李換杰

（北京市教育檔案館（北京教育博物館），北京 100061）

我國預(yù)算法指出各級(jí)預(yù)算單位都應(yīng)當(dāng)在科學(xué)籌劃、勤儉節(jié)約、講求績效等原則下用好財(cái)政資金，因此，預(yù)算績效管理日趨重要。隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，行政事業(yè)單位已成為了重要的經(jīng)濟(jì)主體。相比于其他企業(yè)，行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作注重社會(huì)效益，更能體現(xiàn)為人民服務(wù)的理念，在市場經(jīng)濟(jì)調(diào)控和以法治國方面發(fā)揮著重要作用。

行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理本質(zhì)上仍是一種預(yù)算管理方式，是指行政事業(yè)單位將其預(yù)算管理工作和績效管理工作有機(jī)結(jié)合、一體化設(shè)計(jì)，以預(yù)算的產(chǎn)出和結(jié)果為目標(biāo)導(dǎo)向，將績效理念、管理方法融匯貫穿于項(xiàng)目庫管理、預(yù)算申報(bào)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督等全過程的預(yù)算管理模式。行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作涉及事前、事中、事后全生命周期，主要包括事前績效評估管理、績效目標(biāo)管理、績效評價(jià)管理、績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用、績效信息公開、績效考核等。

一、行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算績效管理的重要意義

（一）有利于提高預(yù)算的科學(xué)性和資金的使用效益

預(yù)算績效管理將績效管理與財(cái)政資源配置掛鉤。首先，行政事業(yè)單位在預(yù)算申報(bào)時(shí)，加入事前績效評估環(huán)節(jié)，可以將有限的資源向高效的、成熟的、符合單位發(fā)展目標(biāo)的項(xiàng)目傾斜配置，既保證了單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的正常有序開展，又避免了不合理的預(yù)算行為所造成的資源浪費(fèi)與閑置，能優(yōu)化資金的使用效益。其次，在預(yù)算執(zhí)行過程后加入績效追蹤，在事后融入績效監(jiān)督評價(jià)，將監(jiān)督評價(jià)結(jié)果反作用于預(yù)算申報(bào)管理，對績效考評不達(dá)標(biāo)或者低效的項(xiàng)目采取不安排預(yù)算或核減預(yù)算等措施，有助于實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的科學(xué)合理配置，提高單位預(yù)算編制的科學(xué)化和精準(zhǔn)化水平。

（二）有利于完善單位內(nèi)部控制體系

目前，行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理還處于積極探索階段，部分管理機(jī)制還不健全。行政事業(yè)單位通過運(yùn)用績效管理的理念和方式方法對預(yù)算資金的使用實(shí)施全流程、全方位的監(jiān)控，能發(fā)現(xiàn)單位內(nèi)部控制管理中存在的問題和不足，可以促使單位不斷細(xì)化和調(diào)整各個(gè)層面的業(yè)務(wù)制度和工作流程，以適應(yīng)預(yù)算績效管理工作，從而提高了單位內(nèi)部控制的規(guī)范化程度，極大地完善了單位的內(nèi)部控制體系。

（三）有利于提升單位的運(yùn)營效率

預(yù)算績效管理不僅是財(cái)務(wù)部門的工作范疇，更需要單位全員參與，要結(jié)合工作職責(zé)將預(yù)算目標(biāo)和績效目標(biāo)層層分解至不同部門、不同人員，從而加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門、不同業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)同合作。這首先可以改變財(cái)務(wù)部門不了解業(yè)務(wù)部門的具體工作內(nèi)容和資源需求，業(yè)務(wù)部門不了解財(cái)務(wù)部門的工作流程的問題，大大推動(dòng)業(yè)財(cái)融合、業(yè)業(yè)融合。進(jìn)而，財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門、不同業(yè)務(wù)部門之間的充分融合，能不斷優(yōu)化資源配置和業(yè)務(wù)活動(dòng)的均衡發(fā)展，確保財(cái)務(wù)管理工作圍繞行政事業(yè)單位發(fā)展戰(zhàn)略來具體落實(shí)，最終可以達(dá)到提升單位運(yùn)營效率，促進(jìn)單位健康有序發(fā)展的目的。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理中存在的問題

（一）對預(yù)算績效管理的重要性認(rèn)識(shí)不到位

雖然全面預(yù)算績效管理已經(jīng)推行多年，但仍有相當(dāng)部分的行政事業(yè)單位對績效管理的重要性認(rèn)識(shí)不夠全面，其通常比較重視財(cái)政資金的申報(bào)和獲取等前端事項(xiàng)，相對忽視預(yù)算績效目標(biāo)管理等后續(xù)事項(xiàng)。首先，由于行政事業(yè)單位的資金主要來自于財(cái)政保障，受傳統(tǒng)思想的影響，部分行政事業(yè)單位管理層及員工缺乏成本效益意識(shí)，認(rèn)為預(yù)算績效管理會(huì)核減預(yù)算資金，暴露單位管理問題，是主管部門壓縮資金的手段，因此抵觸預(yù)算績效管理工作。其次，還有部分行政事業(yè)單位認(rèn)為嚴(yán)格的預(yù)算績效管理工作增加了不必要的工作量，影響了業(yè)務(wù)工作的發(fā)展。為了應(yīng)對上級(jí)檢查，其在未履行既定程序的情況下，就按照相關(guān)的格式上報(bào)績效目標(biāo)申報(bào)表、績效跟蹤表、績效考評表、評價(jià)報(bào)告等。最后，還有部分行政事業(yè)單位認(rèn)為預(yù)算績效管理是財(cái)務(wù)人員的職責(zé)范疇，業(yè)務(wù)部門參與度不高，使得預(yù)算績效管理難以有效開展。行政事業(yè)單位管理人員及工作人員對預(yù)算績效管理的重要性認(rèn)識(shí)不到位，對此項(xiàng)工作缺乏專業(yè)性、積極性和主動(dòng)性，使得預(yù)算績效管理工作流于形式，難以真正發(fā)揮預(yù)算績效管理促進(jìn)行政事業(yè)單位發(fā)展的價(jià)值和作用。

（二）預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定不夠科學(xué)

一方面，部分行政事業(yè)單位在預(yù)算編制階段，過于重視資金申報(bào)，對績效管理不嚴(yán)謹(jǐn)、不深入，浮于表面。隨著預(yù)算管理改革的不斷推進(jìn)及預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的全面上線，項(xiàng)目從儲(chǔ)備入庫就要有明確且合理可行的績效目標(biāo)。但當(dāng)前仍有相當(dāng)一部分行政事業(yè)單位在未進(jìn)行相應(yīng)的事前績效評估的前提下，隨意設(shè)定績效目標(biāo)，使得績效目標(biāo)設(shè)定過低或者難以實(shí)現(xiàn)，或者不具體、無法用定量定性的方法考評，極易造成財(cái)政資金使用的低效、浪費(fèi)和結(jié)轉(zhuǎn)沉淀現(xiàn)象。另一方面，由于財(cái)政部門嘗試將預(yù)算資金批復(fù)與績效評價(jià)結(jié)果掛鉤，有些單位為了提高績效評價(jià)分?jǐn)?shù)，保障下一年度的預(yù)算資金，甚至故意設(shè)定不科學(xué)的績效目標(biāo)，致使預(yù)算績效評價(jià)嚴(yán)重失真，預(yù)算績效管理失去其應(yīng)有的意義。還有，由于行政事業(yè)單位在市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的重要性不斷提高，因此，其預(yù)算績效管理應(yīng)突出社會(huì)效益，展示政府的社會(huì)治理能力，目前部分行政事業(yè)單位的績效目標(biāo)缺乏績效管理應(yīng)有的廣度、深度和高度。

（三）預(yù)算績效監(jiān)控跟蹤機(jī)制不完善

預(yù)算績效監(jiān)控跟蹤是為了發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目在運(yùn)行中遇到的問題，使其不偏離既定的績效目標(biāo)。行政事業(yè)單位存在著如下現(xiàn)象，側(cè)重前端管理即預(yù)算編制階段管理，對事中缺少行之有效的預(yù)算績效監(jiān)控跟蹤機(jī)制；重預(yù)算支出進(jìn)度管理，忽視績效過程監(jiān)控；過分重視結(jié)果考核，突出事后評價(jià)、事后問責(zé)，但資金執(zhí)行或者目標(biāo)結(jié)果卻既成事實(shí)。這些現(xiàn)象都使得單位難以及時(shí)了解該項(xiàng)目預(yù)算績效的實(shí)際情況，不能及時(shí)解決問題，極易造成資金的低效、無效，難以發(fā)揮財(cái)政資金的最大化效益。還有的行政事業(yè)單位有預(yù)算績效監(jiān)控跟蹤制度，但缺乏相應(yīng)的資金、專業(yè)人才等配套保障機(jī)制，使其對預(yù)算績效監(jiān)控跟蹤結(jié)果的分析、思考和應(yīng)用不夠，甚至使得預(yù)算績效監(jiān)控跟蹤機(jī)制如同虛設(shè)。

（四）預(yù)算績效評價(jià)及應(yīng)用機(jī)制不完備

行政事業(yè)單位只有將其預(yù)算績效管理從事前績效評估到預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果反作用于以后年度的預(yù)算績效管理，形成一個(gè)完整的閉環(huán)，才能突顯預(yù)算績效管理的實(shí)際意義。目前，部分行政事業(yè)單位的管理層及大部分員工不重視績效評價(jià)工作，也缺乏專業(yè)的績效管理人員，在預(yù)算執(zhí)行完成后未認(rèn)真實(shí)行績效評價(jià)。同時(shí)，還有行政事業(yè)單位雖有績效評價(jià)工作，但卻缺失對預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用機(jī)制，不能很好地對預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果進(jìn)行全面深入分析，對評價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題，未能進(jìn)行有效反饋落實(shí)應(yīng)用，致使績效激勵(lì)約束作用不強(qiáng)。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作的改進(jìn)對策

（一）增強(qiáng)預(yù)算績效管理意識(shí)

預(yù)算績效管理是行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置、實(shí)現(xiàn)單位良性發(fā)展的關(guān)鍵措施，樹立正確的預(yù)算績效管理觀是有效實(shí)施預(yù)算績效管理的重要前提。行政事業(yè)單位要提升對預(yù)算績效管理工作的重視程度，首先管理層要轉(zhuǎn)變對預(yù)算績效管理工作的認(rèn)知，意識(shí)到預(yù)算績效管理的真正意義，明確到這項(xiàng)工作的重要性，不斷強(qiáng)化績效理念和成本意識(shí)，發(fā)揮帶頭作用。其次，要在初期持續(xù)組織預(yù)算績效管理相關(guān)宣傳學(xué)習(xí)，邀請業(yè)內(nèi)專家、預(yù)算績效管理先進(jìn)單位講授知識(shí)和分享經(jīng)驗(yàn)，幫助員工形成預(yù)算績效觀，從而逐步提高單位的管理能力，真正做到預(yù)算績效管理的全員參與；同時(shí)，行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)績效管理專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，定期組織本單位管理層、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人及相關(guān)崗位人員，參加財(cái)政部門、主管部門、專業(yè)學(xué)會(huì)等組織的預(yù)算績效管理政策及相關(guān)業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，持續(xù)灌輸前沿績效管理理念、提升業(yè)務(wù)知識(shí)儲(chǔ)備，鼓勵(lì)財(cái)務(wù)人員向管理會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)型，促使單位預(yù)算績效管理工作的質(zhì)量不斷提升。

（二）合理設(shè)定預(yù)算績效目標(biāo)

績效目標(biāo)設(shè)定是一個(gè)項(xiàng)目生命周期的起點(diǎn)。行政事業(yè)單位首先要認(rèn)識(shí)到績效目標(biāo)在預(yù)算績效管理中的重要地位，行政事業(yè)單位在設(shè)定績效目標(biāo)時(shí)必須有清晰的單位規(guī)劃，明確該項(xiàng)目要達(dá)到的目標(biāo)，確保績效目標(biāo)的適當(dāng)性、可行性等?？偟目冃繕?biāo)設(shè)定后，還要從產(chǎn)出、效益及滿意度等方面對總目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，將其分解成若干個(gè)二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)。由于各行政事業(yè)單位的職能和性質(zhì)不盡相同，行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理有著其特殊性、復(fù)雜性等特點(diǎn)，所以績效指標(biāo)的細(xì)化設(shè)定還應(yīng)當(dāng)是共性考核和特殊性考核、定性考核和定量考核的有機(jī)結(jié)合體，以使設(shè)定的指標(biāo)科學(xué)合理，為后續(xù)系列的績效管理工作打好夯實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，績效目標(biāo)的設(shè)置還應(yīng)結(jié)合單位職能、發(fā)展規(guī)劃、前沿形勢等，突出應(yīng)有的社會(huì)效益，提升績效管理的廣度、深度和高度。不僅如此，行政事業(yè)單位還要考慮將事前績效評估結(jié)果作為項(xiàng)目入庫管理和預(yù)算申報(bào)的前置條件，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理工作對預(yù)算編制工作的激勵(lì)約束指導(dǎo)作用。

（三）完善預(yù)算績效監(jiān)控跟蹤機(jī)制

首先，行政事業(yè)單位要根據(jù)形勢變化和單位實(shí)際，制定預(yù)算績效監(jiān)控跟蹤機(jī)制，從制度上提供保障將預(yù)算績效監(jiān)控跟蹤工作作為一項(xiàng)常態(tài)化任務(wù)。其次，在預(yù)算實(shí)際執(zhí)行過程中，行政事業(yè)單位要加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門與審計(jì)部門、業(yè)務(wù)部門等多部門聯(lián)動(dòng)，定期對資金支出進(jìn)度和績效目標(biāo)完成程度進(jìn)行雙監(jiān)控，以避免出現(xiàn)財(cái)政資金浪費(fèi)或閑置現(xiàn)象，并能及時(shí)分析、整改預(yù)算執(zhí)行過程中存在的偏差和問題。行政事業(yè)單位還可以考慮通過設(shè)置專項(xiàng)預(yù)算資金、培養(yǎng)專業(yè)化人才等措施來保障預(yù)算績效監(jiān)控跟蹤工作，配合定期通報(bào)機(jī)制，及時(shí)糾正偏離績效目標(biāo)的情況，堵塞管理漏洞，保障項(xiàng)目績效目標(biāo)的順利達(dá)成。

（四）深入推進(jìn)預(yù)算績效評價(jià)及結(jié)果應(yīng)用機(jī)制

預(yù)算績效評價(jià)的作用承上啟下，是預(yù)算管理閉環(huán)中的關(guān)鍵一環(huán)。首先，行政事業(yè)單位要認(rèn)識(shí)到績效評價(jià)的重要地位，在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織績效評價(jià)工作，采用多種形式、手段來保障評價(jià)質(zhì)量，如組織自評、第三方評價(jià)、財(cái)政再評價(jià)，還可以引入紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)及社會(huì)各界的公開監(jiān)督等。同時(shí)要狠抓績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用工作。根據(jù)績效評價(jià)結(jié)果，分析、定位在這一執(zhí)行過程中存在的問題，以問題為導(dǎo)向，對單位預(yù)算績效管理制度相關(guān)內(nèi)容、監(jiān)管機(jī)制和績效評價(jià)機(jī)制等進(jìn)行實(shí)時(shí)優(yōu)化改善。其次，行政事業(yè)單位可以考慮引入績效獎(jiǎng)懲與問責(zé)機(jī)制。對不經(jīng)程序變更預(yù)算資金用途、績效目標(biāo)未完成等問題進(jìn)行問責(zé)，并對完成績效目標(biāo)、在預(yù)算執(zhí)行期間有重大付出的人員給予精神、物質(zhì)層面的獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，行政事業(yè)單位在項(xiàng)目安排、資源保障、人員晉升時(shí)，可將預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果作為重要參考項(xiàng)，這一方面可以使員工重視預(yù)算績效管理工作，激發(fā)其積極主動(dòng)參與的熱情度，提升辦事效率；另一方面也可以優(yōu)化單位資源配置，降低不必要的財(cái)務(wù)支出。最后，行政事業(yè)單位可以積極探索將績效評價(jià)結(jié)果反饋與下一年度預(yù)算安排及政策調(diào)整的掛鉤機(jī)制，考慮聯(lián)動(dòng)財(cái)政部門，合理配置財(cái)政資金，充分挖掘預(yù)算績效管理工作的約束激勵(lì)杠桿作用，從而提升財(cái)政資金的使用效益。

四、結(jié)束語

隨著財(cái)政預(yù)算管理改革的持續(xù)推進(jìn)和當(dāng)今形勢的發(fā)展，行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)占據(jù)了愈來愈重要的地位。有效實(shí)施預(yù)算績效管理，發(fā)揮財(cái)政資源配置的作用，是行政事業(yè)單位所面臨的重要任務(wù)之一。首先，行政事業(yè)單位要增強(qiáng)單位管理層及全體員工的預(yù)算績效管理意識(shí)，建立成本預(yù)算績效觀；加強(qiáng)績效管理人才隊(duì)伍建設(shè)，鼓勵(lì)單位財(cái)務(wù)人員由財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)向管理會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)型，有效促進(jìn)深入開展績效成本分析工作，學(xué)會(huì)運(yùn)用管理會(huì)計(jì)工具進(jìn)一步探索提升財(cái)政資金使用效益的路徑和方法；其次，行政事業(yè)單位預(yù)算管理要以事前績效評估為引領(lǐng)，做實(shí)項(xiàng)目入庫管理工作，做細(xì)預(yù)算編制申報(bào)工作，同時(shí)要完善內(nèi)部控制建設(shè)，聯(lián)合財(cái)務(wù)、審計(jì)等多部門在事中做好預(yù)算支出和績效監(jiān)控跟蹤工作，在事后推行績效評價(jià)管理。最后，要重視績效評價(jià)反饋應(yīng)用工作，積極推進(jìn)績效評價(jià)結(jié)果與下一年度預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機(jī)制，將整個(gè)預(yù)算周期有機(jī)整合在績效管理中，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績效的一體化管理，充分發(fā)揮預(yù)算績效管理工作的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算資金效益的最大化，以促進(jìn)單位的健康可持續(xù)發(fā)展。