西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院 張琪文

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是人類全球化以來社會(huì)逐漸形成的一種基本樣態(tài)，“當(dāng)今人類社會(huì)正處在從前工業(yè)社會(huì)向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的轉(zhuǎn)變之中，而這一轉(zhuǎn)變過程正在全球范圍內(nèi)潛在地發(fā)生”[1]，德國社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪私Y(jié)合社會(huì)轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的一系列問題，創(chuàng)造性地提出“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的概念。2020年全球的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，使風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的理論進(jìn)一步得到印證。2017年，黨的十九大將防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)與精準(zhǔn)脫貧、污染防治并列為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，且作為首位，作為國家治理的重點(diǎn)關(guān)注方向之一[2]。 2021年7月，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，其是可能發(fā)生的一系列重大風(fēng)險(xiǎn)和黨出于對(duì)基層民生福祉考量所提出的治理要求和治理大方針?；陲L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景，挖掘基層治理的法治秩序和路徑對(duì)當(dāng)下及未來我國現(xiàn)代化治理體系建設(shè)具有長效價(jià)值。

一、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)及法治秩序的辯證關(guān)系

法律是人類社會(huì)發(fā)展迄今為止“社會(huì)控制的最高手段”[3]。但作為社會(huì)控制的手段之一，法律并不必然與“秩序”相互聯(lián)結(jié)。在中國特色社會(huì)主義深入發(fā)展的背景下，“依法治國”作為一項(xiàng)基本方略在黨的十五大被確立。十八大以來，黨中央提出一系列關(guān)于全面依法治國新理念和新戰(zhàn)略，“新法治十六字方針”被進(jìn)一步重申。全面依法治國總方略將傳統(tǒng)的“依照法律治理”的社會(huì)治理思路演化為了一種頗具立體化的社會(huì)秩序范式，即“中國特色社會(huì)主義法治”，從“法律文本”上升到多元社會(huì)主體的行為模式與生活狀態(tài)，推動(dòng)中國社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展、長治久安。

當(dāng)下全球正處于復(fù)合風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)的狀態(tài)，對(duì)國家和個(gè)人產(chǎn)生明顯的影響，成為一種不確定的且時(shí)刻處于未知狀態(tài)的因素。同時(shí)，中國正處于百年前所未有之大變局，社會(huì)各方面正處于逐步轉(zhuǎn)型階段。這一階段明顯表現(xiàn)之一是國家治理格局的轉(zhuǎn)型，參與社會(huì)治理的力量更加多元——企事業(yè)單位、社會(huì)組織、城鄉(xiāng)社區(qū)居民組織、社會(huì)公眾等，相伴的是社會(huì)治理的新思路。法律作為一種確定性的價(jià)值，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的運(yùn)作中充當(dāng)著最佳的調(diào)控模式，我們應(yīng)當(dāng)通過法治這一秩序化解風(fēng)險(xiǎn)，通過法律吸納風(fēng)險(xiǎn)，在此基礎(chǔ)上將風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)寓于法治社會(huì)的背景之中[4]。

二、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下基層治理法治化的面臨困境

（一）政策的制定與執(zhí)行具有封閉性

風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)的特殊性通常要求政策在制定上應(yīng)當(dāng)具有即時(shí)性、政策在施行上應(yīng)當(dāng)具有嚴(yán)苛性，從而達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)時(shí)的“有效性”。但通常，與“有效性”相伴而生的是一種“封閉性”現(xiàn)象。2022年初西安市面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，相關(guān)部門結(jié)合社區(qū)狀況按開發(fā)區(qū)、街道辦單位作出封控區(qū)、管控區(qū)、防范區(qū)的劃分等措施。作為較大的基層單位，這種劃分下隱藏的卻是“一刀切”式的政策實(shí)施。即表面上盡管其能最大程度規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的再發(fā)生，但在常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的背景下，可能帶來居民“買菜難”等民生問題的連鎖反應(yīng)，繼而導(dǎo)致社會(huì)輿論中消極言論增多、損害政府公信力和城市形象。

在中國的基層社會(huì)中，政策的適用性與執(zhí)行壓力都面臨比較復(fù)雜的問題?；诠駥?duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件已經(jīng)掌握了一定經(jīng)驗(yàn)并形成了較為客觀理性的自我判斷力，加之政府在常態(tài)化防疫的風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)下仍處于政策制定和實(shí)施的“摸索期”，因此這種政策制定的封閉性特征表現(xiàn)得更為明顯。理論上，法治的秩序價(jià)值應(yīng)當(dāng)是建立在民生平穩(wěn)的基礎(chǔ)之上的，而不應(yīng)當(dāng)是“封閉的”“不靈活的”。因此作為直接面向廣大人民的基層政府，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下如何制定并實(shí)施“保障利益動(dòng)態(tài)平衡”的政策，是一項(xiàng)亟待解決的難題。

（二）行政主體的權(quán)力清單制度的“非規(guī)范性”

作為加強(qiáng)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的一項(xiàng)重大舉措，權(quán)力清單制度在黨的十八屆三中全會(huì)上被首次提出?！盎鶎又卫矸ㄖ位闹攸c(diǎn)是約束和規(guī)范公權(quán)力”，其內(nèi)涵即基層治理的前提是實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的法治化。街道辦、社區(qū)作為基層行政行為的直接實(shí)施者，具有自治和行政的雙重屬性，是廣大群眾和地方政府的重要溝通渠道。因此，規(guī)范行政主體的權(quán)力運(yùn)行，不僅在于健全對(duì)普遍意義上的省市區(qū)級(jí)政府的權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督體系，還在于明確基層社區(qū)、街道辦等行政單位的權(quán)責(zé)。

基層單位在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的治理發(fā)揮重要作用，在這樣的現(xiàn)實(shí)背景下，“權(quán)力下放”愈加成為常態(tài)。但通常伴隨著“權(quán)力下放”的往往還有海量的“責(zé)任下放”。由于基層行政人員結(jié)構(gòu)特殊、系統(tǒng)性較差，且直接面向廣大群眾，因此呈現(xiàn)出了“有限權(quán)力，無限責(zé)任”等現(xiàn)象，直接導(dǎo)致了治理效能的弱化。在常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景下，基層行政單位在制度定位和實(shí)踐機(jī)制方面的張力更為明顯。正如西安在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)暴露出的基層短板問題，如社區(qū)集中供應(yīng)生活物資不及時(shí)、核酸檢測人員欠缺且效率低等，在權(quán)力運(yùn)行“非規(guī)范性”的狀況下基層對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的回應(yīng)能力因此降低。

（三）公民法治意識(shí)的“形式化”與“碎片化”

法治作為一種價(jià)值觀在社會(huì)中產(chǎn)生秩序價(jià)值的表現(xiàn)在于為人民形成行為預(yù)期，對(duì)于公民主體而言，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下基層治理法治化的面臨的困境在于公民法治意識(shí)的“形式化”與“碎片化”。以上述引發(fā)熱議的新聞為例，類似行為在全國范圍內(nèi)都并非個(gè)例且廣泛存在。我國在2020年針對(duì)此類風(fēng)險(xiǎn)已出臺(tái)《傳染病防治法》等相關(guān)法律規(guī)定提供了“行為預(yù)期”，但實(shí)踐證明，在突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)來臨時(shí)，由于公民法治意識(shí)的“碎片化”“形式化”，諸多不安定因素仍會(huì)在基層治理中顯露。

2022年初西安在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件時(shí)，“防疫人員毆打市民”[5]等詞條曾登上熱搜。表面上，輿論風(fēng)向表明公民在此類個(gè)體案例上已經(jīng)具備了鮮明的是非觀，但實(shí)質(zhì)上，大多數(shù)公民的是非觀所依賴的仍是過去鄉(xiāng)土社會(huì)中的多元因素，而“法治精神”僅作為一小部分與雜糅其中，并非發(fā)揮著主導(dǎo)作用，再次體現(xiàn)了法治意識(shí)的“碎片化“特點(diǎn)。

三、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中基層治理的法治化實(shí)踐

2021年末西安市爆發(fā)的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一度引發(fā)全國廣泛關(guān)注，作為城六區(qū)的核心行政區(qū)劃——雁塔區(qū)，其下轄的十幾個(gè)街道辦中，長延堡街道下轄196個(gè)小區(qū)，6個(gè)點(diǎn)位，體量大。正是基于其內(nèi)部情況復(fù)雜，長延堡街道成為治理難度最高的街道辦之一，曾被劃定為高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，其治理經(jīng)驗(yàn)和治理思路值得回顧借鑒。

（一）公民視角的呈現(xiàn)：人文情懷的治理嵌入

中國共產(chǎn)黨的宗旨是為人民服務(wù)。新形勢下的基層治理，其中最重要的一點(diǎn)在于將治理視角帶入公民本位，將維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為政策的制定的出發(fā)點(diǎn)，在治理中彰顯人文情懷。

首先，堅(jiān)持對(duì)特殊群體的時(shí)效性保障。堅(jiān)持人民主體地位，是黨執(zhí)政的根本立場，也是各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下政府的行政要旨。新形勢下的基層治理，其中最重要的一點(diǎn)在于維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。這里的“最廣大”不僅包含“一般”，還包括“少數(shù)特殊人群”。

對(duì)于特殊群體，如獨(dú)居老人、散居孤兒、殘疾人、孕產(chǎn)婦、特殊疾病、生活困難群體、外勞務(wù)工人員，在風(fēng)險(xiǎn)來臨時(shí)其弱勢特質(zhì)將更為顯著，需要基層社區(qū)給予專門走訪、送藥送菜上門等精準(zhǔn)化服務(wù)、細(xì)致化摸排。長延堡街道下轄29個(gè)社區(qū)（村），轄區(qū)內(nèi)構(gòu)成多元，因此決定實(shí)行專門登記、緊急摸底等措施，以社區(qū)為單位，在常住人口和暫住人口中精準(zhǔn)摸排統(tǒng)計(jì)特殊人群數(shù)，由社區(qū)負(fù)責(zé)人點(diǎn)對(duì)點(diǎn)進(jìn)行關(guān)注。

與此同時(shí)，街道辦還對(duì)“特殊人群就診需求”進(jìn)行摸底、梳理，在充分摸清轄區(qū)內(nèi)人口底數(shù)、建立困難群眾和特殊人群臺(tái)賬的基礎(chǔ)上，成立村、社區(qū)黨員突擊隊(duì)、黨員服務(wù)隊(duì)等，形成突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)下的特殊人群保障體系。

其次，是智能化手段的合理應(yīng)用。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，基層治理作為治理的重要環(huán)節(jié)，智能化是其大勢所趨。這種智能化第一體現(xiàn)在技術(shù)性手段的引入，第二體現(xiàn)在治理思路的靈活。智能的基層治理，有利于更好體現(xiàn)政府回應(yīng)復(fù)雜治理問題和多元社會(huì)需求的能力。

長延堡街道所在的雁塔區(qū)在此次公共衛(wèi)生安全防控中建立“就醫(yī)救助便民服務(wù)卡”的舉措，其以社區(qū)為單位，包含就醫(yī)通道、困難救助急需品救助通道兩道服務(wù)通道。該電子服務(wù)卡片集納了近期群眾關(guān)注度高的居家期間就醫(yī)、緊急救助等需求，能夠引導(dǎo)群眾在遇到問題時(shí)撥打電話，便于盡快協(xié)調(diào)解決問題。

（二）政府視角的呈現(xiàn)：治理共同體的責(zé)任強(qiáng)化

風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)離不開政府在治理中的主導(dǎo)作用，而這種主導(dǎo)作用需要從根本上牢固和創(chuàng)新。從基層治理政府主體的視角，這種治理思路不僅存在于組織內(nèi)部的上下級(jí)流動(dòng)、黨員先鋒隊(duì)等的組建，還體現(xiàn)在以政府為號(hào)召、以群眾為響應(yīng)、社會(huì)各界力量的整體強(qiáng)化上。

首先，是治理力量的及時(shí)統(tǒng)合?；鶎拥奶厥庑缘囊粋€(gè)側(cè)面表現(xiàn)在于其對(duì)于人力這一資源的要求較高。在突發(fā)性事件來臨時(shí)，不僅治理單位的常規(guī)行政主體得到動(dòng)員，還需要非常規(guī)主體力量的統(tǒng)合、動(dòng)員或者下沉。如長延堡街道采取防控骨干力量統(tǒng)計(jì)措施，其中包含不同類別的人員，如防疫負(fù)責(zé)人（組長）、省級(jí)下沉干部、市級(jí)下沉干部、區(qū)級(jí)下沉干部、轄區(qū)內(nèi)公安民警及其他人員類別（如志愿者團(tuán)隊(duì)、臨時(shí)黨支部等）。

在此次公共衛(wèi)生事件中，紫郡長安小區(qū)是病例較多的社區(qū)之一，社區(qū)分為南北兩區(qū)，人數(shù)多、量級(jí)大，管理難度也相應(yīng)更大。隨著確診人數(shù)不斷增多，保供壓力、防疫壓力、核酸壓力等均對(duì)治理提出了較高的要求。在這樣的背景下，防控力量的人員統(tǒng)計(jì)的必要性更為明顯，不僅在于短期的治理效能提升，更在于為長期的政策制定提供依據(jù)，形成了區(qū)域內(nèi)整合調(diào)動(dòng)黨員干部、民警、物業(yè)工作人員和居民這“四種主要力量”，為后續(xù)的、不可預(yù)測的、可能長期的防控阻擊戰(zhàn)提供了人員保障支持。

其次，公共衛(wèi)生安全防控的“責(zé)任制”新措施。對(duì)于治理半徑長、基層情況復(fù)雜、人員流動(dòng)性較強(qiáng)的特大城市而言，對(duì)于治理的精細(xì)化要求更高，相應(yīng)的，難度也更大。這種“治理難度”的表現(xiàn)不僅在于政府對(duì)群眾的治理，還在于政府內(nèi)部權(quán)責(zé)清單的厘清，即需要建立完善網(wǎng)格化基層格局中各級(jí)干部的管轄范圍、負(fù)責(zé)區(qū)域，實(shí)現(xiàn)有序應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。

以西安市長延堡街道為例，指揮部做出“三級(jí)包?！钡姆揽毓芾砗椭卫頇C(jī)制，在社區(qū)內(nèi)部明確“五包一”責(zé)任名單。內(nèi)容上，實(shí)行區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和部門包街道、街道干部包社區(qū)（村）、社區(qū)（村）干部包戶，街道干部包社區(qū)（村）和社區(qū)（村）干部包戶。同時(shí)建立由街道干部、 社區(qū)（村）工作者（網(wǎng)格員）、基層醫(yī)務(wù)工作者、民警、志愿者等共同負(fù)責(zé)落實(shí)社區(qū)（村）防控措施的“五包一”制度，建立多部門溝通會(huì)商機(jī)制，形成防控合力。

四、推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)下基層治理法治化的路徑選擇

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民主體地位

黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國社會(huì)主義法治的核心，是我國法治的特點(diǎn)，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位為憲法所確認(rèn)，其意義不僅在于中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨為法治建設(shè)提供根本指導(dǎo)，還在于黨是風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)下人民生命安全和民生保障的強(qiáng)心針。

在我國，黨領(lǐng)導(dǎo)政府，政府貫徹“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨，在行政中不斷遵循著黨的群眾路線、群眾觀點(diǎn)。在此基本遵循下，政府在政策制定時(shí)應(yīng)當(dāng)做到換位思考、靈活應(yīng)變，以達(dá)到“保障利益動(dòng)態(tài)平衡”的公共政策目標(biāo)。此次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，“西安孕婦流產(chǎn)事件”登上新聞熱搜，該問題的產(chǎn)生便能夠表明在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)上政策的制定與執(zhí)行具有封閉性。而這種封閉性，很多時(shí)候并非政策制定的初衷，而是由于“層層加碼”“一刀切”“不敢擔(dān)責(zé)”等心理造成的。但應(yīng)當(dāng)反思的是，無論是正常狀態(tài)還是風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不僅意味著堅(jiān)持黨對(duì)全局的政策性指導(dǎo)，還意味著在精神上堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨。

（二）基層行政權(quán)力清單內(nèi)容的規(guī)范與明晰

在風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)下，基層行政單位承擔(dān)的責(zé)任較正常狀態(tài)會(huì)更重，相應(yīng)地，其自治和行政職能的張力也會(huì)愈加明顯，即地方政府對(duì)其下放了更多權(quán)力。而這種權(quán)力下放也應(yīng)當(dāng)做到有法可依，并不應(yīng)當(dāng)天然地由于風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)的存在而隨意化。

內(nèi)部權(quán)力依據(jù)的法治化，意味著需要在制度設(shè)計(jì)層面進(jìn)行清晰化、整體化的安排，對(duì)權(quán)力配置進(jìn)行合理化考量。權(quán)力配置的合理化為權(quán)力依據(jù)法治化的先決條件。由此，常態(tài)狀態(tài)下機(jī)關(guān)政府中的宣傳部門、文藝部門等應(yīng)當(dāng)進(jìn)而進(jìn)行合理的權(quán)力分配，而發(fā)揮協(xié)調(diào)作用的黨政辦公室等部門，便應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)化表格，對(duì)所在單位的人員分配、權(quán)力配置進(jìn)行系統(tǒng)化梳理，以防造成內(nèi)部的秩序混亂問題。

（三）公民法治價(jià)值觀的多維塑造

法治建設(shè)需要全社會(huì)共同參與，只有全體人民信仰法治、厲行法治，國家和社會(huì)生活才能真正實(shí)現(xiàn)在法治軌道上運(yùn)行[6]?！斗ㄖ紊鐣?huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025年）》（下文簡稱“《實(shí)施綱要》”）將“法治觀念深入人心”作為法治社會(huì)建設(shè)的總體目標(biāo)之一，法治意識(shí)于公民而言更在于思維方式和行為模式中對(duì)法治潛意識(shí)的認(rèn)同感。而其形成在本質(zhì)源于公民與政府主體間的雙向互動(dòng)。作為公民主體，特別是在對(duì)公權(quán)力行為無法產(chǎn)生影響時(shí)，更應(yīng)當(dāng)做的是將目光回流至自身。從公民主體出發(fā)落實(shí)法治意識(shí)培養(yǎng)，不僅有助于減少有損社會(huì)穩(wěn)定行為的發(fā)生，更有利于與公權(quán)力主體相互配合，激發(fā)基層社區(qū)的治理活力。在眾多治理主體中，公民承擔(dān)的是最核心的“主人翁”角色。因此，尤其是在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，公民更應(yīng)當(dāng)落實(shí)社會(huì)責(zé)任。公民自覺履行社會(huì)責(zé)任是一種被迫責(zé)任到自覺責(zé)任的轉(zhuǎn)變，是一種為他人負(fù)責(zé)到為社會(huì)負(fù)責(zé)的升華，是一種法律責(zé)任向道德責(zé)任的提升[7]。由此，法律作為“行為預(yù)期”原生的秩序價(jià)值被提到更高的地位，即具備價(jià)值指導(dǎo)意義的公民德行，從而推進(jìn)社會(huì)的法治化發(fā)展。