李曉艷, 劉 穎

(1.遼寧師范大學(xué) 學(xué)報(bào)編輯部,遼寧 大連 116029;2.遼寧師范大學(xué) 法學(xué)院,遼寧 大連 116081)

制度治黨、依規(guī)治黨是新時(shí)代管黨治黨的鮮明特色和主要方式。黨的十八大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè),并就構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系做出了戰(zhàn)略部署和指示要求。2021年7月1日習(xí)近平于《在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話》中提出“堅(jiān)持依規(guī)治黨、形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”這一重要任務(wù),黨的二十大報(bào)告再次提出要“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”[1]12。這些重要指示表明黨中央對(duì)“完善黨內(nèi)法規(guī)體系”這一戰(zhàn)略任務(wù)高度重視,而如何完善黨內(nèi)法規(guī)體系則成為學(xué)界當(dāng)前和今后一段時(shí)期的重要研究課題。已有部分學(xué)者對(duì)此課題進(jìn)行了探討,但全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上決定了黨內(nèi)法規(guī)體系的完善需要不斷地進(jìn)行理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索。本文擬從踐行理路的視角對(duì)新時(shí)代如何完善黨內(nèi)法規(guī)體系作一探討,主要從堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、堅(jiān)持系統(tǒng)觀念三個(gè)視角展開(kāi)論述,以為黨內(nèi)法規(guī)體系完善提供學(xué)理支撐。

一、堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),把牢黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的正確方向

黨內(nèi)法規(guī)制度是制度治黨、依規(guī)治黨的重要依據(jù),黨內(nèi)法規(guī)制度及其體系具有鮮明的政治屬性和價(jià)值取向。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨內(nèi)法規(guī)體系完善的根本要求,只有牢牢把握黨內(nèi)法規(guī)體系完善的正確政治方向,才能確保黨永遠(yuǎn)不變質(zhì)、不變色、不變味。在完善黨內(nèi)法規(guī)體系的進(jìn)程中,需要從以下三個(gè)方面把牢黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的正確方向。

(一)以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)

新時(shí)代制度治黨、依規(guī)治黨的出發(fā)點(diǎn)和歸宿就是清除影響黨的先進(jìn)性、弱化黨的純潔性的各種因素,刀刃向內(nèi)進(jìn)行偉大的自我革命,刮骨療毒、去腐生肌,在黨的建設(shè)各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)、各層面實(shí)現(xiàn)黨的自我凈化、自我革新。黨內(nèi)法規(guī)姓“黨”,政治屬性是其第一屬性[2],黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)的是全黨的統(tǒng)一意志。黨的二十大報(bào)告提出“以黨的政治建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)黨的建設(shè)各項(xiàng)工作”[1]12。黨的政治建設(shè)決定黨的建設(shè)的方向和效果。完善黨內(nèi)法規(guī)體系是當(dāng)前黨的建設(shè)中的一項(xiàng)重要工作,應(yīng)按二十大報(bào)告的部署把政治建設(shè)作為黨內(nèi)法規(guī)體系完善的首要任務(wù),把講政治貫穿于黨內(nèi)法規(guī)體系完善的全過(guò)程和各領(lǐng)域,切實(shí)發(fā)揮政治管根本、管全局的作用,以政治建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)的制定、修改、實(shí)施、備案審查、清理、解釋、評(píng)估等各項(xiàng)工作。例如,《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第七條規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)制定工作應(yīng)當(dāng)遵循六個(gè)原則,排在首位的原則就是“堅(jiān)持正確政治方向,增強(qiáng)‘四個(gè)意識(shí)’、堅(jiān)定‘四個(gè)自信’、做到‘兩個(gè)維護(hù)’”;《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第十一條規(guī)定的“政治性審查”就是在備案審查環(huán)節(jié)要確保黨內(nèi)法規(guī)堅(jiān)持正確的政治方向。完善黨內(nèi)法規(guī)體系要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為引領(lǐng),以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng),保證黨內(nèi)法規(guī)體系始終沿著正確政治方向不斷完善,始終貫徹落實(shí)新時(shí)代黨的建設(shè)各項(xiàng)要求。

(二)以思想建設(shè)為核心

馬克思主義政黨堅(jiān)持以科學(xué)理論武裝自己是其永葆先進(jìn)性和純潔性的密碼,也是我們黨的政治優(yōu)勢(shì)之一。習(xí)近平在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“用黨的創(chuàng)新理論武裝全黨是黨的思想建設(shè)的根本任務(wù)”[1]58。思想就是力量,黨內(nèi)法規(guī)體系的完善應(yīng)以思想建設(shè)為核心,使全體黨員筑牢思想根基、補(bǔ)足精神之鈣、堅(jiān)定理想信念,這是貫穿黨內(nèi)法規(guī)體系完善過(guò)程的主線,也是制度治黨、依規(guī)治黨的根本目標(biāo)。百年來(lái),我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)之所以能夠?qū)崿F(xiàn)從無(wú)到有、從弱到強(qiáng)、從體系的不完善到比較完善的飛躍,很重要的一條就是我們黨始終重視思想建規(guī)、理論強(qiáng)規(guī),堅(jiān)持用科學(xué)理論定制立規(guī),堅(jiān)持用中國(guó)化時(shí)代化的馬克思主義指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)、發(fā)展和實(shí)施,使黨內(nèi)法規(guī)始終成為統(tǒng)一全黨思想、規(guī)范全黨行動(dòng)、武裝黨員干部頭腦的標(biāo)尺,這是我們黨百年來(lái)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)和發(fā)展的優(yōu)良傳統(tǒng)和寶貴經(jīng)驗(yàn)。新時(shí)代新征程新任務(wù),必須堅(jiān)持不懈用習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)體系完善的各項(xiàng)工作,使馬克思主義中國(guó)化最新理論成果真正成為黨內(nèi)法規(guī)體系完善的偉大引領(lǐng)力和強(qiáng)大推動(dòng)力。

(三)以制度建設(shè)為保障

為確保黨內(nèi)法規(guī)體系始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、沿著正確政治方向發(fā)展,除了以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)、以思想建設(shè)為核心外,還必須以制度建設(shè)為保障,因?yàn)椤爸贫葐?wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性”[3]。黨章是黨內(nèi)法規(guī)體系中的根本大法,是管黨治黨的總章程和總依據(jù),制度建設(shè)的首要任務(wù)就是與時(shí)俱進(jìn)完善黨章。中國(guó)共產(chǎn)黨現(xiàn)行黨章自1982年9月黨的十二大制定以來(lái)歷經(jīng)數(shù)次修改,不斷地將馬克思主義中國(guó)化時(shí)代化的理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的成果及時(shí)載入黨章。例如,2017年10月黨的十九大修改黨章把習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想確立為黨的指導(dǎo)思想,把堅(jiān)定維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)入黨章;2022年10月黨的二十大修改黨章,把黨的十九大以來(lái)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想新發(fā)展及時(shí)寫(xiě)入黨章。其他黨內(nèi)法規(guī)從根本上說(shuō)都是依據(jù)黨章而制定或修改的,是對(duì)黨章規(guī)定和黨章精神的具體化,黨章的修改和完善具有以上率下的示范效應(yīng),必然帶動(dòng)其他黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)或修訂。例如,2015年10月出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》、2016年10月出臺(tái)的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》、2019年9月修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》、2019年8月修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》等黨內(nèi)法規(guī)正是新時(shí)代我國(guó)以前所未有的力度加大黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要體現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)制度的制定和實(shí)施是黨內(nèi)法規(guī)體系完善的關(guān)鍵內(nèi)容和重要環(huán)節(jié),黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的“量”和“質(zhì)”不但是黨內(nèi)法規(guī)體系完善的重要考量指標(biāo),也是黨內(nèi)法規(guī)體系完善中政治建設(shè)和思想建設(shè)的重要保障。將管黨治黨的政治建設(shè)和思想建設(shè)的指導(dǎo)思想、原則、要求、目標(biāo)和任務(wù)以黨內(nèi)法規(guī)制度明確規(guī)定并加強(qiáng)貫徹落實(shí),這是發(fā)揮制度保障作用的重要體現(xiàn)。

二、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向,不斷提升黨內(nèi)法規(guī)制度的治理效能

黨的二十大報(bào)告指出“必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向”、聚焦“黨的建設(shè)面臨的突出問(wèn)題,不斷提出真正解決問(wèn)題的新理念新思路新辦法”[1]18。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向是馬克思主義政黨的鮮明品格,也是我們黨實(shí)事求是思想路線的基本要求。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向,對(duì)黨的建設(shè)中存在的突出問(wèn)題有的放矢,實(shí)施靶向治療,取得了顯著成效。新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)體系的完善需要解決以下三個(gè)問(wèn)題。

(一)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)解決有規(guī)可依的問(wèn)題

加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策、根本之策。制度治黨、依規(guī)治黨首先要解決的就是管黨治黨有規(guī)可依的問(wèn)題,此處的“規(guī)”就是指黨內(nèi)法規(guī)制度。黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè),并推動(dòng)這項(xiàng)工作取得了重要進(jìn)展和顯著成效。中共中央2012年5月印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》,此即確立了黨內(nèi)法規(guī)的 “立法法”,隨后又先后印發(fā)了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018-2022年)》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要(2023-2027年)》等關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定工作的重要指導(dǎo)性文件,推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)入快車(chē)道,以改革創(chuàng)新精神為黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)立梁架柱、添磚加瓦。截至2021年7月1日,全黨現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)共3 615部。其中,黨章1部,準(zhǔn)則3部,條例43部,規(guī)定850部,辦法2 034部,規(guī)則75部,細(xì)則609部[4]2。不難看出,我國(guó)不僅制定了標(biāo)志性、關(guān)鍵性、引領(lǐng)性的黨內(nèi)法規(guī),還制定了若干配套的黨內(nèi)法規(guī),實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)體系從無(wú)到有、從不完善到比較完善的質(zhì)的飛躍,從總體上基本解決了黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各領(lǐng)域各方面都有規(guī)可依的問(wèn)題。

(二)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)教育解決有規(guī)必依的問(wèn)題

習(xí)近平指出“要堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合,既從思想教育上嚴(yán)起來(lái),又從制度上嚴(yán)起來(lái)”[5]138。思想建黨和制度治黨應(yīng)齊頭并進(jìn),同向發(fā)力。這就要求在加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的同時(shí),還要對(duì)廣大黨員干部加強(qiáng)教育培訓(xùn),將黨內(nèi)法規(guī)的宣講解讀納入各級(jí)黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院的必修課程體系,同時(shí)也作為各級(jí)黨委(黨組)中心組學(xué)習(xí)的重要內(nèi)容。為使黨員的教育培訓(xùn)工作規(guī)范化常態(tài)化制度化,中共中央于2006年6月、2019年5月先后印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)黨員經(jīng)常性教育的意見(jiàn)》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》,此外還制定了專(zhuān)門(mén)的教育培訓(xùn)工作規(guī)劃如《2019-2023年全國(guó)黨員教育培訓(xùn)工作規(guī)劃》。通過(guò)黨性和道德教育滋養(yǎng)法治精神、培育法規(guī)意識(shí),在全黨營(yíng)造尊規(guī)學(xué)規(guī)守規(guī)用規(guī)的良好風(fēng)尚,使廣大黨員干部牢固樹(shù)立遵規(guī)守紀(jì)意識(shí),做到守規(guī)矩明底線。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì),同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì),是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。共產(chǎn)黨的性質(zhì)決定了其必須始終保持先進(jìn)性和純潔性,這就對(duì)共產(chǎn)黨員提出了更高的要求, 對(duì)共產(chǎn)黨員要“堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前”[6]65。通過(guò)教育培訓(xùn)使廣大黨員筑牢思想根基,形成秉公用權(quán)、依法用權(quán)、廉潔用權(quán)的自主意識(shí)和行為習(xí)慣,并最終將有規(guī)必依的理念內(nèi)化于心、外化于行,這就是對(duì)黨員及干部加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)教育的核心要義所在。

(三)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督檢查解決執(zhí)規(guī)必嚴(yán)的問(wèn)題

有些黨員干部在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)時(shí)存在特權(quán)觀念和僥幸心理,有令不行、有禁不止的現(xiàn)象依然存在,執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)時(shí)做選擇、搞變通、打折扣等現(xiàn)象屢禁不止。針對(duì)這些現(xiàn)象,習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行,有關(guān)論斷如“現(xiàn)在,我們有法規(guī)制度不夠健全、不夠完善的問(wèn)題,但更值得注意的是已有的法規(guī)制度并沒(méi)有得到嚴(yán)格執(zhí)行”[6]88,“要狠抓制度執(zhí)行,扎牢制度籬笆,真正讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威”[7]。黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴(yán)格執(zhí)行離不開(kāi)監(jiān)督檢查。“抓好法規(guī)制度落實(shí),必須落實(shí)監(jiān)督制度,加強(qiáng)日常督察和專(zhuān)項(xiàng)檢查。要用監(jiān)督傳遞壓力,用壓力推動(dòng)落實(shí)?！盵6]90對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況加強(qiáng)監(jiān)督檢查是保障其得到嚴(yán)格執(zhí)行的有力手段,加強(qiáng)監(jiān)督檢查需要抓住以下三個(gè)要點(diǎn)。第一,以建設(shè)強(qiáng)有力的監(jiān)督檢查隊(duì)伍為關(guān)鍵。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是監(jiān)督檢查黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān),建設(shè)強(qiáng)有力的紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍是新時(shí)代新征程全面從嚴(yán)治黨的迫切需要。2017年1月中央紀(jì)委制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》,為監(jiān)督執(zhí)紀(jì)權(quán)的規(guī)范行使提供了制度保障,也為紀(jì)檢監(jiān)察干部真正做到政治過(guò)硬、本領(lǐng)高強(qiáng)、忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)提供了行為規(guī)范。第二,以構(gòu)建完善的監(jiān)督檢查機(jī)制為重點(diǎn)。按照習(xí)近平的指示“要持續(xù)深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革”[8],當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的重點(diǎn)任務(wù)應(yīng)聚焦于推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化,完善紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督和巡視監(jiān)督的統(tǒng)籌推進(jìn),促進(jìn)各類(lèi)監(jiān)督相互貫通、有機(jī)銜接。第三,以嚴(yán)肅責(zé)任追究為保障。習(xí)近平指出“不明確責(zé)任,不落實(shí)責(zé)任,不追究責(zé)任,從嚴(yán)治黨是做不到的”[9]。只有對(duì)違反黨內(nèi)法規(guī)者嚴(yán)肅問(wèn)責(zé),才能使黨內(nèi)法規(guī)“帶電”,不以嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)為保障的監(jiān)督檢查只會(huì)使黨內(nèi)法規(guī)成為“稻草人”“紙老虎”,不僅不能使黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生應(yīng)有的規(guī)范和懲戒作用,反而會(huì)損害其權(quán)威性,也有損其嚴(yán)肅性和公信力。《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》 《黨委(黨組)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定(試行)》等黨內(nèi)法規(guī)為解決問(wèn)責(zé)對(duì)象不清晰、范圍不明確、程序不完善等問(wèn)題提供了法規(guī)制度上的規(guī)范和保障。近幾年對(duì)干部黨員問(wèn)責(zé)已成常態(tài),有力推動(dòng)了責(zé)任虛化空轉(zhuǎn)問(wèn)題的解決,說(shuō)明嚴(yán)肅責(zé)任追究是黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮實(shí)效的重要保障。

總而言之,黨的十八大以來(lái),我們黨堅(jiān)持鮮明的問(wèn)題導(dǎo)向取得了黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的顯著成效,但當(dāng)前仍然存在制約黨內(nèi)法規(guī)體系完善的諸多問(wèn)題,如黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性協(xié)同性仍需加強(qiáng),有些領(lǐng)域的基礎(chǔ)主干性黨內(nèi)法規(guī)尚未健全,有些黨內(nèi)法規(guī)欠缺配套的法規(guī),有些不合時(shí)宜的黨內(nèi)法規(guī)還沒(méi)有得到及時(shí)清理等突出問(wèn)題,黨內(nèi)法規(guī)體系的進(jìn)一步完善必將以解決這些突出問(wèn)題為推動(dòng)力。

三、堅(jiān)持系統(tǒng)觀念,協(xié)同推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)立改廢釋

法與時(shí)轉(zhuǎn)則治,治與世宜則有功。2014年10月黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》,其中指出“堅(jiān)持立改廢釋并舉,增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性”,此項(xiàng)要求不僅是對(duì)國(guó)家法律法規(guī)的要求,也是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的要求。對(duì)于某一項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)而言,只有堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)才能保持生機(jī)活力,而堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)的關(guān)鍵就在于適時(shí)進(jìn)行立改廢釋;而對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系而言,就是堅(jiān)持立改廢釋并舉,其含義習(xí)近平已有論述,“對(duì)已有相關(guān)制度進(jìn)行梳理……,該修改完善的就修改完善,該廢止的就廢止,該制定新的就制定新的”[10]。習(xí)近平的這一論述映射的正是其一貫強(qiáng)調(diào)的系統(tǒng)觀念,如“系統(tǒng)觀念是具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法”“必須從系統(tǒng)觀念出發(fā)加以謀劃和解決,全面協(xié)調(diào)推動(dòng)各領(lǐng)域工作和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”[11],而且黨的二十大報(bào)告提出的“六個(gè)必須堅(jiān)持”其中之一就是“必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”[1]17-19。這就要求我們必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念,協(xié)同推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的立改廢釋。

(一)統(tǒng)籌立規(guī)

黨內(nèi)法規(guī)體系的完善需要不同位階、不同領(lǐng)域、不同環(huán)節(jié)的黨內(nèi)法規(guī)前后銜接、左右聯(lián)動(dòng)、上下配套、系統(tǒng)集成。這就需要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念,用普遍聯(lián)系的、全面系統(tǒng)的、發(fā)展變化的觀點(diǎn)統(tǒng)籌推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的定制立規(guī)。中共中央高瞻遠(yuǎn)矚,對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和總體部署,先后印發(fā)了三個(gè)“五年規(guī)劃”,分別是:2013年11月印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》、2018年2月印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018-2022年)》、2023年4月印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要(2023-2027年)》。按照前兩個(gè)“五年規(guī)劃”的總體部署,出臺(tái)了一批管黨治黨實(shí)踐迫切需要、干部群眾熱切期盼的黨內(nèi)法規(guī)。截至目前,黨的建設(shè)各領(lǐng)域的基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)已基本制定,例如,《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開(kāi)條例(試行)》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》,以及《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等都是實(shí)施前兩個(gè)“五年規(guī)劃”而出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)。隨著第三個(gè)“五年規(guī)劃”的實(shí)施,黨內(nèi)法規(guī)體系必將進(jìn)一步完善。截至目前,以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)體系已形成并基本完善。其中,“1”是指黨章,“4”是指在黨章統(tǒng)領(lǐng)之下的黨的組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)和監(jiān)督保障法規(guī)。不難看出,黨內(nèi)法規(guī)體系的形成和完善過(guò)程呈現(xiàn)出鮮明的統(tǒng)籌兼顧、一體推進(jìn)的特點(diǎn)。

(二)及時(shí)改規(guī)

“治國(guó)無(wú)其法則亂,守法而不變則衰?！卑殡S著世情國(guó)情黨情的發(fā)展變化,管黨治黨總是面臨新形勢(shì)新問(wèn)題新任務(wù),這就使得已制定的黨內(nèi)法規(guī)不可能一成不變。因應(yīng)理論發(fā)展和實(shí)際需要,習(xí)近平指出“對(duì)現(xiàn)有制度規(guī)范進(jìn)行梳理,該修訂的修訂,該補(bǔ)充的補(bǔ)充,該新建的新建,讓黨內(nèi)政治生活有規(guī)可依、有章可循”[5]116。通常而言,當(dāng)黨內(nèi)法規(guī)出現(xiàn)不合時(shí)宜的情形時(shí),可以采取兩種處理方式即廢舊立新或修改,具體采取哪種處理方式需要根據(jù)具體情況來(lái)定。如果黨內(nèi)法規(guī)從整體上而言仍具有較大的適用價(jià)值,只需對(duì)少部分內(nèi)容進(jìn)行修訂完善即可解決問(wèn)題,從維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)肅性權(quán)威性的角度而言,此時(shí)適宜采取修訂補(bǔ)充的方式即改規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)的修訂是黨內(nèi)法規(guī)體系完善的重要方式,按照系統(tǒng)配套、務(wù)實(shí)管用的原則,黨內(nèi)法規(guī)的修訂通?；谌N情形。其一,與其他黨內(nèi)法規(guī)不再系統(tǒng)配套。當(dāng)某部黨內(nèi)法規(guī)與其上位黨內(nèi)法規(guī)或與黨章發(fā)生相抵觸或相沖突時(shí),就應(yīng)該及時(shí)修改。其二,與國(guó)家法律不再系統(tǒng)配套。國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)都是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分,如果與黨內(nèi)法規(guī)相銜接的國(guó)家法律進(jìn)行了修改,黨內(nèi)法規(guī)也應(yīng)及時(shí)修改。其三,不再務(wù)實(shí)管用。當(dāng)黨內(nèi)法規(guī)滯后于形勢(shì)發(fā)展和管黨治黨實(shí)際需要之時(shí)就是修改之時(shí),以修改的方式保持黨內(nèi)法規(guī)的時(shí)效性才能維持其生機(jī)與活力。

(三)清除廢規(guī)

按照馬克思主義哲學(xué)辯證唯物主義的觀點(diǎn),任何事物都會(huì)從新事物變成舊事物并最終走向滅亡。黨內(nèi)法規(guī)也不例外,其也會(huì)經(jīng)歷從誕生到滅亡的生命周期。當(dāng)黨內(nèi)法規(guī)顯著不合時(shí)宜時(shí),黨內(nèi)法規(guī)即屬時(shí)過(guò)境遷的“陳年舊物”,已不具備修修補(bǔ)補(bǔ)的價(jià)值或意義。如果繼續(xù)保留其存在,不僅沒(méi)有適用價(jià)值,反而會(huì)使黨內(nèi)法規(guī)難以體系化,有損黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性嚴(yán)肅性權(quán)威性,此時(shí)最適宜的處理方式就是及時(shí)將其清除以優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)體系。清除廢規(guī)可綜合運(yùn)用即時(shí)清理、集中清理、專(zhuān)項(xiàng)清理等多種方式宣布舊規(guī)廢止或失效。例如,我國(guó)在2012—2014年、2018—2019年先后開(kāi)展了兩次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的集中清理工作,對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件摸“家底”,在中央層面決定廢止、宣布失效和修改865部[4]61黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件,解決了長(zhǎng)期以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)體系中存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的問(wèn)題。在施行新規(guī)的同時(shí)宣布廢止舊規(guī)即是對(duì)舊規(guī)的即時(shí)清理,如中共中央印發(fā)的《干部教育培訓(xùn)工作條例》自2015年10月14日起施行的同時(shí)宣布廢止《干部教育培訓(xùn)工作條例(試行)》(2006年1月21日印發(fā))。

(四)積極釋規(guī)

黨內(nèi)法規(guī)具有一定的抽象性,不可能對(duì)所有的問(wèn)題都有具體的明確的規(guī)定,執(zhí)行主體在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的過(guò)程中難免會(huì)產(chǎn)生理解或適用上的疑問(wèn),這就需要對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》均規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)的解釋同黨內(nèi)法規(guī)具有同等效力,通過(guò)制定機(jī)關(guān)的解釋或授權(quán)部委的解釋可使黨內(nèi)法規(guī)獲得制度上的張力,通過(guò)解釋進(jìn)一步明確條款具體含義,對(duì)黨內(nèi)法規(guī)適用上的問(wèn)題進(jìn)行答疑解惑,從而增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)踐中的可操作性和適用上的準(zhǔn)確性,保證黨內(nèi)法規(guī)制定意圖和條文含義得到準(zhǔn)確理解和落實(shí)。黨內(nèi)法規(guī)解釋通常采取文義解釋、體系解釋、歷史解釋、目的解釋等方法。黨內(nèi)法規(guī)解釋根據(jù)解釋問(wèn)題的性質(zhì)、請(qǐng)示解釋主體級(jí)別的不同,可以使用“解釋”“批復(fù)”“答復(fù)”等名稱。具體而言,對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過(guò)程中具有普遍性的問(wèn)題做出解釋,使用“解釋”的名稱。例如,中共中央紀(jì)委印發(fā)的《違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為適用〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問(wèn)題的解釋》(中紀(jì)發(fā)〔2012〕4號(hào))、《關(guān)于違反信訪工作紀(jì)律適用〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問(wèn)題的解釋》(中紀(jì)發(fā)〔2008〕23號(hào))就是分別對(duì)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》執(zhí)行過(guò)程中違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為、違反信訪工作紀(jì)律這兩類(lèi)普遍性的問(wèn)題做出的解釋;《中共中央紀(jì)委法規(guī)室對(duì)〈關(guān)于村委會(huì)主任(黨員)利用職務(wù)之便收受財(cái)物行為如何處理的請(qǐng)示〉的答復(fù)》就是對(duì)安徽省紀(jì)委請(qǐng)示的具體問(wèn)題進(jìn)行的解釋[12]。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋時(shí),必須從黨內(nèi)法規(guī)的制定目的和意圖出發(fā),回應(yīng)黨的建設(shè)和管黨治黨形勢(shì)發(fā)展的實(shí)際需要,不得違背黨內(nèi)法規(guī)的制定原則和基本精神,從而對(duì)黨內(nèi)法規(guī)作出合規(guī)律性合目的性的解釋,以達(dá)到解釋黨內(nèi)法規(guī)的目的即增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的科學(xué)性、規(guī)范性和實(shí)效性。