閆 偉,常曉東

(西北大學(xué) 中東研究所,陜西 西安 710127)

非政府組織一定程度上溝通了普通民眾與政府的關(guān)系,是社會(huì)治理乃至國家治理的重要媒介。歷史上,中東存在諸多類型的非政府組織,例如宗教團(tuán)體、商人社團(tuán)、行會(huì)、族群和部落組織等。這些組織雖然形式上獨(dú)立于國家控制之外,但卻是國家治理的重要補(bǔ)充。20世紀(jì)之后,中東開始由帝國和王國等傳統(tǒng)政治形式向現(xiàn)代民族國家轉(zhuǎn)型?，F(xiàn)代民族國家具有權(quán)力、認(rèn)同的統(tǒng)一性,國家與社會(huì)的高度整合性等特征。非政府組織與國家的關(guān)系出現(xiàn)逆轉(zhuǎn),由相互協(xié)調(diào)與互補(bǔ)轉(zhuǎn)變?yōu)橐欢ǔ潭鹊膶?duì)抗。如何平衡非政府組織的國家治理與社會(huì)治理職能,是中東國家普遍面臨的挑戰(zhàn)。

埃及是中東的大國,其非政府組織(1)本文主要探討埃及的國內(nèi)非政府組織,其境內(nèi)的國際非政府組織并非本文研究的范疇。與國家關(guān)系的悖論較為典型?！皩?duì)于溝通公民與國家關(guān)系進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧、政府良治都起著重要的作用。”[1]199但也可能威脅社會(huì)穩(wěn)定,“埃及的非政府組織看似安分守己,但一旦國家出現(xiàn)動(dòng)蕩便乘勢(shì)而起,興風(fēng)作浪,推波助瀾。2011年埃及‘1·25革命’看似是無組織、無綱領(lǐng)、無領(lǐng)導(dǎo)的‘三無運(yùn)動(dòng)’,實(shí)則受到各種非政府組織的組織和操縱”[2]54。對(duì)其深入研究具有重要的個(gè)案價(jià)值和理論意義。

埃及乃至中東的非政府組織是近年來國內(nèi)外學(xué)者研究的熱點(diǎn)問題。冷戰(zhàn)時(shí)期,一些西方國家力圖通過培植非政府組織逐步瓦解中東的反美國家,進(jìn)行政權(quán)更迭和顏色革命。冷戰(zhàn)結(jié)束后,這種策略并未根本改變,并隨著伊拉克戰(zhàn)爭后美國推行的“大中東計(jì)劃”進(jìn)一步加強(qiáng)。西方對(duì)于中東國家非政府組織的研究本身具有強(qiáng)烈的西方中心主義和先驗(yàn)的價(jià)值判斷。國外相關(guān)研究成果眾多,在文獻(xiàn)資料和方法上都有可取之處。但其核心的理論仍然存在很大問題,強(qiáng)調(diào)非政府組織的發(fā)展是推動(dòng)埃及乃至其他中東國家民主化進(jìn)程的前提,突出了其國家治理的功能,很大程度上忽視了非政府組織在社會(huì)治理中的角色[3-5]。國內(nèi)學(xué)界關(guān)注于埃及非政府組織或公民社會(huì)的定義和類型,及其與埃及民主化進(jìn)程的關(guān)系等,對(duì)于全面認(rèn)識(shí)非政府組織有所裨益,但從國家與社會(huì)關(guān)系的角度進(jìn)行闡釋相對(duì)不足,也未系統(tǒng)探討當(dāng)前埃及的非政府組織問題[6-10]。本文以塞西政府時(shí)期埃及對(duì)非政府組織的治理作為研究對(duì)象,從國家和社會(huì)治理的視角出發(fā),闡釋埃及政府對(duì)非政府組織的治理之策,以便為審視中東國家的非政府組織問題提供新的視角和思路。

一、國家治理與社會(huì)治理的失衡:非政府組織治理的兩難與埃及劇變

“非政府組織”,亦被稱為“公民社會(huì)”“市民社會(huì)”。聯(lián)合國將之界定為人民自愿組成的非營利性的地方、全國或國際組織[11](2)埃及政府對(duì)于非政府組織的界定與此類似:獨(dú)立于政府的控制、非營利性和服務(wù)大眾,埃及非政府組織由社會(huì)團(tuán)結(jié)部具體認(rèn)定。。非政府組織形式上獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)之外,屬于自組織的社會(huì)組織,但現(xiàn)實(shí)中的問題更為復(fù)雜,非政府組織可能與政府有聯(lián)系,也可能具有特定的政治目標(biāo)。非政府組織問題本質(zhì)上是國家與社會(huì)關(guān)系的問題。歷史上,中東在統(tǒng)一的帝國背景下,社會(huì)具有一定的多樣性和自治性。教派、教團(tuán)、部落、行會(huì)等非政府組織在基層社會(huì)的治理中發(fā)揮著重要的作用,并成為傳統(tǒng)國家實(shí)現(xiàn)有效統(tǒng)治的社會(huì)依托。但是,中東由傳統(tǒng)的政治和社會(huì)組織形式向現(xiàn)代民族國家轉(zhuǎn)型,從而導(dǎo)致了國家與社會(huì)關(guān)系的再調(diào)整?，F(xiàn)代國家強(qiáng)調(diào)對(duì)于社會(huì)的整合與權(quán)力、資源的壟斷。

中東國家與非政府組織的關(guān)系由此呈現(xiàn)出兩難的局面:一方面,由于中東國家的社會(huì)治理能力相對(duì)不足,因此需要非政府組織扮演某種社會(huì)職能,提供慈善、教育、醫(yī)療、住房、緩解貧困、提升婦女地位、革除陋習(xí)等社會(huì)公共產(chǎn)品,以有助于維持社會(huì)穩(wěn)定,填補(bǔ)社會(huì)治理的某些空白。1992年,埃及低收入群體70%—75%的醫(yī)療服務(wù)由宗教非政府組織提供;1982—1992年,從非政府組織獲取醫(yī)療服務(wù)的人數(shù)由450萬增加到1 400萬[4]122。另一方面,非政府組織在基層社會(huì)的深耕,有時(shí)存在政治化的傾向和訴求,成為外部力量和政治派別施加政治影響力的工具。這些非政府組織由此轉(zhuǎn)變?yōu)檎谓M織甚至反政府運(yùn)動(dòng),其目標(biāo)不再是社會(huì)治理,而上升為國家治理層面,謀求獲得政治權(quán)力,轉(zhuǎn)變?yōu)檎h或者統(tǒng)治力量。特別是非政府組織具有組織和動(dòng)員社會(huì)群體的能力,并受到境外、域外力量的影響與支持,具有一定的跨國和跨地域的特色。例如,穆斯林兄弟會(huì)作為政治伊斯蘭組織,具有明確的政治目標(biāo),受其影響和資助的非政府組織活躍在中東國家尤其是埃及。美國等一些西方國家長期在中東國家培育和扶植非政府組織,將之作為推進(jìn)西方民主的工具。伊拉克戰(zhàn)爭后,美國力推“大中東計(jì)劃”,其中發(fā)展中東國家的非政府組織便是推動(dòng)所謂的“民主改造”的重要手段。這些舉措在2011年之后的阿拉伯劇變中得到了印證[12]。其間活躍著非政府組織的身影,甚至在一些阿拉伯國家扮演主導(dǎo)者的角色。非政府組織又成為影響社會(huì)政治穩(wěn)定的重要因素。

非政府組織的功能具有兩個(gè)維度:國家治理與社會(huì)治理[13]11-17(3)本文中,“國家治理”主要指治理國家和處理政務(wù),社會(huì)治理主要指特定治理主體對(duì)社會(huì)尤其是基層社會(huì)的管理。。前者側(cè)重于非政府組織監(jiān)督、參與政治,這一趨勢(shì)推向極端,非政府組織將轉(zhuǎn)變?yōu)檎h甚至政治反對(duì)派(4)通常認(rèn)為,非政府組織與政黨并不完全相同。政黨通過參與選舉,進(jìn)而進(jìn)入政治體系,非政府組織獨(dú)立于政治體系之外。。社會(huì)治理則偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、慈善、民生、醫(yī)療健康、文化和體育等領(lǐng)域。盡管一國或一個(gè)地區(qū)的非政府組織存在多種類型,但從整體上看,非政府組織參與國家治理的意愿和活動(dòng)越強(qiáng),社會(huì)政治的穩(wěn)定性越差。對(duì)于社會(huì)治理的偏好越強(qiáng),顯示出社會(huì)趨向穩(wěn)定。因此,從國家和社會(huì)治理的兩個(gè)維度能夠更全面地審視非政府組織問題,一定程度上超越了西方在非政府組織問題上“民主偏好”的單一視角。

埃及是中東大國,2013年以來逐步實(shí)現(xiàn)了由亂到治,也體現(xiàn)了非政府組織在國家治理和社會(huì)治理領(lǐng)域側(cè)重的變化。2010年,埃及社會(huì)團(tuán)結(jié)部注冊(cè)在案的非政府組織數(shù)量多達(dá)2.6萬個(gè)[14]20。2011年,美國國際開發(fā)署的數(shù)據(jù)為45 000個(gè)非政府組織[15]9。埃及非政府組織的類型主要有慈善組織、發(fā)展組織、人權(quán)組織、商會(huì)、合作社、專業(yè)辛迪加、工會(huì)、青年中心、體育俱樂部、婦女組織、信仰組織、教會(huì)和清真寺等[16]21,它們的目標(biāo)并不一致。人權(quán)、信仰和宗教組織等具有較強(qiáng)的政治性,一定程度上受到外部力量的影響和資助。埃及非政府組織具有其特征:一是以男性、社會(huì)中上層為主,女性和社會(huì)底層參與度不高,資金募集既有捐贈(zèng)和政府撥款,也有國外的資金流入。非政府組織大都集中于城市。二是宗教在其中發(fā)揮著重要的作用。20世紀(jì)后期以來,穆斯林兄弟會(huì)(穆兄會(huì))借助埃及的經(jīng)濟(jì)自由化改革積累了大量財(cái)富,并將之投入社會(huì)服務(wù),組建大量非政府組織。埃及政府嚴(yán)控穆兄會(huì)的政治活動(dòng),并將之視為非法組織,但一定程度上默許其社會(huì)活動(dòng),以彌補(bǔ)社會(huì)治理的不足。20世紀(jì)80年代以來,埃及大部分阿拉伯語和宗教教師都與穆兄會(huì)下屬的非政府組織有聯(lián)系[17]496。

面對(duì)社會(huì)治理的困境,穆巴拉克政府一方面加大對(duì)非政府組織的管控。早在1964年,埃及頒布“第32號(hào)”法令,通過社會(huì)事務(wù)部對(duì)非政府組織進(jìn)行絕對(duì)控制。20世紀(jì)后期,埃及實(shí)行經(jīng)濟(jì)自由化改革,伴隨國家對(duì)社會(huì)控制的減弱,非政府組織迅速發(fā)展,并承擔(dān)著重要的社會(huì)職能。2002年,埃及通過了“第84號(hào)”法令,規(guī)定非政府組織需要在社會(huì)事務(wù)部注冊(cè)登記,政府在其運(yùn)轉(zhuǎn)過程中進(jìn)行監(jiān)督,嚴(yán)禁接受境外資金援助,違反上述規(guī)定將遭到嚴(yán)處[18]。在實(shí)踐中,埃及對(duì)于政治性更強(qiáng)的人權(quán)、婦女等非政府組織進(jìn)行嚴(yán)控,但另一方面,埃及政府也加大對(duì)一些社會(huì)性和慈善性非政府組織的支持,以彌補(bǔ)社會(huì)治理能力的不足。埃及政府為它們提供一定的資金,進(jìn)行社會(huì)活動(dòng)。2004年,馬哈·M. 阿卜杜勒拉赫曼考察的60個(gè)非政府組織中有29個(gè)得到社會(huì)事務(wù)部的資金支持,單個(gè)資助金額不超過2 000埃鎊[4]179。埃及政府向非政府組織派遣工作人員,解決非政府組織人力短缺的問題,也便于對(duì)之進(jìn)行控制。2004年之前,非政府組織中政府派駐的人員已達(dá)6萬余人[4]166。同時(shí),埃及政府也與非政府組織積極協(xié)調(diào)、合作,推動(dòng)基層社會(huì)的治理?？傮w來看,穆巴拉克總統(tǒng)時(shí)期,埃及對(duì)于非政府組織采取分類管理的政策,對(duì)于政治性的組織加以嚴(yán)控,而對(duì)于慈善和社會(huì)服務(wù)組織則予以支持,政策較為寬松。

2011年,埃及發(fā)生政局動(dòng)蕩之后,非政府組織迅速發(fā)展,其政治功能逐步凸顯。西方學(xué)界通常將埃及“1·25革命”視為民眾自發(fā)的運(yùn)動(dòng)。但長期以來,西方國家一直支持和資助埃及以及其他中東國家的非政府組織,尤其是形形色色的“人權(quán)組織”,甚至將埃及放開對(duì)非政府組織的管控,作為美國援助埃及的前提條件[19]706-722。埃及劇變發(fā)生后,非政府組織迅速壯大,并發(fā)揮重要作用?！叭珖兏飬f(xié)會(huì)”(National Association for Change)、“4月6日青年運(yùn)動(dòng)”(April 6 Youth Movement)等非政府組織通過社會(huì)媒體和社會(huì)網(wǎng)絡(luò),積極組織和參與抗議運(yùn)動(dòng),為抗議者提供服務(wù)和救助活動(dòng)。非政府組織推動(dòng)了反對(duì)力量的聯(lián)合,增強(qiáng)了埃及反政府力量的整體實(shí)力。這些非政府組織看似各自為戰(zhàn),但在口號(hào)、漫畫、圖標(biāo)、旗幟、海報(bào)、發(fā)表諷刺文章、演講、組織抗議活動(dòng)等體現(xiàn)出極強(qiáng)的策劃性和組織性[20]14,并且得到西方國家的支持。2011年,美國國際開發(fā)署用于推動(dòng)埃及“民主變革”的資金增長了4倍多,歐盟和西方基金會(huì)也加大了資金的投入。這些資金流入了埃及的非政府組織[21]200。美國國家民主基金會(huì)(National Endowment for Democracy)通過“全國變革協(xié)會(huì)”“4月6日青年運(yùn)動(dòng)”等,為示威者提供資金、培訓(xùn)等各種支持,加大對(duì)埃及的影響,并最終導(dǎo)致穆巴拉克總統(tǒng)被迫辭職[22]。

可以說,非政府組織在埃及劇變中發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。隨著埃及進(jìn)入政治轉(zhuǎn)型的軌道,埃及政局不穩(wěn),短暫執(zhí)政的穆爾西政府放松了對(duì)非政府組織的管控。這致使非政府組織迅速發(fā)展,試圖重新塑造埃及的政治,深刻介入埃及的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與宗教領(lǐng)域,并成為影響政局的重要因素。其目標(biāo)不再是社會(huì)治理,而是影響國家大政方針,參與甚至主導(dǎo)國家治理,屬于“強(qiáng)國家治理-強(qiáng)社會(huì)治理”的不穩(wěn)定狀態(tài)。根據(jù)埃及社會(huì)團(tuán)結(jié)部的數(shù)據(jù),2011年至2012年,埃及注冊(cè)的非政府組織的數(shù)量從27 000個(gè)猛增至37 500個(gè)[23]15;2013年和2020年,分別增至43 500個(gè)[24]10、55 000個(gè)[25]8。政權(quán)更迭后,埃及政治失穩(wěn)、經(jīng)濟(jì)低迷與社會(huì)發(fā)展受限,非政府組織進(jìn)一步承擔(dān)社會(huì)職能,提供社會(huì)服務(wù)和公共產(chǎn)品,進(jìn)而削弱了國家的影響力。非政府組織為底層民眾提供職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)機(jī)會(huì),為小微企業(yè)提供貸款和指導(dǎo),為農(nóng)民提供種植技術(shù)和資金。此外,還為貧困人口提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和衛(wèi)生用品,進(jìn)行衛(wèi)生宣傳,為貧困兒童和孤兒提供救助和教育資源,改善貧困家庭的住房條件,推動(dòng)環(huán)保議題等。這些活動(dòng)有助于緩解社會(huì)邊緣群體的生活境遇,改善社會(huì)問題。但非政府組織深入社會(huì)的各個(gè)層面,與社會(huì)底層尤其是青年深入連接,成為社會(huì)治理的主要載體,承擔(dān)了大量政府的職能,展現(xiàn)了強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員與組織能力,客觀上削弱了政府的合法性。

非政府組織在專注于社會(huì)治理的同時(shí),也逐步政治化,出現(xiàn)了強(qiáng)烈的政治訴求與政治參與意愿,提出了各自的國家治理方案。甚至之前遠(yuǎn)離政治的一些慈善組織也開始積極參與政治活動(dòng)。埃及一位非政府組織領(lǐng)導(dǎo)人指出,革命之后,一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展組織也涉足政治議題,2011年1月25日之后的趨勢(shì)是提倡和討論政治制度[21]199。穆巴拉克總統(tǒng)辭職后,非政府組織仍然組織抗議和游行活動(dòng),成為街頭政治的組織和策劃者?！案锩嗄曷?lián)盟”和“4月6日青年運(yùn)動(dòng)”等組織游行示威,反對(duì)軍方的過渡政府和穆爾西政府,積極介入新憲法的制定,在“二次革命”(5)2013年7月7日,埃及軍方推翻了穆兄會(huì)支持的穆爾西政府,被稱為“二次革命”?！岸胃锩笔窍噍^于“1·25革命”而言的第二場(chǎng)革命。中施加影響,對(duì)埃及的政治與社會(huì)穩(wěn)定造成了嚴(yán)重影響。此外,非政府組織還“監(jiān)督”選舉過程,宣傳選舉制度,披露政府違反人權(quán)的活動(dòng)等。一些非政府組織甚至逐漸具有政黨性質(zhì),直接參與選舉和政治活動(dòng)。2013年“二次革命”后,埃及由亂到治,逐步強(qiáng)化國家權(quán)威,首先要面對(duì)的是如何打破非政府組織日漸強(qiáng)大、國家與非政府組織對(duì)抗的困局,推動(dòng)埃及走向穩(wěn)定。

二、強(qiáng)社會(huì)治理與弱國家治理:塞西政府對(duì)非政府組織的治理及其特征

埃及發(fā)生政局變動(dòng)后,非政府組織在政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)領(lǐng)域的參與度空前增強(qiáng),成為塑造埃及政局發(fā)展的重要力量。穆巴拉克和穆爾西的黯然下臺(tái)都與非政府組織密切相關(guān)。但非政府組織的自組織和多樣化的特性(6)從意識(shí)形態(tài)上看,非政府組織具有多樣性,如宗教保守主義和政治伊斯蘭主義傾向的宗教非政府組織,以及受西方影響的自由主義非政府組織,科普特人等少數(shù)民族和教派非政府組織等。,以及外部力量對(duì)其的滲透和控制,致使其具有解構(gòu)已有政權(quán)的功能,但無法建構(gòu)有效的統(tǒng)治模式。特別是伴隨著非政府組織的過度膨脹和政府力量的萎縮,非政府組織之間、非政府組織與政府之間的矛盾尖銳。非政府組織呈現(xiàn)出“強(qiáng)社會(huì)治理-強(qiáng)國家治理”的特征。2014年,塞西就任埃及總統(tǒng)后,開始重建國家權(quán)威,重新調(diào)整國家與非政府組織的關(guān)系,壓制后者政治訴求,引導(dǎo)非政府組織參與社會(huì)治理,彌補(bǔ)國家在社會(huì)治理領(lǐng)域的不足。

(一)非政府組織回歸“弱國家治理”

2013年,埃及注冊(cè)的非政府組織高達(dá)43 500個(gè)[24]10。非政府組織關(guān)注于國家治理問題,積極參與政治活動(dòng)成為埃及穩(wěn)定的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。塞西政府成立后,逐步強(qiáng)化對(duì)非政府組織的管理,改變非政府組織的無序狀態(tài),使之由“強(qiáng)國家治理”回歸“弱國家治理”,消除社會(huì)不穩(wěn)定的隱患。

這首先體現(xiàn)在法律層面加強(qiáng)對(duì)非政府組織的規(guī)范和管理。2011年之后,埃及一些非政府組織要求修改既有的2002年“第84號(hào)”法令,代之以更加寬松的非政府組織管理法。塞西政府建立后,分別于2017年、2019年頒布“第70號(hào)”法令和“第149號(hào)”法令,繼續(xù)嚴(yán)格管理非政府組織。提高非政府組織注冊(cè)的標(biāo)準(zhǔn),必須在社會(huì)團(tuán)結(jié)部注冊(cè)后才能開展活動(dòng)。同時(shí),注冊(cè)提交的資料由3種增加到9種,要求提供非政府組織的章程和主要目標(biāo)、活動(dòng)形式、每位創(chuàng)始人的情況、有無犯罪情況等詳細(xì)的信息,以便于管控[26]。在提高非政府組織注冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí),加強(qiáng)規(guī)范其活動(dòng)的領(lǐng)域?！暗?0號(hào)”法令明確規(guī)定,非政府組織在社會(huì)發(fā)展與社會(huì)福利方面發(fā)揮作用,以法令的形式禁止“從事任何政治性質(zhì)的工作”。如禁止參與或者資助總統(tǒng)、議會(huì)和地方選舉,禁止提名候選人、進(jìn)行民意調(diào)查或者公布結(jié)果、與國外機(jī)構(gòu)簽訂合作協(xié)議、支持恐怖組織等[26]?！暗?49號(hào)”法令進(jìn)一步禁止使用非政府組織的場(chǎng)所進(jìn)行政治活動(dòng)或工會(huì)活動(dòng),以及進(jìn)行違反公共秩序、公共道德、民族團(tuán)結(jié)和國家安全的活動(dòng)等[27]。在此基礎(chǔ)上,埃及加強(qiáng)對(duì)非政府組織的監(jiān)督管理和處罰力度,尤其是非政府組織與外國的聯(lián)系,防止外部力量的滲透。非政府組織或參與法律禁止的活動(dòng),涉事者將被處以1年至5年的監(jiān)禁、5萬至100萬埃鎊的罰款,接受外國資助亦是如此[26]。2019年的“第149號(hào)”法令取消了監(jiān)禁的處罰,但規(guī)定對(duì)違法者處以10萬到100萬埃鎊的罰款[27]。此外,埃及對(duì)非政府組織的資金進(jìn)行限制。沿襲了之前嚴(yán)格管控獲取國外資金,在埃及募集的資金需要存入專門的銀行賬戶,并得到社會(huì)團(tuán)結(jié)部的許可[26]。資金的使用也受到監(jiān)管,需要在埃及中央銀行控制的銀行開設(shè)賬戶,進(jìn)行資金收支。埃及進(jìn)一步明晰了非政府組織的資金情況,有助于控制其資金流,監(jiān)督其具體活動(dòng)。此外,埃及政府也加強(qiáng)控制宗教非政府組織,以防止政治伊斯蘭運(yùn)動(dòng)的威脅。

在具體實(shí)踐中,埃及積極管理具有政治傾向的非政府組織,拒絕后者的注冊(cè)申請(qǐng),禁止進(jìn)行政治活動(dòng)。2013年12月,埃及政府宣布穆兄會(huì)為恐怖組織,禁止其活動(dòng)。2015年2月,埃及社會(huì)團(tuán)結(jié)部解散169個(gè)隸屬于穆兄會(huì)的非政府組織。借此,這些政治化甚至反政府的非政府組織失去了進(jìn)行合法活動(dòng)的空間,也為政府對(duì)其打擊提供了法理依據(jù)。埃及政府在實(shí)踐中著力切斷國內(nèi)非政府組織與國外勢(shì)力的聯(lián)系。2017年,200個(gè)非政府組織向外國申請(qǐng)資助,但遭到社會(huì)團(tuán)結(jié)部駁回,總金額高達(dá)10億埃鎊[28]9。2018年,8個(gè)埃及非政府組織向美國國際開發(fā)署申請(qǐng)資金,只有2個(gè)獲得批準(zhǔn)[29]11。多個(gè)非政府組織因違法接受外國資金而被處罰,其資金被凍結(jié)。2016年,30多名非政府組織成員因接受外國資金被捕。埃及對(duì)從事政治活動(dòng)的非政府組織及其成員進(jìn)行打擊。例如,2014年,埃及個(gè)人權(quán)力倡議的領(lǐng)導(dǎo)人雅拉·薩拉姆(Yara Sallam)參與非法示威活動(dòng)被判處兩年監(jiān)禁[30]17。

埃及的上述舉措從非政府組織存續(xù)的最重要三個(gè)層面:注冊(cè)、資金和活動(dòng)領(lǐng)域加強(qiáng)了管理,改變了非政府組織日漸壯大且過度政治化的傾向。這也導(dǎo)致埃及非政府組織內(nèi)部出現(xiàn)分化,慈善和發(fā)展類的非政府組織進(jìn)一步向政府靠攏,去政治化,以尋求政府的支持和更大的活動(dòng)空間,而人權(quán)等非政府組織則將前者視為向政府妥協(xié),開始抨擊這些非政府組織。這在很大程度上斬?cái)嗔税＜胺钦M織與境外力量的聯(lián)系,以及非政府組織內(nèi)部聯(lián)合的可能性,為埃及重新穩(wěn)定奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。

(二)國家與非政府組織合作的“強(qiáng)社會(huì)治理”

埃及非政府組織彌補(bǔ)了政府提供社會(huì)服務(wù)的不足,在社會(huì)治理中發(fā)揮了重要的補(bǔ)充作用。經(jīng)歷了嚴(yán)重的政局動(dòng)蕩后,埃及經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯,政府對(duì)于社會(huì)的治理能力和資源不足。埃及對(duì)非政府組織的治理并非一味打壓,而是在消除非政府組織政治化的同時(shí),充分發(fā)揮其在社會(huì)治理中的作用,以及融資的職能。塞西政府為非政府組織參與社會(huì)治理創(chuàng)造便利條件,籠絡(luò)非政府組織廣泛參與埃及社會(huì)治理的各個(gè)領(lǐng)域。

埃及政府緩和與非政府組織的關(guān)系,進(jìn)一步加強(qiáng)兩者的合作,以安定后者的信心。2021年10月,埃及解除國家緊急狀態(tài),客觀上為非政府組織的發(fā)展提供了寬松的社會(huì)環(huán)境。2021年,埃及司法部結(jié)束了對(duì)“173案”的刑事調(diào)查(7)2011年之后,埃及政府逮捕200余名違法接受國外資金的非政府組織成員,其中包含數(shù)十名西方非政府組織成員,即所謂的“173案”(Case 173 of 2011)。。此外,塞西總統(tǒng)多次表現(xiàn)出了對(duì)非政府組織的肯定和重視。2016年,埃及政府發(fā)布了《2030年愿景》,指出非政府組織是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵,非政府組織在執(zhí)行政府的項(xiàng)目和計(jì)劃、提升公眾意識(shí)、能力建設(shè)、監(jiān)督項(xiàng)目的有效執(zhí)行方面扮演重要角色[31]。2019年,社會(huì)團(tuán)結(jié)部領(lǐng)導(dǎo)人指出,在該部門所有項(xiàng)目的實(shí)施中,非政府組織是主要的合作伙伴。2021年9月,塞西總統(tǒng)在啟動(dòng)“國家人權(quán)戰(zhàn)略”(National Strategy for Human Rights 2021—2026)時(shí)宣布,2022年為“公民社會(huì)之年”,贊揚(yáng)非政府組織在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)層面保護(hù)人權(quán)的重要作用。在2022年1月的第四屆世界青年論壇(World Youth Forum)閉幕式上,塞西總統(tǒng)要求論壇管理層和相關(guān)機(jī)構(gòu)建立一個(gè)國家、青年、地方和國際非政府組織的對(duì)話平臺(tái)[32]。最終,埃及政府提出了“體面生活”倡議(Hayah Karima),旨在通過國家、私營部門和非政府組織的合作,推動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展和人們生活水平的提升。非政府組織在其中發(fā)揮著重要作用。埃及政府對(duì)非政府組織的公開表態(tài)和認(rèn)可,在很大程度上緩和了2011年以來政府與非政府組織不信任和對(duì)抗的狀態(tài),提升了非政府組織的公眾形象,也給雙方的合作奠定了基礎(chǔ)。

在此基礎(chǔ)上,埃及政府逐步掃除制約非政府組織進(jìn)行社會(huì)服務(wù)的障礙。社會(huì)團(tuán)結(jié)部多次延長非政府組織注冊(cè)的時(shí)間限制,避免后者因無法按時(shí)注冊(cè)而被撤銷。2023年1月,在社會(huì)團(tuán)結(jié)部注冊(cè)的非政府組織增長到5.5萬個(gè)。埃及政府通過多種舉措提升非政府組織募集資金的能力。注冊(cè)的非政府組織可以通過各種合法方式募集資金,甚至可以通過創(chuàng)設(shè)公司和投資基金募資。非政府組織注冊(cè)成功后,可以享受免除合同登記費(fèi)、文件印花稅、文件稅、房地產(chǎn)稅、海關(guān)稅等多種優(yōu)惠,向非政府組織捐助的企業(yè)最高可獲得10%的免稅。埃及政府也直接向非政府組織提供資金。社會(huì)團(tuán)結(jié)部在2015年為3 206個(gè)非政府組織提供了資金支持[33]471,2017年則資助了2 943個(gè)非政府組織[34]2;從資助金額來看,從2014年到2017年,社會(huì)團(tuán)結(jié)部分別為提供社會(huì)服務(wù)的非政府組織資助了0.4億埃鎊、2.6億埃鎊、2.9億埃鎊和2億埃鎊;為提供文化服務(wù)的非政府組織資助了2 563萬埃鎊、4 815萬埃鎊、4 711萬埃鎊和3 606萬埃鎊[33]472-473[34]3。

這些舉措再度激活了非政府組織的活力以及投身社會(huì)服務(wù)的熱情。2021年6月,塞西總統(tǒng)呼吁非政府組織推動(dòng)埃及農(nóng)村發(fā)展。特別是埃及政府啟動(dòng)“體面生活”倡議第二階段后,非政府組織參與度進(jìn)一步加強(qiáng)。倡議的第二階段聚焦于住房基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療服務(wù)、教育、經(jīng)濟(jì)賦權(quán)、社會(huì)干預(yù)、人類發(fā)展和環(huán)境治理七個(gè)領(lǐng)域,募集的資金達(dá)7 000億埃鎊,涉及4 658個(gè)村莊,占埃及1.02億人口的58%[35]8。這正是非政府組織擅長和深耕的領(lǐng)域。據(jù)社會(huì)團(tuán)結(jié)部部長的說法,2021年9月,在“體面生活”倡議下至少有3 000個(gè)非政府組織與政府合作,深度參與其中[35]10。非政府組織也在助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2021年10月,埃及政府舉辦“我們的遺產(chǎn)展覽”,展出了1 500家非政府組織和從事手工藝品生產(chǎn)的中小企業(yè)[35]14。同年,埃及政府與18個(gè)慈善非政府組織進(jìn)行合作,啟動(dòng)了埃及最大的慈善車隊(duì)即“善良之門”車隊(duì)(the“Gates of Goodness” convoy),包括1 000輛卡車,裝載各種援助物資,為全國100萬家庭提供服務(wù),涵蓋了醫(yī)療保健、社會(huì)保障、城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育和培訓(xùn)以及災(zāi)害預(yù)防和危機(jī)應(yīng)對(duì)等領(lǐng)域。2022年11月,第27屆聯(lián)合國氣候變化大會(huì)(COP27)在埃及舉行,而埃及政府也主動(dòng)邀請(qǐng)和吸納非政府組織參與此次會(huì)議的各項(xiàng)工作。

三、重建社會(huì)穩(wěn)定:埃及對(duì)非政府組織治理的效能

埃及政府并非打壓非政府組織,而是將之去政治化,切斷其與外部勢(shì)力的聯(lián)系,重建了政府與非政府組織的互信、合作關(guān)系,重點(diǎn)激發(fā)其社會(huì)治理的功能與潛力。2013年以來,埃及非政府組織在數(shù)量、規(guī)模和活躍度上都明顯提升。這為埃及社會(huì)政治的再度穩(wěn)定奠定了重要的基礎(chǔ),同時(shí)也充分利用非政府組織在募集資金、緩解政府財(cái)政壓力、高效率地提供公共服務(wù)、深入社會(huì)基層尤其是社會(huì)邊緣群體的優(yōu)勢(shì)和特長,為埃及的社會(huì)治理提供了重要的平臺(tái)。

(一)對(duì)非政府組織的治理推動(dòng)埃及由亂到治

2011年之后,埃及的動(dòng)蕩在某種程度上源于無序的街頭政治。其中,非政府組織扮演著重要的角色。2013年以來,埃及政府加強(qiáng)了對(duì)非政府組織的管理,限制其政治活動(dòng)以及與境外的非法聯(lián)系。這在很大程度上也順應(yīng)了埃及民眾求穩(wěn)定、反對(duì)外部干預(yù)的意愿。大部分埃及人反對(duì)非政府組織接受外國捐助。一位非政府組織負(fù)責(zé)人私下言道:如果不事先獲得政府許可,他們幾乎什么都做不了;控制是關(guān)鍵,你做任何事都必須獲得許可[36]397-398。社會(huì)團(tuán)結(jié)部要求非政府組織設(shè)立唯一的銀行賬號(hào),便于對(duì)非政府組織的活動(dòng)和經(jīng)費(fèi)情況進(jìn)行監(jiān)管。此外,在“1·25革命”中,非政府組織的聯(lián)合對(duì)于國家安全與穩(wěn)定造成重大的挑戰(zhàn)。2013年之后,埃及對(duì)非政府組織采取“分而治之”的政策,分類管理。對(duì)于政治性較強(qiáng)的法律、人權(quán)等非政府組織嚴(yán)加管理和控制,但對(duì)于發(fā)展和慈善型的非政府組織則加以扶持,并加強(qiáng)在社會(huì)發(fā)展和治理領(lǐng)域的合作關(guān)系。這不僅改善了國家與非政府組織的關(guān)系,而且也分化了不同類型的非政府組織。一些非政府組織甚至由之前的合作轉(zhuǎn)向相互對(duì)抗[21]207。發(fā)展型的非政府組織需要大量的資金和政府支持,在無法獲取國外捐助的背景下,更加依賴政府的政策和資金。凱瑟琳·E. 赫羅德(Catherine E. Herrold)指出:“埃及的非政府組織是支離破碎和非政治性的,主要專注于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)并謹(jǐn)慎避免介入政治或者公共政策問題。除了少數(shù)人權(quán)組織之外,非政府組織領(lǐng)導(dǎo)人始終意識(shí)到政府的監(jiān)督,他們盡最大的努力填補(bǔ)社會(huì)福利供給方面的空白而得到政府的支持。埃及的非政府組織提供了社會(huì)急需的服務(wù),政府籠絡(luò)他們,防止他們充當(dāng)民主或政治動(dòng)員的推動(dòng)力”。[21]198

埃及穩(wěn)定的前提在于社會(huì)重新建立秩序,有效提供公共服務(wù)。相較于穆巴拉克總統(tǒng)后期,塞西政府對(duì)非政府組織的管理更加嚴(yán)格和有序,更加注重非政府組織的本土性。2013年以來,埃及政府對(duì)非政府組織的治理客觀上實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。非政治組織重新回到社會(huì)治理領(lǐng)域,提供必需的社會(huì)服務(wù),國外力量也難以借助非政府組織實(shí)現(xiàn)“顏色革命”。埃及由此逐步走向穩(wěn)定,歷經(jīng)三年完成了政治轉(zhuǎn)型。近年來,除了極端組織的個(gè)別恐怖襲擊外,埃及的街頭政治基本消弭,政治環(huán)境趨于寬松和穩(wěn)定。2021年10月25日,塞西總統(tǒng)表示:“幸虧偉大而忠誠的人民,埃及已經(jīng)成為該地區(qū)安全和穩(wěn)定的綠洲。我決定取消延長全國范圍內(nèi)的緊急狀態(tài)”[37]。這是埃及由亂到治的標(biāo)志性事件。

(二)埃及的社會(huì)治理能力增強(qiáng)

長期以來, 埃及存在公共部門強(qiáng)大、 官僚機(jī)構(gòu)膨脹、 私營部門相對(duì)弱小的困境。 這反映到社會(huì)治理上, 體現(xiàn)為治理的成本高、 效率低。 塞西政府積極與非政府組織合作, 客觀上增強(qiáng)了埃及的社會(huì)治理能力。

一是通過非政府組織募集大量資金用于社會(huì)發(fā)展。2011年之后,埃及經(jīng)濟(jì)低迷,政府開支入不敷出,難以加大在社會(huì)發(fā)展方面的投入。2016年,埃及政府啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革,逐步削減能源和燃料補(bǔ)貼,減少社會(huì)保障開支,實(shí)施財(cái)政緊縮政策。非政府組織通過各種渠道,甚至經(jīng)商、設(shè)立基金會(huì)的方式募集社會(huì)資金,緩解了埃及社會(huì)治理的資金缺口。2021年,埃及社會(huì)團(tuán)結(jié)部批準(zhǔn)1 472筆贈(zèng)款,金額為25億埃鎊(1.25億美元),比2020年增加2億埃鎊,增幅約為8.6%。這些資金來自507名捐助者,總共有340個(gè)非政府組織受益[35]11。此外,埃及政府也向非政府組織直接注資,幫助后者執(zhí)行政府的社會(huì)項(xiàng)目。這些舉措不僅緩解了政府的壓力,也極大地激活了非政府組織的活力。二是非政府組織的發(fā)展在一定程度上緩解了就業(yè)壓力。埃及政府等公共部門龐大,是青年人就業(yè)的首選,但競爭激烈[38]3。私營部門吸納就業(yè)能力有限,且吸引力不足。非政府組織對(duì)于剛畢業(yè)且缺乏工作經(jīng)驗(yàn)的青年人尤其是女性而言具有吸引力。埃及5萬余個(gè)注冊(cè)的非政府組織將吸納百余萬青年人就業(yè),有助于緩解埃及青年的就業(yè)壓力。大量青年人以及政府派駐的人員參與非政府組織的工作,為非政府組織的活動(dòng)提供了充足的人力資源。三是相較于政府而言,非政府組織在社會(huì)服務(wù)和治理方面效率更高、成本更低。埃及行政機(jī)構(gòu)且存在一定程度的官僚主義、機(jī)構(gòu)重疊等問題,在社會(huì)治理上成效不佳[10]234-237。非政府組織深入社會(huì)基層,且關(guān)注于女性、貧困人口、兒童和殘疾人等弱勢(shì)群體,更加高效地提供社會(huì)服務(wù)。埃及每個(gè)村莊幾乎都有非政府的慈善組織,募集捐助資金,緩解弱勢(shì)群體的生活困境[39]。埃及政府也積極在“體面生活”倡議等國家的重要項(xiàng)目上加強(qiáng)與非政府組織合作,為之提供了大量資源與機(jī)會(huì)。

在這種情況下,非政府組織參與社會(huì)治理的意愿和能力顯著增強(qiáng),幾乎觸及埃及社會(huì)治理的各個(gè)方面,彌補(bǔ)了政府的不足。非政府組織為弱勢(shì)群體提供社會(huì)服務(wù)、保障合法權(quán)益。埃及非政府組織關(guān)注于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,支持中小企業(yè)的融資和發(fā)展,推動(dòng)邊緣群體的就業(yè)。2011年至2020年,僅科普特社會(huì)服務(wù)福音組織便向小微企業(yè)發(fā)放56 781筆、69 771筆、80 970筆、86 936筆、82 926筆、79 978筆、74 232筆、73 103筆、65 596筆和40 185筆貸款[40]24[41]14[42]10[43]13[44]15[45]24[46]13[47]10[48]18[49]35。2021年上半年,科普特社會(huì)服務(wù)福音組織發(fā)放了20 109筆貸款,貸款總額達(dá)到3.5億埃鎊[50]28。此外,非政府組織還向企業(yè)提供經(jīng)營培訓(xùn),幫助農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)等。2020年,科普特社會(huì)服務(wù)福音組織為500名農(nóng)民提供機(jī)械服務(wù),為3 800名農(nóng)民提供了優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)種子,為200名農(nóng)民提供安全的化肥[49]26-28。

非政府組織涉足掃盲教育、職業(yè)教育、學(xué)前教育,改善女性地位。在職業(yè)教育的表現(xiàn)尤為出色,埃及國家發(fā)展協(xié)會(huì)(8)埃及國家發(fā)展協(xié)會(huì)(National Egyptian Development Association)成立于2006年,由一群知識(shí)分子和商界人士組成,致力于促進(jìn)青年符合就業(yè)市場(chǎng)的要求。、科普特社會(huì)服務(wù)福音組織、埃及明愛會(huì)、熱薩拉等非政府組織都為年輕人提供廣泛的職業(yè)培訓(xùn)。埃及國家發(fā)展協(xié)會(huì)為大約3 000名青年提供培訓(xùn),其中有1 692人實(shí)現(xiàn)了就業(yè)[51]。埃及關(guān)懷基金會(huì)于 2016年7月至2021年5月實(shí)施了“我和我的學(xué)校”(Me and My School)項(xiàng)目,旨在為貝尼蘇韋夫省、明亞省和艾斯尤特省的學(xué)校學(xué)生提供優(yōu)質(zhì)教育。該項(xiàng)目取得了良好的效果,直接惠及了39 565名學(xué)生,為712名教師提供培訓(xùn),對(duì)32所學(xué)校進(jìn)行建設(shè)和維護(hù)[52]37。2019年,約300個(gè)專注于婦女權(quán)利的非政府組織參與“埃及婦女賦權(quán)國家戰(zhàn)略2030”,改善婦女的生計(jì)和加強(qiáng)對(duì)婦女的保護(hù)[53]14。在非政府組織影響下,埃及政府于2020年加大對(duì)女性割禮的懲處力度。實(shí)施割禮的醫(yī)務(wù)人員面臨最高10年的監(jiān)禁。如果受害者因手術(shù)而死亡,參與手術(shù)的醫(yī)務(wù)人員面臨15年至20年的監(jiān)禁[25]12。

非政府組織還積極參與住房、醫(yī)療等民生領(lǐng)域。埃及人類家園著力為明亞省和貝尼蘇韋夫省的弱勢(shì)群體改善住房。截至2023年6月,該組織已在埃及5個(gè)省的40個(gè)社區(qū)開展工作,幫助建成4.2萬間房屋,服務(wù)19萬人,累計(jì)志愿服務(wù)時(shí)長達(dá)到16萬小時(shí)[54]。2020年,科普特社會(huì)服務(wù)福音組織幫助1 787戶低收入家庭改善居住環(huán)境[49]15。2019年,該組織共開展“殘疾人康復(fù)項(xiàng)目”“埃拉達(dá)項(xiàng)目”“眼科項(xiàng)目”“健康項(xiàng)目”,受益人數(shù)分別為9 556名、815名、89 921名、51 356名,總計(jì)達(dá)到了151 648名[48]3-6。新冠疫情期間,埃及非政府組織介入其中,積極參與抗疫,向埃及政府和醫(yī)療機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)醫(yī)療物資、開展病毒預(yù)防宣傳和教育工作、發(fā)起捐款活動(dòng)等。非政府組織“熱薩拉”發(fā)起的“慈善挑戰(zhàn)”在社交媒體上廣泛傳播,演員、名人和普通公民紛紛捐款,募款總額達(dá)到了342.7萬埃鎊,熱薩拉額外捐贈(zèng)了500萬埃鎊,并將這些資金發(fā)放給了需要幫助的家庭[55]。

上述諸多案例可見非政府組織的發(fā)展情況和參與社會(huì)治理的廣度與深度,體現(xiàn)了埃及在治理非政府組織上的成效。非政府組織廣泛參與發(fā)展項(xiàng)目,可以極大彌補(bǔ)國家能力的不足,并促進(jìn)以官民合作為特征的治理和善治[56]15。埃及政府與非政府組織在社會(huì)治理領(lǐng)域的深度合作,不僅有助于引導(dǎo)非政府組織的發(fā)展方向,客觀上也強(qiáng)化了政府的合法性,改善了政府的形象,借助非政府組織贏得底層民眾的支持。這有助于防止非政府組織深耕社會(huì)、削弱政府的問題。例如,長期以來穆兄會(huì)及其附屬的非政府組織、宗教組織在地方救濟(jì)與慈善方面著力,獲得普通民眾的支持,對(duì)政府形成威脅。這正是之前埃及亂局中,非政府組織尾大不掉,政治伊斯蘭在農(nóng)村等社會(huì)邊緣群體迅速擴(kuò)張的重要原因。但是,埃及在治理非政府組織領(lǐng)域仍然存在一定的不足和缺陷。非政府組織注冊(cè)程序繁瑣,導(dǎo)致大量基層的非政府組織沒有納入合法的體系之中。特別是埃及農(nóng)村和基層有大量的地方性非政府組織,其中許多是宗教組織。它們?cè)卩l(xiāng)村互助等方面發(fā)揮著關(guān)鍵的作用,但往往因無法完成注冊(cè),而被排除在外,也無法獲得相應(yīng)的資源投入。埃及政府對(duì)非政府組織的管理有助于維持社會(huì)穩(wěn)定,但過度的高壓態(tài)勢(shì)不利于對(duì)政府的監(jiān)督,也遭到國內(nèi)外的抨擊,西方媒體等冠之以非政府組織的消亡,埃及國內(nèi)的穆兄會(huì)等也對(duì)此予以反對(duì),影響了埃及的國際形象。

四、余 論

長期以來,西方學(xué)界對(duì)于非政府組織或者公民社會(huì)的研究往往具有“民主化”的偏好,強(qiáng)調(diào)其發(fā)展水平是民主化的前提條件。這也成為西方相關(guān)政策的重要出發(fā)點(diǎn),即推動(dòng)中東國家非政府組織的發(fā)展,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的自由化轉(zhuǎn)型和外部的民主推動(dòng),成為美西方國家在中東政策的重要支點(diǎn)。西方國家也積極支持和資助埃及乃至其他中東國家的非政府組織發(fā)展。換言之,非政府組織成為一些西方國家在中東推動(dòng)政權(quán)更迭和顏色革命的工具,由此衍生出一系列有爭議的學(xué)術(shù)議題[7]26-28。如中東有沒有西方意義上的非政府組織?宗教團(tuán)體是否屬于非政府組織?西方對(duì)非政府組織研究往往又與“中東例外論”等存在聯(lián)系,具有西方中心主義的強(qiáng)烈色彩。從歷史的縱向來看,現(xiàn)代意義上的非政府組織雖然伴隨著近代西方的崛起而產(chǎn)生[57]113-116,但這卻并非西方所獨(dú)有的社會(huì)組織形式。如果抽離了非政府組織在不同文明表現(xiàn)的特殊性,其共性在于自治的公共領(lǐng)域。即非政府組織具有獨(dú)立于政府之外的自治性和自組織性,通過動(dòng)員和聯(lián)系普通民眾進(jìn)而實(shí)現(xiàn)特定的社會(huì)政治功能。這類組織在中東歷史上普遍存在。如宗教或族群自治組織、行會(huì),以及廣泛存在的宗教慈善組織等。這類組織本身扮演著極其重要的社會(huì)職能,如慈善、維持社會(huì)秩序、進(jìn)行文化傳承等。這成為中東傳統(tǒng)社會(huì)維系的重要基礎(chǔ)。非政府組織也是中東傳統(tǒng)社會(huì)治理的重要載體。

西方對(duì)中東非政府組織的“民主化”偏好,直接導(dǎo)致看待非政府組織與國家關(guān)系的問題上具有“對(duì)抗性”的色彩,即非政府組織的發(fā)展旨在對(duì)抗所謂的威權(quán)政府,試圖將非政府組織引向社會(huì)運(yùn)動(dòng),甚至反政府運(yùn)動(dòng)。這種觀念矮化了非政府組織的功能,只重視其在國家治理中的作用,而忽視了它是社會(huì)治理的重要載體。從國家和社會(huì)治理的角度來看,國家與非政府組織的關(guān)系不僅在于個(gè)別領(lǐng)域的對(duì)抗和監(jiān)督政府,更在于與政府的合作和互補(bǔ)?？梢哉f,非政府組織是多元的治理主體,與政府合作參與治理進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“善治”。

對(duì)于埃及和許多中東國家而言,社會(huì)治理能力存在缺陷。特別是20世紀(jì)七八十年代以來,包括埃及在內(nèi)的中東國家普遍實(shí)行自由化的經(jīng)濟(jì)策略,削減政府開支,減少社會(huì)補(bǔ)貼,導(dǎo)致對(duì)社會(huì)中下層的保障能力下降,平民生活維艱。非政府組織在醫(yī)療健康、教育、住房、慈善、文化等領(lǐng)域填補(bǔ)國家一定程度退出后留下的空白,進(jìn)而呈現(xiàn)出大發(fā)展的局面,通過自下而上的活動(dòng)推動(dòng)社會(huì)建設(shè),改善人民的生活水平。從某種意義上講,非政府組織的這些活動(dòng)是歷史上角色的延續(xù)。但這也造成了非政府組織社會(huì)動(dòng)員能力強(qiáng)化,受到域外力量影響加強(qiáng)的問題。2003年伊拉克戰(zhàn)爭之后,在美國推出“大中東計(jì)劃”的背景下,中東國家的非政府組織普遍出現(xiàn)政治化、激進(jìn)化的趨勢(shì),甚至一些組織開始出現(xiàn)了暴力傾向,并在阿拉伯劇變中發(fā)揮著重要的作用,埃及體現(xiàn)的十分明顯。

2011年之后,埃及面臨如何實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定,如何消除街頭政治,如何推動(dòng)社會(huì)治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2013年之后,埃及逐漸由亂到治,其中的一個(gè)重要問題就是如何妥善治理非政府組織,使之更好地服務(wù)國家和社會(huì)重建,紓民生之困。為此,埃及政府逐步規(guī)范非政府組織的注冊(cè)及其活動(dòng),將之去政治化,限制政治性非政府組織的發(fā)展,消除街頭政治的隱患。與此同時(shí),埃及政府加強(qiáng)與非政府組織的合作,充分利用后者的優(yōu)勢(shì)和特色,加大對(duì)社會(huì)治理的投入。近年來,從埃及非政府組織的數(shù)量和規(guī)模、活動(dòng)強(qiáng)度來看,非政府組織并非如同西方媒體描述的那樣逐漸凋敝,而是處于不斷壯大和發(fā)展的態(tài)勢(shì)。盡管埃及治理非政府組織問題上還存在諸多問題,但通過上述舉措,埃及再度實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定,并在很大程度上彌補(bǔ)了埃及政府在社會(huì)治理上的不足。因此,研究和審視中東非政府組織問題上,應(yīng)當(dāng)超越西方“民主化”偏好的單一視角和話語體系,國家和社會(huì)雙重治理視角可能更加全面和真實(shí)反映非政府組織之于中東國家的重要價(jià)值與功能。