鄧大才，曾慶華

(華中師范大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村研究院，武漢 430079)

在西方國(guó)家有一個(gè)經(jīng)典的爭(zhēng)論：政治與行政是“二分化”嗎？這一經(jīng)典的爭(zhēng)論源于西方政治制度現(xiàn)代化的討論，即要實(shí)現(xiàn)政治制度現(xiàn)代化，就得將政治(民主)與行政分開(kāi)，堅(jiān)持行政理性、行政中立。如果行政過(guò)程融入民主的因素，就會(huì)使官僚無(wú)所適從，政策無(wú)法執(zhí)行，進(jìn)而違背價(jià)值中立的原則。因此，西方主流理論一直堅(jiān)持政治與行政要嚴(yán)格分開(kāi)。但是，中國(guó)與西方國(guó)家有著不同的政治制度，中國(guó)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的“議行合一”的制度，特別是要實(shí)行全過(guò)程人民民主。因此，西方的政治和行政分立的理論無(wú)法解釋中國(guó)政治過(guò)程、行政過(guò)程中的很多行為，特別是地方政府的改革創(chuàng)新行為。事實(shí)上，無(wú)論任何時(shí)期，地方政府和官員們?cè)谕七M(jìn)改革創(chuàng)新過(guò)程中都會(huì)融入民主的過(guò)程，都會(huì)聽(tīng)取政府部門、官員以及大眾的建議、意見(jiàn)，以完善改革方案和政策措施。所以，本文以地方政府改革創(chuàng)新中征求意見(jiàn)為對(duì)象，考察地方政府在推出新的政策、改革方案過(guò)程中的民主方式、民主行為以及民主程度，分析地方政府改革創(chuàng)新在全過(guò)程人民民主過(guò)程中的地位和作用。

一、文獻(xiàn)梳理與問(wèn)題提出

由于官僚行政與民主的因素是政治學(xué)中的一個(gè)經(jīng)典問(wèn)題，西方學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了深入研究，概括起來(lái)主要有三種觀點(diǎn)。

1.官僚行政過(guò)程中沒(méi)有民主

官僚過(guò)程要追求行政理性、行政中立，不能有道德問(wèn)題和價(jià)值問(wèn)題，因此官僚行政過(guò)程沒(méi)有民主的位置。官僚政治的創(chuàng)始者韋伯就認(rèn)為民主行政是一種“烏托邦”，只有在地區(qū)性、參與人數(shù)有限、任務(wù)比較簡(jiǎn)單的情況下，行政中才可能有一定的民主，而且后者也是前者的歷史起點(diǎn)[1]。可見(jiàn)，韋伯將民主過(guò)程與行政過(guò)程嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)，行政過(guò)程中不能有民主因素。行政學(xué)的創(chuàng)建者威爾遜也持這樣的觀點(diǎn)，行政機(jī)構(gòu)是行動(dòng)中的政府，它是執(zhí)行機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)，執(zhí)行法律，受政治的控制[2]216-234。古諾德將政治分為“國(guó)家意志的表達(dá)”和“國(guó)家意志的執(zhí)行”，前者是“政治”，后者是“行政”[2]18，行政執(zhí)行必須不抱成見(jiàn)，公正無(wú)私。顯然，在威爾遜和古諾德的研究中，政治需要民主，行政則需價(jià)值中立。我國(guó)學(xué)者曾莉也認(rèn)為，官僚制從娘胎一出來(lái)就帶有與民主對(duì)抗的屬性，官僚制“反民主”是現(xiàn)代性困境的一種表現(xiàn)[3]。

2.官僚行政過(guò)程應(yīng)該有民主

當(dāng)然，也有很多學(xué)者認(rèn)為，官僚行政過(guò)程中應(yīng)該有民主的位置和功能。民主行政先驅(qū)德懷特·沃爾多認(rèn)為，需要審慎考慮“正統(tǒng)的”公共行政思想，行政與政治需要達(dá)到某種程度的調(diào)試，行政過(guò)程既需要高水平的官僚體制，但也需要實(shí)現(xiàn)民主、平等和代表性的民主價(jià)值[4]。Farazmand指出，討論沒(méi)有官僚制的民主是一個(gè)偽命題，因?yàn)閮烧呖梢约右哉?，無(wú)論缺少哪一方都行不通，當(dāng)今世界所有政治當(dāng)局都是由官僚制行政系統(tǒng)組成的[5]。Richardson認(rèn)為，民主和官僚制是密切相關(guān)的，不能真正分開(kāi)。官僚主義是現(xiàn)代社會(huì)實(shí)現(xiàn)民主的最佳途徑，民主權(quán)力的合法行使需要行政機(jī)構(gòu)[6]。Frederickson認(rèn)為，傳統(tǒng)官僚制以效率和經(jīng)濟(jì)作為公共行政最主要的價(jià)值，但在這一價(jià)值觀的主導(dǎo)下，社會(huì)中的不平等和不正義現(xiàn)象愈演愈烈，因此必須建立以參與、公正為核心價(jià)值的新行政模式[7]。中國(guó)學(xué)者郜清攀、楊弘也持這類觀點(diǎn)，提出民主與官僚制是統(tǒng)一的關(guān)系，民主賦予了官僚制得以運(yùn)行的現(xiàn)代屬性，民主程序賦予了現(xiàn)代官僚制以政治合法性，是現(xiàn)代官僚制得以合法運(yùn)行的政治前提[8]。

3.官僚行政過(guò)程中可有一定的民主因素

在學(xué)術(shù)界還有一種觀念，認(rèn)為官僚行政過(guò)程總體是上行政理性、價(jià)值中立，但是在某些環(huán)節(jié)可以有一定民主因素，這樣可以使民主制度更加完善。如前面所述，韋伯就認(rèn)為“民主是行政的起點(diǎn)”，即在行政之前可以有一定程度、一定范圍的民主。Mosher認(rèn)為，專業(yè)化以及技術(shù)和社會(huì)復(fù)雜性的增加，使官僚行政過(guò)程對(duì)受保護(hù)的、任命的政府部門的依賴性增加，如任命的官員、授權(quán)的官員、選出的代表脫離了民主，應(yīng)該讓這樣的政府部門和官員受到民主的約束和問(wèn)責(zé)[9]。Wise也持這類觀點(diǎn)，認(rèn)為官僚隊(duì)伍應(yīng)要有性別、種族、種姓和宗教等方面的代表性，這樣能夠增強(qiáng)對(duì)本團(tuán)體、階層的代表性[10]。R.A.Potter認(rèn)為，在規(guī)則制定過(guò)程中公開(kāi)和民主具有潛力[11]。Asimow也表示規(guī)則制度程序是令人耳目一新的民主程序[12]。 S.Jay認(rèn)為，非民主、不選舉、無(wú)問(wèn)責(zé)的官僚在破壞民主，應(yīng)該引進(jìn)民主與問(wèn)責(zé)制度[13]。J.D. Aberbach主張，官僚要對(duì)政治方向做出反應(yīng)[14]。根據(jù)上述觀點(diǎn)，官僚行政過(guò)程應(yīng)以價(jià)值中立的行政為主，但是在一些環(huán)節(jié)、部分領(lǐng)域，需要民主協(xié)商、選舉、問(wèn)責(zé)。例如，在決策前期的信息收集需要民主商議，任命和授權(quán)的官僚特別是“第四部門”要受到民眾的問(wèn)責(zé)，官僚隊(duì)伍本身要具有廣泛的代表性。

學(xué)者們對(duì)官僚行政過(guò)程中的行政與民主關(guān)系的研究具有重要的啟迪價(jià)值，特別是第三種研究進(jìn)路，關(guān)于官僚行政中適當(dāng)融入一些“民主因素”的主張，對(duì)于解釋“議行合一”的中國(guó)地方政府行政過(guò)程中的民主性具有一定的解釋能力。中國(guó)地方政府及其官員為了解決地方面臨的問(wèn)題和困難，不斷根據(jù)地方的現(xiàn)實(shí)條件推進(jìn)政策的改革創(chuàng)新，在這個(gè)過(guò)程中主持改革的地方政府和官員要按照規(guī)則和程序在橫向、縱向上征求各個(gè)方面的意見(jiàn)。因此，在官僚行政過(guò)程或者改革過(guò)程中存在民主的過(guò)程、因素、方式，當(dāng)然不同的地方政府和官員對(duì)于民主性引入和把握民主程序會(huì)因個(gè)人和政府的制約條件不同而存在較大的差異?？偟膩?lái)說(shuō)，現(xiàn)有的民主和行政“二分化”理論以及行政主導(dǎo)下的民主因素觀點(diǎn)無(wú)法對(duì)地方政府創(chuàng)新進(jìn)行充分的解釋，這需要中國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)地方政府和官員推進(jìn)政策改革創(chuàng)新行為提供新的解釋。

本文在前輩學(xué)人的基礎(chǔ)上提出了“征詢式民主”的概念，并嘗試以此解釋改革創(chuàng)新過(guò)程的行政與民主關(guān)系。所謂“征詢式民主”就是中國(guó)地方政府和官員在推進(jìn)地方改革過(guò)程中向相關(guān)部門、同級(jí)官員以及社會(huì)各界廣泛征求意見(jiàn)的民主過(guò)程。本文主要研究征詢式民主的定義、過(guò)程、方式以及民主程度的決定因素，并在此基礎(chǔ)上提出完善征詢式民主的路徑，從而進(jìn)一步完善全過(guò)程人民民主的制度和程序。

二、征求意見(jiàn)的民主過(guò)程(1)本文的案例均是根據(jù)作者在地方政府中的實(shí)踐經(jīng)歷以及對(duì)地方政府官員的訪談完成的。

在地方政府和官員推進(jìn)改革創(chuàng)新的過(guò)程中，征求意見(jiàn)是一個(gè)重要的過(guò)程，而且很多程序和環(huán)節(jié)都會(huì)征求方方面面的意見(jiàn)和建議。從實(shí)踐來(lái)看，主要有三個(gè)階段五個(gè)環(huán)節(jié)或者五種征求意見(jiàn)的程序(詳見(jiàn)下頁(yè)圖1)。

圖1 地方改革創(chuàng)新征求意見(jiàn)的過(guò)程

1.改革方案撰寫(xiě)前的調(diào)查意見(jiàn)

地方改革創(chuàng)新或者地方性政策出臺(tái)前，一般會(huì)有三個(gè)程序：一是外出考察。主要考察政策相關(guān)的地方政府，聽(tīng)取已經(jīng)實(shí)施相關(guān)改革或者相關(guān)政策的地方主管部門、執(zhí)行部門的意見(jiàn)。在外地考察學(xué)習(xí)過(guò)程中，考察小組很少會(huì)與政策對(duì)象接觸，主要是與政策相關(guān)的部門、領(lǐng)導(dǎo)交流，征求意見(jiàn)、收集材料、考察類似政策措施和成效。二是本地調(diào)查。改革方案撰寫(xiě)小組會(huì)通過(guò)正式或者非正式的渠道與政策相關(guān)的部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者政策對(duì)象座談、交流，傾聽(tīng)他們對(duì)政策出臺(tái)的意見(jiàn)。改革方案撰寫(xiě)前的調(diào)查主要是為出臺(tái)政策收集資料、了解情況，形成相關(guān)的政策思路。三是聽(tīng)取領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)。在對(duì)外、對(duì)內(nèi)調(diào)查的同時(shí)，撰寫(xiě)小組也會(huì)征求相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)。如果征求意見(jiàn)的對(duì)象是下級(jí)地方黨委、同級(jí)政府分管領(lǐng)導(dǎo)，主要是集思廣益；如果聽(tīng)取對(duì)象是本級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)，就請(qǐng)他確定政策的方向和思路，將領(lǐng)導(dǎo)改革設(shè)想融入改革方案。

改革方案撰寫(xiě)前的調(diào)查持一種開(kāi)放的態(tài)度，主要是征求改革政策出臺(tái)的可能性、必要性；對(duì)擬出臺(tái)的改革政策進(jìn)行整體評(píng)估；對(duì)撰寫(xiě)改革方案集思廣益，收集資料，為正式撰寫(xiě)改革方案做充分的準(zhǔn)備。調(diào)查前所征集的意見(jiàn)和建議均會(huì)納入政策撰寫(xiě)者的視野，其中不少意見(jiàn)和建議會(huì)納入改革方案。因此，改革方案撰寫(xiě)前的調(diào)查、聽(tīng)取意見(jiàn)具有一定的民主性。

2.改革方案撰寫(xiě)中的征求意見(jiàn)

改革方案撰寫(xiě)小組在完成了各個(gè)層級(jí)的調(diào)查和征求意見(jiàn)后，就進(jìn)入了方案的撰寫(xiě)環(huán)節(jié)。在撰寫(xiě)過(guò)程中也會(huì)征求相關(guān)部門的意見(jiàn)。一是征求政策研究部門的意見(jiàn)。當(dāng)撰寫(xiě)者在寫(xiě)作遇到困惑時(shí)，會(huì)與同級(jí)或者下級(jí)的政策研究部門討論，征求他們對(duì)具體改革方案撰寫(xiě)的意見(jiàn)。二是征求有關(guān)學(xué)者的意見(jiàn)。在寫(xiě)作過(guò)程中，也會(huì)參考相關(guān)學(xué)者的研究成果，當(dāng)然比較謹(jǐn)慎的改革者在撰寫(xiě)之前，可能會(huì)委托學(xué)者進(jìn)行前期研究，或者與學(xué)者就具體的問(wèn)題進(jìn)行討論?，F(xiàn)在國(guó)家有關(guān)部委在出臺(tái)新的政策前都會(huì)購(gòu)買服務(wù)，委托第三方進(jìn)行獨(dú)立的研究，提供專家的意見(jiàn)。三是抽調(diào)本級(jí)政府各個(gè)部門、下級(jí)政府相關(guān)人員及相關(guān)學(xué)者組成撰寫(xiě)小組。雖然方案撰寫(xiě)過(guò)程中征求意見(jiàn)的范圍不太廣泛，但是依然有參與民主、建議民主的成分。

3.向部門征求改革方案的意見(jiàn)

在改革方案的初稿完成后，將進(jìn)入正式征求意見(jiàn)階段，改革者會(huì)以方案撰寫(xiě)小組，或者改革小組，或者黨委辦、政府辦的名義向相關(guān)部門征求意見(jiàn)，更多的時(shí)候是在專門領(lǐng)導(dǎo)小組成員之內(nèi)進(jìn)行討論，即內(nèi)部研究或者內(nèi)部討論。各個(gè)部門根據(jù)本部門的專業(yè)、職能相關(guān)性對(duì)改革方案提出修改意見(jiàn)。改革方案撰寫(xiě)小組會(huì)高度重視這些意見(jiàn)，并根據(jù)改革目標(biāo)和要求進(jìn)行吸納和完善。另外，謹(jǐn)慎的改革者會(huì)請(qǐng)政府法制部門進(jìn)行合法性咨詢、審查，請(qǐng)法制部門從合法性角度提出意見(jiàn)。

改革方案征求部門意見(jiàn)或者向?qū)ｉT領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位征求意見(jiàn)這一程序必不可少，否則就會(huì)被相關(guān)部門或者成員單位批評(píng)為改革程序不到位，或者改革政策不完善。因此，不管是從改革的科學(xué)性來(lái)講，還是從改革的程序性來(lái)講，改革承擔(dān)部門和方案撰寫(xiě)者都會(huì)很重視向部門征求意見(jiàn)這一程序。部門會(huì)從自身的角度提出建議，重點(diǎn)關(guān)注是否有價(jià)值，是否合法，是否與本部門的上位法相抵觸、相違背。如果出現(xiàn)后種情況則會(huì)直接反對(duì)出臺(tái)新的政策。

4.向人大、政協(xié)征求改革方案的意見(jiàn)

改革方案完成后，改革承擔(dān)部門還將邀請(qǐng)人大、政協(xié)相關(guān)部門或者人大代表、政協(xié)委員征求方案的意見(jiàn)，請(qǐng)他們從自己的角度或者部門的角度提出修改意見(jiàn)，進(jìn)一步完善改革方案。同時(shí)，為了保障改革方案的合法性，改革承擔(dān)部門還會(huì)向相關(guān)民主黨派征求意見(jiàn)。當(dāng)然，這類征求意見(jiàn)既可以通過(guò)正式渠道，也可以由撰寫(xiě)小組征求相關(guān)專業(yè)官僚或者專業(yè)管理部門的意見(jiàn)。人大主要是從法制的角度提出意見(jiàn)，政協(xié)則主要是從代表本階層、本群體的角度提出意見(jiàn)。如果政策僅僅是以黨委和政府的名義頒布，那么人大和政協(xié)一般不會(huì)對(duì)新政策提出異議。

5.向基層和社會(huì)征求改革方案的意見(jiàn)

通過(guò)上述四個(gè)方面的征求意見(jiàn)后，改革方案就會(huì)相對(duì)完善，在提交黨委常委會(huì)或者政府常務(wù)會(huì)討論前還會(huì)向基層和社會(huì)征求意見(jiàn)。一是向基層政府、村居干部、民眾征求意見(jiàn)，請(qǐng)他們從政策對(duì)象或者政策執(zhí)行者的角度提出修改建議。二是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)或者媒體向社會(huì)征求改革意見(jiàn)，向基層政府和社會(huì)征求意見(jiàn)，采取的是點(diǎn)面結(jié)合的方式，所謂“點(diǎn)”就是選擇一部分干部和民眾聽(tīng)取方案的意見(jiàn)；所謂“面”則更加廣泛地面向全社會(huì)公開(kāi)征求修改和完善意見(jiàn)，如建立建議信箱、網(wǎng)站、郵箱等渠道，任何人都可以提出自己的建議。

改革方案向基層干部和社會(huì)征求意見(jiàn)，不是征求“要不要改革”，而是如何進(jìn)一步完善改革舉措，如何使改革方案更加符合當(dāng)?shù)貙?shí)際。基層干部或者民眾的意見(jiàn)也會(huì)被高度重視，好的建議會(huì)被吸納進(jìn)改革方案。但是所有建議者都不知道自己的意見(jiàn)是否采納，自己的意見(jiàn)是否有效，因?yàn)檎咧贫ú块T不會(huì)回復(fù)。因此我們可以將中國(guó)地方政府改革創(chuàng)新政策的出臺(tái)稱為“開(kāi)放的黑箱”。因?yàn)檎髑笠庖?jiàn)是廣泛的、民主的、自由的，任何人都可以提出建議，這是“開(kāi)放的”，但是能否采納是不知道的，這是“黑箱的”。

三、征求意見(jiàn)的民主機(jī)制

地方政府改革方案征求意見(jiàn)是政策出臺(tái)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，既是重要的政策過(guò)程，也是重要的政治過(guò)程。

1.征求意見(jiàn)的價(jià)值與功能

第一，決策的科學(xué)性。在地方改革方案或者政策出臺(tái)前征求意見(jiàn)，并非如外界所認(rèn)為的是一種形式或者作秀，因?yàn)槿魏胃母锓桨富蛘哒叩某雠_(tái)，都是為了推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。因此，地方改革者在征求意見(jiàn)時(shí)想獲得真知灼見(jiàn)的信息，以便制定出符合本地特點(diǎn)、促進(jìn)本地發(fā)展的政策或者文件。改革方案或者政策越是貼近民生，越是與當(dāng)?shù)鼐用裣⑾⑾嚓P(guān)，征求意見(jiàn)就越誠(chéng)懇，越真實(shí)，民主程度也會(huì)越高。因此，改革方案或者政策出臺(tái)前征求意見(jiàn)的過(guò)程就是一種追求真實(shí)知識(shí)、可靠信息的求真過(guò)程，更是一種集思廣益、追求決策科學(xué)化的民主過(guò)程。

第二，決策的程序性。雖然地方政府具有一定的獨(dú)立性、權(quán)威性，但是其決策特別是涉及重大改革方案或政策出臺(tái)的決策必須符合法定程序，因此向社會(huì)、部門、人大、政協(xié)、法制部門征求意見(jiàn)是一個(gè)法定的程序，如果不經(jīng)過(guò)征求意見(jiàn)的程序，或者征求意見(jiàn)的范圍不到位，那么出臺(tái)的政策就沒(méi)有合法性，甚至違法。在程序性征求意見(jiàn)的過(guò)程中，各個(gè)部門要對(duì)改革方案和政策的合法性、合規(guī)性、適宜性、沖突性進(jìn)行審核。如果改革方案具有沖突性或者合法性問(wèn)題，就要提出修改意見(jiàn)或者否決性意見(jiàn)。因此，征求意見(jiàn)所體現(xiàn)的決策程序性同樣具有科學(xué)性的價(jià)值和功能。

第三，決策的民主性。實(shí)現(xiàn)決策民主化也是征求意見(jiàn)的重要功能。如果說(shuō)地方政府的決策是一只“黑箱”，社會(huì)和居民無(wú)法參與，那么征求意見(jiàn)則為“黑箱”打開(kāi)了一個(gè)口子，允許社會(huì)、居民及相關(guān)人士參與到?jīng)Q策中來(lái)，對(duì)決策發(fā)表意見(jiàn)。來(lái)自社會(huì)的意見(jiàn)也會(huì)引起改革者和政策撰寫(xiě)者的高度重視，更重要的是，地方政府和官員通過(guò)征求意見(jiàn)可以了解當(dāng)?shù)鼐用竦男枨螅约翱赡艹雠_(tái)政策的支持度。因此，征求意見(jiàn)具有重要的溝通功能、民主功能。溝通性、表達(dá)性、回應(yīng)性以及征求意見(jiàn)的廣泛性都是政策過(guò)程民主性的重要體現(xiàn)。

2.征求意見(jiàn)中的民主機(jī)制

征求意見(jiàn)的民主功能和民主性體現(xiàn)在各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)方面。

第一，做不做：民主討論機(jī)制。在改革者或者撰寫(xiě)者在撰寫(xiě)方案前的調(diào)查及對(duì)外考察過(guò)程中就會(huì)有對(duì)改革方案或者政策的可行性評(píng)價(jià)。撰寫(xiě)者會(huì)征求基層社會(huì)、政策對(duì)象、政策執(zhí)行者的意見(jiàn)，重點(diǎn)關(guān)注是否需要出臺(tái)改革方案；出臺(tái)改革方案好不好；出臺(tái)改革方案誰(shuí)是受損者，誰(shuí)是受益者，誰(shuí)是最大的政策反對(duì)者；如果有反對(duì)者，如何應(yīng)對(duì)。這樣，調(diào)查者或者撰寫(xiě)者就能夠通過(guò)征求意見(jiàn)對(duì)改革的可行性進(jìn)行評(píng)估。如果大家不贊成，改革效果不太好，就會(huì)建議決策者取消政策創(chuàng)新。因此，改革前期的調(diào)查蘊(yùn)含了“做不做”的評(píng)估，其實(shí)就是一種民主討論的機(jī)制。當(dāng)然，征求意見(jiàn)不會(huì)太廣泛，即有民主性，但是民主的范圍有限。

第二，如何做：民主建議機(jī)制。在撰寫(xiě)改革方案前和過(guò)程中，改革者和撰寫(xiě)者會(huì)向外地官員、本地政策研究者及相關(guān)學(xué)者座談、交流和溝通，征求意見(jiàn)撰寫(xiě)政策文本；同時(shí)也會(huì)向與政策相關(guān)的部門征求意見(jiàn)，有時(shí)甚至?xí)蛏霞?jí)對(duì)口部門請(qǐng)教，請(qǐng)他們站在上級(jí)部門的角度提出完善意見(jiàn)。在這個(gè)階段，主要是考慮“如何做”“怎么做”。征求意見(jiàn)、請(qǐng)教或者交流主要是讓相關(guān)人員提出民主建議，這也具有民主的特點(diǎn)、民主的形式?！叭绾巫觥笔且环N民主建議的機(jī)制。

第三，怎么做得更好：民主完善機(jī)制。在改革方案完成后，改革者或者撰寫(xiě)者還會(huì)將改革方案發(fā)給基層政府、社會(huì)、人大政協(xié)及相關(guān)部門，征求修改意見(jiàn)。一是這些方案是否可行，二是是否需要調(diào)整，三是是否需要補(bǔ)充。改革者或者撰寫(xiě)者主要想通過(guò)這個(gè)過(guò)程進(jìn)一步完善改革方案，使其契合本地實(shí)際，更具地方特色，促進(jìn)部門之間的政策協(xié)商和溝通，最終實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。這個(gè)過(guò)程同樣具有民主性，征求意見(jiàn)的范圍更加廣泛，大部分意見(jiàn)會(huì)進(jìn)行討論，其中一部分會(huì)被吸納進(jìn)改革方案。所以，這一階段的征求意見(jiàn)是為了“怎么做得更好”而進(jìn)行的“民主完善”過(guò)程，可以稱之為民主完善機(jī)制。

第四，成效如何：民主預(yù)評(píng)機(jī)制。改革創(chuàng)新或者政策出臺(tái)是一件重大的事情，涉及各個(gè)方面的利益，既要按照地方政府的書(shū)記、市(縣)長(zhǎng)的要求堅(jiān)決推行，也要進(jìn)行改革方案或者政策的預(yù)評(píng)，這個(gè)工作主要在調(diào)查環(huán)節(jié)，人大、政協(xié)征求意見(jiàn)環(huán)節(jié)以及法制部門審查的環(huán)節(jié)。在征求意見(jiàn)時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)以下情況：一是公眾意見(jiàn)比較大；二是人大、政協(xié)覺(jué)得不具有地方性，與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件不適應(yīng)；三是法制部門認(rèn)為與上位法或者其他法律沖突；四是預(yù)估改革成效不好。如果出現(xiàn)以上一種或者幾種情況都可能中止改革，或者調(diào)整政策方向，或者延期出臺(tái)政策。可見(jiàn)，改革方案或者政策出臺(tái)征求意見(jiàn)還會(huì)對(duì)改革成效進(jìn)行“民主預(yù)評(píng)”，這可稱為民主的預(yù)評(píng)機(jī)制。民主預(yù)評(píng)的范圍可能比較廣泛，也可能比較狹窄，這取決于改革內(nèi)容及改革涉及范圍。

綜上可見(jiàn)，地方改革方案或者政策出臺(tái)征求意見(jiàn)，具有一定的民主性，尤其是征求意見(jiàn)的民主措施對(duì)改革決策會(huì)有很大的影響，具體體現(xiàn)為對(duì)政策方案的完善性、地方契合性及有限的制約性。當(dāng)然“征求意見(jiàn)式民主”或者“征詢式民主”與西方國(guó)家的選舉民主、議會(huì)民主、審議民主的政策過(guò)程和政治過(guò)程相比，民主的廣度和深度尚存在差距。但是我們?nèi)匀徊荒芊穸ǖ胤礁母镎叱雠_(tái)良好政策的意愿，以及期待通過(guò)這種征求意見(jiàn)的若干民主機(jī)制來(lái)完善改革方案、評(píng)價(jià)改革方案的實(shí)質(zhì)性價(jià)值。所以，征求意見(jiàn)是一種對(duì)西方民主的替代機(jī)制，是一種適應(yīng)中國(guó)地方政治特點(diǎn)的民主機(jī)制，是全過(guò)程人民民主的重要體現(xiàn)。

3.征求意見(jiàn)中的民主性決定因素

地方改革方案或者政策出臺(tái)征求意見(jiàn)，具有一定的民主性，是一種對(duì)選舉民主、議會(huì)制民主和審議民主的替代機(jī)制。這種“征詢式民主”主要由改革利益的重要性、改革的民生屬性、改革決策者的個(gè)性及改革程序的嚴(yán)格性所決定的。

第一，改革利益的重要性。征求意見(jiàn)的范圍與改革利益的重要性緊密相連。如果改革涉及很多人的重大利益，如宅基地制度改革、養(yǎng)老服務(wù)政策改革等，改革方案或者政策征求意見(jiàn)的范圍就會(huì)越廣，就會(huì)聽(tīng)取更多的利益相關(guān)者的意見(jiàn)；如果改革僅涉及部分人的利益，則征求意見(jiàn)的范圍就會(huì)小些，聽(tīng)取意見(jiàn)的對(duì)象也會(huì)少些。一般而言，“征詢式民主”的程度與改革利益的重要性呈正向關(guān)系。

第二，改革決策者的性格。征求意見(jiàn)的廣度和深度與改革決策者的個(gè)性，特別是主持改革的領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任感密切相關(guān)。如果改革主要決策者具有民主的性格，期待能夠出臺(tái)一個(gè)契合地方特色且為當(dāng)?shù)鼐用駶M意的改革方案，那么征求意見(jiàn)的范圍就會(huì)比較大，程度也會(huì)比較深。另外，改革方案的撰寫(xiě)者也具有重要影響。雖然改革方案撰寫(xiě)者只有撰寫(xiě)的權(quán)利，但是在具體出臺(tái)方案時(shí)，他們操作的空間還是比較大的。如果撰寫(xiě)者認(rèn)真負(fù)責(zé)，則征求意見(jiàn)就會(huì)更具有廣度和深度。改革撰寫(xiě)者的民主性受改革決策者的影響，如果后者具有強(qiáng)烈的民主意識(shí)，那么前者也可能更加具有民主意識(shí)，反之亦然，即改革決策者和改革方案撰寫(xiě)者之間相互影響。

第三，改革程序的嚴(yán)格性。改革程序也會(huì)影響征求意見(jiàn)的廣度和深度。如果改革程序比較嚴(yán)格，征求意見(jiàn)的廣度和深度都會(huì)增加。比較而言，民主性的決策者會(huì)通過(guò)更多的渠道征求更多人的意見(jiàn)，使民主實(shí)施的范圍更加廣泛。如果改革程序執(zhí)行不嚴(yán)格，甚至?xí)霈F(xiàn)不征求意見(jiàn)的現(xiàn)象。從總體來(lái)看，改革程序的嚴(yán)格性與征求意見(jiàn)的民主性呈正相關(guān)。

第四，改革的民生屬性。改革是否具有民主性及民主程度的高低，還與改革內(nèi)容的民生特點(diǎn)相關(guān)。如果改革內(nèi)容與民生高度相關(guān)，且不具有或只具有很少的政治屬性，則決策者可能會(huì)廣泛征求意見(jiàn)。例如，垃圾處理和保潔政策改革及其方案的出臺(tái)，地方政府會(huì)盡量展示民主過(guò)程，如廣泛征求意見(jiàn)，歡迎討論，引導(dǎo)輿論。但是涉及強(qiáng)制實(shí)施的一些政策、政治屬性強(qiáng)的改革以及比較緊迫的政策，如新冠疫情防控，沒(méi)有充分的時(shí)間來(lái)討論，難以迅速達(dá)成共識(shí)，則會(huì)縮小征求意見(jiàn)的范圍，減少討論，以執(zhí)行中的微調(diào)來(lái)代替征求意見(jiàn)。在正常的情況下，即使是政治屬性很強(qiáng)的政策，也必須有一定的征求意見(jiàn)程序。因此，無(wú)論如何，政治屬性的改革都會(huì)具有一定的民主性，只是與民生性的改革相比，民主的范圍各有不同。

四、征求意見(jiàn)的民主組合與決定因素

征求意見(jiàn)中的民主性，本文稱之為“征詢式民主”，與西方國(guó)家的選舉民主、審議民主、競(jìng)爭(zhēng)民主有著較大的區(qū)別?？紤]到地方改革創(chuàng)新中，具有政治屬性的改革比較少，因此應(yīng)將政治屬性并入改革的利益性，以此考慮改革者的人格屬性、程序嚴(yán)格性和改革利益性三者之間的關(guān)系及三者對(duì)改革民主性的影響。

1.人格屬性、程序嚴(yán)格性與民主性

在假定改革利益不變的情況，人格屬性與程序嚴(yán)格性兩個(gè)變量構(gòu)成了四種經(jīng)典的征詢式民主類型(詳見(jiàn)圖2)：民主性人格與程序嚴(yán)格性組合將形成高征詢式民主類型(A1)；程序嚴(yán)格和威權(quán)性人格會(huì)形成形式民主(C1)；民主性人格和程序非嚴(yán)格性會(huì)形成較高征詢式民主類型(B1)；威權(quán)性人格與程序非嚴(yán)格性則無(wú)法形成民主(D1)?？梢?jiàn)，改革者的人格屬性和程序性的組合會(huì)形成具有不同民主性的改革模式。

圖2 人格屬性與程序嚴(yán)格性構(gòu)成的征詢式民主類型圖3 人格屬性與改革利益性構(gòu)成的征詢式民主類型圖4 程序嚴(yán)格性與改革利益性構(gòu)成的征詢式民主類型

2.人格屬性、改革利益性與民主性

在假定政策出臺(tái)程序嚴(yán)格性不變的情況下，人格屬性與改革利益性也會(huì)形成不同的征詢式民主類型(詳見(jiàn)圖3)：在民主性人格和重大利益條件下會(huì)形成高征詢式民主類型(A2)；在民主性人格和非重大利益條件下會(huì)形成較高征詢式民主類型(B2)；在威權(quán)性人格和重大利益條件下會(huì)形成形式民主(C2)；在威權(quán)性人格和非重大利益下民主無(wú)法形成(D2)?？梢?jiàn)，改革者的人格屬性和改革利益性的組合也會(huì)形成不同民主程度的改革模式。

3.程序嚴(yán)格性、改革利益性與民主性

在人格屬性不變的情況下，程序嚴(yán)格性和改革利益性會(huì)形成不同的征詢式民主類型(詳見(jiàn)圖4)：在程序嚴(yán)格性和重大利益條件下會(huì)形成高征詢式民主類型(A3)；在程序嚴(yán)格性和非重大利益條件下會(huì)導(dǎo)致形式民主(B3)；在重大利益和程序非嚴(yán)格下會(huì)形成較高征詢式民主類型(C3)；在非重大利益和程序非嚴(yán)格條件下則不會(huì)出現(xiàn)民主(D3)。

4.人格屬性、利益性與程序性

征求意見(jiàn)的廣度和深度，即征詢式民主的程度取決于決策者的人格屬性、改革利益性、改革程序嚴(yán)格性，所以征詢式民主是三者的函數(shù)。

為了便于分析和考察，在此建構(gòu)一個(gè)二維象限曲線圖(詳見(jiàn)下頁(yè)圖5)，考慮在某一地區(qū)，領(lǐng)導(dǎo)人的性格在一定時(shí)間內(nèi)是既定的，因此領(lǐng)導(dǎo)人的人格屬性的民主性是一條水平的直線(L4、L5、L6)，而征詢式民主的程度則與改革利益性、程序嚴(yán)格性相關(guān)。相對(duì)于程序嚴(yán)格性，在征求意見(jiàn)的過(guò)程中，改革利益性對(duì)改革民主的影響更廣、更深，因此在同一影響程度時(shí)，改革利益性的民主曲線(L1)比程序嚴(yán)格性的民主曲線(L2)要高。改革利益性民主曲線L1和程序嚴(yán)格性民主曲線L2會(huì)綜合成綜合曲線L3。

圖5 人格屬性、改革利益性、程序嚴(yán)格性與民主程度

不同地區(qū)的改革決策者的人格屬性不同，因此會(huì)形成不同的人格直線，如L4、L5、L6三者分別為中性人格(假設(shè)為中性的政治人格，所謂中性就是既不偏好民主，也不偏好威權(quán))、民主性人格與威權(quán)性人格。三條人格民主直線與改革利益民主曲線L1的交點(diǎn)分別是A、A1和A2，與程序嚴(yán)格性曲線L2的交點(diǎn)分別是C、C1和C2，與綜合曲線L3分別交于B、B1和B2。

從圖4可以發(fā)現(xiàn)三個(gè)特點(diǎn)：一是改革利益性和程序嚴(yán)格性帶來(lái)的民主影響都是先快速增長(zhǎng)，然后緩慢增長(zhǎng)。二是在相同的人格屬性時(shí)，實(shí)現(xiàn)同等民主程度所需要的利益性和嚴(yán)格性是不同的，在民主性人格L5上，獲得X的民主性，只需要A1的利益性，卻需要C1的嚴(yán)格性，A1遠(yuǎn)小于C1。三是同等的改革利益性和程度嚴(yán)格性，前者導(dǎo)致的民主性更多，如在E點(diǎn)，程序嚴(yán)格性只能獲得Q的民主性，而改革利益性則能夠獲得A1的民主性，后者大于前者。

根據(jù)上述分析，我們可以得出兩個(gè)階段性結(jié)論：一是征詢式民主由決策者的人格屬性、改革利益性和程序嚴(yán)格性共同決定。二是在同等條件下，改革利益性的民主程度要高于程序嚴(yán)格性的民主程度。

五、基本結(jié)論與延伸討論

1.征詢式民主的基本結(jié)論

地方改革過(guò)程具有民主性，民主性主要通過(guò)征求意見(jiàn)的過(guò)程體現(xiàn)出來(lái)。西方學(xué)者認(rèn)為中國(guó)沒(méi)有西方式的競(jìng)爭(zhēng)性選舉和問(wèn)責(zé)，政策創(chuàng)新和出臺(tái)不可能具有民主性。但是，中國(guó)有著嚴(yán)格的自上而下的問(wèn)責(zé)，甚至追責(zé)，地方政府及其官員為了避免問(wèn)責(zé)、追責(zé)，會(huì)通過(guò)比較民主的方式征求意見(jiàn)，以制定更具有地方特色、更受公眾歡迎、更能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的改革政策。因此，地方官員有民主征求意見(jiàn)的壓力。改革政策的出臺(tái)也有程序性規(guī)定，民主征求意見(jiàn)是改革政策出臺(tái)不可或缺的重要環(huán)節(jié)，只有征求了意見(jiàn)，政策才具有合法性，這也會(huì)促使地方政府和官員以民主的方式廣泛征求意見(jiàn)。

地方改革的民主性是由改革的利益性、程序的嚴(yán)格性、改革者的人格屬性及改革內(nèi)容的民生屬性共同決定的。這些因素共同決定了地方改革中征求意見(jiàn)的民主程度。因此征求意見(jiàn)的民主性是改革的利益性、程序的嚴(yán)格性、改革者的人格及改革內(nèi)容的民生屬性的函數(shù)。其實(shí)四個(gè)變量可以歸納為兩個(gè)因素，一個(gè)結(jié)構(gòu)性因素，包括改革的利益性、程序的嚴(yán)格性和改革內(nèi)容的民生屬性；二是行為性因素，主要是改革者和改革撰寫(xiě)者的民主偏好與選擇。當(dāng)然，地方政府改革過(guò)程中的民主性的結(jié)構(gòu)、行為影響因素與西方民主轉(zhuǎn)型、民主深化的結(jié)構(gòu)性、行為性影響因素不太相同。

2.征詢式民主：一種特色的民主形式

征詢意見(jiàn)式民主不同于西方的選舉民主、競(jìng)爭(zhēng)民主和問(wèn)責(zé)民主，因?yàn)樗鼪](méi)有制度化投票表決，也沒(méi)有制度化的審議，更沒(méi)有選民的問(wèn)責(zé)。雖然征求意見(jiàn)有程序性的要求，但是沒(méi)有征求意見(jiàn)的范圍、程度的制度性規(guī)定，也沒(méi)有對(duì)意見(jiàn)采納或者不采納的制度性回復(fù)。因此，地方政府改革創(chuàng)新中的征詢式民主是一種非制度性的民主，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，非內(nèi)需性民主。西方民主改革的壓力主要是選民的壓力，這是一種自下而上的壓力；但是在中國(guó)地方政府的改革創(chuàng)新中，征詢式民主源于上級(jí)行政壓力而非民眾自下而上的壓力。對(duì)于民眾而言，這是一種外部給予式的民主，而不是一種內(nèi)需式民主。

第二，非競(jìng)爭(zhēng)式民主。西方學(xué)者認(rèn)為，民主一定要有競(jìng)爭(zhēng)性，至少有爭(zhēng)論、辯論，但是中國(guó)地方政府出臺(tái)政策的過(guò)程，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)性，也沒(méi)有太多的公共辯論，或者公共批判。改革者或者方案撰寫(xiě)者抱著謙虛的態(tài)度，抱著制定最適應(yīng)本地發(fā)展政策的態(tài)度征求各級(jí)干部、各個(gè)部門和民眾的意見(jiàn)，這些意見(jiàn)之間也不會(huì)存在競(jìng)爭(zhēng)性。因此，征詢意見(jiàn)的民主是一種非競(jìng)爭(zhēng)性民主。

第三，非約束性民主，按照西方政治理論，民主最大的特點(diǎn)是約束權(quán)力、制衡權(quán)力，但是中國(guó)地方政府改革創(chuàng)新中的征詢式民主不是為了約束改革者，而是為了完善改革方案而推行的“善舉”。因此，征詢式民主不是一種約束性民主。

但是，不能因?yàn)檎髟兪矫裰骶哂蟹侵贫刃?、非約束性、非競(jìng)爭(zhēng)性和非內(nèi)需性而否定其民主性，從實(shí)施效果上看，它是一種有中國(guó)特色的民主形式，是中國(guó)全過(guò)程人民民主的重要體現(xiàn)。

3.征詢式民主的限度

通過(guò)上面的分析，我們可以進(jìn)一步評(píng)價(jià)征詢式民主。首先要承認(rèn)征詢式民主也是民主，是全過(guò)程人民民主。但是在運(yùn)行過(guò)程中也存在缺陷和不足。一是有限度的民主。征詢式民主沒(méi)有制度保障，也沒(méi)有民眾的約束和競(jìng)爭(zhēng)的壓力，很大程度上取決于改革者的人格屬性，而改革者的人格屬性是可變的，因此其民主性是不穩(wěn)定的、不廣泛的，是一種有限度的民主。二是行政縫隙中的民主。政府行政本是一個(gè)韋伯式官僚體制的運(yùn)作過(guò)程，它追求分工、專業(yè)和效率，因而民主性不是行政的題中應(yīng)有之義。但是，中國(guó)地方政府融行政和政治于一體，既有行政，也有政治，政治主要是指改革創(chuàng)新的決策，有決策勢(shì)必有民主性。而這種政治民主性又是從專斷的行政中顯露出來(lái)的，可以稱之為“行政縫隙中的民主”。

對(duì)于征詢式民主，我們要用辯證的眼光審視，既要看到其民主性，也要看到其局限性?？梢詮耐晟浦贫仍O(shè)計(jì)的路徑來(lái)進(jìn)一步穩(wěn)定民主，擴(kuò)大民主，深化民主?？梢詫⒄髑笠庖?jiàn)進(jìn)一步制度化，強(qiáng)化自下而上建議的回應(yīng)性，增強(qiáng)改革政策方案形成的透明性，增加自下而上的改革問(wèn)責(zé)，進(jìn)而增強(qiáng)民眾對(duì)改革者的制度性約束和監(jiān)督。