｜ 文/田鳳

“大國小農”是我們的基本國情農情。以農戶為主的家庭經營是我國農業(yè)經營的主要形式，是我國農業(yè)的基本面，也是我國農業(yè)發(fā)展必須長期面對的現(xiàn)實。數據顯示，目前我國農戶家庭勞動力以從事第一產業(yè)勞動為主、第一產業(yè)收入占家庭純收入 80% 以上的農戶約1.7億戶，這些農戶也正是農產品的生產經營主體，在保證自給自足的同時，有力保障了我國農產品的有效供給。但是當前我國法律基于農戶的小、散、多等特性，多以扶持、鼓勵性規(guī)定為主，鮮有對農戶的強制性要求，修訂前的農產品質量安全法更是在法律責任的條款中將農戶排除在外。此次法律修訂，將農戶納入監(jiān)管范圍，在五個條款中明確提及“農戶”二字，同時在相關條款中對包括農戶在內的生產經營者設立了支持性、鼓勵性條款，明確了對農戶有關違法行為的懲處規(guī)定，初步搭建起以服務農戶為宗旨、強化農戶監(jiān)管為手段、促進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展為目標的法律制度體系，這也是此次法律修訂的重大突破和亮點之一。

將農戶納入法律監(jiān)管，是我國農產品生產經營現(xiàn)狀的現(xiàn)實需要。據不完全數據統(tǒng)計顯示，各類農產品生產經營主體中，農戶的數量約占半數以上，部分地區(qū)農戶生產的農產品產量超過當地農產品總產量的90%。但是我國一直以來，一家一戶的分散式、粗放式農產品生產經營方式十分普遍，農產品標準化生產程度低，農產品質量安全存在一定的隱患。近年各地開展的農產品質量安全監(jiān)督抽查顯示，農戶生產的農產品不合格率明顯高于其他規(guī)模主體。各地的執(zhí)法實踐中也發(fā)現(xiàn)，農戶違法行為中，最突出的是未按照規(guī)定執(zhí)行安全間隔期或休藥期、超范圍超劑量使用農獸藥、使用禁限用農業(yè)投入品等。作為農產品質量安全監(jiān)督管理的基本法律，修訂前的農產品質量安全法并未將農戶納入監(jiān)管視野，長期以來，因法律的缺失，農戶實施違法行為時有發(fā)生，一些不法分子甚至利用法律上的漏洞逃避監(jiān)管和懲戒，嚴重危害我國農產品的總體質量安全。因此，此次法律修訂的重要內容就是將農戶納入法律監(jiān)管的對象并施以針對性的管理措施，以法律的導向性與強制性逐步引導農戶開展規(guī)范化、標準化生產，確保我國農產品消費安全。

強化農戶服務指導，是促進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的基本要求。鄉(xiāng)村振興促進法提出，要推動建立現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系和經營體系，培育新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式和新型農業(yè)經營主體，促進小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接。農業(yè)農村部印發(fā)了《關于加快發(fā)展農業(yè)社會化服務的指導意見》，要求以服務小農戶為根本，把引領小農戶進入現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展軌道作為發(fā)展農業(yè)社會化服務的主要目標，把服務小農戶作為政策支持的重點。本次法律修訂，充分考慮農戶在農產品質量安全檢驗檢測、投入品科學合理使用等方面存在的實際困難，明確農業(yè)技術推廣等機構應當為農戶等農產品生產經營者提供農產品檢測技術服務，同時要求各級人民政府及有關部門加強農產品質量安全知識的宣傳，發(fā)揮基層群眾性自治組織、農村集體經濟組織的優(yōu)勢和作用，指導農產品生產經營者加強質量安全管理，建立健全農業(yè)投入品的安全使用制度，推廣農業(yè)投入品科學使用技術，普及安全、環(huán)保農業(yè)投入品的使用，確保農產品質量安全。

加強農戶監(jiān)督管理，是保障農產品質量安全的重要手段。黨的二十大報告提出，全面推進鄉(xiāng)村振興，堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，加快建設農業(yè)強國。保障農產品質量安全，是建設農業(yè)強國的重要內容，是實現(xiàn)農業(yè)農村高質量發(fā)展的前提和基礎。農戶是農產品的重要生產主體，既要對其進行及時必要的服務指導，也要引導其在法治的軌道下健康有序發(fā)展。修訂后的農產品質量安全法，建立了農產品從田間到餐桌的科學的監(jiān)管制度，要求包括農戶在內的農產品生產經營者科學合理使用農藥、獸藥、飼料和飼料添加劑、肥料等農業(yè)投入品，嚴格執(zhí)行農業(yè)投入品使用安全間隔期或者休藥期的規(guī)定，不得超范圍、超劑量使用農業(yè)投入品危及農產品質量安全，禁止在農產品生產經營過程中使用國家禁止使用的農業(yè)投入品以及其他有毒有害物質。農產品生產經營者生產、銷售的農產品如不符合有關法律規(guī)定或相關標準，將受到相應的處罰。在實施這些強制性要求和懲處措施過程中，對農戶需格外注重在引導中規(guī)范,在監(jiān)督中預防，在懲戒中教育，讓依法規(guī)范生產成為農戶的自覺性行為，切實為我國農產品高質量發(fā)展奠定堅實的基礎。

實施差異化懲處標準，是建立農產品質量安全科學管理制度的法治保障。法律愿景轉化為法治實景，首先需要從立法層面不斷完善法律制度，使之更加符合實際、更加便于操作，并能在實施中真正體現(xiàn)法律的正當性。修訂后的農產品質量安全法在法律責任部分，對農戶的財產性處罰上設置了相較其他主體較低的處罰標準，其中最高處罰金額為一萬元，最低處罰金額僅為三百元，而同種違法行為，對其他農產品生產經營者的懲罰額度最高達十五萬元或貨值金額三十倍的罰款，處罰幅度的差異十分明顯。此種差異化的處罰規(guī)定，主要考慮當前我國絕大多數的農戶生產經營規(guī)模較小，生產的農產品覆蓋面較低，其危害程度相對較低?！斑^罰相當原則”是我國行政處罰法所確定的基本原則之一，本次法律修訂，將對農戶的懲罰與其違法行為和后果相適應，也最大限度彰顯了法律的力度與溫度。而這樣的法律制度安排，對監(jiān)管執(zhí)法部門而言，是良法促善治的基礎，是實施科學化、人性化管理的法治保障；對農戶而言，懲處亦不是法律的最終目的，以罰促改才是初衷。

今后一段時間，對農戶的指導服務和監(jiān)管執(zhí)法是基層監(jiān)管執(zhí)法機構的重要工作內容，如何在“四個最嚴”的原則要求下，準確把握農戶的范圍，正確適用法律規(guī)定，對基層執(zhí)法人員是難點，也是對基層監(jiān)管執(zhí)法能力的考驗。因此也需要地方立法機構在實踐中根據本地區(qū)實際制定相應的實施細則，確保法律的正確實施。