單 瑩

(湖南省教育科學(xué)研究院, 湖南 長(zhǎng)沙 410005)

充足的師資是義務(wù)教育質(zhì)量保障的基礎(chǔ)。然而,師資短缺又是世界范圍內(nèi)許多國(guó)家和地區(qū)義務(wù)教育階段不容忽視的普遍性問(wèn)題。作為替代性師資力量,臨時(shí)教師群體應(yīng)運(yùn)而生,該群體的治理也成為世界范圍內(nèi)的普遍性難題。目前,許多國(guó)家和地區(qū)經(jīng)過(guò)多年探索,構(gòu)建了較為完備的臨時(shí)教師招聘、儲(chǔ)備、管理及培訓(xùn)體系。在招聘自主權(quán)、勞動(dòng)權(quán)益糾紛處置等臨時(shí)教師管理模式上,亦形成了豐富的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這為我們改進(jìn)治理途徑、解決義務(wù)教育階段臨時(shí)教師問(wèn)題提供了重要啟示。

一、義務(wù)教育階段臨時(shí)教師隊(duì)伍的基本特征

(一)分布趨勢(shì):供需失衡矛盾下的被動(dòng)式集中

從世界上其他國(guó)家和地區(qū)的現(xiàn)實(shí)狀況看,臨時(shí)教師的分布與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高度相關(guān)。就地域分布而言,以美國(guó)為例,臨時(shí)教師主要集中于中部、西部和西北部的阿拉巴馬、阿拉斯加州等區(qū)域,分布于城市薄弱學(xué)校和偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)學(xué)校。在日本,代課、代理教師主要集中在城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校和偏鄉(xiāng)、離島地區(qū)的小規(guī)模學(xué)校。在歐洲,超過(guò)80%的國(guó)家存在教育系統(tǒng)師資短缺危機(jī)。德國(guó)東部各州每年有27%的師資缺口;而英國(guó)尤甚,教師職業(yè)吸引力、罷工等問(wèn)題導(dǎo)致大部分地區(qū)教師短缺[1]。所有這些師資短缺問(wèn)題均有賴(lài)于通過(guò)臨時(shí)教師來(lái)補(bǔ)充解決。與此同時(shí),在經(jīng)濟(jì)水平不發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū),臨時(shí)教師的分布也因供需不平衡呈現(xiàn)局部地區(qū)過(guò)度集中的特征,且主要被分配于偏遠(yuǎn)山區(qū)學(xué)?；驇熒冗^(guò)高的學(xué)校。印度臨時(shí)教師地域分布不均現(xiàn)象十分明顯,如在哥拉加特,臨時(shí)教師數(shù)量占農(nóng)村小學(xué)教師總量的43%,占城市小學(xué)教師總量的14%[2]193。此外,在師資供需失衡的背景下,臨時(shí)教師群體在性別和年齡結(jié)構(gòu)上也存在獨(dú)特特征。除韓國(guó)青年臨時(shí)教師及返聘型臨時(shí)教師占比高于其他國(guó)家外,大部分國(guó)家臨時(shí)教師群體以女性為主、年齡偏大。如英國(guó)女性臨時(shí)教師占比65%,年齡超過(guò)50歲的臨時(shí)教師占比74%[3]?？傮w而言,結(jié)合城市化進(jìn)程和人口流動(dòng)變化趨勢(shì),各國(guó)、各地區(qū)義務(wù)教育階段師資分布大都表現(xiàn)出城區(qū)教師供過(guò)于求、貧困地區(qū)師資相對(duì)短缺的現(xiàn)象。

(二)聘用形式:多元管理制度下的非統(tǒng)一樣態(tài)

由于各國(guó)、各地區(qū)教育制度和管理體制的差異,臨時(shí)教師的聘用管理呈現(xiàn)多樣化特征。一是招聘主體多元化。比如,美國(guó)的臨時(shí)教師主要由學(xué)區(qū)教育管理機(jī)構(gòu)招聘;英國(guó)的公立中小學(xué)學(xué)校委員會(huì)、私立學(xué)校董事會(huì)、臨時(shí)教師中介公司,都可以招聘臨時(shí)教師。二是聘用程序區(qū)別化。不同國(guó)家和地區(qū)、不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平區(qū)域,臨時(shí)教師的聘用程序存在較大差異,既有由政府和學(xué)校聘用,也有由社區(qū)聘用,甚至在部分落后地區(qū),還有家長(zhǎng)自主聘用。三是聘用類(lèi)型靈活化。臨時(shí)教師群體表現(xiàn)出顯著的類(lèi)型差異,主要體現(xiàn)在工作時(shí)限(分短期臨時(shí)教師和長(zhǎng)期臨時(shí)教師)、薪酬支付方式(分為鐘點(diǎn)臨時(shí)教師、日工資臨時(shí)教師和月工資臨時(shí)教師)、任教學(xué)校數(shù)量(分為固定學(xué)校臨時(shí)教師和多校兼課臨時(shí)教師)以及職業(yè)身份性質(zhì)和招聘機(jī)構(gòu)性質(zhì)等方面。

(三)資格準(zhǔn)入:經(jīng)濟(jì)發(fā)展分化下的差異性構(gòu)成

各國(guó)臨時(shí)教師的準(zhǔn)入門(mén)檻大有不同。發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)對(duì)臨時(shí)教師的要求整體偏高,但對(duì)于緊缺學(xué)科所需的臨時(shí)教師,可以適當(dāng)降低入職標(biāo)準(zhǔn)。而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)的學(xué)校臨時(shí)教師的要求就較低。如美國(guó)的部分州規(guī)定只要報(bào)名者高中畢業(yè),無(wú)不良社會(huì)記錄,均可申請(qǐng)擔(dān)任臨時(shí)教師[4]。而在一些國(guó)家,無(wú)業(yè)者、失業(yè)者、有兼職意向者、不愿賦閑的退休人士、公益人士、子女成人后的家庭主婦等均有資格提出申請(qǐng)。尤其是非洲、拉丁美洲以及亞洲部分國(guó)家和地區(qū),對(duì)臨時(shí)教師的學(xué)歷和資質(zhì)的要求更低。

(四)薪酬待遇:法律制度約束下的基本性保障

在美國(guó),臨時(shí)教師需要跟學(xué)區(qū)教育管理機(jī)構(gòu)簽訂代課工作合同,約定雙方的權(quán)責(zé)關(guān)系、酬金待遇和其他注意事項(xiàng)。臨時(shí)教師的薪酬按天計(jì)算,為了避免臨時(shí)教師跟學(xué)校產(chǎn)生養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)方面的待遇糾紛,臨時(shí)教師一般沒(méi)有集體談判權(quán),他們的薪酬水平還與地區(qū)差異、資格證書(shū)差異[5]、短期合同和長(zhǎng)期合同差異[4]等因素緊密相關(guān)。如在英國(guó),臨時(shí)教師的薪酬標(biāo)準(zhǔn)主要按照《學(xué)校教師薪酬和工作環(huán)境保障文件》的規(guī)定執(zhí)行,臨時(shí)教師的薪酬以195天為基數(shù),結(jié)合臨時(shí)教師的年薪級(jí)別層次,折算出每天的薪酬數(shù);在12周試用期結(jié)束后,臨時(shí)教師可以享受跟正式教師相同的工作時(shí)限和環(huán)境保障待遇[6]?？傮w而言,各國(guó)、各地區(qū)的臨時(shí)教師只能享受法律制度約束下的基本性權(quán)益保障。

(五)功能發(fā)揮:區(qū)域發(fā)展不平衡下的教育公平

臨時(shí)教師對(duì)推動(dòng)區(qū)域教育公平的功能主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是在發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)正式教師缺勤之際,臨時(shí)教師能填補(bǔ)崗位空缺,保障學(xué)生學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)與學(xué)習(xí)質(zhì)量,保證學(xué)校有序運(yùn)行;二是在因正規(guī)教師和生源不足而無(wú)法正常辦學(xué)的欠發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū),臨時(shí)教師可以推動(dòng)當(dāng)?shù)貙W(xué)校的建立,進(jìn)而保障當(dāng)?shù)貙W(xué)生的受教育權(quán)。印度75%的失學(xué)兒童集中于6個(gè)最貧窮的邦,這些地區(qū)不具備建立正式學(xué)校的適宜條件與資源,尤其缺乏教師,以至于部分學(xué)校的學(xué)生在進(jìn)入五年級(jí)之前,只有一名教師負(fù)責(zé)其所有科目的學(xué)習(xí)。為確保教育的普及,政府以合同形式招聘臨時(shí)教師來(lái)解決這一問(wèn)題,也使得這些地區(qū)臨時(shí)教師的數(shù)量逐年增長(zhǎng)[2]193。而在非洲的部分國(guó)家,臨時(shí)教師為無(wú)法接受?chē)?guó)家教育系統(tǒng)內(nèi)正規(guī)學(xué)校教育的兒童提供教育機(jī)會(huì)。

二、國(guó)際視野下義務(wù)教育階段臨時(shí)教師問(wèn)題治理的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

(一)穩(wěn)定性治理:教師隊(duì)伍流動(dòng)流失率高

盡管代課工作具有較強(qiáng)的時(shí)空靈活性和較大的自由裁量權(quán),且臨時(shí)教師的薪酬待遇均受到法律法規(guī)保障,但相對(duì)于正式教師,臨時(shí)教師往往缺乏穩(wěn)定職位和長(zhǎng)期雇傭合同,薪酬通常以小時(shí)計(jì)算,且隨著教學(xué)時(shí)數(shù)的變化而波動(dòng),因此許多國(guó)家和地區(qū)義務(wù)教育階段臨時(shí)教師都存在薪酬相對(duì)較低且不穩(wěn)定的現(xiàn)象。英國(guó)2014年4月的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,56%的臨時(shí)教師認(rèn)為目前的收入與自己的工作經(jīng)歷不成正比,達(dá)不到國(guó)家平均水平[7]。薪酬待遇低下導(dǎo)致臨時(shí)教師的職業(yè)歸屬感和穩(wěn)定性極差,女教師工會(huì)聯(lián)盟2014年臨時(shí)教師研討會(huì)的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示,69%的臨時(shí)教師在考慮放棄代課工作[8]。在印度,代課合同嚴(yán)格規(guī)定了臨時(shí)教師的酬金水平、發(fā)放方式和發(fā)放月數(shù)。臨時(shí)教師的酬金并非由政府部門(mén)列入財(cái)政預(yù)算發(fā)放,而是由招聘機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)籌集發(fā)放,其工資數(shù)額遠(yuǎn)不及正式教師。例如,城市臨時(shí)教師的酬金從每月900盧比到3 500盧比不等,偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)臨時(shí)教師的酬金平均每月1 000盧比,而正式教師平均每月的酬金為5 000盧比[9]。

臨時(shí)教師隊(duì)伍穩(wěn)定性差。一方面,臨時(shí)教師在學(xué)校之間的流動(dòng)頻繁。臨時(shí)教師往往會(huì)在不同的學(xué)校之間流動(dòng),尤其在城市學(xué)校和農(nóng)村學(xué)校之間的流動(dòng)更加明顯。另一方面,臨時(shí)教師流動(dòng)到其他行業(yè)的概率高。由于臨時(shí)教師的職業(yè)發(fā)展前景不明朗、待遇不穩(wěn)定,他們更容易被其他機(jī)會(huì)或崗位吸引,選擇轉(zhuǎn)行到其他行業(yè)去尋找更好的職業(yè)機(jī)會(huì)。臨時(shí)教師的頻繁流動(dòng)使得學(xué)校難以長(zhǎng)期留住經(jīng)驗(yàn)豐富的臨時(shí)教師,導(dǎo)致教育教學(xué)出現(xiàn)連續(xù)性和穩(wěn)定性較差的現(xiàn)象,同時(shí)也造成教育主管部門(mén)難以對(duì)臨時(shí)教師實(shí)行統(tǒng)一組織和監(jiān)管,難以為其開(kāi)展有針對(duì)性的培訓(xùn)需求分析、實(shí)施連續(xù)性的專(zhuān)業(yè)成長(zhǎng)計(jì)劃、量身打造適合的職業(yè)規(guī)劃,難以了解其在教育教學(xué)活動(dòng)方面的需求。

(二)專(zhuān)業(yè)性治理:教師綜合素養(yǎng)難以保證

在社會(huì)各界看來(lái),臨時(shí)教師往往因?yàn)槿肼氶T(mén)檻較低、專(zhuān)業(yè)發(fā)展資源和機(jī)會(huì)不足,導(dǎo)致其專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)整體不高,而成為正式教師缺席時(shí)的課堂保姆[10]。在美國(guó),盡管超過(guò)七成的州制定了統(tǒng)一的臨時(shí)教師招聘標(biāo)準(zhǔn),但只有不到兩成的州能提供職前培訓(xùn)。如田納西州教育部組織了臨時(shí)教師培訓(xùn)活動(dòng),在4小時(shí)的培訓(xùn)會(huì)中,培訓(xùn)內(nèi)容僅僅涵蓋課堂管理中“應(yīng)該”和“不應(yīng)該”做的“事情”與注意事項(xiàng)[10]。在英國(guó),64%的臨時(shí)教師表示自己從未獲得過(guò)持續(xù)的專(zhuān)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì),36%的臨時(shí)教師承認(rèn)獲得過(guò)繳納一定費(fèi)用的持續(xù)專(zhuān)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì),超過(guò)60%的臨時(shí)教師表示學(xué)校從未安排過(guò)正式教師作為其導(dǎo)師等[7]。專(zhuān)業(yè)發(fā)展活動(dòng)的缺失,制約了臨時(shí)教師專(zhuān)業(yè)能力與專(zhuān)業(yè)素質(zhì)的可持續(xù)發(fā)展。而在欠發(fā)達(dá)地區(qū)和國(guó)家,由于資金有限,面向臨時(shí)教師的專(zhuān)業(yè)發(fā)展活動(dòng)更加難以保障,臨時(shí)教師往往缺乏系統(tǒng)的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)和發(fā)展機(jī)會(huì),使得臨時(shí)教師教育素養(yǎng)整體相對(duì)較低,在教學(xué)理論、教學(xué)設(shè)計(jì)和教學(xué)評(píng)估等方面存在一定的能力欠缺,無(wú)法滿(mǎn)足學(xué)生多樣化的學(xué)習(xí)需求,進(jìn)而不利于學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的提高與學(xué)生全面發(fā)展的培養(yǎng)。因此,提高義務(wù)教育階段臨時(shí)教師的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)與綜合能力,是各國(guó)、各地區(qū)臨時(shí)教師治理的關(guān)鍵難題。

(三)積極性治理:教師工作態(tài)度偏于應(yīng)付

臨時(shí)教師還存在情感依附程度不高、歸屬感不強(qiáng)以及積極性不高等情形,呈現(xiàn)偏于應(yīng)付式的工作態(tài)度。首先,由于臨時(shí)教師的工作通常是短期的,他們往往無(wú)法與學(xué)生建立深入的情感聯(lián)系。相比長(zhǎng)期穩(wěn)定的正式教師,臨時(shí)教師可能在不同班級(jí)、不同學(xué)校、不同地區(qū)甚至不同國(guó)家間頻繁流動(dòng)。這使得他們與學(xué)生之間的情感依附程度相對(duì)較低,無(wú)法建立起穩(wěn)定的師生關(guān)系,難以在教學(xué)中與學(xué)生產(chǎn)生更深層次的互動(dòng)與理解。其次,臨時(shí)教師在學(xué)校的歸屬感往往不強(qiáng)。由于工作的臨時(shí)性質(zhì),臨時(shí)教師并不能完全融入學(xué)校的教育團(tuán)隊(duì)。此外,臨時(shí)教師面臨著不穩(wěn)定的工作安排和較低的經(jīng)濟(jì)待遇,缺乏職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)和長(zhǎng)遠(yuǎn)的職業(yè)規(guī)劃。這些都影響著他們對(duì)教育工作的投入與激情,成為阻礙學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量提升的潛在的負(fù)面因素。因此,調(diào)動(dòng)臨時(shí)教師工作積極性,加強(qiáng)臨時(shí)教師工作情感歸屬感成為義務(wù)教育階段臨時(shí)教師問(wèn)題治理的隱性難題。

(四)規(guī)范性治理:教師管理難度較大

一是臨時(shí)教師群體數(shù)量龐大,使得教師管理本身存在難度。據(jù)研究統(tǒng)計(jì),在美國(guó),每年有25萬(wàn)人在公立學(xué)校擔(dān)任臨時(shí)教師,每8名正式教師中就有1名臨時(shí)教師,臨時(shí)教師數(shù)量在美國(guó)學(xué)校急劇上升[11]13。在韓國(guó),自20世紀(jì)90年代以來(lái),臨時(shí)教師群體比例持續(xù)上升[12]43。同時(shí),臨時(shí)教師工作環(huán)境的復(fù)雜多樣也會(huì)加劇教師管理難度。受益于美國(guó)教師管理制度,美國(guó)各地區(qū)可根據(jù)實(shí)際情況制定臨時(shí)教師招聘制度和工資標(biāo)準(zhǔn),因此其工資有實(shí)際保障[13]16。而在一些發(fā)展中國(guó)家以及欠發(fā)達(dá)國(guó)家,臨時(shí)教師主要用于填補(bǔ)偏遠(yuǎn)落后地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的教師缺口[14]22,臨時(shí)教師的生活條件、安全保障、身份認(rèn)同等都成為學(xué)校管理的重大挑戰(zhàn)。

二是臨時(shí)教師與正式教師在招聘、工資、培訓(xùn)等方面的要求和標(biāo)準(zhǔn)不同,由此引發(fā)的教師群體之間的矛盾也長(zhǎng)期制約著教師隊(duì)伍規(guī)范化管理的進(jìn)程。具體來(lái)說(shuō):一方面,存在同工不同酬的問(wèn)題。這種同工不同酬,既存在于正式教師與臨時(shí)教師之間,也存在于臨時(shí)教師群體內(nèi)部。比如日本的臨時(shí)教師在職期間承擔(dān)了與正式教師相同的工作任務(wù),卻沒(méi)有獲得同等水平的工資和養(yǎng)老金,分配結(jié)構(gòu)失衡加劇了教師隊(duì)伍的管理難度[15]。另一方面,在缺少規(guī)范的管理制度保障的情況下,臨時(shí)教師的大規(guī)模出現(xiàn)會(huì)引發(fā)正式教師的擔(dān)憂(yōu)。與正式教師應(yīng)聘時(shí)所面對(duì)的復(fù)雜程序相比,臨時(shí)教師的應(yīng)聘要求及培訓(xùn)考核方式相對(duì)寬松,這容易造成正式教師因此降低對(duì)自身的專(zhuān)業(yè)發(fā)展要求,并產(chǎn)生對(duì)整體教育質(zhì)量下滑的擔(dān)心[16]16。臨時(shí)教師群體是教師隊(duì)伍的組成部分,因此,各國(guó)、各地區(qū)在教師招聘、合同簽訂、培訓(xùn)及專(zhuān)業(yè)發(fā)展支持等方面需要針對(duì)該教師群體制定差異化的管理方案。

三是臨時(shí)教師管理規(guī)范的缺失,影響教育政策與教育體系的健康發(fā)展,引發(fā)相應(yīng)的教育危機(jī)。如在柬埔寨,由于缺乏明確的問(wèn)責(zé)制和有效的教師部署程序,在聘用臨時(shí)教師時(shí)出現(xiàn)了腐敗行為和濫用職權(quán)的現(xiàn)象,政府決定實(shí)施改革,徹底暫停臨時(shí)教師的招聘,導(dǎo)致學(xué)校教育再次陷入師資短缺的困境,甚至出現(xiàn)不規(guī)范使用教師的亂象。

三、義務(wù)教育階段臨時(shí)教師問(wèn)題治理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

(一)緩解生存困境:完善法律法規(guī),保障臨時(shí)教師勞動(dòng)權(quán)益

目前,許多國(guó)家和地區(qū)都在通過(guò)完善相關(guān)法律法規(guī),提升臨時(shí)教師的薪酬待遇,解決臨時(shí)教師高流動(dòng)率的問(wèn)題,保障和維護(hù)臨時(shí)教師的勞動(dòng)權(quán)益,這些形成了臨時(shí)教師治理可資借鑒的豐富經(jīng)驗(yàn)。韓國(guó)、印度以及日本等國(guó)均制訂了專(zhuān)門(mén)針對(duì)臨時(shí)教師的法案或者法律條文,為臨時(shí)教師的發(fā)展提供制度保障。除了普遍提升臨時(shí)教師的薪酬待遇外,許多國(guó)家和地區(qū)還積極修訂臨時(shí)教師聘任程序,增加臨時(shí)教師直接轉(zhuǎn)正的名額,以期留住優(yōu)秀臨時(shí)教師[17]。隨著臨時(shí)教師隊(duì)伍的逐步擴(kuò)大,相應(yīng)的監(jiān)管方式與程序也在不斷完善。許多國(guó)家和地區(qū)采取多種方式為臨時(shí)教師持續(xù)發(fā)展提供了動(dòng)力,保障了臨時(shí)教師隊(duì)伍的質(zhì)量和水平,促進(jìn)了教師隊(duì)伍的整體穩(wěn)定。

(二)助解教育挑戰(zhàn):理解支持工作,規(guī)范臨時(shí)教師的合理管理

一是增加政策對(duì)臨時(shí)教師的關(guān)注與支持。如尼加拉瓜在自治學(xué)校試點(diǎn)過(guò)程中,通過(guò)完善臨時(shí)教師合同來(lái)規(guī)范對(duì)臨時(shí)教師的管理:一方面,改革教師管理制度。尼加拉瓜自治學(xué)校臨時(shí)教師受法律認(rèn)可,其基本工資與正式教師相同。與此同時(shí),合同規(guī)定,臨時(shí)教師在簽訂永久性合同前,需要經(jīng)歷1年實(shí)習(xí)期,若臨時(shí)教師在此期間的表現(xiàn)未達(dá)到轉(zhuǎn)成正式教師的資格,則實(shí)習(xí)期需延長(zhǎng)至2年;另一方面,完善激勵(lì)機(jī)制,將績(jī)效與經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤。尼加拉瓜自治學(xué)校建立了臨時(shí)教師的績(jī)效指標(biāo)和基于績(jī)效的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制,以此調(diào)動(dòng)臨時(shí)教師的工作積極性。塞內(nèi)加爾則將臨時(shí)教師作為正式教師的候選人,合同對(duì)臨時(shí)教師的試用期時(shí)長(zhǎng)、職業(yè)發(fā)展方向、聘用程序和要求進(jìn)行了明確規(guī)定。

二是為臨時(shí)教師融入學(xué)校提供幫助。英國(guó)技能與教育部于2002年發(fā)布《使用代課教師以彌補(bǔ)正式教師的短期缺勤》,為學(xué)校臨時(shí)教師管理工作提供依據(jù)與指導(dǎo)。如強(qiáng)調(diào)通過(guò)缺勤教師所提供的教學(xué)計(jì)劃、學(xué)科帶頭人的支持等關(guān)鍵策略,在臨時(shí)教師正式入職前為其提供學(xué)校及學(xué)生相關(guān)信息,以保障課堂管理和課程的連續(xù)性。同時(shí),要求臨時(shí)教師在入職后提供反饋,并對(duì)其進(jìn)行評(píng)估。相關(guān)舉措的實(shí)施有效保障了學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量[18]2。

三是制定前瞻性的謹(jǐn)慎計(jì)劃。為避免出現(xiàn)貿(mào)然取消臨時(shí)教師而導(dǎo)致教育質(zhì)量惡化的現(xiàn)象,對(duì)于不合格的臨時(shí)教師,應(yīng)采取逐步清退的漸進(jìn)策略。柬埔寨實(shí)施臨時(shí)教師策略以緩解教師短缺的問(wèn)題,但由于缺乏相關(guān)問(wèn)責(zé)、監(jiān)管機(jī)制,在聘用臨時(shí)教師時(shí)出現(xiàn)腐敗和濫用職權(quán)的現(xiàn)象。2002年,柬埔寨政府決定實(shí)施改革,徹底暫停臨時(shí)教師的招聘。然而,“一刀切”的做法產(chǎn)生一系列負(fù)面效果,如臨時(shí)教師比例下降至2.5%以下,教師短缺問(wèn)題逐漸嚴(yán)重,班級(jí)學(xué)生規(guī)模擴(kuò)大,正式教師教學(xué)任務(wù)加重等,進(jìn)而導(dǎo)致出現(xiàn)教學(xué)質(zhì)量問(wèn)題[16]9。

(三)破解發(fā)展難題:提升入職門(mén)檻,強(qiáng)化臨時(shí)教師專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)

許多國(guó)家和地區(qū)日益關(guān)注義務(wù)教育臨時(shí)教師的專(zhuān)業(yè)發(fā)展權(quán)益。如在美國(guó),許多州專(zhuān)門(mén)撥出專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi),讓臨時(shí)教師獲得與正式教師一樣的專(zhuān)業(yè)發(fā)展資源和機(jī)會(huì)。同時(shí),美國(guó)臨時(shí)教師聯(lián)盟和全美教師質(zhì)量委員會(huì)也在開(kāi)展各種形式的臨時(shí)教師培訓(xùn),為其專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)提升提供智力支撐[19]。英國(guó)不少地方已經(jīng)建立起一套整合臨時(shí)教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展、資質(zhì)層次和薪酬保障三要素的“教師地位保證架構(gòu)”,包括政府為臨時(shí)教師購(gòu)買(mǎi)職業(yè)持續(xù)發(fā)展服務(wù)、提供職業(yè)持續(xù)發(fā)展培訓(xùn)機(jī)會(huì)選擇、建立職業(yè)持續(xù)發(fā)展培訓(xùn)質(zhì)量保障標(biāo)準(zhǔn)以及建構(gòu)培訓(xùn)質(zhì)量保障機(jī)制、培訓(xùn)評(píng)價(jià)鑒定機(jī)制和績(jī)效管理機(jī)制等方面。

(四)紓解情感危機(jī):設(shè)立合作交流平臺(tái),增強(qiáng)臨時(shí)教師職業(yè)歸屬

一是建立社群支持網(wǎng)絡(luò)。許多國(guó)家和地區(qū)通過(guò)臨時(shí)教師社群支持網(wǎng)絡(luò)為臨時(shí)教師提供信息交流、經(jīng)驗(yàn)分享和互助合作。臨時(shí)教師通過(guò)與其他教師建立聯(lián)系,可以感受到自己是一個(gè)龐大教育團(tuán)隊(duì)中的一員,從而增強(qiáng)其職業(yè)歸屬感和認(rèn)同感。如Drury提出將臨時(shí)教師納入類(lèi)似于“全職教師發(fā)展會(huì)議”(A staff development session for full-time teachers)的方式,促進(jìn)對(duì)臨時(shí)教師的理解和支持,進(jìn)而以全職教師、臨時(shí)教師和學(xué)校管理者的高質(zhì)量合作來(lái)改善學(xué)校教學(xué)環(huán)境[20]。此類(lèi)舉措有助于提高臨時(shí)教師的教學(xué)質(zhì)量和工作信心。二是建立評(píng)估和反饋機(jī)制。定期對(duì)臨時(shí)教師進(jìn)行績(jī)效評(píng)估和教學(xué)反饋,幫助他們了解自己的優(yōu)勢(shì)和改進(jìn)空間。同時(shí),給予其積極的認(rèn)可和獎(jiǎng)勵(lì),鼓勵(lì)他們?cè)诮虒W(xué)中發(fā)揮創(chuàng)造力和專(zhuān)業(yè)能力。通過(guò)評(píng)估和反饋機(jī)制激勵(lì)臨時(shí)教師不斷提升自己的教學(xué)水平,增強(qiáng)其對(duì)教育事業(yè)的歸屬感。

四、義務(wù)教育階段臨時(shí)教師問(wèn)題治理的本土啟示

(一)完善政策制度,規(guī)范臨時(shí)教師管理程序

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看,完善政策與制度是優(yōu)化臨時(shí)教師治理路徑的關(guān)鍵。臨時(shí)教師正在成為我國(guó)義務(wù)教育教師隊(duì)伍中一支長(zhǎng)期存在的力量,需要不斷通過(guò)政策與制度的完善來(lái)提升治理水平。一方面,要以《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》以及《中華人民共和國(guó)教師法》等相關(guān)法律為基礎(chǔ),進(jìn)一步明確臨時(shí)教師的專(zhuān)業(yè)身份與相應(yīng)的合法權(quán)益,并根據(jù)臨時(shí)教師的具體情況做出不同的聘用選擇。另一方面,地方教育行政管理部門(mén)要結(jié)合實(shí)際情況,在國(guó)家法律法規(guī)以及上級(jí)教育行政部門(mén)的指導(dǎo)意見(jiàn)基礎(chǔ)上,出臺(tái)臨時(shí)教師管理辦法,明確聘用標(biāo)準(zhǔn)、聘用程序以及管理規(guī)程,從而為臨時(shí)教師的規(guī)范管理和有效治理奠定基礎(chǔ)。為了增強(qiáng)臨時(shí)教師的職業(yè)歸屬感,還應(yīng)加強(qiáng)臨時(shí)教師合同保障機(jī)制,通過(guò)明確的合同條款,確保臨時(shí)教師在工作期間享有合理的權(quán)益和福利,包括薪酬、社會(huì)保險(xiǎn)、假期和教育培訓(xùn)等方面的權(quán)益保障。合同保障機(jī)制的有效實(shí)施可以提高臨時(shí)教師的工作穩(wěn)定性,拓寬其職業(yè)發(fā)展前景,增加其職業(yè)歸屬感。

(二)優(yōu)化聘用機(jī)制,給予教師管理彈性空間

作為一種師資應(yīng)急補(bǔ)充機(jī)制,臨時(shí)教師解決了正式師資的常態(tài)不足和驟然短缺問(wèn)題,應(yīng)在我國(guó)義務(wù)教育階段充分發(fā)揮這支隊(duì)伍的積極作用。一方面,制定行之有效的臨時(shí)教師聘用和管理方案,提高入職門(mén)檻,規(guī)范臨時(shí)教師隊(duì)伍,維持學(xué)校教學(xué)秩序、保障學(xué)校教學(xué)質(zhì)量。如以學(xué)歷、專(zhuān)業(yè)、教師資格證、教師基本素養(yǎng)和教學(xué)能力等為標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)格審核臨時(shí)教師的資質(zhì)。這樣既保障了臨時(shí)教師隊(duì)伍的整體質(zhì)量,也為其后續(xù)管理提供了方便。同時(shí),落實(shí)人文關(guān)懷,實(shí)施人性化管理,合理安排臨時(shí)教師的工作,關(guān)注臨時(shí)教師的專(zhuān)業(yè)發(fā)展,建立臨時(shí)教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展機(jī)制,改善他們的生活條件,提高其職業(yè)幸福感。如建立和完善臨時(shí)教師培訓(xùn)機(jī)制,通過(guò)在教師培訓(xùn)中按照適當(dāng)比例分配名額給臨時(shí)教師、開(kāi)展面向臨時(shí)教師的專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)、任教學(xué)校優(yōu)秀教師與臨時(shí)教師“一對(duì)一”結(jié)對(duì)幫學(xué)等多種途徑,不斷更新臨時(shí)教師的知識(shí)結(jié)構(gòu)、教學(xué)理念和教學(xué)方法,使其努力做到與時(shí)俱進(jìn)、常教常新。在建立并完善臨時(shí)教師在職專(zhuān)業(yè)發(fā)展機(jī)制的同時(shí),暢通臨時(shí)教師職稱(chēng)評(píng)聘制度,提高臨時(shí)教師的職業(yè)發(fā)展期待感與工作積極性。

另一方面,設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)臨時(shí)教師實(shí)行管理和分配。如建立區(qū)域臨時(shí)教師管理中心,實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)對(duì)臨時(shí)教師的統(tǒng)一管理和調(diào)配,在滿(mǎn)足學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校臨時(shí)性師資替代需求的同時(shí),還能一定程度上彌補(bǔ)“雙減”政策實(shí)施以來(lái)學(xué)校課后服務(wù)師資不足的短板。此外,管理中心還可以根據(jù)區(qū)域內(nèi)各學(xué)校教師缺口情況,動(dòng)態(tài)靈活地進(jìn)行臨時(shí)教師調(diào)配,并通過(guò)建設(shè)臨時(shí)教師信息服務(wù)平臺(tái),對(duì)區(qū)域內(nèi)臨時(shí)教師進(jìn)行注冊(cè)備案,保留其個(gè)人基本情況、教育專(zhuān)長(zhǎng)、服務(wù)履歷、獎(jiǎng)懲情況等信息,為區(qū)域內(nèi)臨時(shí)教師的留用、辭退或續(xù)聘提供基本依據(jù);對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)的臨時(shí)教師需求信息進(jìn)行發(fā)布,方便管理部門(mén)、學(xué)校、臨時(shí)教師三方保持信息對(duì)稱(chēng),實(shí)現(xiàn)信息匹配。

(三)建立保障機(jī)制,保護(hù)臨時(shí)教師合法權(quán)益

建立臨時(shí)教師權(quán)益保障機(jī)制,不僅能保障臨時(shí)教師的合法權(quán)益,而且能約束和激勵(lì)臨時(shí)教師的教學(xué)工作,進(jìn)一步提高臨時(shí)教師隊(duì)伍素質(zhì)。一方面,基于相關(guān)法律法規(guī),確保臨時(shí)教師的法律地位,規(guī)范臨時(shí)教師人事代理制度或臨時(shí)教師勞務(wù)派遣制度,完善臨時(shí)教師權(quán)益保障機(jī)制,保障在崗臨時(shí)教師和新聘臨時(shí)教師合理的薪資收入和養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)救濟(jì)等相關(guān)權(quán)益。如設(shè)立“臨時(shí)教師專(zhuān)項(xiàng)資金”,改善臨時(shí)教師工資待遇,特別是提高欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)臨時(shí)教師的待遇水平。另一方面,在簽訂勞動(dòng)合同的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步建立并完善臨時(shí)教師的選拔招聘、薪資待遇、專(zhuān)業(yè)發(fā)展、使用管理等機(jī)制,保障臨時(shí)教師獲得與正式教師相同標(biāo)準(zhǔn)的薪酬待遇和持久的職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì);在承認(rèn)貢獻(xiàn)的前提下,完善臨時(shí)教師轉(zhuǎn)行、退出、退養(yǎng)機(jī)制。如學(xué)校和教育行政管理部門(mén)要尊重臨時(shí)教師需求,傾聽(tīng)其想法,提供職業(yè)培訓(xùn)機(jī)會(huì),幫助其提高專(zhuān)業(yè)能力;營(yíng)造和諧工作氛圍,讓臨時(shí)教師輕松融入工作群體,激發(fā)其工作積極性和主動(dòng)性,增強(qiáng)其對(duì)學(xué)校的認(rèn)同感。

(四)探索轉(zhuǎn)正機(jī)制,建設(shè)穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)師資隊(duì)伍

世界各地對(duì)臨時(shí)教師的治理經(jīng)驗(yàn)啟示我們,通過(guò)制定統(tǒng)一的臨時(shí)教師準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),建立臨時(shí)教師培訓(xùn)機(jī)制,確保臨時(shí)教師具備必要的教學(xué)能力和專(zhuān)業(yè)知識(shí),能使其更好地適應(yīng)教育教學(xué)任務(wù),并增強(qiáng)其職業(yè)歸屬感。此外,還應(yīng)制定臨時(shí)教師轉(zhuǎn)正機(jī)制,為優(yōu)秀臨時(shí)教師轉(zhuǎn)入正式教師隊(duì)伍提供可操作的實(shí)施方案。在具體的做法上,一是臨時(shí)教師管理部門(mén)可出臺(tái)管理細(xì)則,通過(guò)以“臨時(shí)教師積分”(臨時(shí)教師積分=臨時(shí)教師任職期間的考核積分+臨時(shí)教師任職時(shí)長(zhǎng)積分)的方式,建立臨時(shí)教師甄選留任機(jī)制,以此留住臨時(shí)教師中的優(yōu)秀師資。二是教育、人社等行政管理部門(mén)應(yīng)充分考慮學(xué)校等人才聘用的特點(diǎn),在教師招考時(shí)對(duì)在職的臨時(shí)教師實(shí)行優(yōu)惠政策。除了適當(dāng)放寬臨時(shí)教師的報(bào)考年齡限制,還可以根據(jù)其代課年限設(shè)置加分項(xiàng),并暢通教學(xué)能力突出的優(yōu)秀臨時(shí)教師向正式教師轉(zhuǎn)變的“綠色通道”;針對(duì)教齡較長(zhǎng)的臨時(shí)教師,可以拿出一定比例的編制進(jìn)行單列招考,使其有更多機(jī)會(huì)成為在編教師。