張 沛

(河南省社會科學院，河南 鄭州 451400)

黨的二十大報告把發(fā)展全過程人民民主確定為中國式現(xiàn)代化本質要求的一項重要內容，提出 “協(xié)商民主是實踐全過程人民民主的重要形式”[1]，并對全面發(fā)展協(xié)商民主作出重要部署。人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構，與全過程人民民主有著高度契合性。基層政協(xié)尤其是縣級政協(xié)作為各級政協(xié)中數(shù)量最多、最貼近群眾的政協(xié)組織，不僅在政協(xié)工作全局中占據(jù)基礎性地位，更成為踐行和發(fā)展全過程人民民主的前沿陣地和重要渠道。當前，基層政協(xié)在踐行全過程人民民主過程中，仍面臨制度機制滯后、社會氛圍不濃、平臺效能有限、隊伍結構失衡等現(xiàn)實問題。對標新時代人民政協(xié)新方位新使命新要求，亟需進一步完善基層政協(xié)工作的體制機制，推動基層政協(xié)更好發(fā)揮專門協(xié)商機構潛能效能，以高質量履職推進全過程人民民主在基層落地生根。

一、基層政協(xié)踐行全過程人民民主的特點優(yōu)勢

基層政協(xié)作為人民政協(xié)制度在基層的實現(xiàn)載體和統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是基層協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構，以其廣泛性和包容性在發(fā)展全過程人民民主過程中發(fā)揮著不可替代的作用。相比全國政協(xié)、省政協(xié)，基層政協(xié)的履職導向、工作重點和實踐方式具有明顯的特點優(yōu)勢。

(一)履職導向突出基礎性

相較上級政協(xié)組織，基層政協(xié)的履職導向更突出基層基礎。由于處于基層一線，同時具有獨特的政治地位與政治職能，近年來，基層政協(xié)已成為基層社會治理體系的重要組成部分[2]?；鶎诱f(xié)協(xié)商民主作為社會主義協(xié)商民主的重要組成部分，已成為全過程人民民主建設的生動實踐。在基層民主政治格局中，基層政協(xié)有著完整的制度程序和廣泛的參與實踐。通過推動政協(xié)協(xié)商向基層延伸，一些市縣政協(xié)以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)設立政協(xié)聯(lián)絡組等專門協(xié)商渠道的方式，不斷加強制度化規(guī)范化建設，使廣大基層群眾能夠通過政協(xié)協(xié)商程序參與到地方公共決策過程之中，保障人民民主權利的實現(xiàn)。同時，由于處在人民政協(xié)組織架構的最底層，基層政協(xié)能夠更直接更有效地在黨委、政府、各黨派和各界群眾之間搭建溝通交流的橋梁，推動社會各個階層、各個方面在充分理性地表達和平等對話協(xié)商的基礎上達成共識，最大限度地協(xié)助黨委、政府做好理順情緒、化解矛盾、協(xié)調關系、匯聚力量的工作[3]?？梢哉f，基層政協(xié)在履職導向和職能作用上更貼近群眾需求和地方發(fā)展實際，更加契合全過程人民民主的價值取向，為全過程人民民主實踐提供了組織保障。

(二)工作內容聚焦現(xiàn)實性

一方面，基層政協(xié)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、村落有著天然的緊密聯(lián)系，其工作平臺就在基層，對鄉(xiāng)情民情的了解更深刻，同地方人才精英的聯(lián)絡更便利，這就使縣級政協(xié)的工作內容更貼近地方發(fā)展實際和基層群眾關切，具有較強的現(xiàn)實針對性。上至公共議題的謀劃制定，下至具體事務的決策考量，通過自身組織體系和制度機制的有效運行，基層政協(xié)既與地方黨委政府對接呼應，確保各項方針政策通過政協(xié)組織載體在基層有效貫徹，也能在協(xié)商過程中積聚地方發(fā)展的社會力量和群眾智慧，為黨委政府提供符合實際的決策參考。另一方面，基層政協(xié)領導班子成員長期在當?shù)毓ぷ?，具有情況熟、人脈廣、經驗足、政治威望高、位置相對超脫的先天優(yōu)勢?；鶎诱f(xié)機關人員相對較少，委員中以實用型人才居多，大多是各行各業(yè)的杰出代表或致富能人，具有豐富的基層實踐經驗，其提案往往與人民群眾的切身利益緊密相關，實效性和可操作性更強。同時，基層政協(xié)委員空間分布較為集中，有利于根據(jù)自身所長和地域特點開展工作、發(fā)揮作用，履職特色和工作成效更加突出。

(三)實踐方式更具多樣性

相較于上級政協(xié)組織，基層政協(xié)的地域特色更加明顯，其組織方式、工作方法和實踐平臺更加豐富多樣，是全過程人民民主實踐創(chuàng)新的最前沿?；鶎诱f(xié)能夠發(fā)揮“船小好調頭”優(yōu)勢，根據(jù)協(xié)商內容需要和群眾議事習慣，靈活運用各種協(xié)商議政方式方法、平臺載體以及信息化技術手段，通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)建立政協(xié)工作聯(lián)絡站、在社區(qū)成立委員聯(lián)絡室等方式，把政協(xié)協(xié)商延伸到田間地頭、搬進企業(yè)工廠、拓展到網(wǎng)絡云端，并以此作為銜接基層協(xié)商的重要平臺，形成協(xié)商大格局，從而解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)委員相對分散、工作力量不足等問題。比如，河南省漯河市探索推廣的“專業(yè)人才+政協(xié)委員”議政工作法、周口市淮陽區(qū)的智慧政協(xié)綜合管理平臺等，通過探索切實有效、便捷易行的實踐機制打通政協(xié)履職的“最后一公里”，不斷擴大政協(xié)協(xié)商的覆蓋面和影響力，為人民政協(xié)踐行全過程人民民主探索了新模式、積累了新經驗。

二、基層政協(xié)踐行全過程人民民主過程中面臨的現(xiàn)實問題

近年來，市縣兩級政協(xié)以改革思維、創(chuàng)新理念、務實舉措著力破解“兩個薄弱”問題,為深入踐行全過程人民民主夯實基礎、創(chuàng)造條件,取得良好成效。但也要看到,與黨中央的要求和基層群眾的現(xiàn)實需要相比,當前基層政協(xié)在制度供給、主體規(guī)范、程序運行和隊伍建設等方面仍面臨一些問題困境。

(一)制度機制不夠完善，履職工作彈性較大

總體上看，人民政協(xié)履職制度正在逐步完善，但基層政協(xié)在踐行全過程人民民主過程中仍不同程度地存在職能模糊、流程不具體、履職后勁乏力等問題。這說明基層政協(xié)工作的制度機制仍需完善。

一是在目標任務上，現(xiàn)行制度規(guī)范大多以原則性規(guī)定內容為主，而具體到基層工作層面的法律依據(jù)和專項工作規(guī)范則相對偏少。出臺的一些實施辦法比較籠統(tǒng)，對工作的重點任務和關鍵環(huán)節(jié)的界定不夠清晰，政策執(zhí)行缺乏具體明確的指導，因而導致部分基層政協(xié)工作針對性不強，政協(xié)協(xié)商與黨委政府決策銜接不夠，影響基層政協(xié)履職質量提升。二是在程序運作上，有些涉及基層政協(xié)協(xié)商的制度規(guī)定雖然在宏觀層面制定了指導性意見，但缺少具體可操作的實施細則和工作辦法，導致協(xié)商程序運行中存在較大彈性空間。有些地方基層政協(xié)在提案辦理、成果報送、跟蹤問效等方面尚未建立起規(guī)范完善的程序體系，工作的主觀性、隨意性較強，甚至出現(xiàn)協(xié)商流于形式甚至陷入空轉的現(xiàn)實困境。三是在剛性約束上，現(xiàn)有的履職制度缺乏完善的程序規(guī)定和監(jiān)督約束舉措，在基層容易出現(xiàn)該協(xié)商的問題不協(xié)商、該征求的意見不征求，以及協(xié)商會變成情況通報會、表態(tài)會等現(xiàn)象。部分基層政協(xié)由于考核評價機制不完善，導致少數(shù)基層政協(xié)委員在履職過程中出現(xiàn)重形式輕實績，甚至存在做表面文章、搞花架子等形式主義現(xiàn)象。

(二)協(xié)商氛圍不夠濃厚，主體作用發(fā)揮相對有限

近年來，隨著各地積極推動政協(xié)協(xié)商向基層延伸，協(xié)商民主成為新形勢下基層政協(xié)工作的重要著力點。各地基層政協(xié)組織積極開展了諸多探索實踐，使得基層協(xié)商氛圍日益濃厚。但從形成自覺協(xié)商意識和完整參與實踐的角度審視，仍存在一定成熟空間。

一是在協(xié)商理念層面，公共協(xié)商意識和協(xié)商自覺尚未形成。一方面，由于部分基層單位、地方黨委政府對政協(xié)協(xié)商的作用認識不足，導致基層政協(xié)在履職中處于被動地位，主動參與、配合推進協(xié)商民主的積極性不高，為達成“共識”而不“批評”，把協(xié)商“合作”變?yōu)閱蜗颉胺摹?，思想觀念束縛較多[4]，理性、平等的協(xié)商氛圍不夠濃郁。另一方面，基層政協(xié)委員中，高層次、高學歷的專家型委員相對較少，部分委員缺乏主體意識和專業(yè)能力，在群眾中代表性不強、履職能力不足，在民主監(jiān)督和參政議政過程中，無法提出具有針對性和建設性的意見建議。一些委員不能很好地處理委員履行職能與本職工作的關系，往往把表達“個體利益”作為履職重點，把政協(xié)委員身份當作一種榮譽或政治待遇，履行委員職能時存在“多一事不如少一事”的想法，主體作用發(fā)揮有限。二是在實踐參與層面，受經濟基礎、人才資源等多方面因素影響，不同地區(qū)的基層政協(xié)協(xié)商實踐呈現(xiàn)出非均衡性。從區(qū)域分布看，相較于經濟欠發(fā)達的地區(qū)，具有較好經濟條件和組織基礎的基層政協(xié)在踐行全過程人民民主過程中更具主動性，協(xié)商實踐創(chuàng)新更活躍，程序機制較為完善。從群體構成看，傳統(tǒng)領域主體在資源、信息占有等方面具有較大優(yōu)勢，新的社會階層人士、農民以及弱勢群體等由于協(xié)商規(guī)則制定和機制運行中的話語權相對較低、利益關聯(lián)較弱、制度化參與渠道不足，在實踐過程中較易被邊緣化，從而導致履職盡責的內生動力不足，制約基層政協(xié)履職質量的整體提升。

(三)平臺運行有待規(guī)范，提質增效仍有擴展空間

目前，各地政協(xié)積極推動政協(xié)協(xié)商向基層延伸，大力加強協(xié)商平臺建設，打造了“委員工作室”“有事好商量”協(xié)商議事廳、“智慧政協(xié)”等基層協(xié)商平臺和特色品牌。但由于缺乏常態(tài)化、長效化工作機制，平臺運行管理的程序化、規(guī)范化水平仍有待提升。主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是組織機構不夠健全。目前，基層政協(xié)的界別設置較社會發(fā)展相對滯后，專委會設置的統(tǒng)一性、嚴謹性不足，專委會對口聯(lián)系工作存在不平衡性的問題，工作內容上一對多的現(xiàn)象還普遍存在。同時，協(xié)商程序和議事規(guī)則的缺乏也是制約協(xié)商有序進行的短板所在[5]。各市縣雖陸續(xù)建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政協(xié)工作召集人制度，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)一級成立了政協(xié)聯(lián)絡委員會，但由于缺少頂層設計、政策安排和制度規(guī)范，召集人一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)副書記兼任，尚無專職人員和制度保障，在推動政協(xié)協(xié)商向基層延伸上力量不足。二是平臺管理不夠規(guī)范。近年來，各地雖然加強政協(xié)委員服務站、委員工作室等平臺載體建設，但由于常態(tài)化、長效化管理機制的滯后，導致一些委員服務站利用率不高、活動形式單一，作用發(fā)揮不明顯。部分基層政協(xié)還存在服務群眾意識不強、方式陳舊等問題，一些平臺運行中存在重協(xié)商任務完成、輕協(xié)商結果轉化，重協(xié)商形式創(chuàng)新、輕協(xié)商程序規(guī)范等現(xiàn)象。三是履職質量效能仍需提升。一些基層政協(xié)履職缺乏主動性、積極性，與當?shù)攸h委、政府之間工作協(xié)同機制未能有效運轉，導致基層政協(xié)與黨委、政府以及相關部門之間在意見反饋、成果落地等方面難以實現(xiàn)有效轉化。部分基層政協(xié)協(xié)商成果的落實轉化仍停留在是否引起領導重視、是否有黨政主要領導批示上。工作中存在畏難情緒，對難辦理的提案采取逃避或重答復、輕落實的消極方式，文來文往的現(xiàn)象比較突出。

(四)隊伍結構亟待優(yōu)化，專業(yè)化能力有待提升

近年來，基層政協(xié)機關缺編制、缺人員的情況雖然在一定程度上得到了緩解，但干部結構老化、委員履職水平低等問題仍普遍存在。作為發(fā)揮政協(xié)工作基礎性作用的專委會領導干部配備方面，各縣(市、區(qū))政協(xié)的專委會主任、副主任，大多是臨近退休或轉崗、退伍的干部，干部配備上領導多、一般干部少，年長的多、年輕的少，缺少編制、結構老化、中堅骨干青黃不接的現(xiàn)象比較突出。同時，由于市縣黨政機關和政協(xié)機關之間雙向交流不夠均衡，基層政協(xié)機關干部“進得來、出不去”的現(xiàn)象普遍存在，嚴重影響了基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

從委員結構組成看，由于受條件所限，基層政協(xié)委員中高層次、高學歷的專業(yè)技術人才相對偏少，委員隊伍素質參差不齊，履職能力有高有低。加之缺乏完善的履職培訓和考核評價機制，導致部分政協(xié)委員存在認識模糊、能力不足，不想作為、不會作為的問題。此外，動態(tài)激勵和約束機制的不健全，使得基層政協(xié)委員缺乏履職壓力和動力，履職注重表面形式多于關注實際效果。個別委員甚至對政協(xié)活動應付了事，成為徒有虛名的“掛名委員”。

三、提升基層政協(xié)踐行全過程人民民主實效的對策建議

基層政協(xié)是踐行全過程人民民主的重要陣地。面對中國式現(xiàn)代化的新征程新任務，需要通過進一步完善基層政協(xié)工作制度鏈條、規(guī)范平臺載體運行程序、提升隊伍專業(yè)能力、健全履職機制保障等方式，不斷推進基層政協(xié)在踐行全過程人民民主過程中釋放更大的制度優(yōu)勢、發(fā)揮更大的政治效能。

(一)完善基層政協(xié)踐行全過程人民民主的制度鏈條

要進一步完善基層政協(xié)踐行全過程人民民主的制度鏈條，細化操作環(huán)節(jié)，規(guī)范運作程序，形成一套程序合理、科學高效的基層政協(xié)工作體系。一方面，要健全基層政協(xié)黨的領導制度體系。堅持把黨建引領貫穿于工作全過程，在成立政協(xié)機關黨組、專委會分黨組(黨支部)等組織基礎，以及制定政協(xié)黨組成員聯(lián)系界別、黨員委員聯(lián)系黨外委員等制度基礎上，進一步明確各類黨組織之間的關系及職責定位，積極創(chuàng)新“黨支部+活動組”“黨建+履職”等工作機制，開展各專委會履職黨支部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))黨組織以及企事業(yè)單位、商會、協(xié)會的黨組織的聯(lián)建共建，推動基層政協(xié)黨建工作與經常性履職工作深度融合。另一方面，要進一步完善基層政協(xié)協(xié)商工作機制。針對履職工作中的普遍問題和薄弱環(huán)節(jié)，持續(xù)細化基層政協(xié)協(xié)商規(guī)則，對議題確定、參與對象、討論原則、基本程序、交流方式、成果運用、質量評價等作出具體規(guī)范，實現(xiàn)日?；\作、常態(tài)化發(fā)展[6]。同時，要不斷夯實縣級政協(xié)聯(lián)動工作機制，建立健全與黨政部門對口協(xié)商和經常性聯(lián)系的工作機制，實現(xiàn)內部機制與政協(xié)外部制度的配套與銜接。制定完善關于加強對市縣政協(xié)工作聯(lián)系指導的意見，把上級政協(xié)對下級政協(xié)的聯(lián)系指導機制上升為常態(tài)化制度加以落實，持續(xù)加大省級政協(xié)主席會議成員聯(lián)系市縣政協(xié)和專委會對口聯(lián)系的力度。通過加強三級政協(xié)系統(tǒng)的貫通聯(lián)動，進一步提升基層政協(xié)組織機能，彰顯政協(xié)制度整體優(yōu)勢。

(二)規(guī)范基層政協(xié)踐行全過程人民民主的平臺載體

一是規(guī)范協(xié)商平臺的建設管理。在規(guī)范化開展好政協(xié)全體會議、常委會會議、專題協(xié)商、對口協(xié)商等傳統(tǒng)協(xié)商形式基礎上，一方面加強“委員會客廳”等線下常態(tài)化履職平臺建設管理，不斷豐富協(xié)商載體形式；另一方面運用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等技術手段，積極探索網(wǎng)絡議政、遠程協(xié)商等線上形式，打造“智慧政協(xié)”“掌上政協(xié)”等云平臺，進一步拓展履職空間，提高履職信息化水平。二是加強本土特色協(xié)商品牌打造。結合本地實際和歷史文化傳統(tǒng)，整合優(yōu)勢資源打造既具有濃郁地方特色、又具有鮮明時代特征的“商量”品牌，實現(xiàn)協(xié)商規(guī)范化向協(xié)商品牌化的跨越，發(fā)揮“商量”品牌帶動和促進全過程人民民主的政治效應[7]。三是加強協(xié)商平臺載體的規(guī)范化管理。牢固樹立精品意識，完善政協(xié)委員和協(xié)商平臺的管理監(jiān)督機制，加強各專委會對委員工作室的聯(lián)系指導，提升基層政協(xié)履職能力和水平。

(三)提升基層政協(xié)踐行全過程人民民主的隊伍能力

一是健全基層政協(xié)組織體系。全面規(guī)范市縣政協(xié)專委會機構設置，加強專委會力量配備。通過成立事業(yè)單位性質的研究室、委員履職服務中心等方式，增強基層政協(xié)的服務保障力量。統(tǒng)一規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政協(xié)聯(lián)委會設置，并落實專職領導和工作人員。二是提升基層政協(xié)機關隊伍和委員隊伍能力素質。進一步優(yōu)化基層政協(xié)干部隊伍年齡和知識結構，加大對政協(xié)年輕干部選拔培養(yǎng)力度，落實黨政機關與政協(xié)機關干部的雙向流動機制。進一步拓寬專家委員和優(yōu)秀人才建言獻策渠道，促進基層政協(xié)履職能力和履職水平提升。三是規(guī)范基層政協(xié)委員履職管理。一方面通過加強基層政協(xié)委員教育培訓，提升其專業(yè)素養(yǎng)和履職能力；另一方面通過完善委員履職評價、激勵、約束等服務管理機制，激發(fā)委員履職的內生動力。加強對協(xié)商成果辦理、落實和反饋的跟蹤問責，提升協(xié)商成果的轉化運用實效，以高質量履職推動全過程人民民主在基層走深走實。

(四)健全基層政協(xié)踐行全過程人民民主的機制保障

推動基層政協(xié)功能優(yōu)勢在全過程人民民主實踐過程中充分發(fā)揮作用，關鍵在完善其機制保障，通過頂層設計和基層創(chuàng)新聯(lián)動配合、政協(xié)內外多方合力共同破題，實現(xiàn)基層政協(xié)工作的制度化、規(guī)范化、程序化發(fā)展。一要持續(xù)完善頂層設計，補齊制約基層政協(xié)工作提質增效的制度短板。探索建立基層政協(xié)工作的考核評價機制和量化考核指標體系，對基層政協(xié)進行規(guī)范性考核，激勵先進，鞭策后進[8]。改進創(chuàng)新基層政協(xié)內部運行機制，進一步規(guī)范專委會工作程序，探索建立委員跨界別參與活動、委員推薦提名考核等程序機制，充分彰顯界別優(yōu)勢作用和委員主體作用。加強基層政協(xié)工作人員保障，通過出臺規(guī)范性文件、統(tǒng)籌編制管理等方式保障基層政協(xié)專委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政協(xié)工作專職人員配備，徹底解決“一人委”等問題。二要持續(xù)創(chuàng)新工作思路方式。不僅要通過自上而下的制度安排，推動政協(xié)協(xié)商的資源和觸角不斷向基層延伸，更要調動起自上而下的主體力量，加強基層民主建設，構建常態(tài)化協(xié)商主體教育培育機制，以群眾喜聞樂見的方式普及民主理念、提升協(xié)商能力、營造公平理性的協(xié)商氛圍。要進一步拓展基層政協(xié)履職空間，把政協(xié)協(xié)商納入基層社會治理體系，以政協(xié)協(xié)商帶動多元治理資源集聚，有效化解基層協(xié)商中存在的動員難、參與不高、執(zhí)行不足等問題。三要持續(xù)增強基層政協(xié)的服務保障力量。一方面要用好“外力”，通過加強與地方社科院、黨校行政學院、高校深度交流合作等方式，推動政協(xié)智庫建設和參政議政人才庫建設，為基層政協(xié)工作提質增效提供智力支持[8]；另一方面要大力推進政協(xié)信息化建設，通過發(fā)揮數(shù)字信息技術的支撐、服務和驅動作用，進一步完善委員移動履職平臺功能、強化網(wǎng)絡議政遠程協(xié)商運用、增強信息化服務履職能力，探索遠程協(xié)商和網(wǎng)絡議政新形式[9]，以數(shù)字賦能基層政協(xié)履職能力現(xiàn)代化。