上海市公安局閔行分局課題組

（上海市公安局閔行分局，上海 201108）

黨的二十大報告指出，“要堅持以人民安全為宗旨、以政治安全為根本、以經(jīng)濟安全為基礎(chǔ)、以軍事科技文化社會安全為保障、以促進國際安全為依托，統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、國土安全和國民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全，統(tǒng)籌維護和塑造國家安全，夯實國家安全和社會穩(wěn)定基層基礎(chǔ)，完善參與全球安全治理機制，建設(shè)更高水平的平安中國，以新安全格局保障新發(fā)展格局?！鄙虾Ｊ屈h的誕生地、初心始發(fā)地、偉大建黨精神孕育地，也是我國最大的經(jīng)濟中心城市，是國內(nèi)大循環(huán)的中心節(jié)點、國內(nèi)國際雙循環(huán)的戰(zhàn)略鏈接，是世界觀察中國的重要窗口，這決定了“上海無小事”的特征尤其明顯。

當前，我國經(jīng)濟保持較好發(fā)展態(tài)勢，社會大局持續(xù)穩(wěn)定，但在世紀疫情沖擊下，世界百年變局加速演進，外部環(huán)境更趨復雜嚴峻，不穩(wěn)定、不確定、不平衡點突出，傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全風險相互疊加，同時，我國發(fā)展處于關(guān)鍵期，面臨多年未見的需求收縮、供給沖擊、預期轉(zhuǎn)弱三重壓力，經(jīng)濟下行帶來的困難和挑戰(zhàn)明顯增多，各類風險疊加、聯(lián)動、傳導、共振效應進一步增強，維護國家安全和社會穩(wěn)定面臨的壓力和挑戰(zhàn)加大。風險隱患是各類案事件、事故災害的源頭，清除隱患，就牽住了“打主動仗”“下先手棋”的“牛鼻子”。

一、動態(tài)隱患清零的前期探索實踐

隱患一般指生產(chǎn)經(jīng)營活動中存在可能導致事故發(fā)生的物的危險狀態(tài)、人的不安全行為和管理上的缺陷，具有3個方面特征，即隱蔽性、漸生性和可排除性。隱患的實質(zhì)是有危險的、不安全的、有缺陷的“狀態(tài)”。

鑒于隱患清零工作與政府各職能部門、各屬地街鎮(zhèn)社會治理密切相關(guān)，2022年，上海市公安局閔行分局在區(qū)委政法委的支持下，將此項工作提升為黨委、政府平安建設(shè)的重要內(nèi)容。實施過程中，初步形成了“黨委牽頭、政府主導、人大監(jiān)督、部門協(xié)同、社會參與、全民行動”的聯(lián)動格局。

一是黨委牽頭。2022年初，由區(qū)委辦和區(qū)府辦聯(lián)合發(fā)文，印發(fā)相關(guān)工作實施方案，并同步建立工作領(lǐng)導小組，由區(qū)委政法委書記任組長，分管公安、信訪和城運工作的3名副區(qū)長任副組長，區(qū)委政法委和區(qū)信訪辦、區(qū)公安分局、區(qū)城運中心等25家委辦局為領(lǐng)導小組的主要成員單位。

二是政府主導。按照“誰管轄、誰治理、誰清零”的工作原則，由各個委辦局、屬地街鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）按照自身管理職責，對本單位有管轄權(quán)的領(lǐng)域、區(qū)域開展全覆蓋、多維度、多層次的排查工作，并對各類隱患采取閉環(huán)治理。3月，區(qū)動態(tài)隱患清零工作領(lǐng)導小組召開了首次會議，對動態(tài)隱患清零工作進行了全面動員和具體部署，明確將“校園安全防范”“電動自行車火災隱患和群租房綜合整治”“劇本殺和密室逃脫經(jīng)營場所管理” “危化品企業(yè)和燃氣使用安全”“建筑工地安全生產(chǎn)”等方面突出隱患作為年度重點整治項目。相關(guān)委辦局根據(jù)職責任務推進重點工作，如，區(qū)房管局牽頭完成92個住宅小區(qū)的電動自行車充電設(shè)施建設(shè)；區(qū)建管委牽頭對在建工地開展防臺防汛專項檢查，并組織開展為期一個月的建筑工地安全隱患專項排查整治行動。

三是人大監(jiān)督。年內(nèi)，區(qū)人大兩次實地專題調(diào)研指導動態(tài)隱患清零工作，8月，區(qū)七屆人大常委會主任會議，專題聽取區(qū)公安分局代表區(qū)“清零辦”關(guān)于區(qū)動態(tài)隱患清零工作階段性情況的匯報，并就加強部門協(xié)調(diào)聯(lián)動、隱患排摸分析、科技賦能支撐等方面提出監(jiān)督意見。

四是部門協(xié)同。建立健全“雙向式、協(xié)同式、閉環(huán)式”治理模式。一方面，建立定期通報交流、重大事項會商、重大隱患聯(lián)治等雙向互動機制，充分發(fā)揮各自職能優(yōu)勢，形成工作合力，切實將各類風險隱患消除在萌芽、化解在基層。另一方面，將動態(tài)隱患清零與市域社會治理現(xiàn)代化融合推進，不斷提升隱患源頭共治、過程管控、協(xié)同治理的能力水平，對各單位排查發(fā)現(xiàn)的非自身職責范圍的隱患，依托區(qū)城運中心運作體系，將隱患清零任務轉(zhuǎn)遞至管轄責任部門或?qū)俚亟宙?zhèn)落實清零整治措施，對隱患成因復雜、牽涉面廣、需提請區(qū)級層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)整治的重大隱患，及時開展掛牌整治。

五是社會參與。統(tǒng)籌推進各類隱患清零工作，將網(wǎng)絡電信詐騙防范等既有工作納入清零工作總體框架。例如，依托區(qū)反詐聯(lián)席會議制度，區(qū)公安分局、金融辦等部門和各街鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）會同地區(qū)銀行網(wǎng)點建立聯(lián)動工作機制，不斷加大防范宣傳力度，針對疫情期間居民“觸網(wǎng)”時間增多、被騙概率上升，堅持全程防宣不停歇，累計制作反詐推文20余篇、短視頻16條，“點對點”發(fā)送宣傳短信17批次195萬條，并將5萬份宣傳資料隨同保供物資配送到家。6月28日，通過警銀聯(lián)手，一小時內(nèi)追回被騙企業(yè)710萬元資金。

六是全民行動。疫情防控期間，區(qū)清零工作領(lǐng)導小組以保障“大上海保衛(wèi)戰(zhàn)”推進為重點，堅持主動作為、服務為民，為有效維護全區(qū)1342個居民小區(qū)（村宅）封控秩序，由公安機關(guān)牽頭，有效凝聚居村干部、物業(yè)保安、志愿者等社區(qū)力量，組建68個“社區(qū)幫困先鋒隊”， 覆蓋全區(qū)14個街鎮(zhèn)、575個居村和1183小區(qū)（村宅），幫助群眾解決保供、就醫(yī)、配藥等方面困難1.7萬余次。

二、存在的主要問題

（一）各類隱患量大面廣具有潛在危害性

當前，各類城市建設(shè)項目進入加速期，人、財、物、車等管理要素大量流動，各類矛盾糾紛、生產(chǎn)安全、消防安全等隱患同步增多，同時，各類風險隱患在“人事地物網(wǎng)組織”等方面廣泛存在，既量大面廣，又易轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實危害。

（二） 聯(lián)動工作格局有待進一步加強

清零工作是項新的工作，加之受疫情影響，各項工作機制磨合時間較短。因此，相關(guān)牽頭委辦局下半年以推進年度重點項目為主，個別單位結(jié)合本區(qū)后疫情的形勢，開展了新的項目化工作。例如，新增“矛盾糾紛的‘三所’（司法所、派出所、律師事務所）聯(lián)動化解”項目，由區(qū)司法局牽頭對首批14起高風險矛盾糾紛開展攻堅化解；由區(qū)委網(wǎng)信辦牽頭開展公共場所LED屏幕隱患綜合治理，在摸清底數(shù)基礎(chǔ)上，進一步規(guī)范經(jīng)營性場所公共區(qū)域電子屏日常安全監(jiān)管。但除項目任務單位以外，其他單位較多地存在參與度不高、協(xié)同配合不緊密等問題，全社會參與和全民行動還有待進一步發(fā)動。

（三） 信息互通渠道有待進一步打通

目前，尚未依托區(qū)城運中心、大數(shù)據(jù)中心建立及時、全量匯聚各部門、各街鎮(zhèn)的相關(guān)數(shù)據(jù)資源、需求的數(shù)據(jù)平臺，信息溝通渠道主要通過定期召開聯(lián)席會議、書面通報等方式開展，信息不暢通、資源壁壘、力量分散、各自為戰(zhàn)、未能有效協(xié)同的情況仍然存在。此外，信息互通問題也間接反映出整治跨部門、跨區(qū)域隱患方面，未能在工作流程、工作制度、工作規(guī)范層面整合重組，形成常態(tài)長效機制。

（四） 隱患治理觸角有待進一步延伸

主要存在基層承接力量不足等問題，當前基層的最后一級責任區(qū)（網(wǎng)格）內(nèi)各相關(guān)部門各自為政情況仍然存在，相互間的工作機制、勤務時間融合不充分，無法有效承接各類即發(fā)隱患，長期以來此類隱患以非警務類警情、求助類警情形式大量存在，并由公安機關(guān)作為最后托底者處置，導致大量非公安業(yè)務無法第一時間處理。

三、對策建議

當前，我國已從社會管理轉(zhuǎn)向了社會治理，從“管理”到“治理”，內(nèi)涵有了深刻的變化。黨的二十大報告再次強調(diào)：“完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體?！币环矫?，要強調(diào)在黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導下的社會、公眾互相合作，加強多元主體間的平等溝通，促進社會矛盾以共同協(xié)商的方式解決，進一步減少大事小事都要包攬的做法。另一方面，要激發(fā)公眾參與治理意識，進一步引導公眾將“人人有責、人人盡責、人人享有”的理念轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c社會治理源動力及具體措施落實上。

（一）轉(zhuǎn)變治理理念

一是共建，即共同投身社會建設(shè)工作。在以制度和體系建設(shè)為主要內(nèi)容的新型治理格局中，共建工作占據(jù)著基礎(chǔ)地位和戰(zhàn)略性地位。鼓勵由社會成員共同集思共創(chuàng)、社會治理體制由社會成員群策構(gòu)建。對于當今的社會發(fā)展，現(xiàn)代社會治理離不開社會組織的參與，來協(xié)調(diào)社會秩序。就動態(tài)隱患清零工作而言，靠單一主體顯然無法應對面廣量大的各類隱患，因此，必須調(diào)動全社會力量共同參與。二是共治，即共同參與社會治理。社會治理的過程中，共治是一切的關(guān)鍵，共同參與社會治理要通過合法的途徑，社會治理強調(diào)共治與法治的互相配合，我們不能只強調(diào)一起治理，而不規(guī)范治理的方式；依法而治是共治的基本方式，無論何種社會治理模式都不能偏離法治的價值原則。因此，動態(tài)隱患清零的共治，必須在政府主導下，制度支撐下，各方監(jiān)督下開展。三是共享，即共同享有治理成果，“讓廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果，是社會主義的本質(zhì)要求，是社會主義制度優(yōu)越性的集中體現(xiàn)，是我們黨堅持全心全意為人民服務根本宗旨的重要體現(xiàn)”，動態(tài)隱患清零本質(zhì)上是為了防范于未然，是統(tǒng)籌發(fā)展與安全的重要措施，根本目的和最終落腳點還是在讓人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。

（二）強調(diào)黨委領(lǐng)導

堅持黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，也是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，能保證總攬全局、協(xié)調(diào)各方，著眼國家長遠利益，對重大項目進行謀劃和布局；把關(guān)系國計民生的重大項目作為大事來辦，通過重大項目的實施，保障人民利益；能借助完備的組織架構(gòu)實行政治動員，以統(tǒng)一思想、凝聚共識，集中各方面力量、各方面資源來辦大事；能發(fā)揮共產(chǎn)黨員的先鋒模范作用，擔負辦大事過程中的急重險難任務，以引導全社會參與辦大事的過程，擔負辦大事的責任。一是堅持黨的領(lǐng)導。發(fā)揮黨建引領(lǐng)，引導社會各方共同高效運轉(zhuǎn)，無論從多元主體、價值認同還是本質(zhì)內(nèi)涵等角度來看，完善“共建共治共享”社會治理制度都要堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，在黨建引領(lǐng)下，不斷吸納社會組織和公民等多元主體參與治理，自覺形成相互關(guān)聯(lián)、相互促進且關(guān)系穩(wěn)定的治理共同體。二是要夯實基層黨組織建設(shè)?；鶎狱h組織是基層治理中黨委領(lǐng)導、多方參與社區(qū)治理的根本保障。要發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，既要著力擴大基層黨組織在地區(qū)群眾中的認可度，也要和加強與其他單位黨組織保持密切的聯(lián)系。2022年“大上海保衛(wèi)戰(zhàn)”期間，在黨委政府領(lǐng)導下，組織公安、城管、民政等相關(guān)部門和各街鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)），及時安置各類“在滬居無定所”人員6445人次，為黨建引領(lǐng)基層治理提供了寶貴經(jīng)驗。三是要擴大基層黨組織的政治基礎(chǔ)。習近平總書記曾強調(diào)：“只要每個基層黨組織和每個共產(chǎn)黨員都有強烈的宗旨意識和責任意識，都能發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用、先鋒模范作用，我們黨就會很有力量，我們國家就會很有力量，我們?nèi)嗣窬蜁苡辛α浚h的執(zhí)政基礎(chǔ)就能堅如磐石。”社區(qū)黨委、黨組織在領(lǐng)導多方參與社區(qū)治理過程中要注重團結(jié)各方，并充分依托“網(wǎng)、報、臺、微、端”多渠道、多維度加強針對性宣傳，提高各方的思想高度，形成“人人有責、人人盡責、人人享有” 的共同價值觀，使其從內(nèi)心支持社區(qū)黨委的工作。

（三）強化政府責任

一是加強對各領(lǐng)域?qū)I(yè)風險研判。通過對各渠道反饋的各類隱患信息，動態(tài)感知、實時掌握本領(lǐng)域、本條線涉及的外部數(shù)據(jù)、行業(yè)指標等，完善隱患及其涉及的人物、組織、地點、事情、物品要素體征，研判隱患成因、分析特點，通過查找辨識信息的關(guān)聯(lián)及信息諸要素之間的關(guān)聯(lián)，研判并確定其中蘊藏的風險。同時，要健全完善閉環(huán)式治理體系，強化承接力量建設(shè)，對本單位負責的相關(guān)隱患及時開展整治，并建立常態(tài)長效機制，確保隱患問題不回潮、不反復、不蔓延、不升級。二是建立暢通的清零協(xié)作機制。社會面風險隱患散布于方方面面，單靠任何一家政府部門都無法做到完全承接、徹底清除。要健全完善區(qū)-街鎮(zhèn)-居村三級清零工作機制建設(shè)，在區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”框架下，建立高效的信息流轉(zhuǎn)平臺及機制，打造“一根通道、上下貫通、左右勾聯(lián)”的信息流轉(zhuǎn)體系。三是健全財政保障。部分隱患整治建立在優(yōu)化完善基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備或購買服務等基礎(chǔ)上，例如，通過建設(shè)住宅小區(qū)的電動自行車充電設(shè)施建設(shè)，消除電動自行車飛線充電等火災隱患，因此，需要政府財政事務中心進行適時調(diào)整，對各類需要基礎(chǔ)建設(shè)的項目納入財政保障體系中。

（四）推動社會協(xié)同

一是通過民主協(xié)商提升參與質(zhì)效。民主協(xié)商的核心在于多元主體間的溝通交流，政府部門對自身工作認識往往存在一定的片面性，因此要進一步發(fā)揮政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商在推動及實施過程中的參政議政及監(jiān)督作用，為進一步提升“動態(tài)隱患清零”科學化、精細化、智能化水平提供助力，同時也進一步促進各委辦局、街鎮(zhèn)履職。二是提升社會組織參與度。社會協(xié)同是實現(xiàn)黨委、政府與社會力量在社會治理中互聯(lián)、互補和互動的重要途徑，也是踐行“人民城市人民建、人民城市為人民”理念的重要落實。因此要充分組織、發(fā)動社會企業(yè)參與社會治理，通過深化“平安屋”建設(shè)，建立“平安聯(lián)盟”等，進一步強化企業(yè)社會責任感。除企業(yè)外，基層治理中還存在著許多例如非營利組織、社區(qū)自治組織等和社區(qū)居民息息相關(guān)的組織，它們直接或者間接參與基層社區(qū)治理，要通過指導基層搭建社區(qū)協(xié)商等機制，為多方治理主體間的平等對話提供平臺，進一步協(xié)調(diào)、發(fā)動其參與動態(tài)隱患清零工作。三是強化全社會宣傳。良好的法治文化、政治和社會生態(tài)、制度執(zhí)行氛圍，有助于優(yōu)化制度執(zhí)行環(huán)境。要充分發(fā)動社會主體，運用新興媒體與傳統(tǒng)媒體通過宣傳、培訓等方式，在“網(wǎng)、報、臺、微、端”全媒體形成矩陣輻射效應，充分發(fā)揮正面宣傳的導向作用，增強參與主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性，從發(fā)展與安全以及內(nèi)外部因素等方面考慮，為社會治理共同體建設(shè)營造良好的氛圍。

（五）動員公眾參與

一是建立健全與社區(qū)居民參與相關(guān)的利益機制。根據(jù)公共選擇理論，個人在私人物品的選擇中是理性的，在對待公共事務時也會趨于理性，以期望實現(xiàn)自身利益最大化。對于社會公眾而言，其參與動機最終落腳于能否獲得期望利益。因此，要通過合理的制度保障、行之有效的組織宣傳，將社區(qū)居民自身的利益與社區(qū)掛鉤，使社區(qū)居民的目標與整體社區(qū)組織的目標保持一致，實現(xiàn)“激勵相容”。二是提升地區(qū)群眾精準參與能力。參與基層治理并非易事，不能大而化之“一刀切”，特別是在部分專業(yè)領(lǐng)域，社會公眾參與隱患清零領(lǐng)域未必能夠有效，反而會適得其反，導致資源浪費、治理無效等問題。因此，要建立地區(qū)群眾專業(yè)能力檔案庫，如專業(yè)司法群體、心理服務群體等，同時，通過提升其參與基層治理意識，提升為社區(qū)公共利益服務意識，更好地參與隱患清零，為基層治理出謀劃策。三是推進“互聯(lián)網(wǎng)+”參與模式。依托基層黨組織在移動互聯(lián)網(wǎng)基層治理、智慧化建設(shè)方面的現(xiàn)有基礎(chǔ)，通過基層公共服務信息平臺、居民服務平臺，以及微信“圈群”，搭建“互聯(lián)網(wǎng)+”互動平臺，形成“線上互動、線下參與”的隱患清零格局，同時，也進一步降低公眾參與的時間成本。

（六）加強科技支撐

一是提升數(shù)據(jù)思維。在大數(shù)據(jù)時代，云計算、云服務、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新技術(shù)發(fā)展迅速，動態(tài)隱患清零作為一項系統(tǒng)工程，各項工作和各類要素相互交織，政府部門間、與多元治理主體之間要運用全量數(shù)據(jù)思維、相關(guān)思維、信息開放和共享思維，通過科學的統(tǒng)籌規(guī)劃優(yōu)化決策，增強隱患清零協(xié)同工作效能，提升風險研判、預警、應急能力。要堅持問題導向、效果導向，通過知識賦能、數(shù)據(jù)賦能與業(yè)務賦能不斷提高隱患清零監(jiān)督、評價的精細化服務效能。二是加強數(shù)據(jù)分析應用。依托大數(shù)據(jù)為隱患清零提供精準服務，通過對各類感知數(shù)據(jù)、業(yè)務數(shù)據(jù)等深度應用，對已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的各類隱患，建立對應的應用場景模型，實現(xiàn)同類風險隱患在一地、一域的實時、動態(tài)、精準、自動感知，同時，依托現(xiàn)有“一網(wǎng)統(tǒng)管”機制，實現(xiàn)即發(fā)隱患實時推送，提升即知即改水平。