邸鴻龍 孟稚松 董路

（1.北大荒農(nóng)墾集團(tuán)有限公司 2.黑龍江省農(nóng)墾管理干部學(xué)院）

“民以食為天，國以糧為本?！蓖恋厥羌Z食安全的命脈，也是農(nóng)戶生存的重要保障。北大荒集團(tuán)改革和完善土地經(jīng)營管理制度，在農(nóng)戶家庭承包的基礎(chǔ)上，允許聯(lián)戶家庭承包、股份合作企業(yè)承包、專業(yè)合作社經(jīng)營、模擬股份經(jīng)營等多種經(jīng)營形式，建立北大荒區(qū)域農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心，有效地釋放了土地潛能，激活了土地市場，加快了農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)戶增收。通過梳理集團(tuán)土地經(jīng)營管理工作存在的問題并提出對策建議，能夠有效加強(qiáng)集團(tuán)土地承包經(jīng)營管理工作，推進(jìn)“1213”高質(zhì)量發(fā)展工程體系實施，完善土地經(jīng)營管理程序，規(guī)范土地經(jīng)營管理行為，防范土地經(jīng)營管理風(fēng)險。

一、北大荒集團(tuán)土地經(jīng)營管理工作的整體情況

北大荒集團(tuán)的土地承包經(jīng)營管理工作堅決貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，以家庭農(nóng)場為基礎(chǔ)，堅持“大農(nóng)場”統(tǒng)籌“小農(nóng)場”的統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制，形成了以土地承包到戶、農(nóng)機(jī)承包到戶、核算到戶、盈虧到戶“四到戶”和生產(chǎn)費自理、生活費自理“兩自理”為主要特征的家庭農(nóng)場經(jīng)營模式，構(gòu)建了以統(tǒng)一種植計劃、統(tǒng)一作物輪作、統(tǒng)一技術(shù)措施、統(tǒng)一農(nóng)機(jī)檢修、統(tǒng)一人員培訓(xùn)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)“六統(tǒng)一”為主要措施的服務(wù)體系。為促進(jìn)集團(tuán)高質(zhì)量發(fā)展，依據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》 《中共黑龍江省委黑龍江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)黑龍江農(nóng)墾改革發(fā)展的實施意見》部署和相關(guān)法律法規(guī)政策規(guī)定，北大荒農(nóng)墾集團(tuán)有限公司制定了《北大荒集團(tuán)推廣“雙控一服務(wù)”模式創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理體制實施方案》，并積極推進(jìn)實施“雙控一服務(wù)”，實現(xiàn)了“分得徹底、統(tǒng)得到位”，實現(xiàn)了家庭農(nóng)場自主經(jīng)營與國有農(nóng)場有效管理的統(tǒng)一，極大地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，塑造了墾區(qū)組織化程度高、規(guī)?；卣魍怀?、產(chǎn)業(yè)化體系健全的獨特優(yōu)勢。

二、北大荒集團(tuán)土地權(quán)屬及土地經(jīng)營管理主要政策

北大荒集團(tuán)以“大農(nóng)場”統(tǒng)籌“小農(nóng)場”逐步建立了更寬領(lǐng)域、更大范圍、更高層次的“雙控一服務(wù)”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營體制，在《推廣“雙控一服務(wù)”模式創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理體制實施方案》 （北大荒發(fā)〔2020〕12號）中（以下簡稱方案），明確了農(nóng)（牧）場的土地實行家庭承包、聯(lián)戶家庭承包、合作經(jīng)濟(jì)組織和股份合作企業(yè)承包等多種形式的土地承包制度，明確了集團(tuán)所屬的土地所有權(quán)屬于國家，明確了基本田、規(guī)模田和機(jī)動地的“兩田一地”制度，明確了土地承包合同期限、土地確權(quán)、土地流轉(zhuǎn)及土地承包方案的制定、審核和監(jiān)督流程。

（一）土地所有權(quán)

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》（中發(fā)〔2015〕33號）明確了農(nóng)墾土地與農(nóng)村土地不同的屬性。

農(nóng)村土地和其他依照用于農(nóng)業(yè)的土地歸農(nóng)村集體所有，農(nóng)民是村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是具有用益物權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)。集團(tuán)所屬各農(nóng)（牧）場有限公司發(fā)包經(jīng)營和管理的土地是國家劃撥的國有土地，所有權(quán)屬于國家，集團(tuán)代表國家行使土地的使用權(quán)，墾區(qū)職工的土地承包經(jīng)營權(quán)實質(zhì)上是承租土地的債權(quán)，與農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有本質(zhì)區(qū)別。集團(tuán)及其所屬的農(nóng)（牧）場有限公司沒有地方財政支持，且沒有稅收收入，企業(yè)的擔(dān)當(dāng)和社會責(zé)任又承載著區(qū)域性、社會性的有關(guān)職能，在管理服務(wù)、基礎(chǔ)建設(shè)、職工社保繳費等方面所需的各項經(jīng)費主要來源于土地收益。

（二）土地承包經(jīng)營方式

集團(tuán)以家庭農(nóng)場為基礎(chǔ)，堅持“大農(nóng)場”統(tǒng)籌“小農(nóng)場”的統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營方式，積極探索實施了家庭承包、聯(lián)戶家庭承包、合作經(jīng)濟(jì)組織、股份合作企業(yè)承包、專業(yè)合作社經(jīng)營、模擬股份經(jīng)營、互助聯(lián)合體經(jīng)營和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，保持了土地承包經(jīng)營政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。集團(tuán)順應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展趨勢，2021年組建農(nóng)服集團(tuán)，在全國成立了15家北大荒區(qū)域農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心，建成“農(nóng)服集團(tuán)+區(qū)域農(nóng)服中心+農(nóng)（牧）場農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)總站”體系，發(fā)揮規(guī)?；⒔M織化、標(biāo)準(zhǔn)化程度高的優(yōu)勢，通過組建區(qū)域農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心，將先進(jìn)適用的種子品種、技術(shù)、裝備等現(xiàn)代生產(chǎn)要素導(dǎo)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，大力推廣以統(tǒng)供、統(tǒng)營和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)為主的“雙控—服務(wù)”模式，將一家一戶的小農(nóng)戶吸納到北大荒全產(chǎn)業(yè)鏈中，幫農(nóng)民省錢，讓農(nóng)民掙錢，帶動周邊農(nóng)民提升生產(chǎn)水平、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和適應(yīng)市場的能力，為推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力支撐。

（三）土地承包管理方式

1.土地資源配置管理

依據(jù)《方案》第三條第11款的規(guī)定：土地承包租賃經(jīng)營實行“兩田制”，農(nóng)（牧）場有限公司的耕地按功能設(shè)置基本田和規(guī)模田，允許在此基礎(chǔ)上設(shè)置機(jī)動地。對基本田、規(guī)模田和機(jī)動地按不同方式發(fā)包，實行不同的承包價格?；咎镉袑嵨铮òl(fā)包土地）和貨幣化補(bǔ)貼兩種方式。規(guī)模田是企業(yè)統(tǒng)一發(fā)包收費，機(jī)動地按市場配置資源原則競價發(fā)包。

2.承包期限與合同管理

農(nóng)（牧）場有限公司的土地承包合同一年一簽訂，承包費一年一收取，承包期限均不得超過承包人退休年限（男性60周歲、女性50周歲），非職工承包土地的，比照職工退休年齡退出土地承包。土地承包合同格式嚴(yán)格按照北大荒集團(tuán)規(guī)定，并結(jié)合管理實際制定，在土地發(fā)包的同時簽訂書面土地承包合同，合同中明確承包方的名稱、住所、承包面積、收費額度、收費標(biāo)準(zhǔn)、承包費繳納期限和方式，以及發(fā)包方和承包方的權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任、爭議解決途徑等條款。

3.承包土地的流轉(zhuǎn)管理

依據(jù)《方案》第三條第14款，對土地轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)租行為予以明確規(guī)定：將土地轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)租納入土地承包租賃經(jīng)營管理范疇，通過規(guī)范土地轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)租合同、事前準(zhǔn)入審核、事中監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)規(guī)范土地轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)租行為，保護(hù)雙方權(quán)益。在遵守市場規(guī)律的基礎(chǔ)上充分尊重職工的意愿，對職工因外出務(wù)工等原因經(jīng)企業(yè)同意將基本田轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)租給其他人耕種的行為予以保護(hù)和認(rèn)可，堅決禁止私下轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)租，堅決打擊企業(yè)工作人員在土地流轉(zhuǎn)過程中以地牟利的行為。

（四）土地承包方案的制定、審核和監(jiān)督流程

農(nóng)（牧）場有限公司土地承包工作具體依據(jù)《土地承包方案》操作實施，所以《土地承包方案》是農(nóng)（牧）場有限公司開展土地承包經(jīng)營管理工作的綱領(lǐng)性文件。北大荒集團(tuán)通過《北大荒農(nóng)墾集團(tuán)有限公司關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地承包租賃經(jīng)營管理和加快創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理體制的通知》（北大荒集文〔2021〕78號）對土地方案的工作流程進(jìn)行了明確規(guī)定：一是農(nóng)（牧）場有限公司制定的有關(guān)土地承包的方案初稿要經(jīng)過工會、財務(wù)、農(nóng)業(yè)等部門的聯(lián)合審查，在廣泛征求意見和充分調(diào)研的基礎(chǔ)上形成土地承包方案初步意見討論稿；二是經(jīng)研討形成方案初稿后，農(nóng)（牧）場有限公司黨委要集體討論確定方案送審稿，報送至分公司審核；三是根據(jù)分公司審核意見，對方案再次進(jìn)行討論修改完善，并提交復(fù)審；四是各農(nóng)（牧）場有限公司召開職工代表大會對方案進(jìn)行審議，審議通過后，將方案正式印發(fā)，公示有關(guān)程序和佐證材料。同時，集團(tuán)要求分公司對各農(nóng)（牧）場有限公司土地承包方案的制定審核全過程進(jìn)行監(jiān)督，根據(jù)監(jiān)督情況及時梳理流程中存在的問題，并提出整改建議和意見。

三、北大荒集團(tuán)土地經(jīng)營管理工作存在的問題及對策建議

集團(tuán)在實際土地經(jīng)營管理工作中還存在一些問題，出現(xiàn)了一些針對土地經(jīng)營管理的訴求和信訪。通過梳理土地經(jīng)營管理工作中存在的問題，并提出對策建議，提供切實可行的解決措施，能為集團(tuán)土地經(jīng)營管理工作點題破題、做好預(yù)案、重點防范，集中力量預(yù)防和化解相關(guān)風(fēng)險。

（一）土地經(jīng)營管理工作存在的問題

1.土地經(jīng)營管理的政策學(xué)習(xí)問題

各層級負(fù)責(zé)土地承包的工作人員，包括基層的信訪接待人員和相關(guān)管理人員，對土地承包相關(guān)政策的學(xué)習(xí)還需加強(qiáng)，尤其是群眾來信來訪中涉及較多的有關(guān)墾區(qū)土地性質(zhì)；承包收費項目、標(biāo)準(zhǔn)、形式、使用情況和政策依據(jù)；糧食直補(bǔ)政策；《土地承包方案》制定及審批程序等內(nèi)容的理解和掌握有待內(nèi)化和提高。

2.土地經(jīng)營管理的承包問題

在國家惠農(nóng)政策帶動下，種植業(yè)比較效益相對提高，尤其在新冠肺炎疫情肆虐全球后，俄烏兩國爆發(fā)沖突，利益資本涌入糧食產(chǎn)業(yè)，使耕地的稀缺價值凸顯，農(nóng)工種地積極性高漲。原來外出打工返場的農(nóng)工和沒有承包土地的農(nóng)工也紛紛要承包土地，承包土地少的農(nóng)工想多承包土地，出現(xiàn)了“包地?zé)帷?，尤其在人多地少的農(nóng)（牧）場有限公司，人地矛盾更加明顯，給土地經(jīng)營管理工作增加了難度。

3.土地承包費調(diào)整問題

土地承包費的調(diào)整使承包戶與農(nóng)（牧）場有限公司的土地收益分配矛盾加大。鑒于目前財務(wù)負(fù)擔(dān)較重的實際情況，致使某些農(nóng)（牧）場有限公司通過調(diào)整承包費來增加收益，維持運營。近年來，農(nóng)（牧）場有限公司基本醫(yī)療、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險5項社會保險費不斷上漲，某些資源小企業(yè)的土地承包費已不夠繳納職工社會保險費。管理費、政策性和社會性支出補(bǔ)貼不斷增長，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套資金也大幅增加。農(nóng)（牧）場有限公司的收入主要來源于土地承包費，不調(diào)增土地承包費企業(yè)經(jīng)濟(jì)社會難以維持正常運行，調(diào)增土地承包費又增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，各農(nóng)（牧）場有限公司陷入了兩難局面。

4.土地承包收入差距問題

土地資源占有不均衡，使承包戶在承包土地數(shù)量上出現(xiàn)差異，造成承包戶的收入差距加大，導(dǎo)致承包戶利益攀比、心態(tài)失衡。例如基本田的貨幣化補(bǔ)貼，東部分公司基本田貨幣化補(bǔ)貼人均在2000元左右，西部分公司在1000元左右，其中北安分公司的基本田貨幣化補(bǔ)貼人均600元左右，致使出現(xiàn)承包戶要求提高補(bǔ)貼額度的上訪訴求。個別土地資源小企業(yè)出現(xiàn)耕地分配不均、公開公示不及時等現(xiàn)象，土地成為職工群眾關(guān)注的焦點，易引發(fā)矛盾，造成糾紛。

5.土地承包流轉(zhuǎn)機(jī)制問題

《方案》第三條第14款已經(jīng)對“兩田”中的基本田做出土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)定，但在實際中未經(jīng)企業(yè)允許進(jìn)行土地私下流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象普遍發(fā)生，規(guī)模田和機(jī)動地竟也私下流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)機(jī)制有待進(jìn)一步健全，土地要素市場發(fā)展不完全，致使農(nóng)地還未實現(xiàn)依法、規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)。

6.其它方面問題

除以上問題外，還存在一些其它問題，包括土地承包工作的監(jiān)管、基本田身份認(rèn)定、文件制定執(zhí)行宣傳、土地發(fā)包合同完善、職代會召開程序等方面的疏漏，易造成爭議或糾紛。

（二）土地承包工作的對策建議

1.加強(qiáng)土地承包政策的學(xué)習(xí)

目前，墾區(qū)執(zhí)行土地承包相關(guān)政策的主要文件依據(jù)是《北大荒集團(tuán)推廣“雙控一服務(wù)”模式創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理體制實施方案》（北大荒發(fā)〔2020〕12號），并對以農(nóng)墾總局黨委、農(nóng)墾總局及辦公室名義下發(fā)的有關(guān)土地政策和相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了延續(xù)性解釋和覆蓋性囊括，形成了完整的政策體系?？蓪F(xiàn)行的土地承包政策匯編成冊，以便相關(guān)管理人員掌握學(xué)習(xí)。

2.廣泛宣傳企業(yè)性質(zhì)和土地屬性

站在企業(yè)經(jīng)營角度，讓承包戶知悉集團(tuán)及各農(nóng)（牧）場有限公司的性質(zhì)是企業(yè)，應(yīng)按照市場規(guī)律去經(jīng)營管理。土地是國有土地，屬于國家劃撥用地，所有權(quán)歸國家，使用權(quán)歸國有農(nóng)場。農(nóng)工與農(nóng)（牧）場有限公司簽訂承包租賃合同后，在承包租賃期限內(nèi)享有承包租賃經(jīng)營權(quán)，這是企業(yè)的一種自主經(jīng)營行為。農(nóng)（牧）場有限公司和農(nóng)工通過簽訂土地承包合同確定雙方的權(quán)利義務(wù)。各級組織一定要從土地權(quán)屬、合同性質(zhì)、合同內(nèi)容、權(quán)利性質(zhì)幾個方面把政策宣傳講解到位。

3.開展土地承包費調(diào)整風(fēng)險評估

在把土地承包收費項目的政策依據(jù)講清楚的基礎(chǔ)上，建議集團(tuán)要求各分公司、農(nóng)（牧）場有限公司在調(diào)整土地承包費時須遵循“四問”：一問為什么要調(diào)整土地承包租賃費？二問推動承包租賃費調(diào)整的政策依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)？三問調(diào)整土地承包租賃費的主要用途？四問土地承包租賃費調(diào)整后承包方和發(fā)包方是否實現(xiàn)效益共享？滿足上述4個基本條件，并遵循集團(tuán)目前文件要求的“調(diào)整間隔期原則上應(yīng)達(dá)到3年，調(diào)整幅度控制在10%以內(nèi)”有關(guān)規(guī)定，方可按照程序?qū)ν恋爻邪赓U價格進(jìn)行調(diào)整。同時，農(nóng)（牧）場有限公司要多方面進(jìn)行風(fēng)險評估，基層一線的管理區(qū)及相關(guān)部門要與職工積極進(jìn)行相關(guān)政策的解釋工作，確保經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定。

4.完善土地承包費定價、公示機(jī)制

在確定土地承包費的具體價格時，應(yīng)綜合考慮土地承包方式、土地類型、土地區(qū)位、土地等級、作物種類、農(nóng)產(chǎn)品市場價格等因素，兼顧企業(yè)增效、職工增收。在確保土地承包收費規(guī)范合理的基礎(chǔ)上，對土地承包費的收取通過定點、數(shù)字系統(tǒng)、手機(jī)APP等方式與承包戶對接，在收費地點或平臺進(jìn)行公示，接受群眾監(jiān)督，確保收費公開透明，程序合法合規(guī)，保障承包戶的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

5.推進(jìn)土地承包租賃主體數(shù)字化管理

統(tǒng)一建設(shè)土地承包租賃人員數(shù)據(jù)庫，將所有土地承包租賃人員全部納入數(shù)據(jù)庫，分門別類進(jìn)行管理。數(shù)據(jù)庫應(yīng)實行動態(tài)管理，每年新一輪土地承包租賃之前應(yīng)對數(shù)據(jù)庫信息予以確認(rèn)。數(shù)據(jù)庫應(yīng)采集家庭農(nóng)場代表人信息，主要包括身份證、身份、代表人與成員關(guān)系、聯(lián)系方式、影像信息、指紋信息、電子簽字信息及采集編碼等。

6.做好督導(dǎo)檢查

建議設(shè)立組織、成立專班，多部門聯(lián)合督導(dǎo)檢查土地承包工作，可將承擔(dān)政策研究、職工權(quán)益、國企改革、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)展戰(zhàn)略、財務(wù)管理、財務(wù)審計、資產(chǎn)管理、科技信息、生產(chǎn)資料等相關(guān)職能的部門納入領(lǐng)導(dǎo)小組，對土地承包租賃經(jīng)營管理及相關(guān)工作開展情況進(jìn)行監(jiān)管督導(dǎo)和檢查驗收，完善各項規(guī)章制度。