張曉宇 周文泓 王 萍 黃思詩

(1.四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川 成都 610065；2.中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院，北京 100872)

自2009年美國在全球范圍內(nèi)首次上線開放數(shù)據(jù)平臺，全球已有100多個國家和地區(qū)展開政府開放數(shù)據(jù)行動，面向社會開放了海量的數(shù)據(jù)集。為實現(xiàn)所開放政府?dāng)?shù)據(jù)在政治、經(jīng)濟、文化、科技等各方面的價值挖掘，政府從政策法規(guī)到平臺開發(fā)等不同維度采取了多樣化的措施促進社會對政府開放數(shù)據(jù)的獲取和開發(fā)，以充分將開放數(shù)據(jù)落實于利用端[1]。例如，開放樹林指數(shù)、開放數(shù)據(jù)晴雨表、聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告等評估項目均將開放數(shù)據(jù)的利用列為重要評估維度，政府促進各方參與數(shù)據(jù)利用是其下設(shè)的重要指標(biāo)[2-3]。因此，如何實現(xiàn)社會化利用成為作為數(shù)據(jù)管理與開放方的政府推進政府開放數(shù)據(jù)行動的重要議題。伴隨強化數(shù)據(jù)平臺互動與指導(dǎo)功能、舉辦數(shù)據(jù)競賽等措施在全球范圍內(nèi)開展，現(xiàn)有哪些措施、這些措施成效如何、措施的完善空間為何等尚需梳理。面向未來，政府應(yīng)如何系統(tǒng)設(shè)計各類促進措施、如何有效實施促進措施、如何保障與明確所采取措施的成效等問題更有待基于已有實踐深入探討。

現(xiàn)有研究中，圍繞促進政府開放數(shù)據(jù)的社會化利用已初具成果。理論界定層面，社會化利用的內(nèi)涵本就明確納入政府開放數(shù)據(jù)的概念框架中，即開放數(shù)據(jù)被界定為社會共享與利用兩個方面[4]。對應(yīng)于此，政府開放數(shù)據(jù)的社會化利用作為和共享并行的維度得到關(guān)注，并倡導(dǎo)應(yīng)有對應(yīng)落實的措施[5]。因此，在有關(guān)優(yōu)化政府開放數(shù)據(jù)的討論中，促進政府開放數(shù)據(jù)社會化利用得到不同程度的體現(xiàn)：①政策法規(guī)的完善考慮到利用端的要求，涉及明確社會化利用的重要性[6]，指明社會化利用的發(fā)展方向[7]，保障利用者的知識產(chǎn)權(quán)與隱私[8-9]等權(quán)力；②組織機構(gòu)的設(shè)置方面，強調(diào)數(shù)據(jù)管理機構(gòu)和工作人員的，包括統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開放數(shù)據(jù)的利用合作機制[10]、引導(dǎo)與示范政府開放數(shù)據(jù)的利用、推動形成更具有持續(xù)性的開發(fā)利用合作機制[11]；③高質(zhì)量的資源建設(shè)則包括面向廣泛有效的利用目標(biāo)豐富數(shù)據(jù)來源和格式[12]、規(guī)范數(shù)據(jù)描述格式[13]、規(guī)范數(shù)據(jù)更新周期等[14]，也倡導(dǎo)以用戶需求為導(dǎo)向提供社會需求度高的數(shù)據(jù)，從而激勵社會各方對數(shù)據(jù)的利用[15]；④參與渠道需更加多樣，要舉辦形式多樣的賦能引導(dǎo)活動，提供多樣化參與利用機會，如開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新利用競賽、開放數(shù)據(jù)檢索查詢、開發(fā)利用方面的培訓(xùn)課程講座等[16]；⑤開放數(shù)據(jù)平臺應(yīng)強化互動與引導(dǎo)功能，通過提升用戶體驗的個性化定制服務(wù)、互動模塊[17]等吸引社會各方對數(shù)據(jù)的獲取與使用。

綜上，現(xiàn)有研究已經(jīng)對政府開放數(shù)據(jù)的社會化利用的內(nèi)涵及必要性進行了確認，并從社會各主體參與利用的政策制度、組織機構(gòu)、資源建設(shè)等方面提出了具體的對策。但策略上總體仍較為零散，多數(shù)研究僅在結(jié)論和策略中有所提及，且現(xiàn)有研究對各國(地區(qū))實踐的整體情況把握度不足，數(shù)據(jù)的全面性和豐富度有所欠缺，尚未充分解答上述提及的實踐議題。因此，在各國(地區(qū))已開展了形式各異且頗具規(guī)模的政府開放數(shù)據(jù)實踐背景下，有必要展開對現(xiàn)有實踐的調(diào)查、梳理與分析，從中發(fā)現(xiàn)政府促進開放數(shù)據(jù)社會化利用的進展、有效策略與優(yōu)化空間，從而解答有關(guān)“如何做”的問題。

1 調(diào)查方案

關(guān)于所調(diào)查國家(地區(qū))的選取，主要參考《2020年聯(lián)合國電子政務(wù)發(fā)展報告》有關(guān)電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)(EGDI)排名。因目前公開的政府開放數(shù)據(jù)全球排名未有較新數(shù)據(jù)，故選定將數(shù)據(jù)治理、開放數(shù)據(jù)等納入考核的EGDI評估排名[18]。由此，本文先將EGDI排名前15名的國家(地區(qū))作為基礎(chǔ)樣本進行數(shù)據(jù)收集。前15名按照EDGI指數(shù)從高到低依次為：丹麥、韓國、愛沙尼亞、芬蘭、澳大利亞、瑞典、英國、新西蘭、美國、荷蘭、新加坡、冰島、挪威、日本、奧地利。

針對上述國家(地區(qū))的調(diào)查主要由政府?dāng)?shù)據(jù)平臺、數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的官方網(wǎng)站以及通過搜索引擎檢索“國家(地區(qū))名稱+政府?dāng)?shù)據(jù)開放/數(shù)據(jù)利用”獲取相關(guān)信息。通過對上述國家(地區(qū))進行逐一檢索，結(jié)合其政府開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站的建設(shè)情況、平臺有無具體的信息和數(shù)據(jù)剔除部分國家(地區(qū))，最終選定如下10個國家(地區(qū))作為本次收集的最終樣本，如表1所示。

表1 調(diào)研國家(地區(qū))及網(wǎng)址列表

結(jié)合現(xiàn)有研究與確定所調(diào)查國家(地區(qū))時展開的預(yù)調(diào)研，確定用以識別各國(地區(qū))政府采取哪些措施促進開放數(shù)據(jù)利用的信息范圍。研究顯示，收集與展示社會開發(fā)政府開放數(shù)據(jù)的案例、舉辦數(shù)據(jù)開發(fā)利用相關(guān)活動等是較廣泛應(yīng)用的措施[3,11]，加之預(yù)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)的各類行動，將應(yīng)調(diào)查的具體措施擴為以下6類：

1)提供示范性用例：由政府主導(dǎo)或參與一些開放數(shù)據(jù)應(yīng)用的開發(fā)并將成果公布于平臺，為利用數(shù)據(jù)開發(fā)方提供示范和引領(lǐng)。

2)開展數(shù)據(jù)競賽：由政府牽頭組織，舉辦如開放數(shù)據(jù)馬拉松、開放數(shù)據(jù)挑戰(zhàn)賽等活動引導(dǎo)、吸引社會主體參與利用。

3)開展研討交流：圍繞不同主題線下線上并行開展研討交流，如數(shù)據(jù)周活動、線上會議等，吸引企業(yè)、學(xué)生、公眾等共同討論交流。

4)建設(shè)線上社區(qū)和論壇：依托網(wǎng)絡(luò)為多元身份利用者建設(shè)共同交流探討的平臺，以促進數(shù)據(jù)利用。

5)開發(fā)培訓(xùn)課程：面向社會各方特別是公眾開發(fā)培訓(xùn)課程，以提升社會公眾利用政府開放數(shù)據(jù)的信息素養(yǎng)，促進其深入持續(xù)利用。

6)提供指南和工具包：為機構(gòu)開展利用實踐(舉辦利用活動)提供指南和工具包，一方面借助其他機構(gòu)和組織的力量實現(xiàn)更廣泛的社會參與；另一方面對社會化利用的開展提供保障。

針對上述6種實踐措施，按照如下的分析思路展開梳理，如表2所示。

表2 各國(地區(qū))政府促進開放數(shù)據(jù)社會化利用實踐的比較分析框架

2 國外政府促進開放數(shù)據(jù)社會化利用的行動內(nèi)容

基于上述方案，于2022年3月22日—4月28日對選定的10個國家(地區(qū))展開調(diào)查，調(diào)查結(jié)果如表3所示，具體內(nèi)容如下文所述。

表3 各國(地區(qū))促進政府開放數(shù)據(jù)社會化利用措施概覽

表3(續(xù))

2.1 提供示范性“用例”

上述十國(地區(qū))提供的示范性“用例”可從數(shù)量、內(nèi)容、形式、對象4個基本維度解析：

一是數(shù)量維度。指用例呈現(xiàn)出的統(tǒng)計特征，表現(xiàn)為數(shù)量眾多、種類豐富。統(tǒng)計結(jié)果顯示，7個國家(地區(qū))的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺提供了近3 000個用例說明。其中，韓國以2 729項居于首位，其次為荷蘭120例，其他國家(地區(qū))的具體數(shù)據(jù)依次為：芬蘭77例、丹麥37例、美國36例、日本10例、英國4例，澳大利亞、新西蘭和新加坡均無相關(guān)板塊對開放數(shù)據(jù)的利用進行示例說明。

二是內(nèi)容維度。指用例所涉主題范圍，表現(xiàn)為囊括國家(地區(qū))社會生活多個領(lǐng)域，包括民生綜合服務(wù)、道路交通運輸、經(jīng)濟建設(shè)、衛(wèi)生健康、社會發(fā)展、文化休閑、教育科技、資源環(huán)境、公共安全等，其中，文化休閑、道路交通運輸、資源環(huán)境出現(xiàn)頻次較高，展現(xiàn)出對公眾日常生活的關(guān)注。

三是形式維度。指用例的平臺搭載終端與技術(shù)實現(xiàn)手段。平臺搭載即用例的可供使用的位置，主要分為Web和App兩種方式，部分用例有相關(guān)的社交媒體賬號用于進一步宣傳；技術(shù)實現(xiàn)手段則回答用例如何具體利用政府開放數(shù)據(jù)進行開發(fā)利用的問題，主要包括3個層次：①基本的數(shù)據(jù)集發(fā)布與檢索。如芬蘭的Yritys網(wǎng)站利用國內(nèi)外多源的搜索引擎與開放數(shù)據(jù)，提供有關(guān)芬蘭公司的所有開放數(shù)據(jù)，并可自由用于銷售、市場營銷等用途[19]；②基于數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)與實時展示。主要的技術(shù)手段為語義關(guān)聯(lián)、3D建模、地理信息系統(tǒng)，側(cè)重于數(shù)據(jù)的可視化呈現(xiàn)。如Meriopas網(wǎng)站利用芬蘭環(huán)境研究所、氣象研究所和交通基礎(chǔ)設(shè)施局的開放數(shù)據(jù)，以可視交互地圖的形式展現(xiàn)海洋生態(tài)系統(tǒng)及其他環(huán)境信息，用戶可從中獲取風(fēng)速、氣溫、水溫、船舶交通、藻類生物和名勝古跡等各類信息[20]；③拓展的數(shù)據(jù)分析與預(yù)測。通過運用文本分析、機器學(xué)習(xí)、人工智能等數(shù)字技術(shù)對開放數(shù)據(jù)進行挖掘、分析、可視化，從而幫助數(shù)據(jù)利用者更好地理解、預(yù)測與決策。如人口森林(Population Forest)應(yīng)用程序通過隨機森林這種集成機器學(xué)習(xí)方法實現(xiàn)對芬蘭人口的高質(zhì)量預(yù)測，用戶還可選擇調(diào)整影響最終預(yù)測的決策樹數(shù)量或其他因素，從而獲得更精確的結(jié)果[21]。

四是對象維度。指圍繞公共數(shù)據(jù)用例對象展開的反饋，體現(xiàn)為用例的下載量與點贊數(shù)展示，有助于政府評估用例并改進，如多國(地區(qū))的用例在介紹界面設(shè)有分享至Twitter等社交媒體的圖標(biāo)提示。

2.2 開展數(shù)據(jù)競賽

調(diào)研對象中有7國(地區(qū))開展了開放數(shù)據(jù)挑戰(zhàn)賽、創(chuàng)新大賽等競賽活動，詳請如下：

競賽形式。主要包括兩類：一類為問題導(dǎo)向型比賽。即主辦方發(fā)布具體問題，參賽者利用政府開放數(shù)據(jù)，形成開發(fā)方案或產(chǎn)品以求解；另一類以數(shù)據(jù)為導(dǎo)向。主辦方發(fā)布不同主題類型的數(shù)據(jù)集，由利用者根據(jù)數(shù)據(jù)構(gòu)思其可用于解決哪些問題或有何種更好的呈現(xiàn)與利用方式并由此進行成果開發(fā)，因此，最終成果也分為兩種形式：一是圍繞某個問題的綜合性解決方案，其成果多為報告或方案，兼有配套應(yīng)用的開發(fā)；二是依據(jù)數(shù)據(jù)開發(fā)APP、網(wǎng)站、可視化地圖等，更好地呈現(xiàn)數(shù)據(jù)，方便社會各界利用。

地域范圍。從各國(地區(qū))數(shù)據(jù)競賽組織實踐來看，其地域范圍兼具全國性和地區(qū)性。如韓國既舉辦了10屆全國范圍的政府公共數(shù)據(jù)利用大賽，亦開展了全羅北道、釜山、仁川等地的地區(qū)性開放數(shù)據(jù)競賽。此外，跨國的開放數(shù)據(jù)競賽活動亦有先驗性實踐。如南半球最大的開放數(shù)據(jù)馬拉松Gov.Hack聯(lián)合新西蘭和澳大利亞，通過48小時的黑客馬拉松吸引愛好者前來利用和開發(fā)政府開放數(shù)據(jù)。此類跨國、跨區(qū)域的聯(lián)合活動一般由非營利性組織舉辦，政府多作為參與方提供支持和協(xié)助。

涉及主題。既有涉及各類主題的綜合性數(shù)據(jù)開放競賽活動，也有針對某一特定領(lǐng)域開展的具體活動。如韓國舉辦的“泛政府公共數(shù)據(jù)創(chuàng)新利用大賽”提供了交通、食品、醫(yī)療等多領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)，參賽者可選擇一個或多個領(lǐng)域的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)建構(gòu)新的商業(yè)模式；丹麥開展的開放數(shù)據(jù)競賽活動則多從具體的主題和領(lǐng)域出發(fā)舉辦專門競賽：如“循環(huán)數(shù)據(jù)挑戰(zhàn)賽”著重關(guān)注環(huán)保和循環(huán)利用；“金融科技挑戰(zhàn)賽”主要關(guān)注經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展類數(shù)據(jù)；“生命數(shù)據(jù)挑戰(zhàn)賽”則聚集公眾健康和醫(yī)療衛(wèi)生類數(shù)據(jù)。

參與情況。參與者包含學(xué)生、開放數(shù)據(jù)愛好者、科研機構(gòu)等多類社會主體，參與面較廣。另外，雖多數(shù)比賽組織方未專門說明參與人數(shù)，但從最終獲獎的隊伍數(shù)量和比賽舉辦的頻率看，參與情況較為樂觀且最終不少作品得以成功孵化并持續(xù)性使用。

2.3 開展研討交流

調(diào)研對象中有四國(地區(qū))可收集到研討交流活動的開展信息，根據(jù)活動形式、面向主體可將研討交流活動分為以下3類：

一是廣泛面向社會各界，針對某一主題開展研討會。旨在邀請社會各界以共同參與開放數(shù)據(jù)利用為抓手切實參與數(shù)據(jù)治理、社會治理，共商如何利用開放數(shù)據(jù)解決社會問題或促進發(fā)展，以丹麥為例，其舉辦Offdig會議，就“政府開放數(shù)據(jù)如何參與綠色轉(zhuǎn)型”展開研討。會議面向全國的直轄市和各地政府機構(gòu)、公共機構(gòu)、教育機構(gòu)、咨詢公司、供應(yīng)商等公共和私人參與者，共同就如何發(fā)揮數(shù)據(jù)價值、需要優(yōu)先開放哪些數(shù)據(jù)以支持綠色轉(zhuǎn)型展開討論。此外，還就如何利用公共數(shù)據(jù)面對氣候挑戰(zhàn)、開放數(shù)據(jù)與智慧旅游等主題舉辦公共研討會，吸引各類企業(yè)和個人參與。此類利用形式一方面利用開放數(shù)據(jù)關(guān)注和一定程度上解決了社會問題；另一方面，也加深了社會各方對利用開放數(shù)據(jù)成效的認識，從而激勵其更加深入地利用。

三是面向公眾的開放交流活動。旨在加深公眾對政府開放數(shù)據(jù)的理解和認識，并為其參與政府開放數(shù)據(jù)利用提供渠道和方式。如丹麥開展開放數(shù)據(jù)宣傳日活動，面向全體社會公眾開展“無論你對開放數(shù)據(jù)感興趣與否都可以參與”的宣傳活動，致力于提升公眾對開放數(shù)據(jù)的認識并引導(dǎo)利用[23]。荷蘭曾開展一年一度的數(shù)據(jù)周活動，著力為公眾展示開放數(shù)據(jù)的重要性和作用，并展示已開發(fā)應(yīng)用、代表性合作成果等。

2.4 建設(shè)線上社區(qū)和論壇

調(diào)研對象中，韓國、新西蘭、荷蘭、澳大利亞四國(地區(qū))建立了線上的政府開放數(shù)據(jù)論壇和社區(qū)(此處的社區(qū)指線上圍繞某一問題展開的討論，不包括實踐意義上的社區(qū)組織)。其中韓國、荷蘭、澳大利亞各建設(shè)了一個向所有人開放的線上論壇，新西蘭的兩個線上論壇一個面向所有人開放，另一個為新西蘭統(tǒng)計局開放數(shù)據(jù)專門論壇，面向?qū)ｉT人員開放，需申請審核后才能加入?？傮w而言，上述四國(地區(qū))建設(shè)的線上論壇在促進政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用中發(fā)揮的作用如下：

一是在線交流。成員就政府開放數(shù)據(jù)獲取和利用相關(guān)問題展開交流。如新西蘭的開放數(shù)據(jù)社區(qū)曾就開放數(shù)據(jù)利用是否應(yīng)該匿名問題展開熱烈討論。成員在論壇互相解答在開放數(shù)據(jù)利用、平臺獲取數(shù)據(jù)、技術(shù)操作時存在的問題，形成了良好的互動關(guān)系，有效促進了個體的政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用意識和素養(yǎng)。

二是資源共享和利用。成員在論壇內(nèi)上傳和共享開放數(shù)據(jù)相關(guān)資源，如數(shù)據(jù)處理工具、文獻、資料、利用開放數(shù)據(jù)所開發(fā)的應(yīng)用等，在社區(qū)內(nèi)形成可開放共享的資源包供各方利用。

三是線上合作。政府除輔助社區(qū)建設(shè)外，積極參與線上社區(qū)的日常運營。以荷蘭為例，在開放數(shù)據(jù)線上社區(qū)，政府機構(gòu)人員積極參與交流，為成員答疑解惑，提升社區(qū)成員利用數(shù)據(jù)的體驗。此外，線上社區(qū)成員對政府開放數(shù)據(jù)較為了解和關(guān)注，更愿意參與和投入政府開放數(shù)據(jù)用例開發(fā)、數(shù)據(jù)競賽等活動，故荷蘭政府機構(gòu)人員會專門在社區(qū)內(nèi)開展活動宣傳，吸引社區(qū)成員參與開放數(shù)據(jù)利用活動。

2.5 設(shè)計培訓(xùn)課程

調(diào)查顯示，韓國為“傳播加強對政府開放數(shù)據(jù)的認識并促進利用”特別設(shè)計了開放數(shù)據(jù)利用培訓(xùn)課程，面向有興趣使用數(shù)據(jù)的社會各方提供提升開放數(shù)據(jù)理解和應(yīng)用能力的課程[24]。2021年下半年的培訓(xùn)課程表顯示，該課程于半年時間里在首爾、釜山、江源等6地次第開展。

其課程設(shè)置主要包含兩方面：一方面介紹開放數(shù)據(jù)的定義、法律及政策、用例等，幫助學(xué)員了解和認識開放數(shù)據(jù)；另一方面介紹具體的開放數(shù)據(jù)門戶及如何利用不同類型數(shù)據(jù)(數(shù)據(jù)集、開放API等)，幫助學(xué)員利用公共數(shù)據(jù)。從課表來看，課程設(shè)置形式多樣且兼顧各種層次的學(xué)習(xí)者。課程內(nèi)容包括數(shù)據(jù)可視化、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)分析、人工智能、機器學(xué)習(xí)、Python使用等，既能幫助基礎(chǔ)開發(fā)者學(xué)習(xí)如何利用工具和獲取數(shù)據(jù)，也能幫助進階利用者學(xué)習(xí)人工智能、機器學(xué)習(xí)等以實現(xiàn)進階級開發(fā)。此類課程和培訓(xùn)的開展對提升社會公眾數(shù)據(jù)素養(yǎng)和利用開放數(shù)據(jù)意識有獨特作用。

2.6 提供指南和工具包

除上述直接促進措施外，不少國家(地區(qū))在政府開放數(shù)據(jù)平臺上提供輔助性的指南和工具包，協(xié)助政府及其他各類機構(gòu)開展數(shù)據(jù)開放和利用活動。特別是美國于2020年專門重設(shè)了聯(lián)邦開放數(shù)據(jù)資源庫，作為綜合性的政策、工具、案例集成儲存庫，為政府開放數(shù)據(jù)實踐提供參考。此類指南和工具對促進政府開放數(shù)據(jù)的社會利用有如下作用：

一是通過最佳實踐案例一類的指南和工作為政府以及其他開展政府開放數(shù)據(jù)利用活動的組織、機構(gòu)提供參照和模板。宏觀上如美國提供的開放數(shù)據(jù)參與指南在活動前明確活動目的、活動中激勵參與、活動后積極收集反饋并保持溝通，全流程引介開展開放數(shù)據(jù)參與活動的最佳實踐，為各類機構(gòu)開展開放數(shù)據(jù)利用實踐活動提供生動的參考。微觀上如丹麥提供開放數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)活動工具包，包含具體到表格和材料模板等活動開展工具，供開展開放數(shù)據(jù)活動使用。

二是為政府引導(dǎo)數(shù)據(jù)的社會化利用提供參考和保障。如《美國公眾參與手冊》對公眾如何參與開放數(shù)據(jù)的有效評估做了詳細說明[25]，確保真正實現(xiàn)面向用戶的數(shù)據(jù)開放與利用?！稊?shù)據(jù)倫理框架》從聯(lián)邦機構(gòu)視角出發(fā)，對如何尊重公眾、個人和社區(qū)的數(shù)據(jù)隱私和權(quán)益做了詳細說明[26]。公眾無論作為數(shù)據(jù)提供方還是數(shù)據(jù)利用方均需注重數(shù)據(jù)倫理。只有公眾作為數(shù)據(jù)提供方的權(quán)益得到保障，其在作為利用者時才能切實保護他人的數(shù)據(jù)權(quán)益，確保開放數(shù)據(jù)利用實踐有序進行。

通過上述分析可見，調(diào)查中的各國(地區(qū))目前正以上述6種措施為基礎(chǔ)推動各國(地區(qū))的利用實踐向前發(fā)展。但由于實踐中各國(地區(qū))的國情、開放數(shù)據(jù)的實踐基礎(chǔ)尚不相同，故在措施的制定、推行方面仍存在一定的差異。一方面，在措施的制定上各國(地區(qū))根據(jù)其不同的數(shù)據(jù)利用思路和目標(biāo)形成了針對性的主要措施：如美國主要側(cè)重于指南工具包一類輔助資源的提供，希望從利用行為的后端提升利用成效，而韓國則以用例的公布和競賽舉辦為主，主攻前端需求刺激以擴大社會利用面；另一方面，在措施的推行上，以丹麥、韓國為首的國家(地區(qū))講求全方位推行和落實，以多種措施并舉促進利用；而以芬蘭、新加坡為首的國家(地區(qū))則專精于某一類措施，以求精準(zhǔn)落實措施成效?？傮w而言，上述十國(地區(qū))采取的社會化利用促進措施雖形式上各有差異，但均取得了顯著成效。

3 國外促進政府開放數(shù)據(jù)社會化利用的經(jīng)驗

為整體性把握促進利用行動并總結(jié)經(jīng)驗，明確其推進和落實的路徑，筆者將“促進利用”視作開放數(shù)據(jù)行動的一類而非一環(huán)，借鑒整體評估各國(地區(qū))開放數(shù)據(jù)行動的開放數(shù)據(jù)晴雨表，參考其評價模塊并結(jié)合數(shù)據(jù)收集情況，從行動準(zhǔn)備、實施、成效3個方面對各國(地區(qū))促進政府開放數(shù)據(jù)社會化利用的經(jīng)驗進行總結(jié)：

1)準(zhǔn)備層：直接參照晴雨表的評估內(nèi)容，總結(jié)各國為促進政府開放數(shù)據(jù)社會化利用從哪些維度做好準(zhǔn)備。

2)實施層：晴雨表主要考察各國(地區(qū))開放數(shù)據(jù)計劃的實施情況，對應(yīng)于促進利用實踐，可根據(jù)收集的具體數(shù)據(jù)，總結(jié)其如何面向不同情景展開措施的系統(tǒng)設(shè)計。

3)成效層：開放數(shù)據(jù)晴雨表中的成效層主要評估開放數(shù)據(jù)行動對社會、政治和經(jīng)濟的影響。對應(yīng)至促進利用行動，由于促進利用的成效及影響的具體數(shù)據(jù)難以收集且未有統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)，故主要聚焦于各國如何確保措施發(fā)揮成效展開分析。

基于上述的分析思路，對各國(地區(qū))促進政府開放數(shù)據(jù)社會化利用經(jīng)驗總結(jié)如下：

3.1 基于數(shù)據(jù)文化環(huán)境建設(shè)激發(fā)數(shù)據(jù)利用需求

為確保利用措施能得到社會認可和配合從而順利推行并取得良好成效，多國(地區(qū))都著力于開放數(shù)據(jù)文化的建設(shè)，宣傳開放數(shù)據(jù)利用的重要性，正向引導(dǎo)公眾參與，并通過多層次目標(biāo)的建設(shè)引領(lǐng)全社會參與，從而提升數(shù)據(jù)治理以助力社會治理：

一方面，通過開放數(shù)據(jù)文化建設(shè)營造良好的數(shù)據(jù)利用氛圍。通過形式多樣、不斷優(yōu)化且持續(xù)性形成一定規(guī)模的促進措施，不但可以在推進過程中發(fā)揮示范和宣傳效應(yīng)，使社會各方都認識到開放數(shù)據(jù)的重要性，還可向社會公眾普及如何參與的基本知識并提供多樣化的渠道，從而形成良好的數(shù)據(jù)利用氛圍。最具代表性的為韓國，在訪問其開放數(shù)據(jù)平臺時可深切感受到，無論是活動設(shè)計和開展，還是網(wǎng)站對各板塊和活動的描述及介紹用語，都將“開放數(shù)據(jù)”“利用”“社會”三者緊密關(guān)聯(lián)在一起，將開放數(shù)據(jù)的社會化利用貫穿始終。

另一方面，以多層次的目標(biāo)推動數(shù)據(jù)利用生態(tài)的建設(shè)。縱觀上述各國(地區(qū))的社會化利用促進措施可以發(fā)現(xiàn)，其對于開放數(shù)據(jù)的建設(shè)和利用并非僅停留于表面的“為利用而利用”，而是以政府?dāng)?shù)據(jù)開放倒逼數(shù)據(jù)治理為目標(biāo)，形成“完善開放數(shù)據(jù)資源建設(shè)——加強開放數(shù)據(jù)社會化利用——實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理以優(yōu)化社會治理”的行動思路，從而打造良好的開放數(shù)據(jù)循環(huán)生態(tài)，以提升數(shù)據(jù)透明度、政府可信度、推進政務(wù)流程再造助力社會治理。

3.2 面向差異化需求設(shè)計多樣化促進措施

縱觀各國(地區(qū))實踐，均非常注重措施的針對性及面向主體的適配度。具體而言，主要是通過設(shè)計面向多元主體、主題類別豐富、形式多樣的促進措施提升社會化利用的廣度和深度：

一是聯(lián)動多元主體開展多層級利用活動。政府作為核心在促進開放數(shù)據(jù)社會化利用時，需主要發(fā)揮三方面作用以連接各方主體：①引導(dǎo)。通過開發(fā)示范性用例和舉辦活動，示范、引領(lǐng)社會各方參與數(shù)據(jù)利用，目的是擴大數(shù)據(jù)利用的社會覆蓋面；②協(xié)調(diào)。通過搭建線上線下交流平臺，為利用者提供平臺，促進交流，目的是構(gòu)建各社會主體間的溝通橋梁，以求在數(shù)據(jù)開發(fā)和利用中發(fā)揮群體智慧；③指導(dǎo)。通過課程、指南、工具包類的指導(dǎo)性資源，幫助利用個體和組織機構(gòu)提升利用能力，指導(dǎo)其開展利用實踐，目的是通過政府開放數(shù)據(jù)的利用實踐提升社會整體的利用能力和數(shù)據(jù)素養(yǎng)。

二是發(fā)掘多類主題深入面向社會生活。十國(地區(qū))在設(shè)計示范性用例開發(fā)和交流活動主題時，均充分面向開放數(shù)據(jù)的具體應(yīng)用場景，以全景式深入社會生活的各個方面，對各領(lǐng)域的政府開放數(shù)據(jù)加以開發(fā)和利用，進一步促進開放數(shù)據(jù)作為參與社會發(fā)展的要素流動，促進其作為資產(chǎn)的增值。此外，開放數(shù)據(jù)利用面向切合公眾需求。以示范性用例的開發(fā)為例，成果既包括普遍意義上的公共服務(wù)，亦涵蓋較為細化的研究等用途，伴有良好的技術(shù)實現(xiàn)與視覺體驗，其廣泛的觸及面和良好的獲取性均有助于促進開放數(shù)據(jù)社會化參與度的提升。

三是面向多元利用對象提供多形式參與渠道。從上文梳理總結(jié)的6種促進措施覆蓋度來看，5種措施并行運用的有韓國、荷蘭；4種措施并行運用的有丹麥、新西蘭，可見開放數(shù)據(jù)較為發(fā)達的國家(地區(qū))在實踐中采取的促進措施形式十分多樣。上述國家(地區(qū))不僅追求促進措施數(shù)量的多樣，還會根據(jù)不同主體、不同需求、不同目標(biāo)匹配不同的參與利用渠道和方式，如面向大眾提供開放數(shù)據(jù)獲取和使用的基礎(chǔ)課程、面向開放數(shù)據(jù)專業(yè)人士或愛好者構(gòu)建線上論壇等滿足各類社會主體的利用需求，提升社會整體參與度。

3.3 依托細化可操作的制度確保措施發(fā)揮成效

總結(jié)各國(地區(qū))實踐可知，為真正落實促進措施并發(fā)揮效用需采取多種方式確保措施有序、規(guī)范、可持續(xù)(即不斷接收反饋并優(yōu)化)，具體如下：

一是制定可參照的操作性指南，保障措施落實到位。這主要體現(xiàn)在由政府高層機構(gòu)或數(shù)據(jù)管理機構(gòu)為政府部門設(shè)計與實施促進措施提供示范。以美國的開放數(shù)據(jù)參與指南為例，從正面來說，指南對全流程分前、中、后3段對政府部門開展開放數(shù)據(jù)活動提供了最佳的實踐參考；反面來說，指南對活動開展中可能出現(xiàn)的問題具體分析并提供解決之道。如此細致的講解與示范大大提升了指南在各機構(gòu)踐行政府?dāng)?shù)據(jù)開放活動中的指引力，其提示的可操作性和可執(zhí)行性大大提升了機構(gòu)和公眾在數(shù)據(jù)開放與利用實踐中的效率。

二是建立反饋機制，實現(xiàn)促進措施的可持續(xù)優(yōu)化與相應(yīng)成效的升級。一方面，將反饋貫通于各類措施中。政府在促進開放數(shù)據(jù)利用時不僅提供用例、開展活動、建設(shè)交流社區(qū)等，還積極收集使用體驗和感受并針對問題切實整改，確保數(shù)據(jù)利用長期有效、可持續(xù)進行；另一方面，拓展反饋渠道。為用戶開通的反饋渠道包括但不限于：活動舉辦方的聯(lián)系方式、用例開發(fā)者的聯(lián)系方式、平臺的留言模塊、線上社區(qū)的在線交流、線下活動交流等，只有提供多樣化的聯(lián)系方式，才能及時獲取反饋并解決利用問題。

4 對我國促進政府開放數(shù)據(jù)社會化利用的啟示

總體而言，上述十國(地區(qū))通過形式多樣、各有差異的措施促進政府開放數(shù)據(jù)社會化利用的發(fā)展，已形成有一定規(guī)模和成效并可從中提煉抽象出規(guī)律性認識的實踐基礎(chǔ)。當(dāng)下我國也正在積極探索政府開放數(shù)據(jù)利用端的實踐，但據(jù)筆者團隊研究顯示，我國地方政府在推動政府開放數(shù)據(jù)社會化利用的實踐中仍存在質(zhì)量措施不足、配套體系缺失等問題[11]。由此可參照上述國家(地區(qū))政府開放數(shù)據(jù)社會化利用促進措施的經(jīng)驗，從以下方面提升實踐成效：

4.1 建設(shè)開放數(shù)據(jù)文化環(huán)境，提升全社會的能動性參與

一方面，政府作為開放數(shù)據(jù)利用的引領(lǐng)者，要提升自身對開放數(shù)據(jù)利用的認識高度，要認識到社會化利用是數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)的最終方式，并落實于制度和行動兩個層面：制度層面，隨著數(shù)據(jù)作為市場要素被納入國家層面的規(guī)劃[27]，政府?dāng)?shù)據(jù)作為示范性數(shù)據(jù)，亟需通過廣泛的社會化利用實現(xiàn)數(shù)據(jù)的有效流動，由此需要配合規(guī)劃，從制度層面強化對數(shù)據(jù)利用的引導(dǎo)程度，指明數(shù)據(jù)利用“有何目標(biāo)”以及“如何去做”?？蓞⒖济绹?、韓國等國的做法，將開放數(shù)據(jù)的社會化利用彰顯于政府的數(shù)字戰(zhàn)略、數(shù)據(jù)體系之中，明確指出利用數(shù)據(jù)的重要性并提出相應(yīng)要求；行動層面，可參照國外做法，將開放數(shù)據(jù)利用與社會治理需求對接，通過舉辦比賽、開展活動等方式發(fā)揮社會的群體智慧以解決現(xiàn)實的社會問題，如可以開放環(huán)保、天氣、交通等數(shù)據(jù)舉辦專題競賽或直接發(fā)布專門挑戰(zhàn)、懸賞等吸引社會各方參與貢獻解決方案，由此既可促進數(shù)據(jù)的社會化利用，亦可對社會治理具體問題提供解決方案和思路，由此形成良好的開放數(shù)據(jù)循環(huán)生態(tài)，助力社會治理。

另一方面，政府除提升自身的認識及開放數(shù)據(jù)水平外，還要提升公眾的開放數(shù)據(jù)利用意識，培育其數(shù)據(jù)利用能力，進而促進其數(shù)據(jù)利用的具體行動。具體而言，可結(jié)合我國關(guān)于“提升全民數(shù)字素養(yǎng)與技能行動”的部署安排[28]，從以下三方面著力提升全民數(shù)字素養(yǎng)與技能，促進數(shù)據(jù)利用：①構(gòu)建多元立體的宣傳體系，向公民積極、大力宣傳政府開放數(shù)據(jù)的作用，讓公眾有了解開放數(shù)據(jù)的渠道、知曉開放數(shù)據(jù)利用的重要性。如四川省達州市舉辦的“開放數(shù)據(jù)日”活動就會邀請各行嘉賓與市民代表進行參觀，還可借助社區(qū)宣傳、社交媒體等方式進一步普及開放數(shù)據(jù)的作用和重要性；②在建設(shè)公民數(shù)字參與提升工程中，通過形式多樣的活動激發(fā)公眾的利用興趣和需求。特別是可以開發(fā)一些優(yōu)質(zhì)的示范性用例，讓公眾知曉其在開放數(shù)據(jù)社會化利用中可發(fā)揮的空間；③在構(gòu)建終身數(shù)字學(xué)習(xí)體系過程中，著力提升公眾的數(shù)據(jù)素養(yǎng)和利用能力。可借鑒韓國經(jīng)驗，設(shè)計面向大眾的公益性開放數(shù)據(jù)課程，助其掌握數(shù)據(jù)利用工具并普及人工智能、機器學(xué)習(xí)等前沿技術(shù)。

4.2 設(shè)計形式多元且效度充分的促進措施，拓展社會化利用的廣度深度

一方面，促進措施的形式要豐富多樣，滿足不同群體的參與需求，保證參與利用的廣度。根據(jù)先前的調(diào)查，我國多數(shù)地方政府開放數(shù)據(jù)平臺都會提供用例和舉辦競賽活動，旨在實現(xiàn)政府和公眾間的雙向互動，即主要發(fā)揮政府示范引導(dǎo)的角色。實際上可參照國外的實踐經(jīng)驗，更加注重發(fā)揮政府作為協(xié)調(diào)者的角色，為社會各方搭建交流平臺，促進多方共同交流，在多方對話中尋找達成合作機會。尤其可借鑒丹麥經(jīng)驗，嘗試在企業(yè)之間組織開放數(shù)據(jù)利用的主題活動，為企業(yè)與企業(yè)之間、企業(yè)與政府之間達成合作提供契機。此外還可嘗試增強數(shù)據(jù)平臺的互動性，增設(shè)強互動版塊，如建立線上社區(qū)為開放數(shù)據(jù)愛好者提供交流平臺等。

另一方面，要注重提升促進措施效度，確保各方參與利用的體驗和最終成效。如我國多數(shù)地方政府均已開展示范性應(yīng)用的開發(fā)，但其中有些應(yīng)用在開發(fā)和提供利用后下載量寥寥無幾；再如各地開放數(shù)據(jù)競賽的獲獎作品或方案中，少有真正落地使用并持續(xù)性發(fā)展的案例等，均在一定程度上體現(xiàn)了促進措施效度和推動力不足，故而迫切需要提升促進措施效度：首先要鼓勵創(chuàng)新，拒絕千篇一律的應(yīng)用開發(fā)和參賽作品；其次要切合需求，開發(fā)應(yīng)用時要在廣泛調(diào)研利用者需求基礎(chǔ)上，開放需求度高的數(shù)據(jù)、開發(fā)使用意愿高的應(yīng)用；最后要增強活動的影響力，如可考慮跨省、跨地區(qū)聯(lián)合舉辦開放數(shù)據(jù)競賽，還可與高校、科研機構(gòu)等合作開展競賽活動，達成更加廣泛和深入的合作。

4.3 貫徹可持續(xù)的優(yōu)化思路，保障促進措施發(fā)揮成效

政府應(yīng)注重對措施落實情況的整體把握，并不斷優(yōu)化提升措施質(zhì)量以確保發(fā)揮最大成效。具體來說，可以從評估、反饋與優(yōu)化3個方面著手：

首先，提供可供參考和使用的評估工具，明確行動成效及問題。一方面，詳細的行動指南如平臺操作指南、活動參與手冊等不僅可為機構(gòu)開展數(shù)據(jù)利用活動提供指導(dǎo)，還可作為示范性參照供機構(gòu)對照并展開自我評估；另一方面，可提供專門性的活動評估工具如活動成效評估量表等，供機構(gòu)進行對照并根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行流程，或作為評估工具明確活動成效并發(fā)現(xiàn)問題。

其次，拓寬反饋渠道，接收社會各方反饋意見。特別是對開放數(shù)據(jù)利用的最主要渠道——開放數(shù)據(jù)平臺中的留言互動模塊進行升級，及時解答利用者的問題。可參照國外經(jīng)驗，在論壇、社交媒體上開設(shè)專門的反饋和溝通渠道。還可通過不同形式的激勵，如在開放數(shù)據(jù)平臺實行積分制給予獎勵或邀請積極性高的用戶參觀交流等，以鼓勵反饋的積極性。

最后，利用評估反饋結(jié)果進行優(yōu)化升級與創(chuàng)新開發(fā)。整合評估結(jié)果及反饋信息并進行分析與挖掘，在此基礎(chǔ)上針對性地開展措施優(yōu)化升級。如根據(jù)評價和反饋對平臺上現(xiàn)有下載量、訪問量、評分較低的應(yīng)用進行優(yōu)化或直接“下架”，對今后示范性用例的提供也要與開發(fā)者商定好版本更新優(yōu)化的義務(wù)和具體時間頻率。此外，還可依托評估反饋結(jié)果進行創(chuàng)新，開發(fā)出更符合利用者需求的產(chǎn)品和服務(wù)。

通過上述三方面的循環(huán)實現(xiàn)促進措施的可持續(xù)優(yōu)化并不斷創(chuàng)新，確保措施能真正發(fā)揮成效，實現(xiàn)良好的數(shù)據(jù)開發(fā)利用生態(tài)。

5 結(jié) 語

當(dāng)前，全球各國(地區(qū))都在廣泛開展政府開放數(shù)據(jù)的利用實踐，我國也在積極探索的進程中。本文通過調(diào)查政府開放數(shù)據(jù)較為發(fā)達的各國(地區(qū))，明確其采取的具體措施并總結(jié)先進經(jīng)驗，為我國政府促進開放數(shù)據(jù)社會化利用提供了啟示。由于數(shù)據(jù)收集難度較大，本文僅根據(jù)EDGI排名選取了10個國家(地區(qū))展開調(diào)查，但仍有一定參考意義。結(jié)合先前的調(diào)查結(jié)果進行對比能夠明顯發(fā)現(xiàn)，我國在用例的提供以及促進利用的活動方面已取得不俗的成果，正在向開放數(shù)據(jù)實踐處于前沿的國家(地區(qū))看齊。但從總體來看，我國現(xiàn)有促進利用措施的多樣性方面尚存在不足，且部分措施的深度與廣度仍有待進一步深化以提高措施成效[11]。今后，隨著全球開放數(shù)據(jù)實踐的不斷深入，仍有待對更多國家(地區(qū))的具體行動展開調(diào)查，并從利用制度的深化及不同主體的參與模式、合作模式等方面對政府開放數(shù)據(jù)的社會化利用進行深入研究。