徐仁進

（復(fù)旦大學 法學院，上海 楊浦 200438）

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律協(xié)調(diào)與銜接的基礎(chǔ)語境在于依法治國和依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一。自第一個中央黨內(nèi)法規(guī)制定五年規(guī)劃發(fā)布以來（2013 年），黨內(nèi)法規(guī)和國家法律共同構(gòu)成中國特色社會主義法治體系逐漸成為我國話語共識。在2021 年慶祝建黨百年大會上，“比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”被視為建黨百年取得的偉大成就之一，一定程度上標志著我國黨內(nèi)法規(guī)體系的基本建成。由此，我國黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)核心命題從黨內(nèi)法規(guī)體系的自足性建設(shè)轉(zhuǎn)向黨內(nèi)法規(guī)體系的完善和細化以及其與國家法律體系、道德體系等多元規(guī)范體系的協(xié)調(diào)銜接，其中首要在于國家法律。對于黨內(nèi)法規(guī)和國家法律協(xié)調(diào)與銜接這一主題，過往的研究多基于二者協(xié)調(diào)與銜接的現(xiàn)實困境、困境的產(chǎn)生原因、協(xié)調(diào)與銜接的原則或者協(xié)調(diào)與銜接的機制與路徑這一邏輯線索展開。這一展開路徑邏輯雖亦較為清楚，但往往容易陷入對二者協(xié)調(diào)與銜接的抽象論述，例如在探討協(xié)調(diào)與銜接的問題時，學界多強調(diào)要堅持黨內(nèi)法規(guī)向國家法律的轉(zhuǎn)化。然而，實際上這一路徑對應(yīng)的協(xié)調(diào)與銜接的場域在于立法立規(guī)，難以解決二者在適用、合憲合法性審查等場域的協(xié)調(diào)與銜接問題。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律是我國法治體系下動態(tài)運行的兩大規(guī)范集群，二者的協(xié)調(diào)銜接需要著眼于規(guī)范運行的全流程，具體區(qū)分立法立規(guī)、適用與執(zhí)行、審查等不同場域，相應(yīng)匹配不同的指導(dǎo)原則和解決進路。其中，在立規(guī)立法中的協(xié)調(diào)與銜接是減少沖突規(guī)范產(chǎn)生的“控制閥”，是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律二元規(guī)范體系良好運行的前提和基礎(chǔ)。

一、黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在立法立規(guī)中協(xié)調(diào)與銜接的研究現(xiàn)狀

學界對黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在立法立規(guī)中協(xié)調(diào)與銜接的探討總體上以宏觀、抽象論述為主，缺乏系統(tǒng)性、針對性的論述。但亦有部分學者在闡述黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的協(xié)調(diào)與銜接這一宏觀命題時，從不同視角對該主題進行了相應(yīng)的關(guān)注和探討。一是對黨內(nèi)法規(guī)和國家法律協(xié)調(diào)與銜接原則的闡述。例如，有學者強調(diào)協(xié)調(diào)二者的關(guān)系必須遵循黨內(nèi)法規(guī)制定不得與國家法律相抵觸原則、黨內(nèi)法規(guī)制定與國家立法相輔相成原則、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律保持連續(xù)性原則等①王銘德.如何協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系［N］.中國紀檢監(jiān)察報，2015-05-26（8）.。二是對立法銜接機制構(gòu)建的具體要求或者二者協(xié)調(diào)與銜接的具體路徑予以闡述，具體包括立法規(guī)劃、立法界限、清理機制、立法銜接平臺以及解釋制度等②歐愛民.中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)總論［M］.北京：人民出版社，2019：136-137.。三是對立法轉(zhuǎn)化問題的具體探討。其四是對調(diào)整范圍界分的探討。

在對黨內(nèi)法規(guī)能否向國家法律轉(zhuǎn)化的問題上，學界有否定轉(zhuǎn)化說、全面轉(zhuǎn)化說、部分轉(zhuǎn)化說三種觀點。否定轉(zhuǎn)化說主張黨內(nèi)法規(guī)不宜向國家法律轉(zhuǎn)化，具體理由如下：（1）黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律不利于全面從嚴治黨，黨內(nèi)法規(guī)兼具法律屬性和政治屬性，雙重屬性是黨內(nèi)法規(guī)的制度優(yōu)勢所在，將黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律雖然會增強黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性、權(quán)威性和強制性，但也會削弱其政治性，造成黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的混同，使得黨內(nèi)法規(guī)的制度優(yōu)勢喪失；（2）黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律不利于國家法治的統(tǒng)一，會使國家法的行為標準產(chǎn)生沖突，使國家法律設(shè)置的理念出現(xiàn)混亂以及異化國家法律體系③劉長秋.黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的再探討［J］.上海政法學院學報（法治論叢），2019（6）：132-141.。全面轉(zhuǎn)化說則認為應(yīng)當將黨內(nèi)法規(guī)體系性并入國家法律體系之中，主要理由如下：（1）從協(xié)調(diào)與銜接來看，將黨內(nèi)法規(guī)視為與國家法律體系并列的規(guī)范體系會使二者的沖突和不協(xié)調(diào)現(xiàn)象加劇，破壞國家法治的統(tǒng)一，與我國單一制國家體制不符合；（2）黨內(nèi)法規(guī)在制定主體、規(guī)范意志和執(zhí)行的強制力方面均具備了法律規(guī)范的特征④王春業(yè).論將黨內(nèi)法規(guī)納入國家法律體系［J］.天津師范大學學報（社會科學版），2016（3）：56-61.；（3）將黨規(guī)黨法上升為國家法律是憲法的內(nèi)在要求，從憲法實施的角度來看，應(yīng)當從法律層面為黨的行為設(shè)定規(guī)范；（4）這對鞏固中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位十分重要，黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律有助于通過法律手段改善和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、密切黨與人民群眾的聯(lián)系；（5）將黨規(guī)黨法上升為國家法律有助于實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化，推進依法治國⑤劉松山.建議將黨規(guī)黨法上升為國家法律［J］.理論與改革，2000（6）：96-99.。持部分轉(zhuǎn)化說的學者認為，單純調(diào)整黨內(nèi)事務(wù)，例如黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)，不宜轉(zhuǎn)化為國家法律，而對于涉及國家與社會治理，涉及配置和調(diào)整國家公權(quán)力的黨內(nèi)法規(guī)，則宜在條件成熟的情況下轉(zhuǎn)化為國家法律⑥秦前紅，蘇紹龍.黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動機制［J］.法律科學（西北政法大學學報），2016（5）：21-30.。從本質(zhì)上講，否定轉(zhuǎn)化說與部分轉(zhuǎn)化說的不同，根本上源自其研究的視角的不同，在觀點上并無根本的對立。

對于調(diào)整范圍界分的探討，學界的觀點大體也可分為三種。（1）在探究黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的差異性時，較為抽象地論述二者調(diào)整的事項范圍和調(diào)整的對象范圍的不同，總體而言，此種視角強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該就黨內(nèi)事務(wù)進行規(guī)定，而國家法律應(yīng)該就國家事務(wù)進行規(guī)定，國家法律和黨內(nèi)法規(guī)均不得越位。（2）從二者調(diào)整的領(lǐng)域和內(nèi)容出發(fā)，學界提出了“二分法”①“二分法”將之區(qū)分為黨的建設(shè)類法規(guī)和國家法律的關(guān)系以及黨的領(lǐng)導(dǎo)類法規(guī)與國家法律的關(guān)系，依據(jù)此種觀點，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍包括黨的政治、思想、組織、作風、紀律等建設(shè)方面的內(nèi)容，對象限于黨員和黨組織，以及黨組織對非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方面的內(nèi)容，尤其是與立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)以及群團組織之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系和工作機制。“三分法”②歐愛民.黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系論［M］.北京：社會科學文獻出版社，2018：56-219.“四分法”③章志遠主編.黨內(nèi)法規(guī)學原論［M］.北京：中國法制出版社，2020：135-153.等。（3）對黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效力”范圍的探討，學界提出了三種觀點。第一種觀點肯定黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力”的正當性④歐愛民，賀麗.正當性、類型與邊界——黨內(nèi)法規(guī)溢出效力的理論建構(gòu)［J］.湘潭大學學報（哲學社會科學版），2020（4）.。第二種觀點對黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力”的正當性予以質(zhì)疑，主張黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象應(yīng)以黨組織和黨員為限，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當避免將非黨組織和黨外群體納入黨內(nèi)法規(guī)直接約束的范圍，對于非黨組織和黨外群體的規(guī)范應(yīng)該交由國家法律加以規(guī)定，并對黨內(nèi)法規(guī)和國家法律進行協(xié)調(diào)與銜接⑤李樹忠.黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的再闡釋［J］.中國法律評論，2017（2）：60-68.。此種觀點的出發(fā)點在于防范國家法律效力因黨內(nèi)法規(guī)效力的 “溢出”而“內(nèi)卷”，從而造成黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間關(guān)系的混亂。第三種觀點認為，對黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效力”應(yīng)該進行類型化區(qū)分，在“黨管干部”“黨管意識形態(tài)”等領(lǐng)域，“溢出效力”屬于我國政治制度、政黨制度的特色和優(yōu)勢，而對于其他領(lǐng)域，是否應(yīng)當承認其“溢出效力”，需要學界進一步研究⑥章志遠主編.黨內(nèi)法規(guī)專題研究述評［M］.北京：中國法制出版社，2020：116-119.。上述三種研究視角有一定的重合性，但由于均未直面黨內(nèi)法規(guī)和國家法律調(diào)整范圍這一問題，在界定二者調(diào)整范圍上不可避免地存在一定的模糊之處。視角一側(cè)重對黨內(nèi)法規(guī)進行建設(shè)類和領(lǐng)導(dǎo)類二分，但并未明晰建設(shè)類和領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)的外延。視角二聚焦于對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的探討，但該視角存在著以下兩個方面的問題：其一，對調(diào)整范圍的歸納遵循從現(xiàn)狀到理論，從實然到應(yīng)然的推演邏輯，試圖在現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范文件的基礎(chǔ)上劃分二者的調(diào)整范圍，而不考慮現(xiàn)有部分黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的調(diào)整范圍是否合理；其二，對調(diào)整范圍的探討存在著一定程度的重合，例如在“三分法”的論述之中，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的管理既屬于交叉關(guān)系中黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍，又屬于一體關(guān)系中黨內(nèi)法規(guī)（混合性法規(guī)）的調(diào)整范圍。視角三則主要聚焦于“溢出效力”，對黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的具體探討則不充分。

總體而言，部分學者對黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在立法立規(guī)中的協(xié)調(diào)與銜接予以了關(guān)注，為二者在立法立規(guī)中的展開提供了基本分析框架，其研究包括二者調(diào)整范圍、二者制定過程中主體層面的銜接聯(lián)動、立法轉(zhuǎn)化等。本文則擬以立法立規(guī)的過程為維度，從調(diào)整范圍、主體間的溝通協(xié)調(diào)以及兩大規(guī)范動態(tài)運行的立法立規(guī)調(diào)整三個方面，系統(tǒng)探討兩者協(xié)調(diào)銜接的實現(xiàn)路徑。

二、黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在立法立規(guī)前調(diào)整范圍的界分

長期以來，黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)和國家法律的立法是相對區(qū)隔的。然而，一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)法治化催生了建構(gòu)制度化、規(guī)范化的黨內(nèi)法規(guī)體系的需要，另一方面，基于黨的領(lǐng)導(dǎo)原則和黨內(nèi)法規(guī)具有的“溢出效力”，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律必然在調(diào)整范圍上產(chǎn)生某種程度的交叉、重合。而黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在調(diào)整范圍上的交叉、重合，以及在此基礎(chǔ)上的規(guī)范沖突，容易造成黨內(nèi)法規(guī)與國家法律不協(xié)調(diào)、不銜接。因而，應(yīng)當在立法立規(guī)端科學厘定兩大規(guī)范體系的調(diào)整范圍。

（一）以規(guī)范為視角界分黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的調(diào)整范圍

對于黨內(nèi)法規(guī)和國家法律兩大規(guī)范調(diào)整范圍的界分應(yīng)當建立在規(guī)范的基礎(chǔ)上，即對于國家法律明文規(guī)定屬于國家立法的事項，黨內(nèi)法規(guī)不進行調(diào)整，對于應(yīng)該制定黨內(nèi)法規(guī)的事項，國家法律也不宜再去調(diào)整。理由有二：其一，規(guī)范性是黨內(nèi)法規(guī)和國家法律作為規(guī)范體系的共同特點和追求；其二，可以為黨內(nèi)法規(guī)的合憲性、合法性以及合規(guī)性等審查提供相對明晰的規(guī)范基準。

對于國家法律的調(diào)整范圍，相關(guān)規(guī)范集中體現(xiàn)在《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）之中。就現(xiàn)行《憲法》的文本規(guī)定來看，“法律”一詞在我國憲法文本中共出現(xiàn)86 次，這些“法律”用語出現(xiàn)存在“依照法律規(guī)定”“依照法律”“由法律規(guī)定”等一系列表述方式，具體內(nèi)涵也有形式和實質(zhì)之分①韓大元，王貴松.中國憲法文本中“法律”的涵義［J］.法學，2005（2）：44-50.。而就內(nèi)容而言，其主要涵蓋以下幾個方面的內(nèi)容：（1）政治、經(jīng)濟等領(lǐng)域的有關(guān)制度，具體包括三大自治制度、選舉制度、公共財產(chǎn)權(quán)屬制度、公務(wù)員制度、民刑事制度、訴訟制度以及其他制度；（2）公民的基本權(quán)利和義務(wù)，具體涉及基本權(quán)利義務(wù)的一般規(guī)定，政治權(quán)利、人身自由權(quán)、通信自由權(quán)、獲得國家賠償?shù)臋?quán)利、退休人員社會保障的權(quán)利，以及依法服兵役、依法納稅等基本義務(wù)；（3）國家機構(gòu)的組織、工作程序和職權(quán)，具體包括各級人大的組織和工作程序、一府兩院一委的職權(quán)和工作程序、審計機關(guān)的職權(quán)等。從我國的立法實踐來看，上述憲法規(guī)定的事項大多已經(jīng)制定了相關(guān)領(lǐng)域的基本法律，上述事項屬于國家法律的調(diào)整范圍，對此黨內(nèi)法規(guī)不宜直接進行規(guī)定。法律保留是建立在民主原則和正當程序原則基礎(chǔ)之上的，對于法律保留范圍內(nèi)的事項不僅只能由國家法律規(guī)定，而且應(yīng)當由國家法律中的狹義的法律來規(guī)定。這部分事項黨內(nèi)法規(guī)不涉及，才能維護法律制度的統(tǒng)一，最大限度地保護公民的基本權(quán)利，確保我國制度設(shè)計的民主性。因而，《立法法》（2015 年修訂）第8 條所羅列的事項應(yīng)當由國家法律加以調(diào)整，黨內(nèi)法規(guī)不宜介入。

而對于黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍，相關(guān)規(guī)范集中在《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱《黨章》）和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）中。黨章是黨內(nèi)法規(guī)體系中的母規(guī)，黨章以外黨內(nèi)法規(guī)的重要功能在于對黨章的有關(guān)規(guī)定予以具體化、細化。依照《黨章》（2022 年修訂）的規(guī)定，黨章涉及的調(diào)整內(nèi)容主要包括：（1）黨員的權(quán)利、義務(wù)及入黨流程；（2）黨的組織制度，包括黨的各級組織的組成、職權(quán)和工作程序等；（3）黨的干部的選拔、監(jiān)督等；（4）黨的紀律；（5）黨的紀檢機關(guān)的職權(quán)和工作程序；（6）黨組的職權(quán)和工作程序；（7）和共青團的關(guān)系；（8）黨的象征等方面的內(nèi)容。上述規(guī)定的調(diào)整對象往往局限于黨員和黨組織，應(yīng)當由黨內(nèi)法規(guī)加以調(diào)整。與此同時，依據(jù)《制定條例》（2019 年修訂）第3 條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的功能在于規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)活動。第4 條設(shè)置了黨內(nèi)法規(guī)的“保留”規(guī)定，即對于黨組織職權(quán)職責、黨員權(quán)利和義務(wù)的創(chuàng)設(shè)，以及黨紀處分和組織處理等方面的事項，只能由黨內(nèi)法規(guī)加以調(diào)整，國家法律不宜進行規(guī)定。值得注意的是《制定條例》（2019 年修訂）中有關(guān)表述雖然較為抽象，但是調(diào)整范圍是明確的，僅限于該條例第4 條所列事項，且有關(guān)主體多限于黨員和黨組織。

（二）黨內(nèi)法規(guī)和國家法律調(diào)整范圍重合的處理

從上述分析看，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的調(diào)整范圍是比較清楚的。但由于以下兩點原因，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的調(diào)整范圍仍然存在著重合的可能。其一，原則上說，法律為全體公民設(shè)定行為規(guī)范，而黨內(nèi)法規(guī)針對的是中國共產(chǎn)黨黨員。然而，黨員的身份具有雙重性，既具備黨員身份，又具備普通公民身份，需要受到雙重調(diào)整。其二，黨的領(lǐng)導(dǎo)的體制機制、標準要求以及方式方法直接涉及黨與國家機關(guān)或者有關(guān)組織之間的職權(quán)運作和工作程序，黨內(nèi)法規(guī)可能對國家機關(guān)或者有關(guān)組織之間的職權(quán)運作和工作程序進行額外的規(guī)定，從而造成二者調(diào)整范圍的重合。對于如何妥善解決二者調(diào)整范圍重合的問題，許多學者從“溢出效力”的角度論證黨內(nèi)法規(guī)對非黨組織和非黨員的行為加以規(guī)范的正當性。筆者認為，基于兩大規(guī)范的功能區(qū)分，不宜肯定黨內(nèi)法規(guī)的直接外溢，其調(diào)整范圍應(yīng)限于對黨員和黨組織，對非黨員與非黨組織的行為加以調(diào)整應(yīng)最大限度地通過與法律的銜接予以解決。對于黨員權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，原則上應(yīng)當與黨員和黨組織管理的目的適當聯(lián)結(jié)。而對于參與黨組織事務(wù)之外的權(quán)利義務(wù)，原則上不宜對憲法及法律明文規(guī)定應(yīng)由法律予以調(diào)整的權(quán)利義務(wù)進行規(guī)定；權(quán)利義務(wù)的規(guī)定應(yīng)以倡導(dǎo)條款為主，強制性保證僅限于黨的紀律，不宜拓展至國家強制力。對于黨的領(lǐng)導(dǎo)的體制機制，一方面，二者調(diào)整范圍應(yīng)遵循功能區(qū)分；另一方面，在全面加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的要求下，亦不可完全否定黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整功能。因而，需要對黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效力”予以合理承載和消解。

第一，對黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力”的認定應(yīng)該以是否為非黨員和非黨組織設(shè)置行為規(guī)范為標準，區(qū)分非“溢出效力”和“溢出效力”。黨內(nèi)法規(guī)對黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)進行規(guī)定時，難免會對非黨主體進行明文規(guī)定，但若并未為有關(guān)主體設(shè)定行為規(guī)范，則不屬于“溢出效力”。例如，有學者在論述黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效力”時，以《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》為例，認為該條例涉及統(tǒng)戰(zhàn)對象，這些對象并非黨員或者黨組織，因而存在效力外溢，但實際上，該條例主要內(nèi)容在于對各級黨組織如何開展統(tǒng)戰(zhàn)工作進行規(guī)定，規(guī)范的對象是黨主體，并不是非黨主體。

第二，通過合法機制，對黨內(nèi)法規(guī)效力外溢予以合理消解。在機關(guān)事務(wù)管理、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理等事項上，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象不僅包括黨員和黨組織，還包括非黨員和非黨組織，出現(xiàn)了效力適用的外溢。如果嚴格按照黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定對非黨員和非黨組織的行為予以調(diào)整，則可能招致對黨內(nèi)法規(guī)合法性的質(zhì)疑，但如果不對其進行調(diào)整，則不利于黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)目的的實現(xiàn)和治理效能的釋放。因而，需要通過合法機制，對黨內(nèi)法規(guī)效力外溢予以合理消解。一是在國家法律體系內(nèi)創(chuàng)設(shè)有關(guān)引用性規(guī)范或者授權(quán)性規(guī)范。具體而言，黨內(nèi)法規(guī)若是認為設(shè)定的規(guī)范宜統(tǒng)一適用于黨主體和非黨主體，否則難以實現(xiàn)立規(guī)目的，而調(diào)整對象又以黨主體為主，則應(yīng)當在國家法律中創(chuàng)設(shè)有關(guān)引用性規(guī)范或者授權(quán)性規(guī)范，隨后由黨內(nèi)法規(guī)設(shè)定統(tǒng)一的行為規(guī)范。若立法條件成熟，則由有權(quán)機關(guān)及時制定有關(guān)法律法規(guī)，推動黨內(nèi)法規(guī)向國家法律轉(zhuǎn)化，對黨內(nèi)法規(guī)效力外溢予以合理消解，以實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)效力“外溢”于法有據(jù)。二是黨政聯(lián)合發(fā)文。學者們在論述黨內(nèi)法規(guī)效力外溢時，常舉的一個例子是上海市的一個關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女及其配偶經(jīng)商辦企業(yè)問題的規(guī)定，該規(guī)定是由中共上海市委、上海市人民政府辦公廳聯(lián)合發(fā)布的，涉及黨和政府的權(quán)力問題。從規(guī)范的角度來看，《制定條例》（2019 年修訂）第13 條第2 款規(guī)定，“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項的，可以由黨政機關(guān)聯(lián)合制定”，上海的這一文件就是聯(lián)合制定的。然而，“可以”意味著對于這類事項，既可以黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)，也可以單獨制定黨內(nèi)法規(guī)。對此，筆者認為應(yīng)當對本條進行限縮解釋，把制定方式限制為“聯(lián)合”。若是徑行肯定黨內(nèi)法規(guī)可以就屬于政府職權(quán)范圍內(nèi)的事項進行規(guī)定，就會混淆兩大規(guī)范調(diào)整范圍的功能區(qū)分。

三、黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在立法立規(guī)過程中主體的溝通協(xié)調(diào)

建構(gòu)關(guān)聯(lián)主體間的協(xié)調(diào)與銜接機制是實現(xiàn)規(guī)范協(xié)調(diào)與銜接的重要路徑。實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律兩大規(guī)范體系制定過程中的協(xié)調(diào)與銜接，關(guān)鍵在于建立和完善兩大主體相互參與機制，具體包括黨內(nèi)法規(guī)的制定主體在國家法律制定過程中的參與機制、國家法律制定主體在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中的參與機制等兩類。

（一）黨內(nèi)法規(guī)制定主體在國家法律立法過程中的參與

黨內(nèi)法規(guī)制定主體在國家立法過程中的參與集中體現(xiàn)在黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。這是黨治國理政的重要抓手，是我國立法工作的鮮明特色，亦是實現(xiàn)國家法律與黨的政策主張、黨內(nèi)法規(guī)協(xié)調(diào)一致、良性互動的重要路徑。盡管對于黨的主體范圍、黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大主導(dǎo)之間的關(guān)系以及黨領(lǐng)導(dǎo)立法的各種方式及其限度還存在不甚明晰之處①劉松山.黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作需要研究解決的幾個重要問題［J］.法學，2017（5）：3-11.，但是，依據(jù)黨在1979 年、1991 年和2016 年印發(fā)的三個關(guān)于黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)的文件及黨對立法工作領(lǐng)導(dǎo)的實踐，黨在國家法律制定過程中的領(lǐng)導(dǎo)（參與）主要體現(xiàn)在以下幾個方面。一是提出憲法修改的建議。黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)首要在于對我國憲法修改工作的領(lǐng)導(dǎo)，黨對憲法修改的建議一方面有助于人民意志、黨的意志的體現(xiàn)，另一方面有助于實現(xiàn)憲法與黨的政策主張、黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)與銜接。黨對憲法修改的建議有助于使黨章的修改與憲法的修改具有內(nèi)在一體性和密切聯(lián)系性，具體體現(xiàn)在適時將黨章修改的最新內(nèi)容上升為憲法的內(nèi)容、將黨章視為憲法的重要淵源之一②王勇.憲法與黨章關(guān)系密切［N］.中國紀檢監(jiān)察報，2018-03-16（2）.上。二是對立法規(guī)劃和年度立法計劃進行審定。根據(jù)我國政治實踐，通常由人大常委會黨組報請同級黨委審批，在黨委審批后，再依照法律規(guī)定由委員長會議、主任會議等審議通過，并予以具體實施③秦前紅.依規(guī)治黨視野下黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的邏輯與路徑［J］.中共中央黨校學報，2017（4）：5-14.。一方面，這有助于將黨的意志貫穿于立法之中，在立法過程中將黨的意志通過法定程序上升為國家意志，實現(xiàn)國家法律對黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)與銜接；另一方面，黨可以將立法規(guī)劃和計劃中的若干需要列入黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃與實施過程中，從而將之列為黨的工作要點，使立法工作與黨的工作大局、黨的政策主張落實相協(xié)調(diào)銜接。三是對重大立法事項進行研究決策。1991 年黨中央印發(fā)的《關(guān)于加強對國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》中，對涉及重大政治、經(jīng)濟、行政，需要由黨中央研究決定的事項范圍和有關(guān)程序進行了明確規(guī)定。黨的十八屆四中全會進一步強調(diào)，涉及重大體制和政策調(diào)整，必須上報黨中央討論決定，涉及立法和修法中的重大問題應(yīng)當由全國人大常委會黨組向黨中央報告。2016 年印發(fā)的《關(guān)于加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》，進一步明確了黨對重大立法事項進行研究決策的事項范疇和程序機制。根據(jù)該意見，黨對于重大立法事項的研究決策主要體現(xiàn)在對于重大立法事項，相關(guān)立法主體應(yīng)該向相應(yīng)黨委請示報告和作出工作匯報，提出立法建議，對于重要法律法規(guī)起草設(shè)定工作原則，就重要法律草案進行審批，對于法律法規(guī)起草或者修改中的重大問題進行原則決定等。黨對于重大立法事項的研究決策，有助于實現(xiàn)國家立法與黨的主張的一致。

黨內(nèi)法規(guī)本質(zhì)上是黨的意志的一種表現(xiàn)形式，通過黨對立法的領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制定主體在國家法律制定過程中的參與有助于最大限度避免二者之間的不協(xié)調(diào)、不銜接。目前，完善黨對于立法的領(lǐng)導(dǎo)需要在以下三個方面進行完善。其一，對領(lǐng)導(dǎo)立法工作的“黨”的主體范圍予以明晰。其二，厘清黨領(lǐng)導(dǎo)立法的事項范圍和程序機制，有必要在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定有關(guān)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的黨內(nèi)法規(guī)。其三，注重完善地方黨委對于地方立法工作的事項范圍和工作程序。

（二）國家法律制定主體在黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)過程中的參與

基于黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體在國家法律制定過程中的參與機制相對暢通，但是協(xié)調(diào)與銜接應(yīng)該是雙向的，黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)過程中亦應(yīng)最大限度地實現(xiàn)國家法律制定主體的參與，尤其是人大及其常委會在黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)工作中的參與。黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)了鮮明的協(xié)商民主特色，對于可能存在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律調(diào)整范圍重合的事項，應(yīng)當充分保障國家法律制定主體的有效參與。具體而言，國家法律制定主體在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中的參與可以體現(xiàn)在以下幾個方面。一是在黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃與計劃制定過程中積極聽取有關(guān)國家法律制定主體的意見。根據(jù)《制定條例》（2019 年修訂）的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃與計劃的制定需要對各級黨組織的制定建議進行匯總，并廣泛征求意見后擬定。對此，應(yīng)積極發(fā)揮各類國家法律制定主體中黨組的紐帶作用，使國家法律制定主體有效參與黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃和計劃的擬定工作。一方面，要使黨通過黨組的設(shè)立實現(xiàn)對有關(guān)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，有關(guān)黨組亦成為立法機關(guān)與黨組織進行溝通的紐帶。因而，通過黨組的紐帶作用，使國家立法中的任務(wù)轉(zhuǎn)化為黨的任務(wù)，使黨組織能夠根據(jù)國家法律實施的需要及時制定配套性黨內(nèi)法規(guī)，最大限度地配合國家法律的實施。二是在黨內(nèi)法規(guī)草案對外征求意見過程中，與國家法律有關(guān)的事項宜專門征詢立法機關(guān)的意見，并完善有關(guān)事項范圍和征求意見的機制。一般而言，需要專門征詢有關(guān)立法機關(guān)意見的事項至少包括以下兩個：其一，涉及對非黨員的行為設(shè)定規(guī)范的，例如對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及其近親屬設(shè)定限制的；其二，涉及非黨組織的行為規(guī)范的，例如機關(guān)事務(wù)管理就可能涉及與現(xiàn)有機關(guān)事務(wù)管理法律法規(guī)調(diào)整內(nèi)容重合的情形，黨對于有關(guān)機關(guān)工作予以領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)范可能與現(xiàn)行組織法調(diào)整內(nèi)容重合的情形等。三是在黨內(nèi)法規(guī)前置審查中參與，兩大規(guī)范在最終送審之前，一定程度上均存在著前置審核機制。在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中，一般由相應(yīng)主體的法規(guī)工作機構(gòu)進行審核。

四、黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在立法立規(guī)后的動態(tài)調(diào)整

試點是中國之治的重要手段。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在立法立規(guī)上協(xié)調(diào)與銜接的具體路徑一定程度上是中國試點立法經(jīng)驗在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之中的移植，即對于需要在整個公權(quán)力系統(tǒng)或者全社會范圍內(nèi)予以普遍調(diào)整，但制定普遍適用的法律尚不成熟的事項，可以通過制定黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)或者黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍內(nèi)“先行先試”，以為國家立法積累經(jīng)驗和創(chuàng)造條件。

（一）黨內(nèi)法規(guī)的“先行先試”

1.黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮“先行先試”的制度優(yōu)勢。黨內(nèi)法規(guī)之所以能夠發(fā)揮“先行先試”的制度優(yōu)勢，本質(zhì)上源于其相較于國家法律的優(yōu)勢，這種優(yōu)勢具體包括幾點。其一，靈活便宜性。法的安定性要求法不宜處于過度不穩(wěn)定狀態(tài)，加之相較于黨內(nèi)法規(guī)，國家法律的立法程序更為嚴格，涉及的主體，牽涉的利益類型更加復(fù)雜，立法周期更長，黨內(nèi)法規(guī)有著鮮明的靈活性和便宜性，更有助于根據(jù)社會經(jīng)濟客觀狀況的變化，迅速予以制定和調(diào)整。其二，組織性。黨內(nèi)法規(guī)的實施依托于黨的紀律和嚴密的黨組織，透過黨組織，黨能發(fā)揮強大的組織凝聚力和戰(zhàn)斗力，可以有效破解部門利益、地方利益對于黨內(nèi)法規(guī)實施的阻礙，破除改革的障礙。其三，先鋒模范性。黨組織的先鋒模范性不僅體現(xiàn)在黨員，還體現(xiàn)在黨組織。一方面，黨具有三個先鋒隊的性質(zhì)，不存在自身特殊的利益，有助于減少利益的糾葛；另一方面，黨章等黨內(nèi)法規(guī)要求，黨員要在社會中發(fā)揮先鋒模范作用，必須承擔國家社會改革和試點排頭兵的責任。其四，風險可控性?！跋刃邢仍嚒钡囊粋€重要內(nèi)容在于試錯權(quán)，相較于國家法律，其適用對象和范圍相對狹窄，對于社會現(xiàn)行秩序的影響更小，基于黨組織的堡壘作用，黨內(nèi)法規(guī)帶來的風險也更為可控，當發(fā)現(xiàn)“先行先試”并不符合社會發(fā)展的需要時，可以通過黨的組織動員能力迅速予以糾正。

2.黨內(nèi)法規(guī)“先行先試”的適用場域。黨內(nèi)法規(guī)“先行先試”主要針對仍然處于立法空白、立法阻力較大或立法時機不成熟的立法事項，這些事項涉及的往往是關(guān)鍵性、敏感性問題，徑行立法會導(dǎo)致法律生效后執(zhí)行困難。在遵循有關(guān)限制的情況下，透過黨內(nèi)法規(guī)“先行先試”，則可以避免或者減少這些問題發(fā)生。此類事項主要包括兩大類別。其一，公共權(quán)力運行中的重大事務(wù)。此類事務(wù)直接關(guān)涉公共權(quán)力主體，國家層面立法的阻力極大，且立法動力不足，可以由黨內(nèi)法規(guī)進行“先行先試”，逐步破除立法的障礙。此類事項典型表現(xiàn)在機構(gòu)改革和反腐敗領(lǐng)域，具體而言，包括公職人員財產(chǎn)申報公示的制度，禁止黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部及其子女、配偶從事經(jīng)營性行為的制度，公務(wù)員的任免、培訓(xùn)、獎懲的制度等。其二，涉及移風易俗的事項。例如婚喪嫁娶的規(guī)范、為人處事的準則以及家風建設(shè)，此類事項與社會風氣、公民個人觀念、傳統(tǒng)習俗等息息相關(guān)，若是由國家生硬加以立法，則涉及道德立法的問題。在經(jīng)濟社會飛速發(fā)展的背景下，我國面臨著較為嚴重的道德失范現(xiàn)象，一定限度的道德立法有其必要性。但在道德觀念多元的生活實踐中，過度依賴強制手段強迫人們改變行為規(guī)范，反而容易走向道德專制或者暴政，道德立法應(yīng)當側(cè)重從不同角度對人們行為的引導(dǎo)①孫海波.道德立法的法哲學省思［J］.學術(shù)月刊，2021（5）：106-119.。而黨的三個“先鋒隊”性質(zhì)，黨員在社會風氣、個人道德觀念方面的引領(lǐng)責任，黨內(nèi)道德立規(guī)的自治權(quán)等，使得我們可以通過黨內(nèi)法規(guī)對黨員行為予以規(guī)范，從而實現(xiàn)對全體公民行為的引導(dǎo)，以為國家立法凝聚共識、創(chuàng)造條件。

（二）黨內(nèi)法規(guī)向國家法律轉(zhuǎn)化

1.黨內(nèi)法規(guī)的立法轉(zhuǎn)化應(yīng)秉持部分轉(zhuǎn)化說立場。黨內(nèi)法規(guī)“先行先試”的重要目的之一在于為國家立法積累經(jīng)驗、創(chuàng)造立法條件，當先行先試的黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)實踐檢驗證明確實可行時，應(yīng)當依法促進黨內(nèi)法規(guī)向國家法律轉(zhuǎn)化。而對于黨內(nèi)法規(guī)能否向國家法律轉(zhuǎn)化，筆者秉持部分轉(zhuǎn)化說的立場。本質(zhì)而言，現(xiàn)有否定轉(zhuǎn)化說與部分轉(zhuǎn)化說在觀點上并無根本的沖突，二者結(jié)論的不同根本源于其研究的視角的差別。二者均肯定保持兩大規(guī)范并行的必要性。否定轉(zhuǎn)化說更多是從整體視角來看黨內(nèi)法規(guī)向國家法律的轉(zhuǎn)化問題，其試圖駁斥的是全面轉(zhuǎn)化說，并不否定黨內(nèi)法規(guī)的部分內(nèi)容可以進行立法轉(zhuǎn)化②劉長秋.黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的再探討——兼論黨內(nèi)法規(guī)不宜上升為國家法的原因［J］.上海政法學院學報（法治論叢），2019（6）：132-141.。否定轉(zhuǎn)化說雖然更有助于揭示二者之間的功能性區(qū)分，但其并未從黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部入手分析黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的關(guān)系，從文意上來看，亦會給人以完全排斥黨內(nèi)法規(guī)向國家法律轉(zhuǎn)化的錯覺，而部分轉(zhuǎn)化說更多是從黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部去看黨內(nèi)法規(guī)向國家法律轉(zhuǎn)化的問題，其內(nèi)涵相較于否定轉(zhuǎn)化說更加準確和豐富。就全面轉(zhuǎn)化說和部分轉(zhuǎn)化說而言，二者的本質(zhì)區(qū)別仍然在于對我國政黨法治建設(shè)模式認識的分歧。全面轉(zhuǎn)化說更多的是借鑒西方政黨法治的模式，主張以國家法律為核心建構(gòu)政黨法治。而部分轉(zhuǎn)化說更多主張透過兩大規(guī)范二元并存的模式來建構(gòu)我國政黨法治，這與我國政黨法治的建構(gòu)邏輯相契合。

2.黨內(nèi)法規(guī)向國家法律轉(zhuǎn)化的條件。黨內(nèi)法規(guī)向國家法律的轉(zhuǎn)化并非是隨意的，為實現(xiàn)轉(zhuǎn)化的規(guī)范、有序，黨內(nèi)法規(guī)向國家法律的轉(zhuǎn)化應(yīng)當滿足范圍條件、成熟度條件以及法定程序條件。范圍條件的理論基礎(chǔ)是部分轉(zhuǎn)化說，一般而言，學界認為黨內(nèi)法規(guī)立法轉(zhuǎn)化的范圍限于涉及國家治理、公權(quán)力的配置和調(diào)整，例如干部任免、問責等一般而言黨進行了直接管理的國家事務(wù)、法律或人大特別授權(quán)事項以及兩大規(guī)范中的重合性事務(wù)。上述范圍內(nèi)的事項，屬于可以向國家法律轉(zhuǎn)化的范圍。除此之外，部分僅在黨內(nèi)范圍內(nèi)先行先試，但是最終目的是透過黨組織、黨員的先鋒模范作用來為立法積累經(jīng)驗、創(chuàng)設(shè)條件，例如涉及民風民俗方面的立法，此種類型的黨內(nèi)法規(guī)雖然調(diào)整對象限于黨員和黨組織，條件成熟時，亦可以向國家立法轉(zhuǎn)化。成熟度條件指的是向國家立法轉(zhuǎn)化的黨內(nèi)法規(guī)，已經(jīng)滿足轉(zhuǎn)變成國家法律的主要條件。立法茲事體大，在立法條件尚不成熟的情形下徑行立法，不僅不利于法律的有效施行，損害法律的權(quán)威，還會嚴重擾亂現(xiàn)有社會秩序，帶來社會風險。在立法轉(zhuǎn)化之前，應(yīng)當首先對立法轉(zhuǎn)化進行審慎評估。具體評估標準應(yīng)當包括立法的理論和技術(shù)相對成熟，已經(jīng)形成了較為成熟的理論共識，相對完備的經(jīng)驗做法以及相對成體系的規(guī)范表達；立法的社會條件相對成熟，社會對某一行為規(guī)范已經(jīng)形成較為普遍的心理認同，法律的實行不會遇到太大障礙；立法的收益大于立法的成本，立法可能產(chǎn)生的社會風險較小，而社會效益和經(jīng)濟效益大于立法的成本。如果滿足上述條件，則可以認定立法轉(zhuǎn)化條件已成熟，可以依法進行轉(zhuǎn)化。法定程序條件是指黨內(nèi)法規(guī)向國家法律的轉(zhuǎn)化應(yīng)當遵循法定程序，這是“四個善于”的必然要求。兩大規(guī)范的立法立規(guī)有著相對區(qū)隔的主體、權(quán)限和程序，黨內(nèi)法規(guī)向國家法律的轉(zhuǎn)化本質(zhì)上屬于國家立法活動，因而，其轉(zhuǎn)化程序應(yīng)當由享有立法權(quán)的主體，依照國家法律規(guī)定的程序加以完成。同時，經(jīng)轉(zhuǎn)化立法之后，有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律應(yīng)當透過法定程序及時進行修改、清理，以避免規(guī)范與規(guī)范之間的重合、沖突。

五、小結(jié)

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在立法立規(guī)中的協(xié)調(diào)與銜接是實現(xiàn)二者協(xié)調(diào)與銜接的前端機制和最佳場域。本文從調(diào)整范圍、主體溝通和動態(tài)調(diào)整三個角度對二者立法立規(guī)的協(xié)調(diào)與銜接進行了探討。然而，上述三個角度主要側(cè)重于體制機制層面，要實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在立法立規(guī)中協(xié)調(diào)與銜接的順暢進行，還需要從以下兩個角度入手。一方面，需要進一步實現(xiàn)兩大規(guī)范在立法立規(guī)、適用、合憲合法性審查等諸多場域中協(xié)調(diào)與銜接機制的互動與協(xié)助，形成制度合力；另一方面，基于兩大規(guī)范的二元并存，二者的協(xié)調(diào)與銜接還需要從規(guī)范角度加以建構(gòu)，依托立法技術(shù)，在立法立規(guī)過程中科學設(shè)置“銜接規(guī)范”。