王敬文

法的生命在于實(shí)施。法的實(shí)施過(guò)程就是法的解釋過(guò)程——法律是具有普遍性、一般性的規(guī)范,把法律適用于社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活必然涉及對(duì)法律的解釋。(1)參見(jiàn)張志銘:《法律解釋學(xué)大有可為》,載《人民日?qǐng)?bào)》2016年3月28日第16版。在中國(guó),80%的法律是由政府來(lái)執(zhí)行的,這就意味著80%的法律是通過(guò)行政解釋得以實(shí)施的。但相對(duì)于司法解釋、立法解釋而言,行政解釋的理論化和制度化程度均呈嚴(yán)重不足。其中,在理論上,對(duì)是否需要行政解釋,需要什么樣的行政解釋,以及對(duì)行政解釋主體、對(duì)象、效力等基本問(wèn)題,均缺乏系統(tǒng)研究;在實(shí)踐中,行政系統(tǒng)誰(shuí)來(lái)解釋法律、如何解釋法律、以什么方式解釋法律等問(wèn)題,亦缺乏必要的規(guī)則。有鑒于此,在學(xué)理上論證行政解釋的內(nèi)在邏輯,在制度上探尋行政解釋的規(guī)范進(jìn)路,是行政執(zhí)法體制改革不可回避的重大議題。

一、行政解釋的現(xiàn)狀檢視

相對(duì)于司法解釋、立法解釋而言,行政解釋的系統(tǒng)性研究明顯不足。在實(shí)踐中,也存在規(guī)范依據(jù)不足、解釋主體和解釋對(duì)象泛化等問(wèn)題。

(一)行政解釋的理論觀點(diǎn)

迄今為止,在概念上,行政解釋的概念有“行政法規(guī)范解釋”、(2)參見(jiàn)章志遠(yuǎn)、黃娟:《我國(guó)行政法規(guī)范解釋司法審查的反思與重構(gòu)》,載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2012年第4期?！靶姓ń忉尅薄?3)參見(jiàn)黃竹勝:《論行政法治主義與行政法解釋》,載《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)(漢文版)》2005年第1期?！靶姓山忉尅?4)參見(jiàn)朱新力:《論行政法律解釋》,載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》1999年第2期。等不同稱謂;在學(xué)術(shù)觀點(diǎn)上,有個(gè)案解釋說(shuō)、行政立法說(shuō)、應(yīng)用解釋說(shuō)等不同觀點(diǎn)。

首先,個(gè)案解釋說(shuō)強(qiáng)調(diào)的是行政法律規(guī)范在具體案件中的運(yùn)用,解釋的主體是行政執(zhí)法人員,解釋的對(duì)象是所有行政法律法規(guī)規(guī)章甚至規(guī)范性文件。這顯然不是本文所探討的行政解釋。雖然執(zhí)法人員在執(zhí)法實(shí)踐中,必然涉及到對(duì)相關(guān)規(guī)范的解釋,將行政法律規(guī)范適用到法律事實(shí)之中,(5)參見(jiàn)張弘、張剛:《中國(guó)現(xiàn)行的行政解釋體制研究》,載《學(xué)術(shù)探索》2007年第2期。但執(zhí)法人員所作的解釋并不是法律和理論意義上的行政解釋。本文所關(guān)注的行政解釋,并非是一種將法律規(guī)范運(yùn)用于具體案件所作出的一次性適用的解釋,而是通過(guò)限縮或擴(kuò)張的方式對(duì)抽象的不確定的法律條文和術(shù)語(yǔ)進(jìn)行明確化并可以反復(fù)適用的解釋。

其次,行政立法說(shuō)是將行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)所制定的規(guī)范視為行政解釋,即把國(guó)務(wù)院根據(jù)法律的規(guī)定制定行政法規(guī)、地方政府根據(jù)地方性法規(guī)制定地方政府規(guī)章的行為,都視為行政解釋。(6)參見(jiàn)付子堂主編:《法理學(xué)初階》(第4版),法律出版社2013年版,第264頁(yè)。這種行為,實(shí)際上屬于特定行政機(jī)關(guān)的行政立法行為,不應(yīng)作為行政解釋來(lái)對(duì)待,盡管在制定過(guò)程中涉及對(duì)文本的理解;而且將行政立法與行政解釋相混淆,極易導(dǎo)致行政解釋概念的含混不清,不利于區(qū)別行政解釋與行政立法行為。(7)參見(jiàn)方世榮、董炯:《我國(guó)行政法解釋的若干問(wèn)題》,載《科技與法律》1994年第4期。

再次,應(yīng)用解釋說(shuō)是指行政機(jī)關(guān)對(duì)法律法規(guī)規(guī)章在具體應(yīng)用過(guò)程中所作出的規(guī)范性解釋,這種界定得到了國(guó)內(nèi)大多數(shù)學(xué)者的認(rèn)可,也被權(quán)威教材所認(rèn)同。而根據(jù)解釋的對(duì)象,又分為法律的行政解釋、法規(guī)的行政解釋和規(guī)章的行政解釋。據(jù)此,有學(xué)者認(rèn)為行政解釋在主體層面包括“有權(quán)機(jī)關(guān)、各個(gè)層級(jí)的機(jī)關(guān)、學(xué)者”的解釋;在對(duì)象層面包括對(duì)法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件的含義、界限所作的說(shuō)明,對(duì)法律概念、法律原則、規(guī)則、立法意圖所作的說(shuō)明等。(8)參見(jiàn)高秦偉:《行政法規(guī)范解釋論》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版,第31頁(yè)。然而,這種對(duì)行政解釋的界定,無(wú)論是解釋的主體還是解釋的對(duì)象,都過(guò)于泛化,不利于行政解釋制度的良性發(fā)展,也不是本文所探討的行政解釋。

(二)行政解釋的規(guī)范依據(jù)

雖然在相關(guān)法律法規(guī)中尚未有明確的行政解釋的概念,但現(xiàn)實(shí)中卻有不少類似于行政解釋的規(guī)范依據(jù),甚至一些規(guī)范性文件也對(duì)此類問(wèn)題作出規(guī)定,在使得行政解釋依據(jù)豐富的同時(shí),也出現(xiàn)了較為龐雜、混亂的現(xiàn)象。

第一,在法律層面,我國(guó)較早涉及行政解釋的法律文件是1981年的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》(以下簡(jiǎn)稱《1981年決議》)。該決議除了規(guī)定兩高對(duì)法律的司法解釋外,還規(guī)定國(guó)務(wù)院及其主管部門對(duì)法律適用的解釋,以及省級(jí)政府主管部門對(duì)地方性法規(guī)的解釋,這應(yīng)當(dāng)是我國(guó)行政解釋的主要依據(jù)。(9)該決議規(guī)定:“三、不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問(wèn)題,由國(guó)務(wù)院及主管部門進(jìn)行解釋。四、凡屬于地方性法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的,由制定法規(guī)的省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行解釋或作出規(guī)定。凡屬于地方性法規(guī)如何具體應(yīng)用的問(wèn)題,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府主管部門進(jìn)行解釋?！薄?981年決議》具有積極意義,它明確了相關(guān)行政機(jī)關(guān)可以對(duì)法律規(guī)范適用問(wèn)題作出解釋。然而,后來(lái)的憲法和《國(guó)務(wù)院組織法》并沒(méi)有規(guī)定行政解釋,《立法法》只規(guī)定了立法解釋和司法解釋,也未規(guī)定行政解釋。因此,《1981年決議》實(shí)際上成為法律層面上行政解釋的唯一淵源,盡管學(xué)者對(duì)該決議的合法性提出質(zhì)疑。(10)認(rèn)為“決議關(guān)于…國(guó)務(wù)院及其主管部門有關(guān)解釋法律的職權(quán)的規(guī)定,屬于超越全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)范圍的規(guī)定,因而都存在合法性乃至合憲性的問(wèn)題?！敝芡?《中國(guó)現(xiàn)行法律解釋制度研究》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2003年第2期。

第二,在行政法規(guī)層面,有類似于行政解釋的規(guī)定。例如,在國(guó)務(wù)院的《行政法規(guī)制定程序條例》中,不僅規(guī)定了國(guó)務(wù)院對(duì)該條例的解釋權(quán),還規(guī)定了國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)用中的問(wèn)題享有“答復(fù)權(quán)”,實(shí)際上賦予其一定的行政法規(guī)解釋權(quán)。有學(xué)者做過(guò)統(tǒng)計(jì),在國(guó)務(wù)院的565部行政法規(guī)中,有95部設(shè)置了解釋權(quán)條款。(11)參見(jiàn)邴長(zhǎng)策:《行政解釋權(quán)的規(guī)范分析》,載《法學(xué)雜志》2015年第8期。值得注意的是,國(guó)務(wù)院辦公廳1999年印發(fā)的《關(guān)于行政法規(guī)解釋權(quán)限和程序問(wèn)題的通知》中,進(jìn)一步明確了解釋的權(quán)限,即行政法規(guī)條文本身的解釋或補(bǔ)充性規(guī)定,由國(guó)務(wù)院解釋;而具體應(yīng)用問(wèn)題,則由國(guó)務(wù)院行政主管部門解釋;國(guó)務(wù)院行政規(guī)范性文件的解釋,由國(guó)務(wù)院法制工作機(jī)構(gòu)解釋。國(guó)務(wù)院的《規(guī)章制定程序條例》也對(duì)規(guī)章的解釋問(wèn)題作出規(guī)定,即由規(guī)章制定機(jī)關(guān)作出解釋。(12)詳見(jiàn)《規(guī)章制定程序條例》第33條的規(guī)定。

第三,在部門規(guī)章層面,不少都涉及行政解釋的內(nèi)容。比如,水利部的《水質(zhì)監(jiān)測(cè)質(zhì)量和安全管理辦法》,規(guī)定由水利部水文司負(fù)責(zé)解釋;農(nóng)業(yè)部的《渤海生物資源養(yǎng)護(hù)規(guī)定》,規(guī)定由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)解釋;財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部聯(lián)合制定的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和水利救災(zāi)資金管理辦法》,規(guī)定由財(cái)政部會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部負(fù)責(zé)解釋等。

第四,在地方立法層面,許多賦予了行政機(jī)關(guān)行政解釋權(quán)。例如,《邯鄲市城市規(guī)劃管理?xiàng)l例》規(guī)定,該條例的“具體應(yīng)用問(wèn)題由市城市規(guī)劃行政主管部門解釋”?！督K省規(guī)章制定程序規(guī)定》中規(guī)定,規(guī)章需要明確含義或新情況需要明確依據(jù)的,由規(guī)章實(shí)施機(jī)構(gòu)或者部門提出解釋意見(jiàn)并經(jīng)政府立法部門審查;對(duì)涉及面廣、社會(huì)影響大或者專業(yè)性強(qiáng)的規(guī)章,實(shí)施機(jī)構(gòu)或者部門可以會(huì)同政府立法部門組織編寫(xiě)規(guī)章釋義。(13)參見(jiàn)《江蘇省規(guī)章制定程序規(guī)定》第37、38條的規(guī)定。此外,一些行政規(guī)范性文件也規(guī)定了行政解釋問(wèn)題。

(三)行政解釋的現(xiàn)實(shí)困境

從上述對(duì)理論研究的評(píng)析和對(duì)相關(guān)規(guī)范規(guī)定的梳理中,可以看出當(dāng)下的行政解釋制度至少存在以下明顯不足。

第一,行政解釋的法律依據(jù)存在不足。目前,1981年《決議》是涉及行政解釋的唯一法律層面上的規(guī)范,不僅制定較早,難以適應(yīng)不斷發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況,而且內(nèi)容比較簡(jiǎn)單,不夠明確,存在操作性不強(qiáng)問(wèn)題,況且其合法性一直受到質(zhì)疑。而一些法規(guī)規(guī)章中對(duì)行政解釋的規(guī)定,不僅龐雜,而且也產(chǎn)生不一致的混亂問(wèn)題,為此,迫切需要高位階的法律規(guī)范對(duì)行政解釋作出明確,并進(jìn)行必要的規(guī)范。

第二,行政解釋主體和對(duì)象過(guò)于泛化。在行政解釋主體方面,1981年《決議》除了規(guī)定國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院部門可以解釋法律外,還規(guī)定了省級(jí)人民政府的主管部門可以作為主體解釋地方性法規(guī)。實(shí)踐中,行政解釋的主體更是龐雜,不少無(wú)解釋權(quán)的主體也加入其中,包括國(guó)務(wù)院部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。(14)參見(jiàn)魏勝?gòu)?qiáng):《行政機(jī)關(guān)的法律解釋權(quán)評(píng)析》,載《政治與法律》2013年第2期。特別是近年來(lái),隨著一些地方性法規(guī)和規(guī)章對(duì)行政解釋的授權(quán),更多的行政機(jī)關(guān)都成為行政解釋的主體,一些設(shè)區(qū)的市政府甚至更低級(jí)別的政府,將自己對(duì)于新出臺(tái)的法律法規(guī)的落實(shí)細(xì)則,也稱之為行政解釋,還存在隨意設(shè)置行政解釋主體以及層層解釋現(xiàn)象。(15)參見(jiàn)彭霞:《走向司法審查:行政解釋的困境與出路》,載《政治與法律》2018年第10期。行政解釋主體過(guò)于泛化,曲解了行政解釋的原意,也損害了行政解釋的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。在行政解釋對(duì)象方面,除了相關(guān)行政機(jī)關(guān)可以對(duì)法律規(guī)范作出應(yīng)用性解釋外,還規(guī)定行政法規(guī)、地方性法規(guī)也作為行政解釋對(duì)象。實(shí)踐中,規(guī)章制定主體、規(guī)范性文件制定主體對(duì)其所制定的規(guī)章或規(guī)范性文件所作出的解釋也被稱為行政解釋。行政解釋對(duì)象過(guò)于龐雜,把本來(lái)作為實(shí)施法律的法規(guī)規(guī)章甚至規(guī)范性文件也作為行政解釋對(duì)象,要對(duì)其進(jìn)行再次解釋,不僅對(duì)行政解釋有濫用之嫌,還產(chǎn)生了位階、效力等諸多后續(xù)問(wèn)題。

第三,行政解釋形式較為混亂。目前我國(guó)有關(guān)行政解釋包含多種不同名稱、不同類型的文件,如實(shí)施細(xì)則、實(shí)施辦法、辦法、規(guī)定、解釋、命令、指示、通知、批復(fù)、答復(fù)等,有學(xué)者統(tǒng)計(jì),僅我國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)做出的行政解釋形式就多達(dá)12種。(16)參見(jiàn)伍勁松:《我國(guó)稅法行政解釋制度之反思》,載《稅務(wù)研究》2010年第3期。然而,對(duì)于何種情況下應(yīng)該使用哪種形式,并沒(méi)有明確規(guī)定。(17)參見(jiàn)朱國(guó)華、謝正珧:《我國(guó)行政解釋的立法規(guī)制》,載《菏澤學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第3期。行政解釋是個(gè)筐,什么都往里裝,將行政機(jī)關(guān)所制定的規(guī)范都囊括進(jìn)去,顯然不妥。

第四,行政解釋的程序與效力不明確。行政解釋?xiě)?yīng)當(dāng)如何作出、遵循何種程序、與行政立法程序有何區(qū)別等,都缺乏明確規(guī)定,出現(xiàn)了行政解釋過(guò)程不透明不公開(kāi)的問(wèn)題。此外,行政解釋的效力如何、行政解釋與被解釋對(duì)象之間在效力上如何界定、與法規(guī)規(guī)章之間是何種關(guān)系等,都有待明確。

二、行政解釋制度的實(shí)踐邏輯

對(duì)于行政解釋制度的積極作用,學(xué)界已有較多研究,尤其是法解釋論的許多觀點(diǎn),也同樣適用于行政解釋制度構(gòu)建的理論基礎(chǔ)。(18)例如,行政解釋有利于法律的實(shí)施、有利于法律的適用、有利于法律的具體化和可操作性等。參見(jiàn)朱福惠、劉心宇:《論行政解釋形式的制度邏輯與實(shí)踐圖景》,載《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第6期。但本文從實(shí)踐邏輯的角度分析重構(gòu)我國(guó)行政解釋制度的重要意義。

(一)無(wú)解釋即無(wú)行政

在現(xiàn)代法治國(guó)家里,法律是行政的前提和依據(jù),行政就是要依法行政,即所謂無(wú)法律則無(wú)行政。然而,單有法律而無(wú)解釋,仍難以正確行政。行政執(zhí)法需要法解釋,至少有以下原因:一是法律載體本身的原因。法律的載體是語(yǔ)言,而語(yǔ)言本身具有難以克服的局限性,面對(duì)要表達(dá)的客觀世界,即使再豐富的語(yǔ)言,也難以完全表達(dá)出來(lái),“不管我們的詞匯是多么詳盡完善、多么具有識(shí)別力,現(xiàn)實(shí)中始終會(huì)有一些為嚴(yán)格和明確的語(yǔ)言分類所無(wú)能為力的細(xì)微差異與不規(guī)則的情形”,(19)[美]博登海默:《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》,鄧正來(lái)譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版,第486頁(yè)?！罢Z(yǔ)言是無(wú)限客體世界之上的有限的符號(hào)世界,‘世界上的事物比用來(lái)描述它們的詞語(yǔ)要多得多’”。(20)徐國(guó)棟:《民法基本原則解釋》,中國(guó)政法大學(xué)出版社1992年版,第141頁(yè)。因此,行政執(zhí)法面對(duì)豐富復(fù)雜的客體世界,進(jìn)行必要的法解釋是基本前提,“在神或人的法律面前,人們的解釋便無(wú)窮盡”,(21)[英]洛克:《人類理解論》,吳文運(yùn)譯,商務(wù)印書(shū)館2017年版,第504頁(yè)。通過(guò)法解釋,有效解決語(yǔ)言有限性與客體世界無(wú)限性間的矛盾。二是立法者本身的原因。立法是一個(gè)對(duì)事物認(rèn)識(shí)的過(guò)程,但由于種種原因,處于一定社會(huì)條件下的立法者不可能對(duì)立法規(guī)制的對(duì)象有完全、徹底、無(wú)遺漏的全面認(rèn)識(shí),“立法者不能準(zhǔn)確地說(shuō)明未來(lái)發(fā)生的問(wèn)題的形成以及預(yù)言如壟斷貿(mào)易的新方式或新的消費(fèi)問(wèn)題”。(22)Lief Carter &Christine Harrington, Administrative Law Politics, Addison Wesley Longman,Inc.,2000,p.33.法解釋則具有連接立法者意圖與行政執(zhí)法行為的功能,通過(guò)法解釋,有效解決立法者認(rèn)識(shí)有限性和行政執(zhí)法現(xiàn)實(shí)不斷發(fā)展間的矛盾。三是法律本身的問(wèn)題?！胺梢云淦毡樾?、確定性、預(yù)告性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)贏得了無(wú)私、不偏、效率、安全等榮譽(yù)的同時(shí),也暴露出教條、僵化、劃一、公式化的弊端”,(23)董晧:《司法解釋論》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2007年版,第59頁(yè)。而面對(duì)執(zhí)法實(shí)踐中的具體的人或事以及千差萬(wàn)別的行為或社會(huì)關(guān)系,只有先進(jìn)行準(zhǔn)確的法解釋,才能將法律規(guī)范準(zhǔn)確地運(yùn)用到具體的執(zhí)法對(duì)象中,從而“使法律具體化于每一種特殊情況”。(24)[德]伽達(dá)默爾:《真理與方法—哲學(xué)詮釋學(xué)的基本特征》(上),上海譯文出版社1999年版,第423頁(yè)。

當(dāng)下,我國(guó)法律體系已比較完備,由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律,基本上覆蓋了我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的方方面面,無(wú)法可依的局面已一去不復(fù)返。在法律規(guī)范比較健全的背景下法解釋成為實(shí)施法律規(guī)范的重要方式,“在立法逐步完善的情況下,法治工作的重心應(yīng)當(dāng)從立法轉(zhuǎn)向法律解釋。……解釋互動(dòng)越發(fā)達(dá),成文法的生命力就越長(zhǎng)久”。(25)王利明:《法律解釋學(xué)》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版,第34頁(yè)。在我國(guó)較為廣泛的法律適用領(lǐng)域中,行政管理領(lǐng)域是一個(gè)非常大的領(lǐng)域,特別是隨著國(guó)家管理職能的加強(qiáng),越來(lái)越多的制定法是直接面向行政機(jī)關(guān)并由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施的,因此,行政機(jī)關(guān)的解釋不僅數(shù)量大,而且也是一種必然趨勢(shì),由特定的行政機(jī)關(guān)對(duì)法律規(guī)范作出進(jìn)一步明確和細(xì)化,是在法律體系已經(jīng)比較健全的形勢(shì)下,將法律規(guī)范在行政管理領(lǐng)域落實(shí)的最佳方式,也是行政執(zhí)法的前提和基礎(chǔ)。

(二)行政執(zhí)法的過(guò)程即是法解釋的過(guò)程

行政執(zhí)法是行政主體執(zhí)行法律規(guī)范的活動(dòng),行政執(zhí)法過(guò)程就是行政主體適用法律的過(guò)程,也是一個(gè)法解釋的過(guò)程。“法律的解釋和法律的適用是不可分離的。行政機(jī)關(guān)只在適用的時(shí)候才會(huì)解釋法律,不會(huì)脫離實(shí)際去解釋法律。法律的解釋包括在法律的適用之中”。(26)王名揚(yáng):《美國(guó)行政法》,中國(guó)法制出版社1995年版,第701頁(yè)。

我國(guó)的法解釋有立法解釋和法律適用解釋,相比較而言,法律適用的解釋更為重要。就法律的立法解釋而言,由于全國(guó)人大常委會(huì)立法任務(wù)繁重,沒(méi)有時(shí)間和精力進(jìn)行大范圍的立法解釋,實(shí)踐中很少行使立法解釋權(quán),立法解釋權(quán)實(shí)際上早已被虛置;且立法機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法實(shí)踐了解程度不足,很難作出適合執(zhí)法需要的立法解釋,這也是當(dāng)下全國(guó)人大常委會(huì)雖擁有立法解釋權(quán)卻很少作出立法解釋的重要原因,由此,法律適用解釋的重要性就凸顯出來(lái)。在行政執(zhí)法中,由特定的行政機(jī)關(guān)對(duì)法律規(guī)范作出應(yīng)用性解釋,及時(shí)為行政執(zhí)法活動(dòng)提供具有可操作性的規(guī)范成為必然選擇,“法律解釋是與法律適用相聯(lián)系的,法律實(shí)施者處于法律實(shí)施的前沿,較之立法者能更經(jīng)常性地、敏銳地、專業(yè)性地針對(duì)法律實(shí)施作出具體解釋”。(27)同前注⑧,高秦偉書(shū),第85頁(yè)。實(shí)際上,“法律猶如航船,雖由領(lǐng)航者引導(dǎo)出港,但在海上則由船長(zhǎng)指揮,循其航線而行駛,應(yīng)不受領(lǐng)航者之支配,否則將無(wú)以應(yīng)付驚濤駭浪、風(fēng)云變幻也?！?28)拉德布魯赫語(yǔ)。梁慧星:《民法解釋學(xué)》,中國(guó)政法大學(xué)出版社1995年,第209頁(yè)。為此,船長(zhǎng)必須有自己更為細(xì)化的可操作性的規(guī)則。當(dāng)然,這里船長(zhǎng)的解釋?xiě)?yīng)當(dāng)是一定層次行政機(jī)關(guān)的行政解釋,而不能是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的解釋。

行政執(zhí)法過(guò)程中的法解釋是法律適用,解釋具有自身特點(diǎn)。

第一,法律適用解釋不同于立法解釋。首先,從內(nèi)容上看,立法解釋是為了進(jìn)一步“明確具體含義”或?yàn)樾鲁霈F(xiàn)的情況提供“法律依據(jù)”,以豐富法律的內(nèi)涵、填補(bǔ)法律的漏洞;法律適用解釋則是從具體應(yīng)用角度出發(fā),解決法律在實(shí)踐中的適用問(wèn)題,使得法律與社會(huì)快速發(fā)展同步,是行政機(jī)關(guān)對(duì)于立法機(jī)關(guān)未完成或者不擅長(zhǎng)完成工作的一種輔助。其次,從實(shí)踐操作看,立法解釋往往遵循誰(shuí)制定誰(shuí)解釋的原則,對(duì)法律規(guī)范的解釋自然由全國(guó)人大常委會(huì)作出。但法律適用的解釋是法律適用機(jī)關(guān)必然的行為,只要有法律適用,就必然要對(duì)法律規(guī)范作出解釋,而在行政管理領(lǐng)域,為了統(tǒng)一對(duì)相關(guān)法律規(guī)范的適用,由特定行政機(jī)關(guān)進(jìn)行法律規(guī)范的解釋,既是情理之中的事,也是一種更好的適用方式。

第二,法律適用解釋更多的是一種方法而不是權(quán)力。關(guān)于解釋權(quán)是權(quán)力還是方法,在我國(guó)是有爭(zhēng)議的,甚至在很長(zhǎng)時(shí)間里,“把法律解釋單獨(dú)列為一種權(quán)力,并在不同的國(guó)家機(jī)關(guān)之間對(duì)這種權(quán)力進(jìn)行分配,構(gòu)成了當(dāng)代中國(guó)的法律解釋體制”,(29)張志銘:《中國(guó)的法律解釋體制》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1997年第2期。但也有人認(rèn)為對(duì)法律的解釋,實(shí)際上是一種方法,“是一種在適用過(guò)程中的基本方法,具有方法論的價(jià)值和功能”,(30)范愉:《法律解釋的理論與實(shí)踐》,載《金陵法律評(píng)論》2003秋季卷。“是一系列關(guān)于法律運(yùn)用與操作的技巧”“主要側(cè)重于如何正確地闡述法律規(guī)范(大前提)的科學(xué)含義”。(31)王利明:《法律解釋學(xué)》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版,第6頁(yè)。本文也傾向于將行政解釋作為法律適用的一種方法,而非權(quán)力,是行政機(jī)關(guān)圍繞法律文本的理解,使之更為具體并實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)意圖的一種手段和方法。至于本文對(duì)行政解釋的主體作了特定化,限于一定的主體,主要是出于法治統(tǒng)一的考慮,是為了解決解釋主體多元化所帶來(lái)的解釋混亂現(xiàn)象而影響法律規(guī)范實(shí)施效果的問(wèn)題。因此,特定的行政機(jī)關(guān)對(duì)法律規(guī)范適用的解釋,無(wú)需專門的授權(quán),特定的行政機(jī)關(guān)本身就有適用法律規(guī)范的職責(zé),具有運(yùn)用一定的方法對(duì)法律進(jìn)行解釋的責(zé)任。

(三)行政執(zhí)法的統(tǒng)一性內(nèi)在地需要統(tǒng)一的行政解釋

實(shí)踐中,即使不允許行政機(jī)關(guān)對(duì)法律規(guī)范進(jìn)行解釋,也絲毫不影響行政機(jī)關(guān)在法律適用過(guò)程中作出各種不同的理解和解釋,這是執(zhí)法過(guò)程中必然會(huì)出現(xiàn)的問(wèn)題,也是法律適用中無(wú)法繞開(kāi)的問(wèn)題?，F(xiàn)在不是考慮行政機(jī)關(guān)是否對(duì)法律規(guī)范有解釋權(quán)的問(wèn)題,而是如何保證其解釋更符合法律規(guī)范的本意、保證解釋的統(tǒng)一性、防止解釋中的各種混亂現(xiàn)象,誠(chéng)如學(xué)者所言,“時(shí)常看到行政機(jī)關(guān)面對(duì)眾多的法規(guī)范卻束手無(wú)策,也時(shí)?？吹綌?shù)個(gè)行政機(jī)關(guān)對(duì)某一法規(guī)范各持己見(jiàn)甚至依法‘打架’,也時(shí)常看到某些行政機(jī)關(guān)越權(quán)解釋法規(guī)范,以‘實(shí)施細(xì)則’之名行‘立法’之實(shí)”。(32)同前注⑧,高秦偉書(shū),第4頁(yè)。因此,與其任其作出解釋甚至違法的解釋,還不如將行政解釋的權(quán)力限于特定的行政機(jī)關(guān),并對(duì)其進(jìn)行必要的規(guī)范,更有利于法律規(guī)范的實(shí)施。“法律在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)各地各部門對(duì)法律條文的理解不一致,不斷提出法律解釋的要求,因此為了保障法律的正確實(shí)施,加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè),需要加強(qiáng)法律解釋工作”。(33)朱?；?、劉心宇:《論行政解釋形式的制度邏輯與實(shí)踐圖景》,載《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第6期。而統(tǒng)一的行政解釋制度,不要求所有的行政機(jī)關(guān)都進(jìn)行解釋,而是解釋主體特定化,承認(rèn)一定層級(jí)行政機(jī)關(guān)的解釋主體資格,承認(rèn)行政解釋的合法地位,使行政解釋成為法律實(shí)施的重要方式,并通過(guò)一定的解釋體制機(jī)制,在很大程度上確保法律規(guī)范解釋的統(tǒng)一性,從根本上解決法治不統(tǒng)一問(wèn)題。

實(shí)際上,統(tǒng)一的行政解釋比制定實(shí)施性的法規(guī)規(guī)章更簡(jiǎn)便易行。對(duì)于法律的實(shí)施,我國(guó)通常采取的方法是,由各層次的立法主體依法制定落實(shí)性立法。例如,一部法律出臺(tái)后,往往有國(guó)務(wù)院制定相應(yīng)的行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門制定相應(yīng)的部門規(guī)章、地方人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī),以及有立法權(quán)的地方政府制定相應(yīng)的地方政府規(guī)章等。這些實(shí)施性的下位法雖然在落實(shí)國(guó)家法律方面起到較好作用,但不得不正視其存在的問(wèn)題:一是立法成本過(guò)大。無(wú)論是行政法規(guī)還是行政規(guī)章,都有較為嚴(yán)格的立法程序,一部立法的立項(xiàng)、起草、征求意見(jiàn)、討論等程序,都要經(jīng)歷較長(zhǎng)時(shí)間,無(wú)論是經(jīng)濟(jì)成本還是時(shí)間、人力成本,都非常大。二是立法往往注重體例結(jié)構(gòu)的完整性。像國(guó)家制定法律規(guī)范一樣,各層次的下位法也強(qiáng)調(diào)立法技術(shù)的運(yùn)用,有專門的立法結(jié)構(gòu)體例的要求。實(shí)踐中,這些立法往往過(guò)于關(guān)注立法的外在形式,而對(duì)核心內(nèi)容則多有忽略,由此,導(dǎo)致各層次的立法數(shù)量、立法條文雖多,但管用的不多,有“隔靴搔癢”之感。三是重復(fù)上位法現(xiàn)象嚴(yán)重。許多下位法尤其是地方立法,比照國(guó)家法律重復(fù)選題立項(xiàng),例如,《水污染防治法》《土壤污染防治法》等出臺(tái)后,許多地方也出臺(tái)相應(yīng)的污染防治條例或管理辦法;而在具體條款方面,往往是對(duì)上位法的直接抄襲或重復(fù),或者變個(gè)說(shuō)法,對(duì)法律規(guī)范的實(shí)施并無(wú)多少益處。四是無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)家法治的統(tǒng)一。影響法治統(tǒng)一的因素有許多,其中,立法主體過(guò)多、立法層次復(fù)雜、立法數(shù)量龐大等,是重要的原因。由于下位法的各自立法,且數(shù)量多而雜,造成對(duì)法律核心內(nèi)容的偏離,也導(dǎo)致地方立法間沖突不斷,影響國(guó)家法治的統(tǒng)一。

而統(tǒng)一的行政解釋則不然,它是由特定行政機(jī)關(guān)針對(duì)法律規(guī)范條文作出解釋,不僅可以克服上述立法中的不足,而且還具有自身特有的優(yōu)勢(shì)。一是針對(duì)性強(qiáng)?？梢灾苯咏忉尵唧w條文,或針對(duì)實(shí)踐中遇到的問(wèn)題進(jìn)行解釋,無(wú)需像制定整部立法那樣要考慮體系的完整性,而是從法律適用者的立場(chǎng)出發(fā),需要解釋的就解釋,不需要的,就不必解釋。二是效率高。行政解釋作出的周期短、工作量小,以解決具體問(wèn)題為導(dǎo)向,不求解釋內(nèi)容的數(shù)量,只求管用,可以大幅度減少立法時(shí)間和資源的浪費(fèi)提高法律規(guī)范實(shí)施的效率,也不會(huì)出現(xiàn)抄襲上位法、重復(fù)上位法的情形。

三、行政解釋的制度化

行政解釋的制度化應(yīng)當(dāng)以法律規(guī)范的充分適用作為基礎(chǔ)和目標(biāo),從解釋的主體、解釋的對(duì)象、解釋的程序、解釋的效力、解釋的形式等方面,構(gòu)建一套適合行政執(zhí)法所需要的規(guī)則體系。

(一)行政解釋權(quán)的相對(duì)集中

行政解釋主體的明確,是行政解釋制度化的關(guān)鍵一步。明確誰(shuí)應(yīng)當(dāng)解釋、誰(shuí)有權(quán)解釋、誰(shuí)不應(yīng)當(dāng)解釋等問(wèn)題,才能保障行政解釋的權(quán)威性和穩(wěn)定性。由于是行政執(zhí)法領(lǐng)域的法律適用問(wèn)題,因此,解釋的主體必然是行政機(jī)關(guān),而在行政機(jī)關(guān)中,也并非所有行政機(jī)關(guān)都可以進(jìn)行行政解釋的。為了保證行政解釋的統(tǒng)一性并滿足行政解釋的現(xiàn)實(shí)要求,本文建議行政解釋權(quán)的相對(duì)集中,即解釋主體以國(guó)務(wù)院及其部門為主、省級(jí)人民政府為補(bǔ)充的解釋體制,并對(duì)其解釋的范圍進(jìn)行必要分工。

第一,國(guó)務(wù)院承擔(dān)綜合性法律的行政解釋工作。國(guó)務(wù)院作為國(guó)家最高行政機(jī)關(guān),針對(duì)重要的法律或綜合性的法律作出全局性、覆蓋面廣的解釋,對(duì)相關(guān)法律條款進(jìn)行細(xì)化。例如,可以對(duì)《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等法律進(jìn)行全面解釋,還可以對(duì)《公務(wù)員法》中涉及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)容作出解釋等;此外,若涉及幾個(gè)領(lǐng)域的法律,最好也由國(guó)務(wù)院解釋為宜。通過(guò)國(guó)務(wù)院的行政解釋,達(dá)到對(duì)相關(guān)法律的具體化效果,成為各級(jí)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的依據(jù),以此來(lái)彌補(bǔ)法律的抽象以及操作性不強(qiáng)等問(wèn)題。

第二,國(guó)務(wù)院部門承擔(dān)專業(yè)領(lǐng)域法律的行政解釋工作。根據(jù)管理領(lǐng)域事項(xiàng)的需要,國(guó)務(wù)院設(shè)置了相應(yīng)的部門,管理的事項(xiàng)覆蓋了我國(guó)行政管理的各類專業(yè)領(lǐng)域,如教育、財(cái)政、人力資源、衛(wèi)生健康、文化旅游、水利、住房等。(34)國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)由于相應(yīng)地管理相關(guān)領(lǐng)域的事項(xiàng),也應(yīng)當(dāng)與國(guó)務(wù)院部門一樣,享有行政解釋權(quán)。國(guó)務(wù)院部門的行政解釋主要對(duì)具有行業(yè)特點(diǎn)的法律作出專業(yè)性、針對(duì)性的解釋。例如,教育部對(duì)《教育法》等法律條款的具體應(yīng)用問(wèn)題作出解釋、水利部對(duì)《水法》等法律作出應(yīng)用性解釋、生態(tài)環(huán)境主管部對(duì)《噪聲污染防治法》等法律作出解釋等。當(dāng)然,如果涉及兩個(gè)部門的,也可由兩個(gè)部門聯(lián)合對(duì)某部專業(yè)性法律作出解釋。相比較國(guó)務(wù)院作出的行政解釋,國(guó)務(wù)院部門的行政解釋更加專業(yè),能夠針對(duì)新興行業(yè)和新問(wèn)題提供可操作性的規(guī)范。需注意的是,國(guó)務(wù)院的行政解釋與其所屬部門的行政解釋,兩者盡量不交叉,即國(guó)務(wù)院解釋的,部門就無(wú)需再解釋,而部門解釋的,國(guó)務(wù)院不再作解釋。分工的合理性,更有利于節(jié)約解釋資源,也避免多主體解釋產(chǎn)生的不一致問(wèn)題。

第三,省級(jí)地方政府承擔(dān)補(bǔ)充性的行政解釋。由于各地具有一定的地方特色,中央行政機(jī)關(guān)的行政解釋有時(shí)難以滿足地方需求,因此,需要允許一定地方的行政機(jī)關(guān)從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā),對(duì)法律應(yīng)用中的某些問(wèn)題作出特色性解釋,以解決地方行政執(zhí)法的特殊需求。為保障解釋主體的權(quán)威性和避免進(jìn)一步泛化,本文認(rèn)為,地方的解釋主體應(yīng)限于省級(jí)人民政府,不包含省級(jí)政府的主管部門,若涉及專業(yè)領(lǐng)域的問(wèn)題,可由相關(guān)部門起草文本,然后由該省級(jí)政府確認(rèn)和統(tǒng)一發(fā)布,以省級(jí)政府的名義作出行政解釋;也不能將行政解釋權(quán)下放到設(shè)區(qū)的市以及以下的行政機(jī)關(guān)。省級(jí)政府的行政解釋,既解決了地方的特色性問(wèn)題,也防止地方多主體解釋而產(chǎn)生的碎片化問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)省級(jí)區(qū)域內(nèi)法律規(guī)范適用的統(tǒng)一性。當(dāng)然,省級(jí)政府的行政解釋僅作為一種補(bǔ)充,是在中央行政機(jī)關(guān)的行政解釋無(wú)法滿足適用要求且確有解釋必要時(shí),才能允許這樣的補(bǔ)充解釋。

除了上述高層次行政機(jī)關(guān)作為解釋主體對(duì)法律進(jìn)行集中解釋外,其他行政機(jī)關(guān)和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)以執(zhí)行法律以及相應(yīng)的行政解釋為其主要任務(wù)。當(dāng)然,如果下級(jí)行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中遇到法律適用問(wèn)題,認(rèn)為需要解釋的,可向上述特定的解釋機(jī)關(guān)提出,由特定機(jī)關(guān)作出統(tǒng)一的行政解釋。行政解釋權(quán)的相對(duì)集中,不僅可以解決解釋的統(tǒng)一適用問(wèn)題,有利于法治的統(tǒng)一,而且也完全可以滿足行政執(zhí)法領(lǐng)域法律的適用問(wèn)題。

(二)行政解釋對(duì)象應(yīng)限于法律

本文所構(gòu)建的行政解釋制度,解釋的對(duì)象應(yīng)當(dāng)是全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律,而不包括解釋行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等,因?yàn)榻忉寣?duì)象的泛化,不利于行政解釋制度的良性發(fā)展,這也是對(duì)當(dāng)下行政解釋的一種矯正。

之所以不將法律以外的規(guī)范作為行政解釋的對(duì)象,原因至少有以下方面。首先,法規(guī)規(guī)章本身就是對(duì)法律的落實(shí),再進(jìn)行解釋會(huì)導(dǎo)致冗余以及無(wú)限延伸:法規(guī)要解釋,根據(jù)法規(guī)制定的規(guī)章又解釋,而根據(jù)規(guī)章制定的規(guī)范性文件再解釋,不僅造成資源浪費(fèi),而且,層層解釋將會(huì)造成越來(lái)越偏離法律的原意,背離法律實(shí)施的初衷。實(shí)際上,在當(dāng)下法律體系已經(jīng)較完備的情況下,應(yīng)當(dāng)將法律作為行政解釋的唯一對(duì)象。換言之,對(duì)法律的解釋已經(jīng)足以解決行政機(jī)關(guān)法律適用問(wèn)題,無(wú)需再延伸出對(duì)其他規(guī)范的解釋。其次,過(guò)多的解釋對(duì)象,將產(chǎn)生更為復(fù)雜的位階及效力方面的混亂。比如,省級(jí)政府對(duì)地方性法規(guī)的解釋到底屬于什么位階的規(guī)范?其效力與其同級(jí)政府所制定的規(guī)章之間是什么關(guān)系等,這些都是很難厘清的問(wèn)題,極易引起更多下位法之間的沖突。而將法律作為解釋對(duì)象,意味著所設(shè)計(jì)的解釋主體、解釋權(quán)限、解釋程序等,都是以法律為中心,圍繞法律的適用問(wèn)題作出進(jìn)一步解釋。再次,將法律以外的規(guī)范排除在行政解釋范圍之外,也不影響那些規(guī)范的適用解釋。因此,實(shí)踐中,對(duì)法規(guī)規(guī)章的解釋,無(wú)論是哪個(gè)行政機(jī)關(guān)所作的解釋,都不能稱之為行政解釋,行政解釋有其特定的含義,即是對(duì)法律的應(yīng)用性解釋。

(三)行政解釋程序的規(guī)范化

應(yīng)當(dāng)對(duì)行政解釋的程序進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范,避免行政機(jī)關(guān)對(duì)解釋權(quán)的濫用?？梢越梃b司法解釋的做法,(35)最高人民法院于2006年制定、2021年修訂的《關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》,對(duì)司法解釋的具體程序作了規(guī)定,一般包括立項(xiàng)、起草與報(bào)送、討論、審查、發(fā)布、施行與備案等。對(duì)行政解釋的程序作出科學(xué)設(shè)計(jì)。

第一,相關(guān)法律出臺(tái)后行政解釋的及時(shí)立項(xiàng)。行政解釋的立項(xiàng)是為了確保需要解釋的法律條文能及時(shí)被建議到相關(guān)行政機(jī)關(guān)面前,也是一種督促相關(guān)主體及時(shí)作出行政解釋的方式。行政解釋立項(xiàng)啟動(dòng)的方式可包括:全國(guó)人大常委會(huì)向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出行政解釋的要求;相關(guān)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)對(duì)有關(guān)法律進(jìn)行解釋;地方各級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出行政解釋的建議;有關(guān)單位、社會(huì)團(tuán)體組織或公民提出行政解釋的建議等。對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)提出的行政解釋的要求,相關(guān)行政機(jī)關(guān)必須作出行政解釋;而其他機(jī)關(guān)或單位提出行政解釋建議的,則由行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán),根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要決定是否進(jìn)行行政解釋。為了提高行政解釋的效率,在作出對(duì)某些法律解釋決定之日起,行政解釋完成時(shí)間原則上不超過(guò)30天,特殊情況可延長(zhǎng)至45天,避免行政機(jī)關(guān)在解釋過(guò)程中的拖延現(xiàn)象,影響行政解釋的作出和適用。

第二,行政解釋文本的專業(yè)化起草和立法專家的深度參與。由具有解釋權(quán)的行政機(jī)關(guān)的法制工作部門負(fù)責(zé)起草行政解釋的文本。起草時(shí)必須嚴(yán)格依照法律的原意進(jìn)行,因?yàn)榻忉尩娜壳疤釛l件都必須存在于法律自身之中,惟其如此,解釋本身才能具備一般性與必然性。(36)[德]薩維尼:《薩維尼法學(xué)方法論講義與格林筆記》,楊代雄譯,法律出版社2008年版,第8頁(yè)。在采取的解釋方法中,行政解釋?xiě)?yīng)當(dāng)主要以文義解釋為主,(37)法律解釋方法有文義解釋、體系解釋、目的解釋等。參見(jiàn)楊仁壽:《法學(xué)方法論》,中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版,第119頁(yè)。要忠于法律的原意,不能違背法律的原意,“解釋乃是一種媒介行為,借此,解釋者將他認(rèn)為有疑義文本的意義,變得可以理解”。(38)[德]卡爾·拉倫茨:《法學(xué)方法論》,陳愛(ài)娥譯,商務(wù)印書(shū)館2003年版,第193頁(yè)。在起草行政解釋的文本時(shí),還應(yīng)當(dāng)對(duì)該行政解釋作出的理由和意圖解決的具體問(wèn)題等作出說(shuō)明。

在行政解釋文本起草的整個(gè)過(guò)程中,首先,要盡量讓專業(yè)部門的人員和學(xué)者專家充分參加,尤其要征求對(duì)法律文本有研究或參與過(guò)文本起草、審議的相關(guān)人員的意見(jiàn),因?yàn)閷?duì)法律的解釋不同于通常的立法,理解的精準(zhǔn)性是首要的,“無(wú)論是大陸法系國(guó)家還是英美法系國(guó)家都十分重視學(xué)者們對(duì)法規(guī)范解釋問(wèn)題的參與”“特別是在行政過(guò)程中,由于行政法規(guī)范專業(yè)性強(qiáng),參考、吸收專家學(xué)者的解釋”,(39)同前注⑧,高秦偉書(shū),第77-78頁(yè)。對(duì)于提高行政解釋的質(zhì)量是非常有益。其次,執(zhí)行機(jī)關(guān)的參與也尤為重要,因?yàn)樾姓忉屪罱K是為了解決法律適用中的問(wèn)題,而處于一線的執(zhí)行機(jī)關(guān)是實(shí)操者,最了解實(shí)際執(zhí)行中遇到的困難和改進(jìn)點(diǎn),而基于行政解釋的規(guī)范性要求,低層級(jí)行政機(jī)關(guān)不具有行政解釋權(quán),但應(yīng)當(dāng)將其意見(jiàn)作為參考,避免行政解釋“飄在空中,無(wú)法落地”的問(wèn)題。此外,關(guān)于行政解釋是否需要普通公民參與的問(wèn)題,本文認(rèn)為,不一定非要像立法那樣讓不具有立法經(jīng)驗(yàn)或理論的公民廣泛參與,因?yàn)樾姓忉尡旧硎且苑晌谋緸橐罁?jù)的,不能偏離法律的文本,而解釋是否到位,與對(duì)文本的理解密切相關(guān),而不在于是否遵循公眾參與程序。

第三,行政解釋要獲得國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的認(rèn)可。行政解釋完成后,相關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提交全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)可后生效。這里之所以強(qiáng)調(diào)全國(guó)人大常委會(huì)的認(rèn)可,目的是確保行政解釋忠實(shí)于法律文本,確保不與法律規(guī)范相沖突。如果沒(méi)有發(fā)現(xiàn)明顯的違法問(wèn)題,全國(guó)人大常委會(huì)就出具相應(yīng)的認(rèn)可意見(jiàn),在收到相應(yīng)的意見(jiàn)之日起,行政解釋即可正式實(shí)施。而之所以使用“認(rèn)可”而不用“批準(zhǔn)”程序,只是全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)不違法的認(rèn)可,而批準(zhǔn)則往往有著嚴(yán)格的表決程序,認(rèn)可的方式更有利于提高所作行政解釋效率,也確保行政解釋不出現(xiàn)明顯的違法問(wèn)題,同時(shí)也為進(jìn)一步提升行政解釋的法律效力奠定基礎(chǔ)。

需要說(shuō)明的是,無(wú)論是國(guó)務(wù)院的行政解釋還是國(guó)務(wù)院部門的行政解釋以及省級(jí)政府所作的補(bǔ)充性行政解釋,都是對(duì)法律的解釋,只是分工不同而已,因此,他們對(duì)法律所作出的行政解釋,接受認(rèn)可的主體都應(yīng)當(dāng)是全國(guó)人大常委會(huì),不能因行政解釋主體的級(jí)別而有所不同。為此,全國(guó)人大常委會(huì)可以成立專門的負(fù)責(zé)行政解釋審查的委員會(huì),對(duì)法律適用的行政解釋進(jìn)行初步審查,并擬定審查意見(jiàn),作為全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)可的參考。

(四)行政解釋效力的“法律化”

由特定行政機(jī)關(guān)作出的行政解釋,其法律效力是什么?按照傳統(tǒng)的理論,某類規(guī)范的位階、效力與解釋主體法律地位高低有關(guān),解釋主體的法律地位越高,其解釋的效力也就越高,反之亦然。如果按照這個(gè)邏輯來(lái)對(duì)待行政解釋,必然會(huì)產(chǎn)生國(guó)務(wù)院行政解釋的效力要高于國(guó)務(wù)院部門和省級(jí)政府行政解釋效力的問(wèn)題。如果這樣,就失去了行政解釋的價(jià)值,也難以實(shí)現(xiàn)本文所構(gòu)建的行政解釋制度的初衷和目標(biāo)。

本文的基本觀點(diǎn)是,所構(gòu)建的新型行政解釋,其效力應(yīng)當(dāng)與被解釋的法律相似,只要行政解釋與所解釋的法律不抵觸,就應(yīng)當(dāng)與法律一樣得到實(shí)施。

首先,行政解釋是對(duì)于法律本身的解釋。行政解釋不同于行政機(jī)關(guān)自己制定的規(guī)范,也不同于行政機(jī)關(guān)對(duì)自己立法規(guī)范所作的解釋,行政解釋是特定行政機(jī)關(guān)對(duì)法律適用問(wèn)題的解釋,因此,國(guó)務(wù)院對(duì)法律的行政解釋不是行政法規(guī),國(guó)務(wù)院部門對(duì)法律的行政解釋不是部門規(guī)章,省級(jí)政府對(duì)法律的解釋不是地方政府規(guī)章,上述行政機(jī)關(guān)所作的行政解釋的效力應(yīng)當(dāng)不同于相應(yīng)法規(guī)規(guī)章的效力,而是具有近似法律的效力,只要其不與法律相抵觸,就應(yīng)當(dāng)作為法律來(lái)執(zhí)行。只有按照解釋對(duì)象來(lái)確定行政解釋的效力,而不是按照解釋主體地位來(lái)確定行政解釋的效力,才能解決行政執(zhí)法實(shí)踐中規(guī)范適用的困境,才能沖破阻礙行政解釋發(fā)揮作用的藩籬。

其次,行政解釋需獲得全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)可使之具備近似于法律的效力。正如上文所述,行政解釋文本經(jīng)過(guò)相關(guān)行政機(jī)關(guān)討論后,要提交全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)可,以確保行政解釋不出現(xiàn)違法問(wèn)題。而行政解釋獲得全國(guó)人大常委會(huì)的認(rèn)可,就具備了類似于法律本身的效力,應(yīng)當(dāng)作為法律一樣予以執(zhí)行。因此,從實(shí)質(zhì)上來(lái)說(shuō),行政解釋是在法律框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)法律意圖的行為,對(duì)法律精神的領(lǐng)會(huì)和延續(xù),也是對(duì)法律漏洞的彌補(bǔ),行政解釋的效力不是來(lái)自于行政解釋的本身,而是來(lái)自于法律本身,即是“法律自身,而不是解釋性規(guī)章才是判斷有權(quán)做、必然做、禁止做什么的唯一標(biāo)準(zhǔn)”。(40)[美]伯納德·施瓦茨:《行政法》,徐炳譯,群眾出版社1986年版,第143頁(yè)。

因此,當(dāng)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等規(guī)范與行政解釋發(fā)生沖突時(shí),應(yīng)當(dāng)以行政解釋為準(zhǔn)。

(五)行政解釋形式的特定化

當(dāng)下,立法解釋與司法解釋都具有自己的解釋形式,而行政解釋的形式則較為混亂。因此,應(yīng)將行政解釋限定為特定形式,并將其法定化。

需要注意的是,當(dāng)下相關(guān)行政機(jī)關(guān)制定的法律實(shí)施條例、實(shí)施細(xì)則等,雖然有對(duì)相關(guān)法律細(xì)化的傾向,但不是真正意義上的行政解釋,更多的是一種立法活動(dòng)。而且,實(shí)施條例或?qū)嵤┘?xì)則并沒(méi)有完全針對(duì)相關(guān)法律作出對(duì)應(yīng)性的解釋,它強(qiáng)調(diào)完整的立法體例,是作為下位法予以適用的。

可以借鑒司法解釋的經(jīng)驗(yàn),將行政解釋的形式類型化為如下情形。首先,針對(duì)某一部法律作出的行政解釋,在名稱上,可以叫做“《某某法》實(shí)施若干問(wèn)題的解釋”,對(duì)相關(guān)概念作出限定性明確,對(duì)法律條款作出適當(dāng)性補(bǔ)充等,這應(yīng)當(dāng)是行政解釋的主要形式。其次,針對(duì)某一類法律規(guī)范作出解釋,將不同法律中相同或類似條文在一個(gè)行政解釋中作出解釋,可以叫做“關(guān)于某某事項(xiàng)適用法律若干問(wèn)題的解釋”;還可以針對(duì)某部法律中的部分條文作出解釋。再次,針對(duì)一些執(zhí)法實(shí)踐出現(xiàn)的疑難問(wèn)題,由相關(guān)行政解釋主體作出類似于復(fù)函、批復(fù)、建議等形式,及時(shí)解決法律規(guī)范與執(zhí)法實(shí)踐不相適應(yīng)的問(wèn)題,但這種形式不應(yīng)當(dāng)占據(jù)多數(shù)。此外,還可以根據(jù)執(zhí)法實(shí)踐的需要,具有解釋權(quán)的行政機(jī)關(guān)定期發(fā)布指導(dǎo)性案例,為類似的執(zhí)法問(wèn)題提供指導(dǎo)?？傊?圍繞法律規(guī)范適用問(wèn)題,根據(jù)現(xiàn)實(shí)的需要,采取不同的行政解釋形式。

結(jié)語(yǔ)

統(tǒng)一的行政解釋制度,既有對(duì)現(xiàn)有制度中某些有益經(jīng)驗(yàn)的吸收,但更多的則是一種創(chuàng)新性的內(nèi)容體系。因此,完善相關(guān)法律、為其提供明確的法律依據(jù)是首當(dāng)其沖的工作。只有將行政解釋制度在法律中予以明確規(guī)定,才能促進(jìn)該制度的構(gòu)建和良性發(fā)展。要通過(guò)立法方式將重構(gòu)的行政解釋制度予以法治化,可在《立法法》中增加一節(jié)關(guān)于行政解釋的規(guī)定,對(duì)于特定行政機(jī)關(guān)的行政解釋職責(zé)、解釋的主體與權(quán)限、解釋的程序、解釋的效力、解釋方法等,作出明確規(guī)定,并協(xié)調(diào)相關(guān)法律的規(guī)定,使得行政解釋成為我國(guó)法律適用的重要手段與方式。