韓 松

(西北政法大學(xué) 民商法學(xué)院,陜西 西安 710063)

自20世紀(jì)70年代末黨的十一屆三中全會(huì)后,就開啟了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的改革,在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,經(jīng)過四十余年的改革實(shí)踐,在不同發(fā)展階段農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革都取得了重大的成果,推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也取得了巨大的成就,但農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷深化的過程,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革是推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力,在改革的推動(dòng)下,當(dāng)一個(gè)階段的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)完成后,新的發(fā)展目標(biāo)又為改革提出新的任務(wù)。四十多年來的農(nóng)村改革始終追隨把我國(guó)建設(shè)成為社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的主題,圍繞農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化不斷深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)代化改革。在我國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、邁向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的新發(fā)展階段,深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)代化改革,是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的強(qiáng)大動(dòng)力。本文擬在回顧農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革歷程、認(rèn)識(shí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)現(xiàn)代化改革規(guī)律的基礎(chǔ)上,對(duì)新發(fā)展階段深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革及其法治化保障提出意見,以期對(duì)新發(fā)展階段深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革及其法治保障的完善有所裨益。

一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)現(xiàn)代化改革歷程

(一)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的建立

1949年10月中華人民共和國(guó)的成立和1952年全國(guó)土地改革的完成, 標(biāo)志著以土地革命為內(nèi)容的民主革命任務(wù)的完成, 建立了農(nóng)民土地私有制的個(gè)體產(chǎn)權(quán)關(guān)系。 土地改革完成后, 按照過渡時(shí)期的總路線, 有步驟地對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料私有制進(jìn)行了社會(huì)主義改造。 經(jīng)歷了以土地入股、 統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、 社員股份分紅為特點(diǎn)的初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社到取消個(gè)人的股份權(quán)、 實(shí)行完全公有制的高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社, 建立了農(nóng)民集體所有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料公有制。 到1956年以高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的普遍建立為標(biāo)志基本完成了對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的社會(huì)主義改造, 集體公有制的產(chǎn)權(quán)制度建立。 雖然以農(nóng)業(yè)合作社作為農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織形式, 但在這個(gè)轉(zhuǎn)變過程中, “由于步子急, 形式過于簡(jiǎn)單劃一, 工作上就出現(xiàn)了強(qiáng)迫命令、 違反自愿互利原則以及經(jīng)營(yíng)管理混亂等缺點(diǎn)。 不少地方片面地追求合作社的數(shù)量, 盲目地把小社拼大社, 分配上的平均主義和吃‘大鍋飯’, 挫傷了農(nóng)民的積極性”[1]30。 可見, 高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社雖然建立了農(nóng)民集體所有制, 但并沒有建立明晰的集體產(chǎn)權(quán), 無論從產(chǎn)權(quán)內(nèi)部關(guān)系還是外部關(guān)系, 一開始就存在著缺陷。

隨著生產(chǎn)資料社會(huì)主義改造的基本完成,到1958年我國(guó)進(jìn)入了“大躍進(jìn)”時(shí)期,在農(nóng)村開展了人民公社化運(yùn)動(dòng),盲目追求生產(chǎn)資料所有制結(jié)構(gòu)的“一大二公”,小社拼大社、直接轉(zhuǎn)公社,實(shí)行一鄉(xiāng)一社的經(jīng)濟(jì)核算,提高公有化程度,消滅私有制,實(shí)行基層政權(quán)與合作社的合一。由此出現(xiàn)了貧富拉平、平均主義、行政命令瞎指揮等弊端,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的下降和嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問題。1960年11月3日中共中央發(fā)出《關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問題的緊急指示信》,對(duì)有關(guān)問題進(jìn)行糾正,規(guī)定在生產(chǎn)大隊(duì)為基本核算單位的前提下,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持生產(chǎn)隊(duì)的小部分所有制,要把勞力、土地、耕畜、農(nóng)具固定給生產(chǎn)隊(duì)使用,公社、生產(chǎn)大隊(duì)兩級(jí)占用的勞力不能超過農(nóng)村勞力總數(shù)的5%,其余95%由生產(chǎn)隊(duì)支配。對(duì)一平二調(diào)的要全部退賠[1]90。雖然該文件提出了重視發(fā)揮生產(chǎn)隊(duì)的作用，但仍然將經(jīng)濟(jì)核算的基本單位放在生產(chǎn)大隊(duì),因此不可能解決一大二公和平均主義的問題。直到1962年2月23日中共中央才正式?jīng)Q定以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位,較好地克服了生產(chǎn)隊(duì)之間的平均主義,有利于保障生產(chǎn)隊(duì)的自主權(quán)。1962年9月,黨的八屆十中全會(huì)通過的《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》明確規(guī)定，生產(chǎn)隊(duì)是人民公社的基本核算單位,實(shí)行獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧,直接組織生產(chǎn)、組織收益的分配;生產(chǎn)隊(duì)集體所有的大牲畜、農(nóng)具,公社、大隊(duì)都不能抽調(diào);生產(chǎn)隊(duì)對(duì)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)、管理有自主權(quán)。并決定這種制度至少三十年不變[1]104。由此,直到改革開放前夕，1978年11月召開的黨的十一屆三中全會(huì)通過的《農(nóng)村人民公社工作條例(試行草案)》和《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定(草案)》仍然強(qiáng)調(diào)人民公社要堅(jiān)決執(zhí)行“三級(jí)所有隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度,穩(wěn)定不變;但同時(shí)也明確人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)的自主權(quán)必須受到國(guó)家法律的保護(hù),不允許無償調(diào)用和占有生產(chǎn)隊(duì)的勞力、資金、產(chǎn)品和資源[2]306。由于人民公社是政社合一的體制,生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)都附屬于公社政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo),生產(chǎn)隊(duì)經(jīng)濟(jì)組織的自主權(quán)難以保障,其產(chǎn)權(quán)要素和產(chǎn)品必然受到大隊(duì)和公社的調(diào)取和占用。加之,國(guó)家工業(yè)化的需要,生產(chǎn)隊(duì)的產(chǎn)品被國(guó)家以農(nóng)業(yè)稅和統(tǒng)購(gòu)合同征收,生產(chǎn)隊(duì)可分配收入所剩無幾。因此,雖然經(jīng)由合作化和人民公社化建立了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán),但無論集體產(chǎn)權(quán)的主體自主性和獨(dú)立性，還是產(chǎn)權(quán)的外部性關(guān)系，都與現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論相去甚遠(yuǎn)。

(二)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的改革

1.實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，解體人民公社體制 到20世紀(jì)70年代末期，農(nóng)村人民公社體制的集體所有制弊端嚴(yán)重阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,國(guó)家的經(jīng)濟(jì)改革首先在農(nóng)村開展。1978年11月，黨的十一屆三中全會(huì)通過的《農(nóng)村人民公社工作條例(試行草案)》和《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定(草案)》，關(guān)于農(nóng)業(yè)的改革內(nèi)容主要包括:一方面，保障公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的所有權(quán)和自主權(quán),反對(duì)無償調(diào)取和占用生產(chǎn)隊(duì)的勞力、資金、產(chǎn)品和物資;另一方面，建立嚴(yán)格的生產(chǎn)責(zé)任制,尤其是包工到作業(yè)組、聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬的責(zé)任制。但在貫徹這兩個(gè)文件的過程中,多個(gè)地方自發(fā)地搞起了包產(chǎn)到組、包產(chǎn)到戶、包干到戶等責(zé)任制形式,由此引發(fā)了關(guān)于這些責(zé)任制性質(zhì)的爭(zhēng)論,但實(shí)行這些責(zé)任制的實(shí)踐證明這些責(zé)任制能夠有效調(diào)動(dòng)社員的積極性,明顯提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)量。1981年12月中共中央召開的農(nóng)村工作座談會(huì),形成《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》,1982年1月1日中共中央將這個(gè)紀(jì)要以1982年1號(hào)文件下發(fā)。該文件指出:“目前實(shí)行的各種責(zé)任制,包括小段包工定額計(jì)酬、專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬,聯(lián)產(chǎn)到勞,包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，等等,都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。不論采取什么形式,只要群眾不要求改變,就不要變動(dòng)?！盵2]399由于其中的大包干責(zé)任形式,將土地承包到戶后,承包戶自主經(jīng)營(yíng),勞動(dòng)產(chǎn)品除完成國(guó)家稅收和統(tǒng)購(gòu)任務(wù)、上交集體提留后,剩余直接歸承包戶,是最簡(jiǎn)便和節(jié)約管理成本的責(zé)任形式,因此,在1982年1號(hào)文件頒布后,以包干到戶為主的承包責(zé)任制形式迅速成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主要方式。1983年1月2日中共中央發(fā)出了1號(hào)文件《關(guān)于印發(fā)〈當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題〉的通知》，肯定承包制是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造,是馬克思主義合作化理論在我國(guó)實(shí)踐中的新發(fā)展。

由于大包干責(zé)任制形式的實(shí)行,改變了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)體制,生產(chǎn)隊(duì)除了發(fā)包土地和為承包戶提供經(jīng)營(yíng)服務(wù)外,不再參與生產(chǎn)的日常管理,公社、大隊(duì)也不再通過指揮生產(chǎn)隊(duì)參與生產(chǎn)過程的管理,由此引發(fā)了對(duì)人民公社政社合一體制的改革。1983年10月12日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》。改革的結(jié)果就是在原公社一級(jí)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人民政府分離其政權(quán)職能,建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)已經(jīng)屬于原公社一級(jí)的集體土地和資產(chǎn)代表集體行使所有權(quán);在原大隊(duì)一級(jí)設(shè)立村民委員會(huì),實(shí)行村民自治,對(duì)已經(jīng)屬于原大隊(duì)的集體資產(chǎn)代表村集體行使所有權(quán);在原生產(chǎn)隊(duì)設(shè)立村民小組,實(shí)行村民自治,對(duì)屬于原生產(chǎn)隊(duì)的土地和集體財(cái)產(chǎn)代表本集體成員集體行使所有權(quán)。在沒有成立村集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織的情況下,村民委員會(huì)、村民小組作為村民自治組織開展經(jīng)濟(jì)自治,同時(shí)行使集體經(jīng)濟(jì)組織的職能;在集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的村集體或者村內(nèi)集體成立了各自的集體經(jīng)濟(jì)組織,也有比較多的村和村內(nèi)集體采取村民委員會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組與村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織，“一套人馬兩張牌子”。人民公社體制的解體和大包干責(zé)任制的實(shí)行,建立了“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”,使得集體產(chǎn)權(quán)不再依附基層政權(quán),并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村內(nèi)集體之間建立了平等的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,從而實(shí)現(xiàn)了集體產(chǎn)權(quán)的獨(dú)立,并在集體產(chǎn)權(quán)內(nèi)部建立了集體所有權(quán)與集體成員的承包合同權(quán)利的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,標(biāo)志著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革向現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)的邁進(jìn)。正如鄧小平同志所講,這是中國(guó)社會(huì)主義農(nóng)業(yè)改革和發(fā)展的第一個(gè)飛躍,是一個(gè)很大的前進(jìn),要長(zhǎng)期堅(jiān)持不變[3]355。

2. 實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化 承包制的改革雖然使人民公社體制解體了,但從生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)演變來的村民委員會(huì)、村民小組或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,在行使對(duì)集體土地的發(fā)包和管理中，仍然習(xí)慣于以其組織的強(qiáng)制性干涉農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)。由于農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的權(quán)利是依據(jù)政策建立在承包合同的基礎(chǔ)上的,村民委員會(huì)、村民小組違反承包合同,隨意調(diào)整承包地、收回承包地的糾紛經(jīng)常發(fā)生,使得承包關(guān)系難以穩(wěn)定、農(nóng)戶的承包權(quán)益得不到保障。為了使農(nóng)戶享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為集體產(chǎn)權(quán)，就必須正確規(guī)制集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系,使得農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠穩(wěn)定的存在,并能對(duì)抗來自行使集體所有權(quán)的集體組織的干涉。這就需要將農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化,物權(quán)化的措施包括延長(zhǎng)承包的期限、擴(kuò)大承包人的自主支配權(quán)能、限制發(fā)包方的集體所有權(quán)的權(quán)能等。1984年中央1號(hào)文件規(guī)定的承包期一般為15年,到20世紀(jì)90年代中期大量的承包合同就將到期。于是，1993年11月中央公布了《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干政策措施》,明確提出原承包期限到期后再延長(zhǎng)30年不變,提倡采用“承包期內(nèi)增人不增地、減人不減地”的辦法減少土地調(diào)整,經(jīng)集體組織同意可以流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)。1998年10月中央通過的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》明確規(guī)定了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制,并提出家庭承包經(jīng)營(yíng)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持。1998年召開的黨的十五屆五中全會(huì)也強(qiáng)調(diào)了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制必須長(zhǎng)期堅(jiān)持。1999年3月九屆人大二次會(huì)議修訂的《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)以國(guó)家根本大法規(guī)定了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制為我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本經(jīng)營(yíng)制度。2002年8月29日九屆全國(guó)人大常委會(huì)第29次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》(以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》)明確規(guī)定了耕地的承包期為三十年,草地的承包期為三十至五十年,林地的承包期為三十至七十年,特殊林木的林地承包期,經(jīng)國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長(zhǎng);規(guī)定了承包方依法使用、收益承包地和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利;規(guī)定了在承包期內(nèi),發(fā)包方不得調(diào)整承包地、不得收回承包地。這實(shí)際上已經(jīng)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化。2007年3月第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》)明確將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定為用益物權(quán),并專章規(guī)定了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)內(nèi)容。

3. 承包地的“三權(quán)分置”改革 承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化定限了農(nóng)民集體所有權(quán)對(duì)承包經(jīng)營(yíng)的干涉,強(qiáng)化了對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù),承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以自己經(jīng)營(yíng),也可以流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但家庭承包是以集體成員資格為條件的,而且承包地是家庭成員的生存保障,如果流轉(zhuǎn)承包地主要流轉(zhuǎn)于本集體內(nèi)部,限制了流轉(zhuǎn)的效益,承包人也擔(dān)心轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營(yíng)權(quán)失去了生存的條件,因此,雖然承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化解決了其穩(wěn)定問題,但并未解決其流轉(zhuǎn)不暢的問題,因此還不是真正的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)。農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化要求土地的集約化、規(guī)?；?jīng)營(yíng),依靠一家一戶的小農(nóng)化的承包經(jīng)營(yíng)難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，因此,按照中央的部署，從2014年開始,進(jìn)行了堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán),順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿,將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán),實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置的改革(1)參見中共中央辦公廳2014年印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》(中辦發(fā)[2014]61號(hào))和2016年印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》。。改革的成果在2018年修訂的《農(nóng)村土地承包法》和2020年頒布的《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》)物權(quán)編得到確認(rèn)。這是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新,創(chuàng)新了在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基礎(chǔ)上派生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度,實(shí)現(xiàn)了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立明晰、權(quán)能完善、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)特征。

4. “三項(xiàng)土地制度”改革 農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)除了農(nóng)業(yè)用地，還包括鄉(xiāng)村公益事業(yè)和公共設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村居民宅基地。國(guó)家建設(shè)用地也要征收農(nóng)民集體土地。隨著實(shí)踐的發(fā)展和改革的深入,農(nóng)村土地制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的問題日益突出。問題的實(shí)質(zhì)表現(xiàn)在集體土地產(chǎn)權(quán)不適應(yīng)市場(chǎng)決定土地資源配置的要求。例如,集體土地只有征收為國(guó)有土地才能進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng),集體所有權(quán)沒有建設(shè)用地入市的產(chǎn)權(quán)權(quán)能,不能與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià);國(guó)家的土地征收范圍過寬、補(bǔ)償過低,剝奪了集體土地的入市增值收益;宅基地的取得、使用退出制度不完整,用益物權(quán)難以落實(shí)。為此,按照黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,從2015年起在全國(guó)進(jìn)行了農(nóng)村土地征收制度、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度的改革試點(diǎn),其中土地征收制度、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度的試點(diǎn)已經(jīng)完成,取得的成果已經(jīng)在2019年修改的《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)及2021年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法實(shí)施條例》)中加以確認(rèn)。其內(nèi)容主要包括:

一是嚴(yán)格界定公共利益的用地范圍,將政府征收限于公共利益范圍;政府不予征收的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，允許集體經(jīng)濟(jì)組織直接入市。

二是規(guī)范了土地征收程序,建立了土地征收風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、民主協(xié)商機(jī)制、征收補(bǔ)償協(xié)議達(dá)成、補(bǔ)償安置資金和社會(huì)保障費(fèi)用落實(shí)等啟動(dòng)征地程序的前置程序,健全了征地矛盾糾紛多元處置機(jī)制以及信息公開和社會(huì)監(jiān)督等制度,增強(qiáng)了集體產(chǎn)權(quán)在征收中的自主性。

三是完善了對(duì)被征地農(nóng)民的保障機(jī)制,規(guī)定片區(qū)綜合地價(jià)作為征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)用,并安排社會(huì)保障費(fèi)用。確立對(duì)村民住宅先補(bǔ)償后搬遷的原則和重新安排宅基地建房、提供安置房和貨幣補(bǔ)償?shù)榷喾N安置方式。規(guī)定了將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的養(yǎng)老等社會(huì)保障體系。

四是完善了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度,規(guī)定規(guī)劃確定的工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途、并依法經(jīng)登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位和個(gè)人使用。這些改革措施充實(shí)了集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能和流動(dòng)性,適應(yīng)了市場(chǎng)決定資源配置的要求。宅基地制度的改革也在完善宅基地使用權(quán)人的權(quán)益保障和宅基地取得方式、宅基地有償使用和有償退出、宅基地所有權(quán)與資格權(quán)和使用權(quán)的“三權(quán)分置”等方面進(jìn)行了有益的探索。但由于宅基地制度的復(fù)雜性,改革仍在繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)和審慎地推進(jìn)中。

5. 深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革 以上推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式和體制的改革,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化及其“三權(quán)分置”改革,土地征收制度、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度、宅基地制度的改革，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的某個(gè)方面的專項(xiàng)改革,自黨的十八大以來推進(jìn)的深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革則是在這一系列改革的基礎(chǔ)上向廣度和深度的發(fā)展。所謂廣度,就是指改革涉及的集體資產(chǎn)范圍和內(nèi)容。改革涉及集體的全部資產(chǎn),包括資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、公益性資產(chǎn),不是單一資產(chǎn)。改革的內(nèi)容涉及農(nóng)村集體資產(chǎn)的全面管理,包括集體資產(chǎn)的清產(chǎn)核資、明確集體資產(chǎn)所有權(quán)、強(qiáng)化農(nóng)村集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理;涉及集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革,包括經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的股份化改革、集體成員身份確認(rèn)和股份分配、集體資產(chǎn)股份權(quán)的保障;涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式,包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能作用的發(fā)揮,集體經(jīng)濟(jì)組織合法權(quán)益的維護(hù),發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的多種形式,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的規(guī)范流轉(zhuǎn)和交易等(2)參見《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》(中發(fā)[2016]37號(hào)2016年12月26日)。。所謂深度就是改革所要解決的問題是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)深層次的難點(diǎn)問題,所要達(dá)到的目標(biāo)是真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)代化制度。例如,解決農(nóng)村集體所有權(quán)主體不明、歸屬不清、權(quán)能殘缺、流轉(zhuǎn)不暢、保護(hù)不嚴(yán)的深層問題,解決集體成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)、集體成員與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系、股份的量化分配依據(jù)、股權(quán)的設(shè)定、股權(quán)的內(nèi)容和股權(quán)的行使、股權(quán)的性質(zhì)與集體所有權(quán)的堅(jiān)持、集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)與集體經(jīng)濟(jì)組織立法等深層次的難點(diǎn)問題。通過改革解決這些問題,構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度,真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)代化。這就決定了深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的重要性、復(fù)雜性、艱巨性和長(zhǎng)期性。因此,必須切實(shí)加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的領(lǐng)導(dǎo),精心組織實(shí)施,加大政策支持的力度,加強(qiáng)法治建設(shè),健全法治保障。

二、對(duì)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)現(xiàn)代化改革的規(guī)律性認(rèn)識(shí)

(一)在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革

中華人民共和國(guó)的成立標(biāo)志著中華民族獨(dú)立的人民政權(quán)的現(xiàn)代國(guó)家的誕生,開始了要把中國(guó)建設(shè)成為現(xiàn)代化國(guó)家的歷史進(jìn)程。從1952年開始編制,1954年開始實(shí)施國(guó)民經(jīng)濟(jì)第一個(gè)五年計(jì)劃。“從第一個(gè)五年計(jì)劃到第十四個(gè)五年計(jì)劃,一以貫之的主題是把我國(guó)建設(shè)成為社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。”[4]在這個(gè)偉大的歷史過程中,中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民經(jīng)過長(zhǎng)期的實(shí)踐探索,形成了科學(xué)的中國(guó)特色的社會(huì)主義制度體系,包括根本政治制度、基本政治制度、基本經(jīng)濟(jì)制度以及建立在這些制度基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制等各項(xiàng)具體制度?！凹w所有制不僅僅是經(jīng)濟(jì)意義上的,它還是國(guó)家政權(quán)建設(shè)賴以為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)意義上的?！盵5]29農(nóng)民集體所有制就是國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度的構(gòu)成部分,建立在集體所有制基礎(chǔ)上的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度就是與經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、社會(huì)體制相聯(lián)系的具體制度,構(gòu)成了國(guó)家治理體系的一部分,是國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的治理制度和治理能力的體現(xiàn)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民始終是國(guó)家治理中的基礎(chǔ)方面,事關(guān)鞏固工農(nóng)聯(lián)盟的國(guó)體基礎(chǔ)、事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)、事關(guān)實(shí)現(xiàn)社會(huì)共和基礎(chǔ)的農(nóng)村社會(huì)。

而以土地權(quán)利為主的集體產(chǎn)權(quán)是國(guó)家對(duì)農(nóng)村治理的核心問題。20世紀(jì)50年代,農(nóng)民集體所有制在農(nóng)村一經(jīng)建立就將幾千年來一盤散沙的小農(nóng)組織起來,走上了社會(huì)主義的道路,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理由宗族治理向現(xiàn)代國(guó)家治理的轉(zhuǎn)變。在改革開放前,以土地集體所有制和集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ),國(guó)家對(duì)農(nóng)村實(shí)行政社合一的人民公社治理體制。改革開放以來,農(nóng)村實(shí)行了家庭承包經(jīng)營(yíng)和村民自治組織或者集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。在中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的新時(shí)代,要全面建成中國(guó)特色的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家,就必須實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村治理的現(xiàn)代化，因此，必須深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革,完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置機(jī)制,健全適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理體系,形成既體現(xiàn)集體優(yōu)越性又調(diào)動(dòng)個(gè)人積極性的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度就是在我國(guó)整個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化治理制度的建設(shè)過程中確立的,并在國(guó)家治理體系和治理能力改革發(fā)展的現(xiàn)代化過程中不斷改革完善走向現(xiàn)代化的。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革必須遵循在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)現(xiàn)代化、將農(nóng)村集體所有制的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理體系和治理能力效能的規(guī)律。這一規(guī)律要求我們不能單純從經(jīng)濟(jì)問題對(duì)待農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的深化改革,而要從堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體高度認(rèn)識(shí)問題,毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持和完善集體公有制,將集體公有制的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的效能。同時(shí),國(guó)家治理是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)重要的外部條件,既可以發(fā)揮正外部性,積極推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)代化;也可能產(chǎn)生負(fù)外部性阻礙農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)代化。例如,在國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)治理采取計(jì)劃體制和行政命令的治理時(shí)代,對(duì)集體產(chǎn)權(quán)采取政社合一公社體制,國(guó)家通過指導(dǎo)計(jì)劃安排集體生產(chǎn),通過行政的直接干預(yù)指揮集體生產(chǎn)過程、調(diào)取和占用集體財(cái)產(chǎn),通過稅收和統(tǒng)購(gòu)合同取得集體經(jīng)濟(jì)成果,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的獨(dú)立性、自主性、利益歸屬和保護(hù)都無從談起。只有國(guó)家的經(jīng)濟(jì)治理體制改革為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，治理方式改革為社會(huì)主義法治方式；廢除了政社合一的人民公社，實(shí)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與集體經(jīng)濟(jì)組織的政經(jīng)分離；廢除了統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，實(shí)行了農(nóng)產(chǎn)品自由交易,并且建立了國(guó)家對(duì)農(nóng)產(chǎn)集體產(chǎn)權(quán)的扶持政策和法律保護(hù)制度,才消除了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的行政負(fù)外部性,發(fā)揮了行政正外部性的作用,使得農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立自主、歸屬明確、保護(hù)嚴(yán)格的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)的制度特征。因此,深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)代化改革,必須借助于國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化才能夠?qū)崿F(xiàn)。

(二)適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展需要,深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革

一定社會(huì)的生產(chǎn)力決定社會(huì)的生產(chǎn)關(guān)系,生產(chǎn)關(guān)系能動(dòng)地反作用于生產(chǎn)力,適應(yīng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展需要的生產(chǎn)關(guān)系就能夠促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展;反之,不適應(yīng)生產(chǎn)力的生產(chǎn)關(guān)系就會(huì)阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展。這是歷史唯物主義的基本原理。農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的現(xiàn)代化、農(nóng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化、農(nóng)村生產(chǎn)生活方式的現(xiàn)代化等多個(gè)方面,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的現(xiàn)代化必然要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的現(xiàn)代化,使生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。因此,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)現(xiàn)代化是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的應(yīng)有之義,是農(nóng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化和農(nóng)村生產(chǎn)生活方式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。

以合作化和公社化建立的農(nóng)民集體公有制和集體產(chǎn)權(quán)模式,消滅了土地私有制的私有產(chǎn)權(quán)關(guān)系,改變了自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式,適應(yīng)了社會(huì)主義大農(nóng)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展要求,解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力,符合社會(huì)歷史發(fā)展的方向。集體經(jīng)濟(jì)組織集中農(nóng)業(yè)勞力大搞農(nóng)田基本建設(shè)、開發(fā)農(nóng)業(yè)資源、興修水利,舉辦科研農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)機(jī)站,提供農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)業(yè)機(jī)械服務(wù)等,增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。但由于政社合一、集中統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)模式, 集體經(jīng)濟(jì)組織和成員個(gè)人失去了自主性, 而且產(chǎn)品多被國(guó)家稅收和低價(jià)統(tǒng)購(gòu)取得, 嚴(yán)重影響勞動(dòng)者的積極性, 加之集中統(tǒng)一的生產(chǎn)方式不適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程受自然力作用的季節(jié)性特點(diǎn)所要求的精耕細(xì)作, 又極大地阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的現(xiàn)代化。 改革了政社合一的集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)模式, 實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、 集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和家庭承包經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)模式, 適應(yīng)了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)特點(diǎn), 調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性, 促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。 但是, 在雙層經(jīng)營(yíng)體制的運(yùn)作過程中, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)職能被極大地弱化, 許多地方只有分散的家庭經(jīng)營(yíng), 沒有了統(tǒng)一經(jīng)營(yíng), 由此導(dǎo)致了許多一家一戶解決不了的經(jīng)營(yíng)困難。 家庭經(jīng)營(yíng)的土地碎片化、 規(guī)模狹小, 農(nóng)業(yè)機(jī)械、 農(nóng)業(yè)科技推廣難以進(jìn)行, 降低了農(nóng)業(yè)的規(guī)模效益, 限制了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、 市場(chǎng)化發(fā)展, 因此這些經(jīng)營(yíng)體制的弊端又成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新障礙。

“農(nóng)業(yè)的根本出路在于現(xiàn)代化,不斷提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。我國(guó)的國(guó)情決定了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)既不能照搬一些國(guó)家大規(guī)模經(jīng)營(yíng)、大機(jī)械作業(yè)的模式,也不能采取一些國(guó)家依靠高補(bǔ)貼來維持高價(jià)格和高收入的做法,必須走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。”[6]522014年中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》(中發(fā)[2014]1號(hào))指出:“推進(jìn)中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,要始終把改革作為根本動(dòng)力,立足國(guó)情農(nóng)情,順應(yīng)時(shí)代要求,堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)與多種經(jīng)營(yíng)形式共同發(fā)展……”“全面深化農(nóng)村改革,要堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向……”因此,必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有、堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)地位,面向市場(chǎng)深化適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求的農(nóng)產(chǎn)集體產(chǎn)權(quán)改革。一是主體多元化,形成多元產(chǎn)權(quán)主體的多元產(chǎn)權(quán),明確產(chǎn)權(quán)歸屬。二是通過賦權(quán)擴(kuò)能，充實(shí)各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)權(quán)能,增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)的支配力和流轉(zhuǎn)性,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢。三是完善產(chǎn)權(quán)法治、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)嚴(yán)格保護(hù)。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”的分置改革,形成了堅(jiān)持農(nóng)地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基礎(chǔ)上,農(nóng)戶保留其承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán),造就出經(jīng)營(yíng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體,形成了多元的農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)權(quán)主體和主體的產(chǎn)權(quán)權(quán)利機(jī)制。各個(gè)農(nóng)民集體的成員集體享有本集體土地的所有權(quán),本集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán);集體經(jīng)濟(jì)組織依法將集體土地發(fā)包給本集體成員家庭承包經(jīng)營(yíng),土地承包經(jīng)營(yíng)戶享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人保留承包權(quán),將土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體,農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體取得土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。這樣的多元農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體和多元產(chǎn)權(quán)權(quán)利,通過市場(chǎng)流轉(zhuǎn)交易就為農(nóng)地的市場(chǎng)化配置奠定了基礎(chǔ),為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)體系的構(gòu)建和規(guī)?；?jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供了產(chǎn)權(quán)支持。

深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革就要遵循生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系、生產(chǎn)關(guān)系能動(dòng)反作用生產(chǎn)力發(fā)展的基本規(guī)律,探索建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系。積極探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度,探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置的有效實(shí)現(xiàn)形式;完成集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革,賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承等權(quán)利,完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的治理機(jī)制,發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員的功能,為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供現(xiàn)代化的集體產(chǎn)權(quán)制度支持和保障。

(三)在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制就是在公有制基礎(chǔ)上由市場(chǎng)決定資源配置的經(jīng)濟(jì)體制,核心內(nèi)容就是產(chǎn)權(quán)和要素的市場(chǎng)化配置。2020年5月18日中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》,提出“以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn),全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革,加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵(lì)、要素自由流動(dòng)、價(jià)格反應(yīng)靈活、競(jìng)爭(zhēng)公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰……”提出要“全面完善產(chǎn)權(quán)制度。健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度,加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)激勵(lì)”。“落實(shí)農(nóng)村第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年政策,完善農(nóng)村土地承包地‘三權(quán)分置’制度。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,完善產(chǎn)權(quán)權(quán)能,將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折股量化到集體經(jīng)濟(jì)組織成員,創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效組織形式和運(yùn)行機(jī)制,完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度?！笨梢?深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不可或缺的重要部分。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)代化是要素資源市場(chǎng)化配置的基礎(chǔ),要素的市場(chǎng)化配置必然要求現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。沒有現(xiàn)代農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度就沒有要素的市場(chǎng)化配置,也就沒有現(xiàn)代化的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)體系。

在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革,就要求必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和價(jià)值規(guī)律,不僅明確靜態(tài)的產(chǎn)權(quán)歸屬,也要解決動(dòng)態(tài)的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。不僅從產(chǎn)權(quán)的內(nèi)部性方面實(shí)現(xiàn)交易中的產(chǎn)權(quán)清晰,改革政府管理和執(zhí)法,通過市場(chǎng)平臺(tái)的規(guī)范建設(shè)、信息公開促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng),達(dá)到交易最優(yōu);也要從產(chǎn)權(quán)的外部性方面加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù),處理好政府與產(chǎn)權(quán)、與市場(chǎng)的關(guān)系,在發(fā)揮好政府管理作用的同時(shí),建立公權(quán)力與民事權(quán)利的邊界,依法防止公權(quán)力擅越私權(quán),干涉產(chǎn)權(quán)自主和公平交易，從而最大限度地確保產(chǎn)權(quán)自主及其公平競(jìng)爭(zhēng)和公平交易,發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)功能、規(guī)范交易功能,提高資源的配置效率。其中最關(guān)鍵的就是依據(jù)價(jià)值規(guī)律即由市場(chǎng)決定價(jià)格,最大限度減少政府對(duì)價(jià)格形成的不當(dāng)干預(yù);而對(duì)于天然的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)要素資源和農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)交易，政府則可以采取措施給予適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù),以矯正市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)體制下的產(chǎn)權(quán)歸屬清晰就是產(chǎn)權(quán)客體對(duì)特定主體的歸屬關(guān)系明晰;權(quán)責(zé)明確就是各個(gè)產(chǎn)權(quán)主體對(duì)客體享有的權(quán)利的權(quán)能明確、權(quán)利之間的邊界范圍和義務(wù)明確;保護(hù)嚴(yán)格就是各個(gè)主體所享有的產(chǎn)權(quán)的具體權(quán)利受到法律的嚴(yán)格保護(hù),任何侵害權(quán)利的行為都要受到法律的追究;流轉(zhuǎn)順暢就是主體能夠依法按照自己的意志自由、公平地流轉(zhuǎn)交易產(chǎn)權(quán)要素,其意志自由不受干涉和妨礙。按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度要求,通過深化改革建立農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的多元主體結(jié)構(gòu),明晰各個(gè)農(nóng)民集體的成員集體的所有權(quán),在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上,把集體資產(chǎn)確權(quán)到不同層級(jí)的村、村內(nèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體經(jīng)濟(jì)組織的成員集體,并依法由各自的集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán);對(duì)農(nóng)業(yè)用地依法由集體成員家庭以戶為單位承包,并享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán),從事承包經(jīng)營(yíng);承包戶保留承包權(quán),依法流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán),受讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包經(jīng)營(yíng)戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)村專業(yè)合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán),這樣就在同一農(nóng)地資源上形成了本農(nóng)民集體的成員集體所有權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)所有權(quán)的行使權(quán)、集體成員農(nóng)戶的承包權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及各個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的多元主體的多元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),各個(gè)主體獨(dú)立、產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、所有權(quán)與設(shè)立其上的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)用益物權(quán)以及由承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能邊界和義務(wù)明確,其權(quán)利受到《民法典》《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)范和嚴(yán)格保護(hù);承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)保留承包權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán),土地經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)由市場(chǎng)交易平臺(tái)規(guī)范地順暢流轉(zhuǎn)交易,實(shí)現(xiàn)土地要素的市場(chǎng)化配置,適應(yīng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；陌l(fā)展要求。

對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度的改革，則要從產(chǎn)權(quán)內(nèi)部賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途,并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,依法通過出讓、出租等方式交由個(gè)人或者單位使用的權(quán)能; 而且要從產(chǎn)權(quán)外部改革土地征收制度, 嚴(yán)格界定公共利益， 縮小征地范圍, 將政府的土地征收嚴(yán)格限制在公共利益范圍, 政府在國(guó)土規(guī)劃和用地計(jì)劃上安排集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地, 并辦理集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地登記, 集體經(jīng)濟(jì)組織才可以享有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán), 并入市交易。 通過宅基地制度的所有權(quán)、 資格權(quán)、 使用權(quán)的“三權(quán)分置”改革, 實(shí)現(xiàn)宅基地的集約節(jié)約和市場(chǎng)化利用。 深化集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的股份制改革, 給集體成員量化股份, 明確其對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份的持有、 收益、 有償退出及抵押、 擔(dān)保等權(quán)利, 明確集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)及其法人治理機(jī)制, 形成集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。 在這樣的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上, 通過建設(shè)規(guī)范的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)交易機(jī)制, 就能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的順暢流轉(zhuǎn)和要素的有效配置, 可以“實(shí)現(xiàn)以土地要素為中心點(diǎn), 聯(lián)結(jié)勞動(dòng)力、 資本、 技術(shù)、 數(shù)據(jù)等各類要素, 形成改革合力”[7]， 建立農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

(四)為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的共同富裕,深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革

社會(huì)主義本質(zhì)要求的人民共同富裕是社會(huì)主義的生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。沒有高度的生產(chǎn)力發(fā)展成果談不上富裕,沒有社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系,即使生產(chǎn)力發(fā)展了也不會(huì)成為人民共同富裕的物質(zhì)基礎(chǔ)。社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系最本質(zhì)的就是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制,這是解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力和實(shí)現(xiàn)人民共同富裕的根本經(jīng)濟(jì)制度。為拯救苦難深重的中華民族而創(chuàng)建的中國(guó)共產(chǎn)黨,一經(jīng)成立,就把農(nóng)民階級(jí)作為無產(chǎn)階級(jí)的同盟軍,把農(nóng)民的土地問題作為中國(guó)革命的根本問題,實(shí)行土地革命和武裝奪取政權(quán),領(lǐng)導(dǎo)人民經(jīng)過二十八年艱苦卓絕的斗爭(zhēng),推翻了帝國(guó)主義、封建主義和官僚資本主義的壓迫統(tǒng)治,取得了新民主主義革命的勝利,建立了工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政國(guó)家,經(jīng)過土地改革,農(nóng)民分得了土地,建立了農(nóng)民土地私有制。又通過合作化引導(dǎo)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)集體化土地公有制的農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造,消滅了幾千年來的土地私有制,建立農(nóng)民集體土地公有制,為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕和全體人民的共同富裕奠定了根本的經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)集體化時(shí)代農(nóng)民集體公有制經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造的生產(chǎn)力為農(nóng)民富裕奠定了物質(zhì)基礎(chǔ),為支援國(guó)家工業(yè)化提供了原始積累,當(dāng)國(guó)家工業(yè)化發(fā)展到中期階段后必然反哺農(nóng)民農(nóng)業(yè),幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)共同富裕。這充分體現(xiàn)了社會(huì)主義公有制和工農(nóng)聯(lián)盟的顯著優(yōu)勢(shì)。

深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革,就是要發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義制度和農(nóng)村集體公有制的優(yōu)越性,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民和全體人民的共同富裕。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)具有集體公有制的優(yōu)越性主要體現(xiàn)于其實(shí)現(xiàn)集體成員共同富裕的公平價(jià)值,而在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中由于其承擔(dān)對(duì)集體成員的社會(huì)保障、維護(hù)國(guó)家糧食安全、生態(tài)環(huán)境安全、基層社會(huì)治理等公共職能以及因?yàn)檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱勢(shì)、鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施落后,在產(chǎn)權(quán)效率價(jià)值上集體產(chǎn)權(quán)處在弱勢(shì)地位。因此,深化集體產(chǎn)權(quán)改革的目標(biāo)是要建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式,更好地發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì),但并不是將集體推至市場(chǎng)、一推了之,而是要在發(fā)揮市場(chǎng)作用的同時(shí)更好地發(fā)揮政府的作用。遵循實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕規(guī)律、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，就是加大國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)的政策扶持,完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的意見》指出:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)大量農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)支出,不同于一般經(jīng)濟(jì)組織,其成員按資產(chǎn)量化份額從集體獲得的收益,也不同于一般投資所得,要研究制定支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的稅收政策……進(jìn)一步完善財(cái)政引導(dǎo)、多元化投入共同扶持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制?！痹?020年12月召開的全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議上習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)指出：“要深化農(nóng)村改革,加快推進(jìn)農(nóng)村重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革,激發(fā)農(nóng)村資源要素活力,完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度,尊重基層和群眾創(chuàng)造,推動(dòng)改革不斷取得新突破?！盵8]近年來,從農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)到全面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施,都是國(guó)家扶持農(nóng)民農(nóng)業(yè)農(nóng)村、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的重大戰(zhàn)略。因此,政府必須加大對(duì)集體產(chǎn)權(quán)改革和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策支持力度,清理、廢除各種阻礙農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不合理規(guī)定,營(yíng)造有利于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策環(huán)境,破除阻礙區(qū)域要素平等交換、雙向流動(dòng)的體制機(jī)制障礙,促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。完善財(cái)政引導(dǎo)、多元化投入共同扶持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制,建立健全促進(jìn)農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展、農(nóng)業(yè)收入持續(xù)較快增長(zhǎng)的機(jī)制,加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼,增加農(nóng)民收入,推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展,將鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接。增加政府對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)支出,減輕集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)擔(dān)。完善金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的融資、擔(dān)保等政策,健全風(fēng)險(xiǎn)防范分擔(dān)機(jī)制。政府對(duì)集體產(chǎn)權(quán)改革和集體經(jīng)濟(jì)的這些扶持保障措施是健全集體產(chǎn)權(quán)和促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障,集體產(chǎn)權(quán)的改革和完善也為承接政府扶持和發(fā)揮扶持效用提供了條件,集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)政府撥款、減免稅費(fèi)等形成的資產(chǎn)代表農(nóng)民集體行使所有權(quán),集體成員可以量化持有股份，從而保障集體產(chǎn)權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕。

三、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的法治保障

深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的法治保障的命題包含改革和法治兩個(gè)方面,深化改革是要建立農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)現(xiàn)代制度,現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度就是法治制度,因此必須處理好農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革和法治的關(guān)系。習(xí)近平總書記多次講話中深刻闡述了改革和法治的關(guān)系,形成了其法治思想關(guān)于正確處理改革與法治關(guān)系的核心要義。2014年2月28日習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上講話中強(qiáng)調(diào)：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過程中,都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式,發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用,加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào),確保在法治軌道上推進(jìn)改革?！盵9]2015年2月2日，習(xí)近平總書記在省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)十八屆四中全會(huì)精神專題研討班講話中指出:“要把全面依法治國(guó)放在‘四個(gè)全面’的戰(zhàn)略布局中來把握,深刻認(rèn)識(shí)全面依法治國(guó)與其他三個(gè)全面的關(guān)系,努力做到四個(gè)全面相輔相成、相互促進(jìn)、相得益彰?！盵10]由此表達(dá)了改革與法治相輔相成、相互促進(jìn)、相得益彰的關(guān)系。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革,應(yīng)當(dāng)貫徹習(xí)近平法治思想,正確處理改革與法治的關(guān)系,深刻認(rèn)識(shí)改革與法治相伴而生、同步推進(jìn),堅(jiān)持在法治下推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革,在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革中完善對(duì)集體產(chǎn)權(quán)改革的法治保障。

(一)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革要于法有據(jù),確保在法治軌道上推進(jìn)

深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革是事關(guān)廣大農(nóng)村農(nóng)民、關(guān)系鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、關(guān)系國(guó)家糧食安全、關(guān)系工農(nóng)聯(lián)盟國(guó)體政治和中華民族偉大復(fù)興的重大改革,因此,必須依靠帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的法治加以保障,發(fā)揮法治在深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革中的推動(dòng)和引領(lǐng)作用,確保深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革在法治的軌道上推進(jìn)。對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的法治保障首先要堅(jiān)持改革于法有據(jù)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的法治依據(jù)首先是我國(guó)《憲法》,《憲法》為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革提供了根本法保障。《憲法》明確規(guī)定社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。禁止任何組織或者個(gè)人破壞社會(huì)主義制度。中華人民共和國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制,即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)村的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì),是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有?！稇椃ā返倪@些規(guī)定，從底線堅(jiān)守上為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革堅(jiān)持社會(huì)主義方向提供了根本的法治保障。2016年4月25日習(xí)近平在安徽鳳陽縣小崗村主持召開農(nóng)村改革座談會(huì)上講話中強(qiáng)調(diào)：“不管怎么改,都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了,不能把農(nóng)民利益損害了?！盵6]201因此,深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的法治保障,首先必須堅(jiān)持依憲改革,落實(shí)《憲法》的根本法規(guī)定,毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持鞏固和發(fā)展農(nóng)村集體公有制經(jīng)濟(jì),完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。

依據(jù)《憲法》制定的《民法典》為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革提供了基本法律依據(jù)。《民法典》作為僅次于《憲法》的國(guó)家基本大法,在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中具有重要地位,是一部固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性法律,它調(diào)整平等主體的自然人、法人、非法人組織之間的人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系,對(duì)于推進(jìn)全面依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家,對(duì)于發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、鞏固社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度,對(duì)于堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想、依法維護(hù)人民權(quán)益、推動(dòng)我國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展,對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,都具有重大意義。《民法典》對(duì)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的基本法保障作用，一方面體現(xiàn)在《民法典》確立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位,重申了國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度和國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)平等保護(hù)的原則;將農(nóng)民集體所有權(quán)作為與國(guó)家所有權(quán)和私人所有權(quán)并列的類型加以規(guī)定,明確規(guī)定了農(nóng)民集體所有權(quán)的客體范圍、主體、行使,特別是明確規(guī)定了農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)屬于本集體的成員集體所有和應(yīng)當(dāng)由集體成員決定的事項(xiàng),規(guī)定了村農(nóng)民集體、村內(nèi)農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體分別由各自的集體經(jīng)濟(jì)組織或者自治組織代表本集體行使所有權(quán);規(guī)定了農(nóng)民集體土地所有權(quán)上設(shè)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等用益物權(quán)。從而為集體產(chǎn)權(quán)改革,構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度,保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民作為集體成員的合法權(quán)益奠定了基本法基礎(chǔ)。另一方面,更為重要的是《民法典》劃分了農(nóng)民集體與國(guó)家和私人的界限,為區(qū)分農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)的民事社會(huì)領(lǐng)域與政治國(guó)家的界限提供了基礎(chǔ)。我國(guó)農(nóng)民集體所有制和所有權(quán)是通過對(duì)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造的政治運(yùn)動(dòng)建立的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,集體經(jīng)濟(jì)受國(guó)家計(jì)劃控制,國(guó)家通過對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、土地征用和各種攤派獲取了大量集體經(jīng)濟(jì)資源和成果,直至當(dāng)前,在土地征收等活動(dòng)中公權(quán)力侵害集體所有權(quán)的問題也時(shí)有發(fā)生。集體產(chǎn)權(quán)改革要建立歸屬清晰、保護(hù)嚴(yán)格的集體產(chǎn)權(quán)制度,就必須劃分國(guó)家公權(quán)力與集體民事私權(quán)利的界限,建立國(guó)家公權(quán)力與集體民事社會(huì)的法治關(guān)系。

依據(jù)《民法典》，首先,國(guó)家公權(quán)力必須尊重農(nóng)民集體民事權(quán)利,非依法律規(guī)定的權(quán)限和程序不得擅越民事領(lǐng)域。例如,依據(jù)《民法典》第243條,只有為了公共利益的需要,國(guó)家才可以依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地,并且應(yīng)當(dāng)足額補(bǔ)償和安置保障。其次,國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)民集體的民事權(quán)利應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行保護(hù)職責(zé)。例如,《民法典》第265條規(guī)定,集體所有的財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù),禁止任何組織或者個(gè)人侵占、哄搶、私分、破壞。一旦任何組織侵占、哄搶、私分、破壞集體財(cái)產(chǎn),國(guó)家公權(quán)力就應(yīng)當(dāng)依法介入,保護(hù)到位。再次,國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)要切實(shí)履行對(duì)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)的扶持和支持職責(zé)。集體經(jīng)濟(jì)組織是民事主體,集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是民事活動(dòng),其運(yùn)行奉行意思自治原則,但不等于國(guó)家放任不管、任其自生自滅。《憲法》第8條第3款規(guī)定,國(guó)家保護(hù)城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的合法的權(quán)利和利益，鼓勵(lì)、指導(dǎo)和幫助集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革中,要完善國(guó)家對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的扶持法律制度。最后，國(guó)家公權(quán)力要強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的依法管理和監(jiān)督。例如,對(duì)集體資產(chǎn)的登記管理,對(duì)集體土地的規(guī)劃、用途管制、耕地保護(hù)、宅基地審批管理,對(duì)集體財(cái)務(wù)的監(jiān)督管理等。

(二)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革與對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的法治保障相伴而生、同步推進(jìn)

自2014年對(duì)農(nóng)村土地承包制度進(jìn)行了“三權(quán)分置”改革,同步進(jìn)行并完成了對(duì)《農(nóng)村土地承包法》的修改,確認(rèn)了“三權(quán)分置”的改革成果。自2015年進(jìn)行農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度等三項(xiàng)制度改革,同步進(jìn)行并完成了《土地管理法》的修改,確認(rèn)了改革的成果。同時(shí),在《民法典》中也確認(rèn)了農(nóng)村土地制度改革的成果,為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革提供了法治保障,充分體現(xiàn)了改革與法治相伴而生、同步推進(jìn)、相得益彰的關(guān)系。但由于改革面臨深層問題的復(fù)雜性和創(chuàng)新的艱巨性,各地深化改革試點(diǎn)中還有諸多需要法律明確的問題。

其一，集體產(chǎn)權(quán)改革必先明確集體產(chǎn)權(quán)主體。雖然《民法典》已經(jīng)明確農(nóng)民集體所有權(quán)的主體是本集體成員集體、集體經(jīng)濟(jì)組織法人是集體所有權(quán)的行使主體,但對(duì)構(gòu)成集體的成員的資格認(rèn)定還沒有明確的法律依據(jù),集體經(jīng)濟(jì)組織立法缺位,集體經(jīng)濟(jì)組織法人的設(shè)立、成員資格、財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)、股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制等都沒有法律依據(jù),從而制約著集體產(chǎn)權(quán)的改革;而之所以法律空缺就是因?yàn)榧w產(chǎn)權(quán)改革尚未到位,集體資產(chǎn)的股份量化、集體經(jīng)濟(jì)組織的成員構(gòu)成、股權(quán)結(jié)構(gòu)和管理都是集體產(chǎn)權(quán)改革的核心問題，是集體經(jīng)濟(jì)組織立法繞不開的基礎(chǔ)問題。這些問題是中國(guó)特色社會(huì)主義的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革面臨的特殊問題,不能照搬私有制股份制的做法,在對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的股份合作制改革中，要時(shí)刻分清楚現(xiàn)象與本質(zhì)、目的與手段的關(guān)系,依靠法治守好改革的底線,確保改革沿著社會(huì)主義的正確方向深化前進(jìn);在深化改革中與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法同步推進(jìn)。

其二,要完善農(nóng)村集體資產(chǎn)管理法治。雖然《民法典》明確了農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)范圍,但集體產(chǎn)權(quán)改革對(duì)集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、折股量化中面臨集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)以及經(jīng)營(yíng)性凈資產(chǎn)和全部經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等界限不清和如何量化的問題;存在著集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完整、交易不暢的問題。例如,雖然《土地管理法》《民法典》都已經(jīng)明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律制度,但由于規(guī)劃不到位和實(shí)施法規(guī)的缺位,集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地仍然難以入市,這就需要盡快建立保障集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的配套法規(guī)和制度。

其三，要加強(qiáng)集體成員權(quán)益實(shí)現(xiàn)的法治保障。以人民為中心,保護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾的合法權(quán)益是習(xí)近平法治思想的核心要義。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革要保護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民作為集體成員的合法權(quán)益,要落實(shí)農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)和對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的民主管理權(quán),其中最為突出的是依法保障農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)的股份權(quán),探索賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承的權(quán)利,其中最為關(guān)鍵的是要區(qū)分集體成員對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)與私有制股份權(quán)性質(zhì)的不同,依法健全集體收益分配制度,把集體成員的集體資產(chǎn)收益分配權(quán)落到實(shí)處。

其四,加強(qiáng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)扶持的法治保障,通過法治鞏固扶貧攻堅(jiān)的成果,建立對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)扶持支持的長(zhǎng)效機(jī)制,把國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的扶持支持政策法治化。

(三)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的法治保障的維度

其一,在科學(xué)立法層面,從形成完備的法律法規(guī)體系著眼,加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的立法,在《憲法》《民法典》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)基礎(chǔ)上,重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法。在推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法中要堅(jiān)持科學(xué)立法、創(chuàng)新立法、民主立法,不斷提高立法質(zhì)量,探索在集體公有制基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)集體成員利益的股份合作制的法理和制度,借鑒而不照搬私有股份制的法理和制度,善于總結(jié)試點(diǎn)改革的經(jīng)驗(yàn),依法確認(rèn)改革成果,創(chuàng)新適合集體公有制鞏固和發(fā)展的集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的各項(xiàng)法律制度,確保集體公有制的地位不動(dòng)搖、確保集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大和集體成員利益的有效實(shí)現(xiàn)。要通過集體經(jīng)濟(jì)組織立法科學(xué)確認(rèn)農(nóng)村集體成員身份,制定集體成員身份確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)和程序;規(guī)定成員身份權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容、邊界和行使程序及其保障機(jī)制,規(guī)定成員的承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)、集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份權(quán)和對(duì)集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的民主管理權(quán)等成員權(quán)制度。要按照分類管理的原則,規(guī)定集體資產(chǎn)的管理制度,建立和完善集體資源性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的管護(hù)制度,集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度和股份合作制度。完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)交易制度,完善集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理制度和監(jiān)督制度,完善農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理體系。要按照立法權(quán)限和分工,加強(qiáng)各級(jí)各層次立法,形成關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、規(guī)章、黨內(nèi)法規(guī)等完備的規(guī)范體系。

其二,從法治政府建設(shè)和嚴(yán)格行政執(zhí)法層面重點(diǎn)加強(qiáng)縣鄉(xiāng)基層法治政府建設(shè),依法理清縣、鄉(xiāng)基層政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民自治組織的權(quán)力和權(quán)利邊界,嚴(yán)格約束基層政府擅越權(quán)力邊界、侵害集體產(chǎn)權(quán)。要用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限,規(guī)范行政決策程序,健全政府守信踐諾機(jī)制,提高依法行政水平;強(qiáng)化基層政府嚴(yán)格執(zhí)行法律、嚴(yán)格依法辦事的責(zé)任,嚴(yán)格執(zhí)行涉農(nóng)法律,切實(shí)履行對(duì)集體產(chǎn)權(quán)的尊重、保護(hù)和對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)、扶持、促進(jìn)的責(zé)任。

其三,在公正司法層面,切實(shí)加強(qiáng)人民法院審判職能對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。在民事審判中,要嚴(yán)格依據(jù)《民法典》,公正審判每一個(gè)涉及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的民事案件,切實(shí)維護(hù)集體民事權(quán)利;在行政審判中,要公正對(duì)待行政公權(quán)力機(jī)關(guān)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,切實(shí)糾正和制止縣鄉(xiāng)基層政府在公權(quán)力行使過程中對(duì)農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)的侵害;在刑事審判中,要嚴(yán)厲懲治侵害集體財(cái)產(chǎn)的各種犯罪行為,維護(hù)集體財(cái)產(chǎn)不受侵害。同時(shí),要強(qiáng)化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)糾紛的調(diào)解、仲裁等多元化解機(jī)制,切實(shí)保護(hù)集體產(chǎn)權(quán)。

其四,從形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系層面,加強(qiáng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和集體產(chǎn)權(quán)保護(hù)的全面監(jiān)督,在完善農(nóng)民集體和集體經(jīng)濟(jì)組織的民主管理、民主監(jiān)督和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督等內(nèi)部監(jiān)督、自我監(jiān)督制度的同時(shí),要從公權(quán)力對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和產(chǎn)權(quán)監(jiān)督方面,落實(shí)基層黨組織和黨員監(jiān)督、基層人大監(jiān)督、縣鄉(xiāng)基層政府的監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、檢察監(jiān)督、司法監(jiān)督,有效監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)及其干部履行其集體產(chǎn)權(quán)管理者的職責(zé),防止和制裁其侵害集體產(chǎn)權(quán)、損害集體成員利益的行為,及時(shí)有效地防止和糾正發(fā)生在群眾身邊的腐敗行為,切實(shí)維護(hù)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)不受侵害和集體經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。

其五,從法治社會(huì)建設(shè)和全民守法層面,要深刻把握習(xí)近平依法治國(guó)與以德治國(guó)相結(jié)合的法治思想要義,把對(duì)集體產(chǎn)權(quán)改革的法治保障與道德保障結(jié)合起來,重視立法和發(fā)揮法律規(guī)范作用的同時(shí),又要重視發(fā)揮“一心為公、熱愛集體”等集體主義道德和農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)道德的教化作用,實(shí)現(xiàn)法治與德治、自治相輔相成、相得益彰。要通過全面普法,特別是對(duì)農(nóng)村社會(huì)的農(nóng)民群眾和基層干部、公務(wù)員的普法教育,不斷提升全體公民的法治意識(shí)和法治素養(yǎng),使法治成為社會(huì)共識(shí)和基本準(zhǔn)則,強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)法治保障的社會(huì)基礎(chǔ)。

總之,對(duì)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的法治保障,必須從科學(xué)立法、法治政府和嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、法治監(jiān)督體系、法治社會(huì)和全民守法等多個(gè)法治維度全面實(shí)現(xiàn)。