文/淮北市人民醫(yī)院組織人事科 楊先鋒；淮北市人民醫(yī)院科教科 杭紅亮

為破解剛需增長(zhǎng)與嚴(yán)控總量的矛盾，持續(xù)推動(dòng)事業(yè)發(fā)展，部分省份近年來(lái)積極探索編制管理創(chuàng)新。其中，安徽省首次提出了系統(tǒng)的編制周轉(zhuǎn)池制度改革，編制周轉(zhuǎn)池制度是踐行中央關(guān)于“統(tǒng)籌使用各類(lèi)編制資源和控制總量、盤(pán)活存量、提高編制使用效益”的具體實(shí)踐，是關(guān)于編制管理模式和方法的全新探索。

一、周轉(zhuǎn)池制度改革背景

中央“統(tǒng)籌使用各類(lèi)編制資源”要求提出以后，對(duì)各省市改革編制管理方式、提高編制保障水平提出了更高要求。在此背景下，安徽省深入分析全省編制現(xiàn)狀及管理中存在的問(wèn)題。一方面，公立學(xué)校、公立醫(yī)院用編剛需增長(zhǎng)與嚴(yán)控總量矛盾突出，缺編制、缺崗位、缺用人自主權(quán)，人才引留兩難，發(fā)展后勁不足；另一方面，全省近4萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位累計(jì)存有一定數(shù)量的空編?！盁o(wú)編可用”與“有編未用”的結(jié)構(gòu)性矛盾突出。為突破管理困境，解決編制供需矛盾，提升編制保障水平，滿足發(fā)展需要，安徽省從改革編制管理手段和配置方式入手，試點(diǎn)探索形成“省級(jí)統(tǒng)籌、重點(diǎn)保障、動(dòng)態(tài)管理、周轉(zhuǎn)使用”的編制周轉(zhuǎn)池制度。2017年3月，在省委、省政府的推動(dòng)下，安徽省編辦、省委組織部、省財(cái)政廳、省人社廳、省衛(wèi)生計(jì)生委聯(lián)合印發(fā)了《創(chuàng)新編制管理建立公立醫(yī)院編制周轉(zhuǎn)池制度試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)方案》），從安徽省部分地市公立醫(yī)院開(kāi)始試點(diǎn)，第二年在全省公立醫(yī)院全面推開(kāi)。安徽省用實(shí)際行動(dòng)將中央“控制總量、盤(pán)活存量、提高編制使用效益”的部署要求與自身實(shí)際相結(jié)合，創(chuàng)造性地解決實(shí)際問(wèn)題，力求實(shí)現(xiàn)全省空編資源動(dòng)態(tài)、統(tǒng)籌管理和有序使用。

二、具體做法

通過(guò)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，各地市試點(diǎn)單位和非試點(diǎn)單位在編制核定上并沒(méi)有完全按照《試點(diǎn)方案》執(zhí)行，不僅表現(xiàn)為實(shí)際執(zhí)行與方案規(guī)定不一致，而且試點(diǎn)單位與非試點(diǎn)單位間核定比例也不同，各單位在入編方案上更是一院一策。下面筆者以皖北某市級(jí)三甲公立醫(yī)院為例，對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行具體介紹。

（一）頂層制度設(shè)計(jì)。一是省級(jí)層面構(gòu)建了公立醫(yī)院編制周轉(zhuǎn)池“1351”制度架構(gòu)，即明確公益性兼顧社會(huì)化1個(gè)功能定位，構(gòu)建周轉(zhuǎn)池、自建池、社會(huì)化用人的員額池3個(gè)池子保障，打通綠色通道、公開(kāi)招聘、預(yù)聘培養(yǎng)、自主聘用和服務(wù)外包5種用人渠道，實(shí)現(xiàn)管理規(guī)范和用人自主1大管理目標(biāo)，發(fā)揮編制正向激勵(lì)作用，調(diào)動(dòng)人才隊(duì)伍積極性，同時(shí)實(shí)現(xiàn)公立醫(yī)院用人自主。二是在確?？偭坎怀鶖?shù)、人員不超編制“雙不超”的前提下，盤(pán)活現(xiàn)存編制資源，有效實(shí)現(xiàn)編制資源統(tǒng)籌管理和動(dòng)態(tài)使用。三是在投放上堅(jiān)持重點(diǎn)保障。重點(diǎn)保障用編矛盾突出的教育、衛(wèi)生行業(yè)。在保障對(duì)象上，向關(guān)鍵崗位精準(zhǔn)投放，高校周轉(zhuǎn)池編制僅用于引進(jìn)高層次人才和補(bǔ)充專(zhuān)任教師；公立醫(yī)院周轉(zhuǎn)池編制僅用于現(xiàn)有醫(yī)療類(lèi)衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和高層次人才引進(jìn)。四是實(shí)行用編進(jìn)人審批前置制度，實(shí)行“計(jì)劃使用、年度申報(bào)+適時(shí)申報(bào)”。

（二）重點(diǎn)環(huán)節(jié)。1.編制核定。根據(jù)《創(chuàng)新編制管理建立公立醫(yī)院編制周轉(zhuǎn)池制度試點(diǎn)方案》及編制部門(mén)要求，同時(shí)結(jié)合試點(diǎn)單位經(jīng)驗(yàn)及醫(yī)院實(shí)際，省委編辦按該院上次核編以來(lái)新增實(shí)際開(kāi)放床位數(shù)與編制1∶0.6的比例，確定周轉(zhuǎn)池編制規(guī)模及社會(huì)化用人控制員額數(shù)（實(shí)際上《試點(diǎn)方案》規(guī)定按上次核編以來(lái)新增實(shí)際開(kāi)放床位數(shù)與編制1∶0.8的比例確定周轉(zhuǎn)池編制規(guī)模，按照醫(yī)院現(xiàn)有床位與員額比1∶0.5確定醫(yī)院社會(huì)化用人控制員額池?cái)?shù)）。按改革時(shí)實(shí)有事業(yè)編編制數(shù)與擬核定周轉(zhuǎn)池編制規(guī)模之和的8%確定黨政管理人員及非醫(yī)藥衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員編制數(shù)，改革時(shí)事業(yè)編編制數(shù)減去黨政管理及非醫(yī)藥類(lèi)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員編制數(shù)為自建池編制數(shù)。2.編制使用辦法。醫(yī)院用人總規(guī)模即為自建池、黨政管理和醫(yī)藥類(lèi)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員、周轉(zhuǎn)池、社會(huì)化用人控制員額池之和?，F(xiàn)有原事業(yè)編制人員屬于醫(yī)療類(lèi)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的直接納入自建池編制管理，屬于工勤崗、管理崗及非醫(yī)療類(lèi)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的直接納入黨政管理及非醫(yī)療類(lèi)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員編制，其他非在編正式職工，如合同制、人事代理職工等全部納入社會(huì)化用人員額池管理。自建池、周轉(zhuǎn)池編制存在空編的，原則上用人單位每年可向主管部門(mén)及編制申請(qǐng)流轉(zhuǎn)，符合醫(yī)院擇優(yōu)條件的社會(huì)化用人，流轉(zhuǎn)進(jìn)入周轉(zhuǎn)池編制管理，符合自建池入編條件的周轉(zhuǎn)池編制人員，按條件擇優(yōu)納入自建池編制管理。周轉(zhuǎn)池、自建池編制僅限于醫(yī)藥類(lèi)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員使用，黨政管理及非醫(yī)藥類(lèi)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員僅限管理人員及非醫(yī)藥類(lèi)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員使用，社會(huì)化用人員額池僅限于新增醫(yī)療類(lèi)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員使用。黨政管理及非醫(yī)療類(lèi)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員編制由社會(huì)化用人員額池人員擇優(yōu)流轉(zhuǎn)（目前未實(shí)際實(shí)施）。自建池、周轉(zhuǎn)池、社會(huì)化用人控制員額池保持單向動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)，人員有序進(jìn)出。需要說(shuō)明的是，改革文件并未明確自建池編制與周轉(zhuǎn)池編制的具體區(qū)別，但實(shí)際上可以將周轉(zhuǎn)池編制理解為是編制的過(guò)渡階段，自建池編制是編制的實(shí)現(xiàn)階段，納入周轉(zhuǎn)編制管理即為正式在編人員。3.周轉(zhuǎn)池入編方案。按照“一院一策”的原則，由各家醫(yī)院自行確定入編方案，該院在分析現(xiàn)有非在編正式職工職稱(chēng)、學(xué)歷、年齡結(jié)構(gòu)后，確定了首批周轉(zhuǎn)池入編條件：一是醫(yī)師、技師、藥師、檢驗(yàn)師、護(hù)理須具有本序列中級(jí)及以上專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)；或具有研究生及以上學(xué)歷。二是醫(yī)療工作急需緊缺工作崗位，如兒科、婦產(chǎn)科、麻醉科、病理科、ICU、急診科等所需要的醫(yī)師崗位人員須同時(shí)具有初級(jí)職稱(chēng)及本科及以上學(xué)歷。緊缺崗位使用編制數(shù)應(yīng)控制在周轉(zhuǎn)池編制總量5%以內(nèi)，目前該院緊缺崗位編制已全部使用。原則上每一批次擇優(yōu)入編條件可進(jìn)行調(diào)整，實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，該院一直未調(diào)整入編條件。4.用人計(jì)劃申報(bào)。周轉(zhuǎn)池編制年度計(jì)劃根據(jù)醫(yī)院周轉(zhuǎn)池編制空余情況每年申報(bào)，目前是按照周轉(zhuǎn)池編制空余數(shù)的1/2申報(bào)，引進(jìn)特殊人才可隨時(shí)提出用編申請(qǐng)，該院目前尚未提出過(guò)引才用編申請(qǐng)；社會(huì)化用人員額池可新增數(shù)則需要根據(jù)用人總規(guī)模情況確定，現(xiàn)有人員總規(guī)模超過(guò)規(guī)定用人總規(guī)模的，不允許新增社會(huì)化用人。用人總規(guī)模內(nèi)新招聘人員先進(jìn)入社會(huì)化用人員額池管理，再按批次、條件擇優(yōu)納入周轉(zhuǎn)池編制管理。自建池要求滿編運(yùn)行，因退休、離職等原因產(chǎn)生空缺的，由周轉(zhuǎn)池編制人員按順序擇優(yōu)填補(bǔ)，每年進(jìn)行一次。

三、改革效果

事實(shí)說(shuō)明，周轉(zhuǎn)池制度改革是一把“雙刃劍”，經(jīng)過(guò)5年的實(shí)踐，該院編制周轉(zhuǎn)池改革初見(jiàn)成效，同時(shí)也暴露出制度本身存在的問(wèn)題。

（一）編制供應(yīng)量基本滿足需求。改革后，該院用人總規(guī)模中事業(yè)編制數(shù)占比達(dá)到74.2%，基本滿足了用編需求。該院自2018年啟動(dòng)周轉(zhuǎn)池制度改革以來(lái)，目前已有3批共455名原人事代理職工被納入周轉(zhuǎn)池編制管理，成為正式在編人員。新入編人員的工作積極性有所提高，編制內(nèi)員工離職率明顯減少。

（二）招才引智吸引力增強(qiáng)。中級(jí)職稱(chēng)或碩士研究生學(xué)歷即符合入編條件，對(duì)應(yīng)屆碩士研究生有較強(qiáng)吸引力。另外，高層次緊缺人才引進(jìn)可隨時(shí)提出用編申請(qǐng)，多年的招聘經(jīng)驗(yàn)表明入編一直是招聘對(duì)象考慮的重要因素，特別是高層次人才。

（三）解決“無(wú)編可用”并未解決醫(yī)院無(wú)人可用的難題。安徽省周轉(zhuǎn)池制度改革在設(shè)置周轉(zhuǎn)池、自建池的同時(shí)，還規(guī)定了用人總規(guī)模的限制，公立醫(yī)院必須在總規(guī)模內(nèi)用人，每年根據(jù)總規(guī)?？沼嗲闆r向上級(jí)主管部門(mén)及市委編辦申請(qǐng)公開(kāi)招聘納入員額池使用計(jì)劃，計(jì)劃外招聘或招聘非醫(yī)療類(lèi)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員均無(wú)法錄入編制實(shí)名制系統(tǒng)。隨著國(guó)家醫(yī)保的全覆蓋，人民群眾就醫(yī)需求明顯增加，醫(yī)院的業(yè)務(wù)量也隨之增加，縣級(jí)以上公立醫(yī)院普遍存在人力資源緊張的情況。編制改革后，雖有編可用，但依然無(wú)人可用，受限于用人總規(guī)模限制，用人自主權(quán)較改革前更加受限，與編制周轉(zhuǎn)池改革的初衷背道而馳。

（四）改革配套政策滯后，影響改革效益。根據(jù)《創(chuàng)新編制管理建立公立醫(yī)院編制周轉(zhuǎn)池制度試點(diǎn)方案》要求，“市、縣人力資源社會(huì)保障、財(cái)政、衛(wèi)生計(jì)生等部門(mén)要按照職責(zé)分工，落實(shí)相關(guān)配套政策”，但在實(shí)際操作過(guò)程中配套政策明顯滯后，與周轉(zhuǎn)池編制管理相配套的工資轉(zhuǎn)移、崗位設(shè)置調(diào)整、社會(huì)保障等制度至今未落實(shí)，嚴(yán)重影響了改革效益。

（五）周期考核流于形式。作為編制周轉(zhuǎn)池制度改革中重要一環(huán)，周期考核工作起著承上啟下的作用。《試點(diǎn)方案》要求省編辦會(huì)同有關(guān)部門(mén)，以三年為一個(gè)周期加強(qiáng)對(duì)周轉(zhuǎn)池運(yùn)行情況的績(jī)效評(píng)估和考核。但實(shí)際上，評(píng)估和考核指標(biāo)并不明確，也沒(méi)有對(duì)改革醫(yī)院進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，更沒(méi)有考核反饋，難以保證周轉(zhuǎn)池編制制度的持續(xù)推進(jìn)。

四、思考和建議

筆者深入研究了黨的十九大、十九屆三中全會(huì)關(guān)于編制管理的內(nèi)容，以及各省市編制改革的實(shí)踐探索，形成了以下兩個(gè)觀點(diǎn)：一是“統(tǒng)籌使用各類(lèi)編制資源”重點(diǎn)指的應(yīng)該是行政編制及全額撥款事業(yè)單位的編制資源。二是公立醫(yī)院全額、差額的區(qū)別，編制改革的歷史沿革不一，編制制度改革不能一刀切。編制管理實(shí)質(zhì)是一種資源配置行為，編制的核心要素是“財(cái)政撥款”，對(duì)于差額撥款單位來(lái)說(shuō)，特別是對(duì)于那些不根據(jù)編制數(shù)進(jìn)行撥款單位，進(jìn)行嚴(yán)格編制管理，同時(shí)控制用人總規(guī)模的意義不大。2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于城市公立醫(yī)院綜合改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出：“創(chuàng)新公立醫(yī)院機(jī)構(gòu)編制管理方式，逐步實(shí)行編制備案制、聘用制度和崗位管理制度，人員由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變”，編制周轉(zhuǎn)池制度改革后，又重新把部分已經(jīng)走在“公立醫(yī)院去編制化”道路上的醫(yī)院重新拉回到了實(shí)行“人員身份管理”的路上?；谏鲜鲇^點(diǎn)，筆者建議當(dāng)前在公立醫(yī)院推行編制制度改革方面應(yīng)該在以下幾個(gè)方面厘清思路。

（一）編制周轉(zhuǎn)池制度改革是思路，但適用對(duì)象不能“一刀切”。對(duì)政府機(jī)關(guān)、全額撥款事業(yè)單位，編制周轉(zhuǎn)池制度改革能夠有效解決“無(wú)編可用”和“有編無(wú)用”的結(jié)構(gòu)性矛盾，這一點(diǎn)在部分省市的探索中可見(jiàn)一斑。在改革過(guò)程中，要注意在管理方面建立全省統(tǒng)籌機(jī)制，確?？偭靠刂埔?；各相關(guān)部門(mén)要同步做好人員管理、崗位設(shè)置、財(cái)政保障、社會(huì)保障等配套政策；建立完善的評(píng)估制度和運(yùn)行管理機(jī)制，防止制度改革流于形式，確保周轉(zhuǎn)池制度動(dòng)態(tài)化。對(duì)周期考核不理想的通過(guò)控制用編進(jìn)人，逐步壓縮規(guī)模直至完全收回，保證周轉(zhuǎn)池編制能放能收，提高周轉(zhuǎn)池編制使用效率。

（二）全面實(shí)行全員聘用制度，同時(shí)嚴(yán)格進(jìn)行崗位管理是方向。公立醫(yī)院應(yīng)持續(xù)深化人事制度改革，創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理方式，差額撥款公立醫(yī)院應(yīng)逐步實(shí)行編制備案制，直至完全去編制化。人員管理逐步由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，定編定崗不固定人員，形成能進(jìn)能出、能上能下的靈活用人機(jī)制。

（三）相關(guān)部門(mén)應(yīng)充分保障公立醫(yī)院用人自主權(quán)。編制部門(mén)可不再設(shè)置用人總規(guī)模限制，人社部門(mén)可在招聘人員資格條件及招錄程序上適當(dāng)監(jiān)督，對(duì)醫(yī)院緊缺的高層次人才允許醫(yī)院采取多種方式招聘，公開(kāi)結(jié)果，真正落實(shí)公立醫(yī)院用人自主權(quán)。