華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 楊幸珺，賴欣彥，廖泓茵，杜嘉欣，邱淑姿

改革開放以來，我國社會(huì)主義民主法制建設(shè)所取得的成績舉世矚目。近年來，隨著民主化進(jìn)程的推進(jìn)，我國社會(huì)主義人民民主不斷擴(kuò)大，民主制度不斷完善，民主形式不斷豐富，人民的權(quán)力得到充分的尊重與保障。21世紀(jì)初期，基層協(xié)商議事作為協(xié)商民主的重要實(shí)踐形式，從基層農(nóng)村逐漸鋪開。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》對(duì)村級(jí)協(xié)商議事制度、議事形式和活動(dòng)載體都做出明確指示，力求形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局。在此背景下，全國各地不斷探索和創(chuàng)新農(nóng)村基層協(xié)商議事機(jī)制。

一、概念定義

在 西 方，“ 協(xié) 商（Deliberative）”一詞作為術(shù)語與政治聯(lián)系起來指政治討論時(shí)，軍事領(lǐng)袖組成的小規(guī)模的、排他性群體內(nèi)部討論。協(xié)商是一種強(qiáng)調(diào)理性說服的面對(duì)面的交流形式，而不是強(qiáng)迫、欺騙或操縱。[1]協(xié)商反應(yīng)的是一個(gè)嚴(yán)肅認(rèn)真地對(duì)衡量支持和反對(duì)某個(gè)觀點(diǎn)的理由的內(nèi)部過程。[2]“議事”指商量、討論正式事項(xiàng)，一般指公務(wù)，議事是人類的基本活動(dòng)?！皺C(jī)制（Mechanism）”原指機(jī)器、機(jī)械，該詞來源于希臘語，最早運(yùn)用于生物學(xué)和醫(yī)學(xué)領(lǐng)域。機(jī)制是各相關(guān)的內(nèi)、外部因素在運(yùn)動(dòng)過程中相互銜接的、有一定向度的律動(dòng)作用聯(lián)系。[3]

協(xié)商議事機(jī)制就是指行為主體能夠平等、自由地對(duì)涉及自身利益或公共利益地正式事務(wù)進(jìn)行討論，在討論中明確地表達(dá)自己的觀點(diǎn)、意見和偏好，并理性地思考和理解不同支持和反對(duì)觀點(diǎn)的完整的、穩(wěn)定的、制度性的結(jié)構(gòu)關(guān)系和運(yùn)行方式。

二、國內(nèi)農(nóng)村基層協(xié)商民主的發(fā)展歷程

我國農(nóng)村基層協(xié)商民主主要可以分成四個(gè)階段，一是1980-1988年的醞釀階段。1980年，廣西壯族自治區(qū)宜賓縣果作村建立第一個(gè)村民委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)村民自治的治理模式。在法律保障層面，憲法對(duì)村干部的選舉以及村民委員會(huì)做出了明確的規(guī)定，為農(nóng)村基層協(xié)商民主的產(chǎn)生和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。二是1999-2005年的興起階段。1999年，浙江溫嶺民主懇談會(huì)得到了中央和社會(huì)的廣泛認(rèn)同，并作為全國農(nóng)村基層協(xié)商議事的典范進(jìn)行推廣。2005年，我國農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化進(jìn)程得到進(jìn)一步推進(jìn)。三是2006-2011年的逐步發(fā)展階段。2006年，中共中央印發(fā)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》，對(duì)農(nóng)村基層協(xié)商民主的定位、實(shí)現(xiàn)形式等作出重要工作指導(dǎo)。與此同時(shí)，我國農(nóng)村基層積極探索協(xié)商議事新機(jī)制，形成了鄧州模式、蕉嶺模式等農(nóng)村基層協(xié)商議事的新模式，充分展現(xiàn)協(xié)商民主內(nèi)核。四是2012年至今的穩(wěn)步發(fā)展階段。2012年，黨的十八大高度關(guān)注基層協(xié)商的推動(dòng)建設(shè)。2015年，中共中央首次以協(xié)商民主為議題出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，明確了社會(huì)主義協(xié)商民主的基本內(nèi)涵和重要意義。2017年，中共十九大報(bào)告提出：“要建立和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理格局?！比珖鞯剞r(nóng)村基層展開了協(xié)商議事的實(shí)踐探索，形成了眾多具有地方特色的新模式，產(chǎn)生了極大的社會(huì)效益。

三、下圍村基層協(xié)商議事機(jī)制的實(shí)踐探索

在下圍村人居環(huán)境整治過程中，農(nóng)村基層協(xié)商議事發(fā)揮著重要的作用。2014年至今，下圍村在人居環(huán)境整治方面進(jìn)行了清水湖公園整治、廁所革命、三清三拆三整治等多項(xiàng)人居環(huán)境整治行動(dòng)，其中最具代表性的是2014年實(shí)施的清水湖公園“變身記”的改造項(xiàng)目。

促議：議題提出與廣泛討論。第六屆村委換屆以來，村兩委一直想對(duì)清水湖周邊的宅基地進(jìn)行整治，重新回收盤活土地資源。為表整治決心，村兩委進(jìn)行了以下兩方面的工作：一是以村干部、黨員為帶頭人，在全村范圍內(nèi)對(duì)農(nóng)村垃圾、湖內(nèi)淤積物進(jìn)行大規(guī)模的清理整治，表明決心，重建村兩委與村民之間的信任。二是建立民主議事機(jī)制。下圍村通過民主選舉產(chǎn)生69名村民代表組成村民代表大會(huì)，通過協(xié)商提出無償回收清水湖公園范圍內(nèi)所有集體土地的議題。村兩委使用村務(wù)公開欄等形式給予公示3天。公示期間，下圍村兩委干部和村民代表通過落戶廣泛收集下圍村民對(duì)方案細(xì)則的要求和建議。

動(dòng)議：召開村民代表大會(huì)。下圍村召開村民代表大會(huì)，村民代表、村兩委、合作社干部等人員出席村民代表大會(huì)，村書記對(duì)議題首先對(duì)議題進(jìn)行陳述和解釋，各代表在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)可以申請(qǐng)5分鐘的會(huì)議發(fā)言時(shí)間和3分鐘的會(huì)議補(bǔ)充發(fā)言時(shí)間，充分闡述自身意見。在表決環(huán)節(jié)，超過參加會(huì)議的村民代表總數(shù)的三分之二以上人數(shù)表決通過時(shí)，表決才可通過。經(jīng)過民主表決，下圍村村民代表會(huì)議以67:2的投票結(jié)果，通過了無償回收清水湖公園范圍內(nèi)的所有集體上地的議案，并將決議結(jié)果在全村范圍內(nèi)進(jìn)行公示。

行議：落實(shí)人居環(huán)境整治行動(dòng)。公示期內(nèi)無異議后，由村兩委帶頭，以村民為主體，協(xié)同志愿團(tuán)隊(duì)落實(shí)清水湖土地回收項(xiàng)目。村民以“自家拆、自家青苗自家移、自家山墳自家遷”原則，自行拆遷了近1萬平方米的房屋、5000棵青苗和12座山墳，整個(gè)過程僅用時(shí)一個(gè)月，花費(fèi)近10萬元，為日后清水湖公園的規(guī)劃奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

四、下圍村基層協(xié)商議事機(jī)制存在的問題

（一）協(xié)商議事主體組織結(jié)構(gòu)不合理

下圍村村民代表大會(huì)存在著議事主體結(jié)構(gòu)不合理的問題，主要表現(xiàn)在：一是青壯年流失。參與村民代表大會(huì)的大多數(shù)協(xié)商議事主體是中年人，青年在村民代表中占比低。二是村民議事會(huì)主體相對(duì)單一。筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，協(xié)商議事主體除了被允許旁聽的村外人員，村民代表大會(huì)的主體主要還是由村內(nèi)村民代表。但村內(nèi)村民與外部社會(huì)力量、市場企業(yè)、專家學(xué)者等第三方主體之間的交流相對(duì)閉塞。三是下圍村的女性村民代表所占的比重相對(duì)較低。在下圍村115名村民代表中，女性村民代表共41名，僅占總?cè)藬?shù)的35.6%。

（二）協(xié)商議事主體思想相對(duì)落后

部分協(xié)商議事主體思想相對(duì)落后，在協(xié)商過程中難以提出自己的建議，被村民代表大會(huì)“邊緣化”?；蛘卟糠执迕翊硖岢隽速|(zhì)量不高、不符合實(shí)際、不具有公共利益精神的觀點(diǎn)，難以提出高質(zhì)量的，能夠有效促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的建設(shè)性意見，被納入村民代表大會(huì)討論的觀點(diǎn)和意見少之甚少，容易導(dǎo)致村民代表大會(huì)中公開討論環(huán)節(jié)僅僅流于政治形式，而不能發(fā)揮集思廣益的作用，變成了耗時(shí)耗力的高成本低產(chǎn)出場所。

（三）權(quán)力運(yùn)行主體存在道德風(fēng)險(xiǎn)問題

部分村民代表仍受派系主義、封建思想的影響。相比于正式的制度，村民代表權(quán)力行使的限制主要來源于自我道德的約束，形成于村民之間形成的無形的內(nèi)在契約，但這種道德對(duì)權(quán)力的約束十分有限。出于對(duì)自身利益的考慮，村民代表容易為了自身利益而違反公共精神，在行使權(quán)力的過程中存在著一定的道德風(fēng)險(xiǎn)。村兩委工作人員在進(jìn)行議事過程、事項(xiàng)執(zhí)行的過程中也面臨角色沖突、權(quán)力沖突和利益沖突，也會(huì)面臨相應(yīng)的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。

（四）疫情期間村民代表大會(huì)開展“難”

由于疫情的影響，受疫情防控體系的限制，為避免人員聚集，減少病毒的傳播鏈，村民代表大會(huì)由疫情前的線下協(xié)商形式改變?yōu)榱司€上與線下相結(jié)合的形式。村民代表在線上進(jìn)行協(xié)商議事，協(xié)商議事結(jié)束后再組織村民分批到村民委員會(huì)進(jìn)行線下的簽名和按手印確認(rèn)。相比與疫情前的一條龍線下協(xié)商、線下確認(rèn)，線上＋線下的方式更為繁雜，工作人員所需要花費(fèi)的時(shí)間和精力也較之更多，一定程度上加重了村兩委工作人員的工作負(fù)擔(dān)，影響了基層協(xié)商議事機(jī)制的效率。

五、下圍村基層協(xié)商議事機(jī)制的構(gòu)建

（一）協(xié)商主體：構(gòu)建廣泛包容的議事主體

廣泛包容的議事主體包括議事主體的多元性、多層次性和公共利益代表性。議事主體的多元性是農(nóng)村基層協(xié)商議事機(jī)制得以進(jìn)行的基礎(chǔ)。村民代表大會(huì)既需要村民代表、村兩委、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)及合作社主任等村內(nèi)固成員的參與，還需要加入利益相關(guān)方代表、專業(yè)人員代表等補(bǔ)充議事主體，以充分表達(dá)社情民意。公共利益是指一定社會(huì)條件和特定范圍下，不特定的社會(huì)主體的一致性利益，公共利益能夠超越主體對(duì)其產(chǎn)生普遍而非特定的影響。農(nóng)村基層協(xié)商議事公信力、權(quán)威力、號(hào)召力來源于多元的協(xié)商議事主體以及農(nóng)村基層協(xié)商議事一致下社會(huì)價(jià)值一致性的構(gòu)建，主要體現(xiàn)村民代表大會(huì)的廣泛代表性、多層級(jí)的協(xié)商議事主體以及“六權(quán)互動(dòng)”的協(xié)商議事機(jī)制。

（二）協(xié)商內(nèi)容：實(shí)現(xiàn)議題公共化、多樣化

建立分為常態(tài)化議題和特殊議題。農(nóng)村基層議事主題具有公共性、選擇性、時(shí)效性、動(dòng)態(tài)性。常態(tài)化議題是以月份或季度為單位，根據(jù)該時(shí)間段內(nèi)市、鎮(zhèn)兩級(jí)政府主要工作指示、農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃、村民需求等，設(shè)定該月度協(xié)商議事主題，組織召開村民代表大會(huì)。常態(tài)化議題內(nèi)容應(yīng)該具有廣泛性、包容性和代表性，涉及農(nóng)村土地整合、環(huán)境整治、社會(huì)福利、民生整治等多個(gè)方面。

創(chuàng)新公共議題收集機(jī)制。將“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合，以政府下達(dá)的指示和文件為基本原則和指導(dǎo)精神，深入學(xué)習(xí)和貫徹上級(jí)指示，在此基礎(chǔ)上發(fā)揮村兩委、村民代表、合作社主任、村務(wù)監(jiān)督委員等信息收集大使的作用，通過政務(wù)公開公眾號(hào)、小程序、議事群聊等線上渠道及工作人員落戶訪問等線下方式廣泛收集議題。其次，還要加強(qiáng)村兩委與企業(yè)、項(xiàng)目工程承包方等主體的聯(lián)系，及時(shí)了解其合作意愿與需求，甄選有利于提高村民收入、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)化發(fā)展的公共議題。

（三）協(xié)商地點(diǎn)：多場所相結(jié)合原則

完善正式公共協(xié)商議事場所。村民議事廳作為農(nóng)村協(xié)商議事的正式公共協(xié)商議事場所，是基層村民了解農(nóng)村事務(wù)、表達(dá)自身利益觀點(diǎn)、參政議政的重要窗口。正式公共協(xié)商議事場所的完善一是要建立專門固定的正式公共協(xié)商議事場所，減少農(nóng)村協(xié)商議事的隨意性，增強(qiáng)農(nóng)村基層協(xié)商議事的儀式感與權(quán)威性。二是在形式上對(duì)村民議事正式場所進(jìn)行精心布置。在場地外部建立具有標(biāo)志性的標(biāo)識(shí)、掛牌、標(biāo)語以及場地布置，在場地內(nèi)部通過桌椅的區(qū)別布置進(jìn)行區(qū)域分工。

拓展非正式協(xié)商議事場所。非正式場所是指咖啡廳的談話、酒吧交流、網(wǎng)站討論區(qū)、學(xué)生研討會(huì)、出版物、政策倡導(dǎo)者的聲明、海報(bào)、橫幅和傳單等。結(jié)合我國的實(shí)踐，農(nóng)村基層協(xié)商議事非正式場所應(yīng)指網(wǎng)絡(luò)聊天群、村頭榕樹底下的談話、村內(nèi)小賣部、村提議者的聲明、公示等，將更多村民納入到協(xié)商議事框架中，為村民提供參與民主政治生活的機(jī)會(huì)。

發(fā)展“中間民主”場所?！爸虚g民主”場所介于正式場所和非正式場所之間，是指請(qǐng)?jiān)浮⒁杂∷⒚襟w為代表的正式新聞、以網(wǎng)絡(luò)媒體為代表的非正式新聞、咨詢、政府網(wǎng)絡(luò)公告板等。發(fā)展“中間民主”場所，一是通過學(xué)習(xí)培養(yǎng)村民的民主政治意識(shí)和知識(shí)文化水平，提高參與議題討論的意愿和質(zhì)量。二是形成良好的協(xié)商文化氛圍，通過建立協(xié)商角和村務(wù)報(bào)，使各種意見能夠在村務(wù)報(bào)上得到充分表達(dá)。三是發(fā)揮村內(nèi)能人在文字撰寫等方面的特長，用村民喜聞樂見的方式解釋公共議題，以視覺和內(nèi)容感覺激發(fā)村民參與中間民主場所協(xié)商的積極性。

（四）協(xié)商程序：實(shí)現(xiàn)協(xié)商議事制度化、規(guī)范化

明確協(xié)商議事流程。1876年，美國學(xué)者亨利·馬丁·羅伯特在《羅伯特議事規(guī)則》一書中提出了議事的十二項(xiàng)基本原則，為議事制度及機(jī)制的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。借鑒羅伯特議事規(guī)則，構(gòu)建農(nóng)村基層正式協(xié)商議事流程為：確立村民代表大會(huì)主持人—提出并解釋公共議題—進(jìn)入發(fā)言環(huán)節(jié)—進(jìn)入表決環(huán)節(jié)—現(xiàn)場公布議事結(jié)果—記錄—簽名、按手印確認(rèn)—結(jié)果公示—?jiǎng)幼h執(zhí)行。

推動(dòng)協(xié)商議事法制化進(jìn)程。法治是農(nóng)村基層治理的底線，法治不僅指形式上的合法化，還包括本質(zhì)上的合乎公共利益。發(fā)揮好正式法律法規(guī)對(duì)權(quán)力行使者及村民的約束和規(guī)范作用。一是要完善農(nóng)村基層的法律法規(guī)，通過完善村民代表大會(huì)制度、村務(wù)委員會(huì)監(jiān)督制度、村務(wù)公示制度等為村民代表大會(huì)的法制化運(yùn)行提供保障。二是要實(shí)行行政職權(quán)法治，從立法、執(zhí)法和監(jiān)督三個(gè)方面，通過規(guī)范職權(quán)行使的對(duì)象、程序及方式、加強(qiáng)行政監(jiān)督等對(duì)工作人員在議項(xiàng)落實(shí)中的行政行為進(jìn)行規(guī)范。三是通過普法活動(dòng)和講座鼓勵(lì)村干部和村民學(xué)法、懂法、守法、用法，提高村民法律意識(shí)，建立并完善村民公約，形成良好的村風(fēng)民風(fēng)。

完善協(xié)商議事監(jiān)督和評(píng)估程序。將協(xié)商議事機(jī)制的監(jiān)督分為對(duì)議題提出、議題討論、議題表決、議題執(zhí)行這一動(dòng)態(tài)流程的監(jiān)督以及對(duì)議事主體職權(quán)履行的靜態(tài)監(jiān)督。通過村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村民、社會(huì)組織、新聞媒體、專家力量相結(jié)合，對(duì)村務(wù)委員會(huì)的工作報(bào)告進(jìn)行審閱，形成并公開改進(jìn)意見，反饋至村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，為進(jìn)一步優(yōu)化村委監(jiān)督委員會(huì)工作提供意見。在執(zhí)行績效評(píng)估方面，注重村民的滿意率、難題的解決率以及村民意見的回應(yīng)率、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量等，以問題為導(dǎo)向，與村干部的工作情況相掛鉤，實(shí)現(xiàn)村兩委與村民的雙向交流，為協(xié)商議事機(jī)制的改進(jìn)提供動(dòng)力機(jī)制。

（五）協(xié)商形式：多形式相結(jié)合

由于農(nóng)村基層協(xié)商議事內(nèi)容具有多樣性、復(fù)雜性，協(xié)商議事主體具有差異性，協(xié)商形式也應(yīng)具有靈活性和多樣性。因議題不同、環(huán)節(jié)不同、主體不同，可選擇工作人員落戶協(xié)商、會(huì)議協(xié)商、線上協(xié)商、活動(dòng)協(xié)商、書面協(xié)商等多種協(xié)商形式。尤其是如今疫情形勢下，更應(yīng)該進(jìn)一步利用線上資源，依托新型網(wǎng)絡(luò)技術(shù)通過線上會(huì)議進(jìn)行協(xié)商議事，通過線上簽名、智能化指紋對(duì)比等方式進(jìn)行表決確認(rèn)，改變疫情時(shí)代，線上與線下難以融合的問題，實(shí)行線上村民代表大會(huì)。