劉 良

（中共北京市委黨校/北京行政學(xué)院 國際交往與世界政黨教研部，北京 西城 100044）

政府間派出機(jī)構(gòu)是當(dāng)代中國政府體系的有機(jī)組成部分，是政府間關(guān)系的重要組織載體。作為一種重要的派出模式，政府間上行派出在一定意義上可以理解為傳統(tǒng)科層制組織系統(tǒng)的逆向化建構(gòu)。作為政府間上行派出模式的典型實(shí)例，地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)成為當(dāng)代中國中央與地方關(guān)系的重要制度變量。透過地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)，在中央與地方之間的縱向?qū)蛹夑P(guān)系中，除保持既有的科層制組織內(nèi)核外，亦被嵌入“逆科層化”的組織向度，并成為縱向?qū)蛹夑P(guān)系的重要補(bǔ)充。結(jié)合政府間派出模式的分析視角，探討地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)在縱向政府間體系中的制度意蘊(yùn)，對于更好地理解當(dāng)代中國政府間關(guān)系及政府體系的組織建構(gòu)機(jī)制，無疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價值。

一、派出模式與政府間上行派出

政府間派出機(jī)構(gòu)由來已久，是一種有著悠久傳統(tǒng)的政府組織模式。正如有學(xué)者指出的，“通過行政派出的方式進(jìn)行國家控制，從秦漢時期便已經(jīng)成為我國國家治理過程中的一種普遍模式”①董娟.論我國古代行政派出組織的緣起、特點(diǎn)與影響［J］.廣東行政學(xué)院學(xué)報，2011（1）：44-48.。政府間派出模式是對政府間組織化延伸機(jī)制的構(gòu)權(quán)原則和運(yùn)行實(shí)踐的一種理論抽象，它是政府間關(guān)系的方向、地位、結(jié)構(gòu)形態(tài)和功能領(lǐng)域等方面一系列特征的公共組織類型學(xué)建構(gòu)。由于政府間派出所涉及的內(nèi)容極其復(fù)雜，因此依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以分為不同的政府間派出模式。根據(jù)派出機(jī)制所涉及的政府機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）在縱向政府間關(guān)系架構(gòu)中所具備的層級特征及派出過程中機(jī)構(gòu)權(quán)力流動的指向性，政府間派出可區(qū)分為下行派出模式、平行派出模式和上行派出模式三種。

政府間下行派出模式是指由縱向政府間關(guān)系架構(gòu)中處于較高層級的政府機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）向較低層級的政府機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）分支、分配、委派特定的組織實(shí)體、并由其作為代表行使特定職權(quán)的政府間派出形式。下行派出是一種常見的政府間派出類型，構(gòu)成了派出機(jī)構(gòu)的主流。以中央派出機(jī)構(gòu)為例，有學(xué)者指出，“中央派出機(jī)構(gòu)對政治、歷史和制度的影響如此之深之巨，使得任何一個王朝的管理者都不能忽視對之進(jìn)行制度的再探討”②張小穩(wěn).派出機(jī)構(gòu)、王朝興衰與統(tǒng)縣政區(qū)［J］.四川師范大學(xué)學(xué)報，2012（1）：144-152.。平行派出模式是指由縱向政府間關(guān)系架構(gòu)中處于特定層級的政府機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）向同一層級的其他政府機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）分支、分配、委派特定的組織實(shí)體、并由其作為代表行使特定職權(quán)的政府間派出形式。政府間上行派出模式是指由縱向政府間關(guān)系架構(gòu)中處于較低層級的政府機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）向較高層級的政府機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）分支、分配、委派特定的組織實(shí)體、并由其作為代表行使特定職權(quán)的政府間派出形式。

透過政府間組織結(jié)構(gòu)與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的分析，我們可大致總結(jié)出政府間上行派出模式的基本特征。

第一，作為派出主體的政府機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）與作為派出相對方的政府機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）之間在縱向政府間關(guān)系框架中所處的地位是不平等的，前者的地位低于后者。

第二，政府間派出過程的權(quán)力流動呈現(xiàn)出與政府機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）所處層級體系的主導(dǎo)性權(quán)力流動方向相逆的特征。任何權(quán)力從本質(zhì)上看都是一種雙向的過程。在政府間上行派出模式中，雖然從結(jié)構(gòu)上看，上級政府機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）所擁有的權(quán)力強(qiáng)度與能量大于下級政府機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）所擁有的權(quán)力強(qiáng)度與能量，由上下級政府機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）所處的層級體系所決定的權(quán)力流動的主導(dǎo)性方向是自上而下進(jìn)行的；但下級政府機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）通過派出組織的形式發(fā)揮其能動作用，擴(kuò)大自身的控制力，并將這種控制力拓展至上級政府機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)），從而使政府間的權(quán)力流動呈現(xiàn)出與上述權(quán)力流動的主導(dǎo)方向相逆的特點(diǎn)。在當(dāng)代中國的縱向政府間關(guān)系中，一方面受計劃經(jīng)濟(jì)體制及其后分稅制改革的影響，上級政府保持著對下級的高度控制能力，另一方面下級政府也具有反向制約和影響上級的潛在能動性。任何一種體系一旦擁有其自身的權(quán)力潛能，便天然地具有延伸和擴(kuò)大這種權(quán)力控制的傾向。因而，當(dāng)?shù)胤秸畵碛袑儆谧约旱穆殭?quán)地位時，便會在其職權(quán)體系內(nèi)延伸和擴(kuò)張其控制力，反過來強(qiáng)化其對中央的影響，由此出現(xiàn)政府間上行派出機(jī)構(gòu)。第三，派出機(jī)構(gòu)對上級政府機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）的影響一般表現(xiàn)為柔性的壓力。在縱向政府間層級體系中，由于派出機(jī)構(gòu)的權(quán)力來自層級較低的政府機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)），故而無法對其相對方，即上級政府機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）施加強(qiáng)制性約束力，亦即其對上級政府機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）的正式影響力有限。當(dāng)然，這并不意味著派出組織無法對上級政府機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）發(fā)揮非正式的影響力，事實(shí)上，派出組織可通過間接性、非強(qiáng)制性的游說對上級政府機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）的運(yùn)作過程施加特殊的影響力。第四，派出機(jī)構(gòu)在組織上具有一定的獨(dú)立性和自主性。政府間上行派出機(jī)構(gòu)雖然屬于派出政府的有機(jī)組成部分，但由于其辦公地點(diǎn)在派出政府管轄范圍之外，也就決定了政府間上行派出機(jī)構(gòu)與一般性地方政府機(jī)構(gòu)相比具有十分顯著的獨(dú)立性。這種機(jī)構(gòu)上的獨(dú)立性意味著派出機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)離其組織母體，同時又要面臨與其組織母體完全不同的運(yùn)作環(huán)境，因此導(dǎo)致其與派出政府間的關(guān)系具有特殊性。相較于派出政府的職能部門而言，派出機(jī)構(gòu)與派出政府間的關(guān)系除具有依附性的一面外，還具有超脫性的一面。這體現(xiàn)了科層制組織原則和矩陣型組織架構(gòu)在政府間派出機(jī)制實(shí)際運(yùn)作中的內(nèi)在矛盾。

二、組織間網(wǎng)絡(luò)分析：上行派出模式下的地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)

董娟等學(xué)者在研究行政派出體制時，結(jié)合派出機(jī)構(gòu)管理模式和“駐京辦”的行政派出實(shí)踐，研究了“駐京辦”的存廢問題①曾娟.關(guān)于我國政府駐京辦存廢問題的思考——行政派出模式的一種審視［J］.經(jīng)濟(jì)體制改革，2009（6）：50-53.，本部分?jǐn)M在此基礎(chǔ)上針對縱向政府間關(guān)系和政府組織體系的整體建構(gòu)過程做進(jìn)一步探討。地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)是對現(xiàn)實(shí)生活中大量存在的地方政府駐京辦事處和駐京聯(lián)絡(luò)處的一種概括和歸納，是指由地方人民政府為更好地履行職責(zé)而以公共權(quán)力機(jī)關(guān)的名義派遣并常駐首都的各類機(jī)構(gòu)和組織，具體包括省級、副省級城市人民政府、經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市人民政府在北京設(shè)置的辦事處和其他層級的地方人民政府在北京設(shè)置的聯(lián)絡(luò)處——在生活中人們一般將其統(tǒng)稱為“駐京辦”。在地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)這一概念中，有三點(diǎn)需要予以說明：其一，這類機(jī)構(gòu)和組織是地方政府以官方名義設(shè)置的；其二，這類機(jī)構(gòu)和組織是為履行政府職責(zé)需要而設(shè)置的；其三，這類機(jī)構(gòu)和組織是地方政府在中央政府駐地派駐的常設(shè)機(jī)構(gòu)和組織。地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)是地方政府的派出機(jī)構(gòu)，從機(jī)構(gòu)性質(zhì)上看它們屬于行政組織，因此亦可以說它們是地方政府及其職能部門在管轄區(qū)以外的特殊分支機(jī)構(gòu)，是其在中央政府駐地的衍生結(jié)構(gòu)，是一種典型的政府間上行派出模式。

（一）地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)的特征

考察地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)的特征，應(yīng)首先將其置于派出地地方政府體系之中來加以定位。地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)在派出地地方政府體系中的定位有幾點(diǎn)值得我們注意。

1.領(lǐng)導(dǎo)體制。從派出地地方政府的領(lǐng)導(dǎo)體制看，地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)在派出地地方政府體系中通常被置于地方人民政府辦公室（廳）的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。

地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)為地方政府的外派工作機(jī)構(gòu)，其從綜合層面上履行著地方政府聯(lián)絡(luò)中央機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)，按其職能定位應(yīng)直接向地方人民政府負(fù)責(zé)②龍竹，江鋼，龍虎.地方駐外辦事機(jī)構(gòu)管理學(xué).北京：中央編譯出版社，2000：112.；但在實(shí)際工作中為便于對其進(jìn)行管理、監(jiān)督和協(xié)調(diào)，地方人民政府通常委托政府辦公室（廳）對其直接領(lǐng)導(dǎo)，由此在領(lǐng)導(dǎo)體制上成為地方人民政府辦公室（廳）的一個準(zhǔn)工作部門。這一點(diǎn)在省級人民政府駐外辦事機(jī)構(gòu)中的表現(xiàn)得最為明顯。對此，龍竹、江鋼、龍虎等人在其關(guān)于地方政府駐外辦事機(jī)構(gòu)的著作中也有闡述，他們指出，大部分省級人民政府的駐外辦事機(jī)構(gòu)均屬于這種體制（省、自治區(qū)、直轄市人民政府委托辦公廳直接領(lǐng)導(dǎo)）①龍竹，江鋼，龍虎.地方駐外辦事機(jī)構(gòu)管理學(xué).北京：中央編譯出版社，2000：112.。當(dāng)然，這一領(lǐng)導(dǎo)體制的形成準(zhǔn)確地說是一個歷史過程。改革開放前，地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制并非完全如此，亦有不少這類機(jī)構(gòu)歸地方政府其他職能部門領(lǐng)導(dǎo)者。如國務(wù)院于1962 年4 月25 日通過的《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局關(guān)于各省、市、自治區(qū)駐京辦事處撤銷和保留的意見》中指出，“各省、市、自治區(qū)駐京辦事處大多是在1958 年設(shè)立的，大部分是各省、市、自治區(qū)物資局或計委的派出機(jī)構(gòu)”②林智源.寧夏駐京辦事處志［Z］.寧夏回族自治區(qū)駐京辦事處，1993：13-14.?？梢姡?dāng)時大部分省、自治區(qū)、直轄市的駐京辦事機(jī)構(gòu)并非歸各地方人民政府辦公室（廳）領(lǐng)導(dǎo)，而歸屬地方政府職能部門、主要是物資局或計委領(lǐng)導(dǎo)。

改革開放后，由于地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)承擔(dān)的綜合性工作職能越來越多，處理與中央機(jī)構(gòu)關(guān)系方面的工作職責(zé)愈益繁重，因此，將其從地方政府職能部門領(lǐng)導(dǎo)體制下析置出來，就成為駐京辦事機(jī)構(gòu)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要。在此背景下，各地方政府相繼通過了編制文件，調(diào)整了地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)在地方政府體系內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)和管理體制。1990 年以后，各大部分省、自治區(qū)、直轄市和其他層級的人民政府通過的有關(guān)文件均規(guī)定其在辦公廳（室）的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。

2.職能部門關(guān)系。從派出地地方政府的職能部門關(guān)系看，地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)部門通常還可視作派出地地方政府職能部門的派遣機(jī)構(gòu)，在業(yè)務(wù)上接受各該職能部門的領(lǐng)導(dǎo)，從而形成了雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。

由于改革開放后政府間縱向關(guān)系的內(nèi)涵愈益豐富，地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職能業(yè)務(wù)也愈益繁多，其在科層制組織結(jié)構(gòu)之外的矩陣型組織結(jié)構(gòu)特征也愈益顯著。如《吉林省政府駐京辦事處簡志》就明確記述：“辦事處的業(yè)務(wù)工作，包括商業(yè)、外貿(mào)、工業(yè)等方面的工作由各有關(guān)廳局領(lǐng)導(dǎo)”。③王葆光.吉林駐京辦事處簡志［M］.長春：吉林人民出版社，1996：22.從派出地地方政府的職能部門體系看，地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)部門通常還可視作派出地地方政府職能部門的派遣機(jī)構(gòu)，其在行政上接受辦事機(jī)構(gòu)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)外，還要在業(yè)務(wù)上接受各該職能部門的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)然，隨著20 世紀(jì)90 年代前后地方政府職能部門大量獨(dú)立設(shè)置駐京聯(lián)絡(luò)處，地方政府綜合性機(jī)關(guān)設(shè)置的駐京辦事機(jī)構(gòu)與各職能部門的具體業(yè)務(wù)關(guān)系發(fā)生了一定形式的變化，但二者之間的領(lǐng)導(dǎo)體制并未發(fā)生根本的變化。

3.干部任用體制。從派出地地方政府的干部任用體制看，地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)的干部任用權(quán)由派出地地方政府掌握。

以省級地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)為例，省級地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人由省、自治區(qū)、直轄市政府任命，如《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府駐京辦事處志》記載：“1949—1966 年，駐京辦事處主任、副主任均由自治區(qū)政府任命，工作人員也由區(qū)內(nèi)抽調(diào)?！雹芨鹄^善.內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府駐北京辦事處志［M］.呼和浩特：內(nèi)蒙古人民出版社，1999：164.改革開放后，省級地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)的行政規(guī)格有了較大幅度的提升，這一做法仍然得到延續(xù)。如2001 年吉林省人民政府辦公廳通過的《關(guān)于印發(fā)省政府駐北京、上海、大連辦事處管理暫行辦法的通知》第二、第五條即規(guī)定：“辦事處機(jī)關(guān)實(shí)行公務(wù)員制度。人員的配備和任免，嚴(yán)格執(zhí)行《國家公務(wù)員暫行條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》和《吉林省國家公務(wù)員調(diào)任和轉(zhuǎn)任暫行辦法》，在選人用人上堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格把關(guān)。省政府辦公廳應(yīng)會同省委組織部每年對辦事處正、副主任進(jìn)行一次全面考核，及時了解和掌握他們的德才表現(xiàn)和工作實(shí)績，以及辦事處的建設(shè)發(fā)展情況。”①吉林省人民政府辦公廳.關(guān)于印發(fā)省政府駐北京、上海、大連辦事處管理暫行辦法的通知［Z］，吉辦政發(fā)［2001］21 號，2001.這意味著，地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)的干部任用屬派出地地方政府干部任用體系的一個有機(jī)組成部分，其干部的任免與調(diào)轉(zhuǎn)都與派出地地方政府干部任用體系緊密結(jié)合在一起。進(jìn)一步說，由于地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)的工作地點(diǎn)在中央政府駐地，這為地方政府鍛煉干部提供了極好的環(huán)境。因此，在干部任用體制上，各地政府普遍將該地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)視作是培養(yǎng)干部的基地或“大學(xué)?！薄８母镩_放前，地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)主要為派出地地方提供接待服務(wù)管理干部，如《河北省駐京辦事處志》即記述道：“這所建國前夕設(shè)置的駐京辦事處，已成為全省城市接待干部的大學(xué)校，培養(yǎng)和歷練了河北省建省后的第一批接待服務(wù)管理人員，為冀省接待管理水平的普及和提高做出了可貴的貢獻(xiàn)。每當(dāng)省里需要城市接待管理干部時，往往就從駐京辦事處抽調(diào)?！雹诤煸?河北省駐京辦事處志［Z］，河北省人民政府駐京辦事處，1995：27.改革開放后，伴隨著地方政府駐京辦事處工作職能的增加，其作為派出地地方政府綜合性干部培養(yǎng)體系的一個重要節(jié)點(diǎn)，地位更加突出。2001 年吉林省人民政府辦公廳通過的《關(guān)于印發(fā)省政府駐北京、上海、大連辦事處管理暫行辦法的通知》第十一條特別規(guī)定：“充分發(fā)揮辦事處作為我省培養(yǎng)干部基地的作用。省政府辦公廳、各辦事處應(yīng)會同省委組織部、省人事廳做好選派后備干部和年輕干部到辦事處鍛煉的工作，堅(jiān)持把辦事處干部輪換同全省培養(yǎng)鍛煉后備干部和年輕干部結(jié)合起來?！?/p>

4.兼職慣例。地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人通常還在地方政府體系內(nèi)部兼任一定的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，由此提高了地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)的在地方政府內(nèi)部的工作協(xié)調(diào)能力。

為便于地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)在派出地地方政府體系內(nèi)合理定位和有效開展工作，改革開放后多數(shù)地方政府均提高了地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)在派出地地方政府體系中的行政規(guī)格，還逐步形成了地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的兼職慣例，即有超過一半的省級地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人通常由省、區(qū)、市人民政府副秘書長或辦公廳副主任直接兼任③龍竹，江鋼，龍虎.地方駐外辦事機(jī)構(gòu)管理學(xué).北京：中央編譯出版社，2000：112.；也有一部分省級地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人兼任省級政府計劃部門、綜合性經(jīng)濟(jì)管理部門或發(fā)展改革部門的副職。1992 年5 月12 日，寧夏回族自治區(qū)人民政府駐京辦事處前任主任林智源在“聯(lián)辦”召開的各省、區(qū)、市駐京辦事處主任座談會上的發(fā)言即指出，“現(xiàn)在有一部分省區(qū)市駐京辦事處主任在省內(nèi)主管部門有兼職，這種兼職基本可分為兩類：一類是兼政府副秘書長或辦公廳副主任，可稱為政治（或行政）型兼職；另一類是兼計委或經(jīng)委副主任，這可稱為經(jīng)濟(jì)（或業(yè)務(wù)）型兼職。我認(rèn)為，這兩類兼職各有所利，但從效果看，還是經(jīng)濟(jì)型的利多一些”④林智源.寧夏駐京辦事處志［Z］.寧夏回族自治區(qū)駐京辦事處，1993：216-217.。這反映出干部兼職的時代特點(diǎn)。此后省級地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人兼職情況發(fā)生了一定程度的變化，多轉(zhuǎn)向林智源先生所謂的“政治（行政）型兼職”。由此，大大提升了地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)在派出地地方政府體系中的地位，也賦予了其與派出地地方政府、駐地政府及中央政府或其職能部門開展業(yè)務(wù)交流時的身份便利。寧夏回族自治區(qū)人民政府駐京辦事處主任在兼任自治區(qū)辦公廳副主任后，即“可統(tǒng)一協(xié)調(diào)自治區(qū)各業(yè)務(wù)廳局（如經(jīng)委、經(jīng)貿(mào)廳、物資局）、各公司、企業(yè)的駐京代表，從組織上賦予駐京辦事處更多經(jīng)濟(jì)工作的職能”⑤林智源.寧夏駐京辦事處志［Z］.寧夏回族自治區(qū)駐京辦事處，1993：216.。

以上是從派出地地方政府體系中的地位角度對駐京辦事機(jī)構(gòu)所做的考察。由此，我們也可以看出，地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)構(gòu)成了地方政府體系的有機(jī)組成部分，成為地方政府延伸向中央機(jī)構(gòu)體系的一種特殊結(jié)構(gòu)。

（二）地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)與中央政府機(jī)構(gòu)之間的溝通與聯(lián)系

在當(dāng)代中國的政治架構(gòu)中，國務(wù)院即中央人民政府，是全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是國家最高行政機(jī)關(guān)。國務(wù)院由各部、委員會、審計署等職能部門組成。作為國家最高行政機(jī)關(guān)，國務(wù)院是“當(dāng)代中國政治結(jié)構(gòu)中的執(zhí)行部分，它通過對從中央到地方方方面面的國家行政活動的領(lǐng)導(dǎo)，保證了國家法令、政令的統(tǒng)一?！?/p>

地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)與國務(wù)院及其職能部門的關(guān)系，主要體現(xiàn)在駐京辦事機(jī)構(gòu)在國務(wù)院及其職能部門配置公共財政資源和其他社會資源過程中的溝通協(xié)調(diào)上。根據(jù)這種聯(lián)系的密切性和經(jīng)常性程度，國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局無疑是地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)的首要聯(lián)系機(jī)構(gòu)。其次則是掌握國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和公共財政資源配置職權(quán)的國務(wù)院職能部門，如國家發(fā)展和改革委員會（包括前身國家計劃委員會）、財政部、商務(wù)部（包括前身對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作部和國家經(jīng)貿(mào)委部分職能司局）以及負(fù)責(zé)國家大型公共工程建設(shè)和國有工業(yè)企業(yè)投資項(xiàng)目的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、交通運(yùn)輸部、工業(yè)和信息化部等。再次是國務(wù)院各類為社會提供服務(wù)同時也承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展資源分配功能的部門如外交部、教育部、國家衛(wèi)生健康委員會、科學(xué)技術(shù)部等。最后則是主管意識形態(tài)建設(shè)和文化宣傳方面的部門如文化部等①有關(guān)聯(lián)系情況參見葛繼善.內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府駐北京辦事處志［M］.呼和浩特：內(nèi)蒙古人民出版社，1999：11-57.。如與地方政府駐京辦事處聯(lián)系密切的國家計委（現(xiàn)國家發(fā)展和改革委員會）、國家經(jīng)委（主要職能整合入商務(wù)部）即曾于1984 年分別召開駐京辦事處主任座談會，商討駐京辦事處職能發(fā)揮尤其是相關(guān)部委如何利用辦事處為地方提供更多服務(wù)的問題。國家計委舉辦的座談會強(qiáng)調(diào)，“只要省區(qū)市委托辦事處辦的事，國家計委一定支持，熱情接待，這樣可以節(jié)省人力、節(jié)省時間，今后省區(qū)市計委來國家計委請示匯報工作，爭取辦事處同志參加。這樣可以溝通情況，有些事情也可以辦下去”②林智源.寧夏駐京辦事處志［Z］.寧夏回族自治區(qū)駐京辦事處，1993：30.。國家經(jīng)委舉辦的座談會強(qiáng)調(diào)，“辦事處能辦的事就通過辦事處去辦，可以向辦事處通報的情況就向辦事處通報”③林智源.寧夏駐京辦事處志［Z］.寧夏回族自治區(qū)駐京辦事處，1993：31.。

由于地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)在地方政府領(lǐng)導(dǎo)體制中普遍實(shí)行了兼職制度，因此省級地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人通常也能以地方政府兼任職務(wù)的身份與國務(wù)院及有關(guān)部門直接溝通，由此便利了國務(wù)院及其職能部門與地方政府之間的聯(lián)系。如1984 年國家計委召開駐京辦事處主任座談會時亦曾強(qiáng)調(diào)，“計委召開各部門布置有關(guān)計劃工作方面的會議，需要省區(qū)市知道的，可通知辦事處的同志參加，但參加的人要符合規(guī)定的條件。請辦事處的同志向計委通報些有關(guān)計劃工作方面的信息，幫助國家計委了解省區(qū)市的情況”④林智源.寧夏駐京辦事處志［Z］.寧夏回族自治區(qū)駐京辦事處，1993：30.。這是就總體情況而言的；具體來說，根據(jù)駐京辦溝通工作的層次可分為兩方面。

一是政策性溝通。在政策的制定和執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)，各級政府之間的交流與溝通均是不可或缺的。政策性溝通是指駐京辦事機(jī)構(gòu)，圍繞中央政府及其職能部門的重大政策方針以及涉及派出地的政策方案，代表派出地政府進(jìn)行的溝通協(xié)調(diào)，從而在中央機(jī)構(gòu)與派出地之間扮演“橋梁”和中介。這一項(xiàng)職責(zé)在地方政府制定的各類有關(guān)駐京辦事機(jī)構(gòu)的文件中得到充分強(qiáng)調(diào)，如河南省人民政府辦公廳下發(fā)的《河南省人民政府駐北京辦事處職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案》，即規(guī)定該省政府駐京辦事處的主要職責(zé)之第一項(xiàng)為：“根據(jù)省委、省政府的要求和省直部門、市、地的委托，同中央有關(guān)部門和北京市有關(guān)部門聯(lián)系，承擔(dān)我省需要在北京辦理的事項(xiàng)?！雹俸幽鲜∪嗣裾k公廳.河南省人民政府駐北京辦事處職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案［Z］豫政辦［1995］44 號.河南省人民政府辦公廳于2000 年6 月20 日通過的《河南省人民政府駐北京辦事處職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》在規(guī)定駐京辦事處的主要職責(zé)時，繼續(xù)保留了上述內(nèi)容并將其作為主要職責(zé)項(xiàng)目的第一項(xiàng)進(jìn)行羅列②河南省人民政府辦公廳.河南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)河南省人民政府駐北京辦事處職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知.豫政辦［2000］67 號.。在具體的政策制定和執(zhí)行工作中，這類政策性溝通十分頻繁。以吉林省人民政府駐京辦事處為例，1994 年初的平抑物價會議、棉花工作會議、打擊走私會議等等，均是辦事處主任以省政府副秘書長的身份帶領(lǐng)有關(guān)廳局副廳長、處長參加會議，并及時傳達(dá)會議精神；據(jù)該辦事處統(tǒng)計，僅1994 年，辦事處主任就先后五次以省政府副秘書長身份代表本省參加全國性會議③王葆光.吉林駐京辦事處簡志［M］.長春：吉林人民出版社，1996：88.。

在政策性溝通方面，尤其值得注意的是地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)與中央政府有關(guān)部門在涉及地方發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域性政策或其他特殊政策，如西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地政策等帶有明顯傾斜性的政策方面所開展的溝通、協(xié)調(diào)活動?？梢哉f，在這些政策制定前、制定中及執(zhí)行、評估的全過程都需要有關(guān)地方的持續(xù)跟進(jìn)和及時溝通，而駐京辦事機(jī)構(gòu)作為地方政府在首都的代表，無疑是雙方溝通的中介和橋梁，多數(shù)時候還代表地方與中央有關(guān)部門開展直接的溝通、斡旋。

二是在重要資金、項(xiàng)目、技術(shù)和重點(diǎn)人才引進(jìn)方面的溝通。具體講就是在中央機(jī)構(gòu)的重要資金、項(xiàng)目、技術(shù)和重點(diǎn)人才的引進(jìn)方面進(jìn)行的溝通。首先從中央機(jī)構(gòu)的重要資金、項(xiàng)目、技術(shù)和重點(diǎn)人才的引進(jìn)方面的溝通看，地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)可以利用地處首都的便利條件，與有關(guān)部門密切聯(lián)絡(luò)、及時協(xié)調(diào)和不斷爭取，從而在地方的需要和有關(guān)部門配置資源的可能性之間找到恰當(dāng)?shù)钠鹾宵c(diǎn)，為地方發(fā)展服務(wù)。如河南省人民政府辦公廳下發(fā)的《河南省人民政府駐北京辦事處職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案》即將該辦事處主要職責(zé)的第三項(xiàng)規(guī)定為：“與國家計委、經(jīng)貿(mào)、金融等經(jīng)濟(jì)綜合部門及各國、港澳臺地區(qū)駐京機(jī)構(gòu)聯(lián)系，開展經(jīng)貿(mào)、引資和涉外工作?！雹芎幽鲜∪嗣裾k公廳.河南省人民政府駐北京辦事處職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案［Z］豫政辦［1995］44 號.2000年6 月20 日，河南省人民政府辦公廳印發(fā)的《河南省人民政府駐北京辦事處職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》中，這一條規(guī)定被提前為駐京辦事處主要職責(zé)的第二項(xiàng)，具體規(guī)定駐京辦事處應(yīng)“加強(qiáng)與國家發(fā)展計劃、經(jīng)貿(mào)、財政、金融等經(jīng)濟(jì)綜合部門和首都高校、科研院所的聯(lián)系，配合有關(guān)部門為我省引進(jìn)資金、項(xiàng)目、技術(shù)和人才做好服務(wù)工作”⑤河南省人民政府辦公廳.河南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)河南省人民政府駐北京辦事處職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知.豫政辦［2000］67 號.，可見這方面職責(zé)的重要性。

從總體上可以說，地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)通過其在中央政府駐地的各類活動，一定程度上緩解了因中央與地方之間雙向的“信息不對稱”所產(chǎn)生的體制性隔閡，進(jìn)而在一定意義上強(qiáng)化了地方政府與中央政府之間的溝通與聯(lián)絡(luò)。

三、“逆科層化”建構(gòu)：下級政府影響上級政府的渠道、機(jī)制與策略

（一）應(yīng)然的渠道與機(jī)制

在當(dāng)代中國，地方政府影響中央政府決策的渠道和機(jī)制不可謂不多，臺灣學(xué)者邱勝玄對此作了初步的總結(jié)①邱勝玄.地方政府影響中央決策渠道之分析：以駐京辦事機(jī)構(gòu)為例［D］.臺灣東華大學(xué)，2002.，筆者在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步將其分為政治的渠道與機(jī)制和行政的渠道與機(jī)制。政治的渠道與機(jī)制主要包括全國人民代表大會的渠道與機(jī)制、政協(xié)全國委員會的渠道與機(jī)制以及中國共產(chǎn)黨全國代表大會和中央委員會的渠道與機(jī)制。應(yīng)該說，由地方選舉人大代表組成的全國人大及其常務(wù)委員會是憲法結(jié)構(gòu)下中央對地方利益進(jìn)行綜合和轉(zhuǎn)化的最具法律權(quán)威的渠道與機(jī)制，政協(xié)全國委員會及其常務(wù)委員會亦是中央對地方利益綜合的重要渠道與機(jī)制。然而，二者在實(shí)踐層面上作用的發(fā)揮尚有待進(jìn)一步強(qiáng)化②胡偉.政府過程［M］.杭州：浙江人民出版社，1998：101-103.。

在當(dāng)代中國經(jīng)驗(yàn)層面的政治運(yùn)行過程中，作為最高國家行政機(jī)關(guān)的中央政府即國務(wù)院，日?；卣莆罩鵀榈胤浇?jīng)濟(jì)社會發(fā)展所迫切需要的現(xiàn)實(shí)政策資源。這種狀況從一個側(cè)面表明，在當(dāng)代中國的政治權(quán)力體系中，由于立法系統(tǒng)的功能尚未充分地發(fā)揮出來，故而行政系統(tǒng)在很大程度上成為地方利益表達(dá)的主要場域和機(jī)制。這亦構(gòu)成了當(dāng)代中國中央與地方關(guān)系的一個重要特色，而有別西方國家代議機(jī)構(gòu)在地方利益綜合和利益轉(zhuǎn)化中所發(fā)揮的主導(dǎo)作用。這也表明，改革開放以來的中央與地方關(guān)系調(diào)整之所以表現(xiàn)為行政分權(quán)是有其現(xiàn)實(shí)必要性和實(shí)踐依據(jù)的。因而，在當(dāng)代中國的政治生活中，地方的利益和訴求主要是透過中央政府的行政決策機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)的。

（二）實(shí)然的渠道與機(jī)制

在現(xiàn)實(shí)的政治生活中，地方影響中央較大程度上表現(xiàn)為地方國家行政機(jī)關(guān)影響中央國家行政機(jī)關(guān)；而行政體系在國家政治權(quán)力體系中通常更側(cè)重于執(zhí)行功能，故民主式的協(xié)商機(jī)制相對來說并不發(fā)達(dá)，地方政府通過法定的民主協(xié)商機(jī)制與中央政府進(jìn)行對話和談判也較難實(shí)現(xiàn)。

鑒于上述特點(diǎn)，地方影響中央的現(xiàn)實(shí)渠道通常由地方政府以非正式形式加以拓展，其中，地方政府的上行派出機(jī)構(gòu)——“駐京辦”即發(fā)揮了重要作用。如《寧夏駐京辦事處志》提到：“過去，我們寧夏在國家計委和各部委是比較有名的‘不跑不叫，不給不要，不請不到’的省區(qū)，聯(lián)絡(luò)處成立以來，許多同志就不這么看了，國家計委有的司局同志就問我們：‘現(xiàn)在怎么有這么多人替你們說話？你們怎么信息這么靈？跑得這么勤？’咨詢組的同志說：‘區(qū)計委在北京有人和無人大不一樣’。由此引發(fā)，我們認(rèn)為變靜為動，變‘坐等’為‘跑催’、‘請進(jìn)區(qū)內(nèi)，走出區(qū)外、沉入基層’可能是一個成功的做法。請進(jìn)區(qū)內(nèi)就是邀請國家計委和各有關(guān)部委、司局領(lǐng)導(dǎo)赴區(qū)內(nèi)考察指導(dǎo)工作，重要項(xiàng)目爭取國家計委和各有關(guān)部委、司局、專家組織聯(lián)合工作組赴區(qū)內(nèi)實(shí)地考察，以為決策的依據(jù)。……走出區(qū)外就是成立聯(lián)絡(luò)處并充分利用我區(qū)各駐外機(jī)構(gòu)對駐在地情況熟悉的條件，充分發(fā)揮駐外機(jī)構(gòu)為我區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的主要功能，為我區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出更多實(shí)效性的工作?！雹哿种窃?寧夏駐京辦事處志［Z］.寧夏回族自治區(qū)駐京辦事處，1993：39-40.在這里，寧夏回族自治區(qū)影響中央決策的渠道大致有兩種：其一為邀請國家有關(guān)部門負(fù)責(zé)人到本地方考察；其二為設(shè)立駐京辦事處、聯(lián)絡(luò)處并開展各種溝通聯(lián)絡(luò)活動。一般來說，通過前一種渠道地方對中央的影響在個人層面上的印刻雖然較為顯著，但很難實(shí)現(xiàn)常規(guī)化，而通過后一種途徑則可以持續(xù)地實(shí)現(xiàn)地方對中央決策過程的影響。

地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)作為地方政府溝通、聯(lián)絡(luò)中央政府的常設(shè)機(jī)構(gòu)，其具體行為的遂行既有訴諸法定渠道者，亦有訴諸情感的渠道者，更有訴諸權(quán)力尋租的渠道者，最終實(shí)現(xiàn)地方影響中央決策的目的。于是，透過基于感情的人際關(guān)系渠道進(jìn)而實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)性的影響力就成為地方影響中央的一種常見方式。在這種渠道內(nèi)，人際層面上的感情聯(lián)系與以人情為基礎(chǔ)的交換機(jī)制就成為地方政府與中央政府之間的一種特殊的、但卻行之有效的議價機(jī)制。通過這種機(jī)制，一方面中央機(jī)構(gòu)內(nèi)的人員的感情需求（如鄉(xiāng)土情結(jié)）得以滿足，另一方面地方也實(shí)現(xiàn)了影響中央的目的。

概而言之，地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)通過其行為在一定層面上緩解了由于中央與地方之間雙向的“信息不對稱”所產(chǎn)生的體制性隔閡，進(jìn)而在一定程度上實(shí)現(xiàn)了地方政府與中央政府之間的溝通與聯(lián)絡(luò)。然而，在這種溝通與聯(lián)絡(luò)的過程中，地方駐京辦事機(jī)構(gòu)之間圍繞著中央政府所提供的利益標(biāo)的展開的激烈競爭，也從一個側(cè)面反映出在強(qiáng)烈的發(fā)展動機(jī)引導(dǎo)之下所出現(xiàn)的地方權(quán)力體系與中央權(quán)力體系間的內(nèi)在張力。尤其是當(dāng)人情、金錢等因素?fù)诫s進(jìn)地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)與中央機(jī)構(gòu)之間的溝通、聯(lián)絡(luò)時，中央與地方權(quán)力體系之間的這種張力就表現(xiàn)得更為明顯。亦即是說，透過地方政府的上行派出機(jī)構(gòu)——地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)，地方以規(guī)范性的和非規(guī)范性的行為影響著上級政府部門的決策過程，在一定意義上強(qiáng)化了地方政府對中央政府資源配置過程的作用程度和作用范圍。

四、跨級溝通：公共行政體系內(nèi)科層制組織原則的超越

當(dāng)代中國地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是各種宏大的社會政治關(guān)系的一種表象結(jié)構(gòu)。地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)與派出地地方政府、中央機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系及辦事機(jī)構(gòu)相互之間的關(guān)系，構(gòu)成了地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)性關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，反映著地方政府與中央政府、同級地方政府與地方政府之間、不同級地方政府之間的關(guān)系，并進(jìn)一步折射出公共行政體系層級關(guān)系的內(nèi)在張力。

在當(dāng)代中國的政府框架內(nèi)，各級政府的建構(gòu)整體上遵循民主集中制的原則。1982 年憲法第2條即規(guī)定：“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則?！醒牒偷胤降膰覚C(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。”《地方人民代表大會和地方人民政府組織法》第55 條亦規(guī)定：“地方各級人民政府對本級人民代表大會和上一級國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作。”這意味著，在當(dāng)代中國的政府體系內(nèi)，下級和上級政府之間形成了嚴(yán)格的層級關(guān)系，這種層級關(guān)系從組織構(gòu)型理論方面來考察，則在民主集中制之外亦體現(xiàn)出科層制組織的若干原則。

科層制組織是現(xiàn)代組織的主流形態(tài)，以科層制為原則建構(gòu)組織是現(xiàn)代社會的基本特質(zhì)在人類組織化過程中的集中反映。馬克斯·韋伯有關(guān)科層制組織的研究至今仍是我們認(rèn)識科層制組織形態(tài)的重要依據(jù)。馬克斯·韋伯在對權(quán)威的類型做出典范性的區(qū)分之后指出，在純粹的合法性組織內(nèi)“存在著職務(wù)等級的和審級的原則，也就是說，有一個機(jī)構(gòu)的上下級安排固定有序的體系，上級監(jiān)督下級——一種同時給被統(tǒng)治者提供明確規(guī)定的一個下級機(jī)關(guān)向它的上級機(jī)關(guān)呼吁的可能性”①［德］馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會（下）［M］.北京：商務(wù)印書館，1997：278-281.。韋伯最早系統(tǒng)地闡述了現(xiàn)代科層制的基本特征，形成了科層制組織理論的早期范型。這其中，以層級制為核心的上下級之間關(guān)系是科層制組織的首要原則。從這個意義上看，在當(dāng)代中國的公共行政體系內(nèi)，科層制組織原則無疑也是上下級行政組織之間關(guān)系的總規(guī)范。

在當(dāng)代中國的地方政府體系內(nèi)，處于層級體系內(nèi)較低層階的地方政府在設(shè)置駐京辦事機(jī)構(gòu)之初即明確地將密切與中央國家機(jī)關(guān)的關(guān)系作為其基本任務(wù)。如內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府錫林郭勒盟行署駐京聯(lián)絡(luò)處在設(shè)置之初，即規(guī)定聯(lián)絡(luò)處任務(wù)之一即是“代表錫盟密切與中央國家機(jī)關(guān)的關(guān)系，溝通渠道，積極配合盟有關(guān)部門爭取國家對錫林郭勒盟的資金投入、項(xiàng)目安排和各項(xiàng)工作的支持”①葛繼善.內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府駐北京辦事處志［M］.呼和浩特：內(nèi)蒙古人民出版社，1999：74.，其他同級別以至更低級別的地方政府所設(shè)置的駐京辦事機(jī)構(gòu)的職責(zé)配置也大致相同。

從科層制組織建構(gòu)和運(yùn)作的基本原則來考察，這種由較低層級的地方政府機(jī)構(gòu)與最高層級的中央機(jī)構(gòu)之間的直接溝通無疑屬于一種越級聯(lián)絡(luò)活動。這種越級聯(lián)絡(luò)在一定意義上消解了上級政府機(jī)構(gòu)在特定領(lǐng)域和事項(xiàng)上的權(quán)威，甚至構(gòu)成權(quán)威結(jié)構(gòu)上的競爭。這同時也意味著一種可能性，即下級政府駐京辦事機(jī)構(gòu)通過其與中央機(jī)構(gòu)之間建立直接的溝通關(guān)系，甚至可在一定程度和一定層面上取得與其上級政府機(jī)關(guān)進(jìn)行競爭的特殊優(yōu)勢。當(dāng)然，這種由地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)因其直接與中央機(jī)構(gòu)或相關(guān)高層領(lǐng)導(dǎo)人之間的溝通、聯(lián)絡(luò)而引發(fā)的地方政府間層級節(jié)制關(guān)系的隱性改變主要存在于經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域中，應(yīng)該說，這也是地方政府體系內(nèi)的上下級政府最容易產(chǎn)生競爭關(guān)系的方面。除此之外，地方政府駐京聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)通過向中央機(jī)構(gòu)爭取各種形式的政策試點(diǎn)、試驗(yàn)資格，也對其直接上級政府的權(quán)威構(gòu)成了潛在的影響。

地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)作為地方政府在中央政府駐地設(shè)置的、承擔(dān)著與中央機(jī)構(gòu)溝通聯(lián)絡(luò)職責(zé)的一種組織，其設(shè)置及所開展的一系列活動表明，作為低層階的地方行政機(jī)關(guān)（構(gòu)）具有超越傳統(tǒng)的科層制組織原則和層級結(jié)構(gòu)體系而直接與中央機(jī)構(gòu)建立聯(lián)系的訴求與能動性。這種由地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的越級聯(lián)絡(luò)職責(zé)，無疑也對科層制組織結(jié)構(gòu)模式下的上級政府權(quán)力以至這種組織結(jié)構(gòu)模式本身構(gòu)成了一種隱性的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)的實(shí)質(zhì)即在于下級地方政府通過越級設(shè)置駐京辦事機(jī)構(gòu)、并與中央機(jī)構(gòu)尤其是中央黨政機(jī)關(guān)建立起直接的溝通關(guān)系，在一定程度和一定意義上改變了地方政府體系內(nèi)的單向化層級關(guān)系格局。

五、結(jié)語

伴隨著各級地方作為一個政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展單元的地位日益強(qiáng)化，低層階的地方政府超越政府間縱向關(guān)系框架內(nèi)的等級原則，并在最高層階的政府決策體系內(nèi)表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自身需求的潛在趨勢亦將愈益彰顯，因而既有的層級關(guān)系機(jī)制已經(jīng)不能完全適應(yīng)這種格局。從某種意義上來說，較低層階的地方政府設(shè)置駐京辦事機(jī)構(gòu)并發(fā)揮著重要的溝通聯(lián)絡(luò)作用這一“逆科層化”建構(gòu)的事實(shí)無疑是對科層制組織結(jié)構(gòu)的一種補(bǔ)充和增益。