孫 宏

(金陵科技學院 人力資源處，江蘇 南京 211169)

0 引言

2019年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《加快推進教育現(xiàn)代化實施方案(2018—2022年)》，提出“積極探索實行高等學校人員總量管理”[1]，明確高等學?？稍诰幹瓶偭糠秶鷥龋Y合自身組織建設、行政管理、事業(yè)發(fā)展需要，自主設置機構與崗位。近年來，江蘇省編辦、人社廳等相關部門先后聯(lián)合印發(fā)了《江蘇省高等學校人員總量內設機構領導職數(shù)管理辦法(試行)》和《江蘇省高等學校崗位設置管理實施意見》等文件，要求高校加快推進體制機制創(chuàng)新，構建結構合理、權責清晰、服務高效的機構體系和運行機制，形成定位清晰、路徑明確、合理高效的崗位體系，在管理上更加精細化、科學化、人性化，從機制上激發(fā)人才潛力，做到人盡其才、才盡其用。

非教學機構是指高校不直接從事學校主體學生教學、不直接從事科學研究等專業(yè)性工作的黨政管理部門、群團組織、直屬單位，是維持高校日常運作的服務與管理部門。非教學機構體制機制事關高校人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承創(chuàng)新、國際交流與合作等相關項目的順利開展，其服務能力和管理效率直接影響著高校整體的辦學水平和辦學效益。

高校高質量內涵式發(fā)展階段，金陵科技學院(以下簡稱“金科院”)非教學機構體制機制迎來改革發(fā)展新機遇，同時面臨諸多挑戰(zhàn)：機構設置不科學、人員結構不合理、崗位調整不適配、績效制度不完善、教師職業(yè)韌性低等，有鑒于此，非教學機構體制機制改革創(chuàng)新成為金科院機構改革的核心要義。

本課題依托金科院人力資源優(yōu)化項目，通過校內專訪、線上調研、專家咨詢等多種途徑，對江蘇省內外59所高等學校進行調研分析，獲得了各高校機構設置的一手資料，其中：省內重點調研排名前50、規(guī)模2萬人左右及以上的高校37所；省外重點調研已實行行政職能合并合署、職級職員制、學部制、書院制等高校22所。通過對樣本高校非教學機構調研與分析，為金科院的非教學機構體制機制改革創(chuàng)新提供重要依據(jù)。

1 非教學機構體制機制現(xiàn)狀

1.1 非教學機構設置的特點

1.1.1 “雙軌制”的黨政架構

《高等教育法》明確了我國高等學校的領導體制是黨委領導下的校長負責制。金科院也是按照黨群和行政兩套系統(tǒng)進行設置的，黨群系統(tǒng)包括黨委辦公室、紀委辦公室、黨委組織部、黨委宣傳部、工會、團委等機構，行政系統(tǒng)包括了校長辦公室、人力資源處、教務處、科技處、財務處等機構。黨群系統(tǒng)集中于思想方向的引領和干部資源的配置，行政機構側重于行政事務，兩條系統(tǒng)設置思路比較明晰?！靶?院-系”三級組織架構構成“自上而下”的行政管理軌道，在此軌道上，學校行政機構主要承接政府與社會賦予的高等教育職能，對外履行教育公共責任爭取辦學資源，對內進行管理維系學校運轉，激勵教職工為實現(xiàn)學校發(fā)展目標奮發(fā)努力。

調研可見，黨的領導意識在金科院的日常管理中不斷增強,如學生工作處合署有黨委學生工作部，人力資源處合署有黨委教師工作部，研究生處合署有黨委研究生工作部，保衛(wèi)處合署有黨委保衛(wèi)部等。這些都說明，金科院在機構設置上，堅持黨對學校工作的全面領導，始終把黨的建設擺在首位，不斷強化思想引領和理論武裝，深入貫徹新時代黨的組織路線，堅持不懈將全面從嚴治黨向縱深推進。

1.1.2 “科層制”的管理結構

高校治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，也是高校實現(xiàn)高質量發(fā)展的關鍵與根本。我國的高校是典型的“科層制”，即德國社會學家馬克斯·韋伯的“理想的行政組織體系”理論，其主要特征包括：有固定的法律規(guī)章制度；等級制和按等級賦予權力的原則；非人格化；行政官員專業(yè)技術化、終身任職化。

金科院在管理上同大多數(shù)本科院校一樣，仍沿用著科層制，具體有以下3個特點：一是學校制定規(guī)章制度對工作程序、教職工行為標準、各職能部門的職責都有明確的規(guī)定，使得學校的管理和運作有章可循，有利于學校持續(xù)穩(wěn)定的運轉，但過于強調遵從規(guī)章制度不利于教職工的創(chuàng)新。二是學校運用等級分明的權利體系和權威標準的政策文件，明確層級結構中每個管理人員的任務與職權，使得每項工作有序開展，有利于統(tǒng)一指揮和領導，但也會最終導致領導職位權力集中，形成官僚主義和官本位思想。三是學校通過專業(yè)技術任職和學歷專業(yè)背景來聘任教職工，工資福利、晉升也與之相掛鉤。一方面，有利于激勵教職工努力教學和勤于科研；另一方面，以資歷高低發(fā)放工資福利也會挫傷年輕教職工的積極性。

科層制作為一種行政組織管理形式，已深深根植于金科院的管理之中，簡單的擯棄與否定都不是理性的選擇，剖析存在困境的原因并探索超越的途徑成為學校管理體制改革的緊要課題。

1.2 非教學機構體制機制存在的問題

1.2.1 管理機構設置待優(yōu)化

目前，金科院黨群、行政機構共29個。調研常州工學院、鹽城工學院、宿遷學院、江蘇理工學院、南京工程學院、徐州工學院、南京曉莊學院等7所同金科院辦學層次相近的院校發(fā)現(xiàn)，其黨群、行政管理機構平均數(shù)為26個，最多的達到31個，最少的也有22個。由此可見，金科院機構設置數(shù)量處于中間偏上狀態(tài)，但隨著學校規(guī)模擴大和發(fā)展定位的提升，機構設置中或出現(xiàn)部門應設未設現(xiàn)象，或存在新興部門的設置缺乏系統(tǒng)規(guī)劃問題，普遍只是為了應付新增事務而被動成立，導致多頭管理、職能交叉；部分部門的職責需進一步明確和界定，信息化、職能化的管理方式運用不足，如在人才培養(yǎng)方面，金科院設立教務處、教學質量評估中心、高等教育研究所，部門之間崗位職責有交叉，容易出現(xiàn)多頭管理和相互推諉，不利于人才培養(yǎng)工作的高質量完成；圖書館和檔案館管理相對孤立，新設立的校史館也獨立運行，很多信息容易條塊分割，不利于師生對于信息的高效利用。

1.2.2 管理人員崗位總量有待控制

根據(jù)江蘇省總量管理相關文件規(guī)定，高校專任教師數(shù)量一般不少于人員總量的60%，按照兄弟院校經驗，一般都會在此基礎上再預留5%～10%專任教師比例。若金科院按照5%預留，非專任教師人員比例將不超過35%，按照上級部門核定金科院教職工總數(shù)35%計算，現(xiàn)有非專任教師人員總量已超標；部分崗位人員配置相比同類高校配置過多，如實驗人員；部分二級單位用人超出省內高校相同部門最高人數(shù)，如校財務處，由此造成學校用人成本較高，給學校財政造成壓力。

1.2.3 管理人員分布結構有待優(yōu)化

一是管理人員數(shù)量分布結構待優(yōu)化。經過對標兄弟院校非專任教師人員分布情況發(fā)現(xiàn)，金科院非專任教師數(shù)量分布結構存在明顯不平衡。雖然人員總量超標，但部分二級單位人員崗位數(shù)量仍然相對緊缺，如輔導員配置不達標，發(fā)展規(guī)劃處、研究生處、檔案館等部門人員配置不足。二是管理人員能級分布結構待優(yōu)化。受學歷、年齡、專業(yè)、職稱等要素影響，部分崗位出現(xiàn)專業(yè)不對口、人崗匹配不精準問題，現(xiàn)任管理人員難以較好地勝任本職工作，而高校崗位聘任管理機制有待完善，不能實現(xiàn)崗位實時動態(tài)調整。同時，目前高校行政管理中存在對工作重要性認識不足的情況，部分非教學機構設置雙肩挑崗位，中層干部多由專任教師擔任，由此造成專任教師數(shù)量相對減少，增加了院系教師的工作量及負擔，出現(xiàn)人才浪費等問題，不利于提高行政管理質量。

1.2.4 管理隊伍考評激勵體系有待完善

通過調研發(fā)現(xiàn)，管理人員績效考核中缺乏針對性的量化指標是高校普遍面臨的問題，需構建完善的績效考核體系，客觀評價管理隊伍工作業(yè)績，才能激發(fā)管理人員工作活力；管理人員職稱評聘機制待完善，學術成果依然是教管系列職稱評定文件的重要指標，管理人員實際貢獻率、工作目標完成度等未列入職稱評定指標體系；學校對提升管理隊伍整體素質的關注度低，針對管理人員的培訓規(guī)劃僅限于進校時的短期崗前培訓，崗中鮮有與工作相關的業(yè)務培訓、學科知識培訓，建立管理隊伍專業(yè)化、職業(yè)化的培養(yǎng)培訓體系迫在眉睫。

2 非教學機構體制機制改革創(chuàng)新原則

2.1 以實現(xiàn)學校發(fā)展目標為原則

金科院“十四五”規(guī)劃中提出“扎根南京辦城市型大學、新興崛起辦應用型大學、產教融合辦創(chuàng)業(yè)型大學、以人為本辦績效型大學”的發(fā)展理念。學校第三次黨代會提出：全心育人育才，全力服務南京，奮力譜寫特色鮮明的高水平新興應用型大學建設新篇章。圍繞學校愿景目標，通過“精簡高效”的機構改革，助力學校到2025年邁入江蘇一流應用型本科行列；到2027年，形成設置大學所需學科專業(yè)布局；到2030年，基本達到設置大學關鍵指標條件要求，最終建成特色鮮明的高水平新興應用型大學。

金科院各項工作都要圍繞這一理念，進一步優(yōu)化現(xiàn)有資源的配置和利用，提高管理效率和水平，加快推進學校高質量內涵式發(fā)展。非教學機構體制機制改革創(chuàng)新需緊扣“兩全”主題(全心育人育才、全力服務南京)，堅持“兩建”目標(高質量建設碩士學位授予單位、高水平建設新興應用型大學)，深化“兩化”戰(zhàn)略(南京化體系戰(zhàn)略、網絡化體系戰(zhàn)略)，通過科學合理的體制機制改革，全面助力學校提升高水平新興應用型大學的各項職能、功能，不斷增強學校辦學的內涵水平。

2.2 以推進大部制改革為原則

20世紀60年代，國外開始實施“大部制”改革，并在行政體制機制運行方面取得良好成效[2]。黨的十七大報告提出：“加大機構整合力度,探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制,健全部門間協(xié)調配合機制?！睂π姓芾眢w制改革提出大部制改革的新要求，通過十幾年的實踐證明，大部制改革可有效解決黨政部門中存在的機構重疊、權責不對稱等問題，簡化公眾辦事流程，減少煩冗審批程序，提高行政管理效能。

金科院已進入高質量發(fā)展新階段，借鑒政府機構“大部制”改革的新思路，學校新一輪非教學機構改革蓄勢待發(fā)。學校需結合自身發(fā)展特色，從長遠出發(fā)，從全局出發(fā)，用“大部制”理念，合并職能相近、權責交叉的部門，撤銷部分處室和科級建制，采用“分步式”改革模式，先試行部分，再整體推進，分層次解決學校機構臃腫、多頭管理等機構設置問題，提高非教學機構整體運行效率。

2.3 以建立動態(tài)調整與優(yōu)化機制為原則

金科院需要進一步完善非教學組織機構的動態(tài)調整與優(yōu)化機制，根據(jù)社會經濟制度環(huán)境和高等教育體系制度安排的變化，及時有效地調整內部組織架構[3]，需注意以下4點：一是內部的機構設置需要適應外部環(huán)境變遷。這也是非教學機構設置調整合理性的重要依據(jù)。二是根據(jù)國家“實現(xiàn)高等教育內涵式發(fā)展”的要求。在今后較長一段時間內，學校的發(fā)展方向應由規(guī)模擴張轉向質量提升。三是繼續(xù)落實黨政“雙軌制”的管理方式。這是堅持社會主義辦學方向的必然要求，也是改革開放以來實踐證實加強和改善黨對高校領導的有效形式。四是建立與學校發(fā)展特色相適應的非教學組織機構保障體系，重視人才培養(yǎng)管理制度建設和貫徹落實，用制度規(guī)范人才培養(yǎng)、科學研究等工作，保證人才培養(yǎng)質量?？傊?，建設動態(tài)的機構調整和優(yōu)化機制是學校綜合競爭力在聚力內涵式發(fā)展中充分釋放、辦學活力在聚焦高效能治理中得到充分迸發(fā)、師生員工的獲得感在高質量發(fā)展中得到充分體現(xiàn)的關鍵點[4]。

3 非教學機構體制機制改革創(chuàng)新的方案分析

3.1 合理設置組織機構

為構建精簡高效的非教學組織架構，本研究綜合運用統(tǒng)計分析法和專家論證法，結合金科院發(fā)展特色，對金科院組織架構進行分析。

3.1.1 統(tǒng)計分析法

通過對59所樣本高校的非教學機構設置情況進行詳細梳理，依據(jù)機構職能對這些樣本高校設置的相同或類似機構進行歸類，得出樣本高校非教學機構設置的常模，其中黨群機構數(shù)為14，行政機構數(shù)為25，共計39個非教學機構。在此基礎上，通過分析常州工學院等7所同金科院辦學層次相近院校的非教學機構設置情況，將所有非教學機構在高校中的設置情況分為3類，即該非教學機構在某高校中已單獨設置；該非教學機構在某高校中以合署、掛靠或下設形式設置；該非教學機構在某高校中未設置。并使用可視化定性分析手段和統(tǒng)計學定量分析方法對調查數(shù)據(jù)進行建模及實驗分析，得出39個非教學機構的方差，其中：方差值越小，則表示數(shù)據(jù)的穩(wěn)定性越高，說明該機構在各個高校的設置情況較為一致，具備參考性；反之，則表示該機構在各個高校的設置情況差異性較大。結合實驗結果可知，黨委統(tǒng)戰(zhàn)部、組織部、黨校、紀委辦公室、宣傳部、學生工作部、人武部、團委、工會、人事處、學生處、財務處、審計處、保衛(wèi)處、信息化建設與管理中心等在機構設置中穩(wěn)定性較高，樣本高校對上述非教學機構的設置情況較為一致，除特殊需求外，在機構改革中不宜針對這些機構做過多的調整。相反，實驗室、設備管理處、社科處、基建處、后勤管理處、招投標辦、教學質量評估中心、科技處、教務處、校友會、工會、婦聯(lián)、離退休處、黨委研究生工作部、國有資產管理處、發(fā)展規(guī)劃處、機關黨委、黨委辦公室、黨委教師工作部等穩(wěn)定性較低，說明機構之間出現(xiàn)職能交叉過度、分工不明確等問題的可能性較大，需結合學校自身發(fā)展定位進行設置。

3.1.2 專家論證法

為構建符合金科院發(fā)展定位和目標特色的組織架構，在統(tǒng)計分析法結論基礎上，研究者組織校內外專家對金科院組織架構設計、職能分工設置等進行多次論證和研討，依據(jù)“大統(tǒng)籌，大職能”的理念，以“堅持黨的領導、精簡高效、職能整合、動態(tài)調整、平穩(wěn)過渡”為原則，按照“三步走”策略完成機構優(yōu)化設置。第一步，處級建制的機構不做調整。結合2022年底三定一聘工作，對部分現(xiàn)有機構的職能進行分解和整合，如評估中心的教學檢查、巡課、巡考等工作由教務處負責實施；后勤處負責的學校房產資源的清查、數(shù)據(jù)統(tǒng)計與相關證照辦理工作職能歸入國有資產管理處；后勤處負責維修工程的職能歸入基建處；后勤實業(yè)總公司的物業(yè)維修工作職能整合至基建處工程科，學生住宿方案實施工作、學術交流中心設備及安全管理實施工作建議采用服務購買方式運作等。第二步，精簡優(yōu)化職能處室。結合學校下一輪處級干部調整，根據(jù)專家論證結果，最終將原有的29個職能處室精簡為26個，包括將黨辦、校辦合并，組建黨政辦公室；學工與招就合并；高教所并入發(fā)規(guī)處等。第三步，探索成立書院制和學部制。例如成立農學部(園藝與動科)、信息學部(電子科學與技術、計算機科學與技術、軟件工程、網絡通信、網絡安全)，將關聯(lián)度高的學科整合，聚合資源，加速優(yōu)勢學科建設，通過學科建設推動專業(yè)發(fā)展，將最新的科研成果轉化為課堂教學內容。

3.2 科學優(yōu)化管理人員結構

為優(yōu)化管理人員結構，提高管理人員工作效能，本研究以總量法結論為綱，以工作量分析法結論為基礎，綜合運用對比法和專家法對結論進行校驗，對金科院管理人員結構進行分析。

3.2.1 總量法

根據(jù)《江蘇省高等學校崗位設置管理實施意見》文件精神，本科學校專任教師崗位數(shù)一般為學校崗位總量的60%左右，管理崗位一般不超過學校崗位總量的20%。以此為依據(jù)，按照金科院當前教職工總數(shù)測算出非專任教師和管理崗位人員控制總數(shù)。

3.2.2 工作量分析法

根據(jù)現(xiàn)有機構設置情況，校內走訪調研了校領導、分管校領導、所有機構的正處級領導以及各類人員代表，同時跟各機構征集了崗位工作量分析表數(shù)據(jù)。通過綜合分析調研訪談結果、各機構自評崗位工作量分析表數(shù)據(jù)，初步核定工作量分配，形成《機構工作量測算編制匯總表》。通過進一步與校內各機構溝通，采取《編制評價表》的內部評價方式進行工作量賦值，初步確定各機構人員編制數(shù)。

3.2.3 對比法

為了進一步對《機構工作量測算編制匯總表》進行校驗，采取了以下方式進行比對。(1)樣本高校詳細比對法：綜合考慮兄弟高校的可對標性以及資料獲取的詳盡程度，選取了江蘇理工、宿遷學院、常州工學院等3所高校對金科院29個機構的具體職能和編制進行詳細對比分析。(2)同類高校平均值比對法：對辦學規(guī)模與層次相當?shù)?所高校非教學機構設置及人員編制情況進行調研分析，對機構交叉重復的數(shù)據(jù)進行整合校正，利用5項統(tǒng)計指標對各個機構編制人員數(shù)進行了分析，包括最大值、最小值、極差值、平均值及均方差等，選取審計處、科技處等10個機構人員編制數(shù)差異不大，即具備參考價值的平均值進行比對，其他機構的人員編制數(shù)在各高校差異性較大，需結合實際情況進行深入分析。

3.2.4 專家法

為實現(xiàn)微觀定編的合理性，項目組還組織了6所高校人事處專家針對編制核定、崗位設置、職員職級制、績效管理等進行研討，對《機構工作量測算編制匯總表》進行校驗，最終確定各機構人員編制數(shù)，管理人員總數(shù)減少12%，其中人員編制變化較為明顯的有：財務處由29人減少為20人，招就處由11人減少為8人，圖書館由34人減少為28人。

3.3 切實提高管理人員能力

根據(jù)學校“十四五”事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和第三次黨代會會議精神，參照輔導員培養(yǎng)模式，以管理人員工作能力、組織認可、專業(yè)倫理、社會認可等工作目標的實現(xiàn)程度為指標，建立管理人員專業(yè)化標準，助力管理人員專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展；健全管理人員崗前、崗中培訓制度，定期開展管理人員培訓班，通過開展講座、論壇、專題研討會等形式搭建交流工作經驗的平臺，構建管理人員培訓課程體系和規(guī)范的管理體系，為提升管理人員政治素質、專業(yè)能力和職業(yè)能力提供保障；成立管理人員職業(yè)發(fā)展中心，做好管理人員職業(yè)生涯規(guī)劃，選拔優(yōu)秀管理人員參加培訓、考察和進修深造；鼓勵和支持管理人員結合高校教育管理工作理論與實踐開展研究，成為高校教育管理的專門人才。

3.4 創(chuàng)新完善考評激勵機制

完善非教學機構管理人員考核機制，學校參照江蘇省高校高質量考核指標[5]，結合各部門和各管理人員的崗位特色，設置管理隊伍量化考核指標，開展差別化評價，提高管理人員績效占比；完善管理人員職稱評聘機制，學校除了將任職年限、學歷學位、工作實績、科研成果、年度考核等作為職稱晉升條件，可將管理人員崗位成果和崗位任務等納入晉升條件，甚至規(guī)定在管理工作方面有突出貢獻者，可破格參加評議，一方面為管理人員轉崗至教師崗或其他專業(yè)技術崗提供條件，另一方面將專業(yè)技術條件納入管理人員考核范疇，進一步完善管理人員考核評價體系。根據(jù)江蘇省編辦發(fā)布的《江蘇省高等學校人員總量內設機構領導職數(shù)管理辦法(試行)》文件精神，理清高級職員與領導職數(shù)，制定管理人員職員職級制評定暫行辦法，探索實行職員制，最終實現(xiàn)“職務、職級、職稱”三線晉升；設立管理人員專項，參照輔導員標準，發(fā)放特殊崗位津貼，實現(xiàn)管理人員實際貢獻與職稱評定、薪資標準掛鉤，就高兌現(xiàn)管理人員職稱或職務待遇；建立專項評優(yōu)獎勵制度，定期評比表彰管理隊伍工作先進集體和個人，樹立、宣傳和推廣一批先進典型，既采用工資、績效等物質激勵，也可以采用證書、紀念品等精神激勵，亦可以用非假期性休假、國內外培訓等服務性激勵。既可激發(fā)管理人員為學校高質量發(fā)展貢獻力量的活力，又可提升管理人員在學校高質量發(fā)展中的獲得感。

4 結語

金科院非教學機構體制機制現(xiàn)狀處于同類高校的中等水平，仍有創(chuàng)新優(yōu)化的空間，優(yōu)化舉措對于提高學校的綜合實力，提升學校的外部影響力，達成“十四五”和第三次黨代會發(fā)展目標無疑具有重大意義，但優(yōu)化方案需要形成共識、精細操作，防止事與愿違。需要遵循加強黨的領導、精簡高效、管服分離、平穩(wěn)過渡的基本原則，根據(jù)校領導和教職工的接受程度，選擇適合自身發(fā)展特色的非教學機構體制機制改革創(chuàng)新方案。