呂 望,王艷華,王愛濱,張敬曉

(1.黃河水利委員會黃河水利科學(xué)研究院,河南省鄭州市金水區(qū)順河路45號 450003;2.河北水利電力學(xué)院 水利工程系,河北省滄州市黃河西路49號 061001)

縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)是2017年中央一號文件部署的重要任務(wù),2017年5月9日,水利部印發(fā)《水利部關(guān)于開展縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)工作的通知》(水資源〔2017〕184號),部署開展縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)工作[1-2]。縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)政策的出臺和應(yīng)用將直接影響節(jié)水工作成效[3],國家層面不斷強(qiáng)化節(jié)水頂層設(shè)計,《國家節(jié)水行動方案》《“十四五”節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃》《水利部關(guān)于實(shí)施黃河流域深度節(jié)水控水行動的意見》《水利部 國家發(fā)展改革委關(guān)于加強(qiáng)南水北調(diào)東中線工程受水區(qū)全面節(jié)水的指導(dǎo)意見》《水利部關(guān)于全面加強(qiáng)水資源節(jié)約高效利用工作的意見》等一系列政策文件均對縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)提出了明確要求。按照水利部部署和要求,各地縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)有序推進(jìn)[4-9],取得積極成效。截止2022年底,全國累計1443個縣(區(qū))達(dá)到節(jié)水型社會標(biāo)準(zhǔn)。

全國各地多年縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)實(shí)踐證明,建立健全節(jié)水制度體系,落實(shí)各項節(jié)水措施,推進(jìn)節(jié)水創(chuàng)新工作,把節(jié)水貫穿到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生產(chǎn)生活全過程,對促進(jìn)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級,增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展,促進(jìn)社會文明進(jìn)步具有重要意義[6]。文中以寧夏回族自治區(qū)為例,剖析了西北缺水地區(qū)縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)開展情況及經(jīng)驗(yàn)做法,梳理了面臨的問題,提出了對策建議,以期為進(jìn)一步助推西北缺水地區(qū)節(jié)水型社會高質(zhì)量發(fā)展提供思考和借鑒。

1 總體工作開展情況

寧夏回族自治區(qū)地處黃河上游,區(qū)內(nèi)四分之三的面積為干旱和半干旱地區(qū),干旱指數(shù)達(dá)4.3,人均可利用水資源量僅為全國平均水平的三分之一左右,水資源短缺、供需不平衡已成為制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要瓶頸[10]。近年來,寧夏按照水利部《關(guān)于開展縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)工作的通知》《縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)管理辦法》等要求,積極推進(jìn)縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)[11],強(qiáng)化水資源節(jié)約集約利用,把節(jié)約用水貫穿于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生產(chǎn)生活全過程,各縣(區(qū))制定了縣級實(shí)施方案,因地制宜改革與創(chuàng)新節(jié)約用水管理制度,縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)的全面開展,有效促進(jìn)了全區(qū)水資源的高效利用和優(yōu)化配置,緩解了水資源短缺引起的各種問題,滿足了廣大人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境需求,增強(qiáng)了縣域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展能力[1]。

寧夏回族自治區(qū)高度重視縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)工作,于2014年就提出了以縣為單位,推進(jìn)全自治區(qū)節(jié)水型社會建設(shè)的整體行動計劃;自2016年開始將節(jié)水型縣(區(qū))建設(shè)納入全區(qū)最嚴(yán)格水資源管理和節(jié)水型社會建設(shè)考核;持續(xù)推動制度建設(shè),不斷完善節(jié)水保障體系;推進(jìn)以水權(quán)轉(zhuǎn)換為核心的改革創(chuàng)新,不斷增強(qiáng)節(jié)水內(nèi)生動力;推進(jìn)技術(shù)引領(lǐng),不斷夯實(shí)節(jié)水科技支撐;推進(jìn)節(jié)水載體建設(shè),不斷擴(kuò)大節(jié)水典型帶動;推進(jìn)理念培育,不斷提升居民節(jié)水意識,各行業(yè)節(jié)水效果顯著,社會節(jié)水意識普遍增強(qiáng)。寧夏回族自治區(qū)提前兩年完成《國家節(jié)水行動方案》提出的到2022年北方50%以上縣(區(qū))級行政區(qū)達(dá)到節(jié)水型社會標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)要求,截止目前,全自治區(qū)22個縣(市、區(qū))中的13個縣(區(qū))通過水利部復(fù)核并公布為縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)縣(區(qū)),占比59%。

2 經(jīng)驗(yàn)做法

2.1 加強(qiáng)節(jié)水責(zé)任落實(shí)

寧夏建立了較為完善的節(jié)水目標(biāo)責(zé)任考核制度,2013年開始,將節(jié)水型社會建設(shè)與最嚴(yán)格水資源管理合二為一,同部署、同檢查、同落實(shí);2016年將節(jié)水型縣(區(qū))建設(shè)納入上述考核,同時將“最嚴(yán)格水資源管理(含節(jié)水型社會建設(shè))、取用水總量、萬元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)”納入對市縣效能目標(biāo)管理考核;2018年又將萬元工業(yè)產(chǎn)值用水量納入對工業(yè)園區(qū)效能目標(biāo)管理考核。節(jié)水考核監(jiān)督步步升級,節(jié)水責(zé)任層層壓實(shí)。鹽池、隆德2縣均將節(jié)水目標(biāo)任務(wù)納入年度效能目標(biāo)責(zé)任制考核,建立了以分管副縣長為組長的節(jié)水型社會建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,落實(shí)部門責(zé)任,合力推進(jìn)節(jié)水工作。

2.2 強(qiáng)化資金投入保障

節(jié)水型社會建設(shè)需要大量的資金投入作保障。寧夏水利廳積極協(xié)調(diào)財政廳,2014-2018年自治區(qū)財政從水資源費(fèi)安排預(yù)算,對啟動開展縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)的縣(區(qū))每年補(bǔ)助200萬元。2016年3月自治區(qū)政府出臺《寧夏節(jié)約用水獎懲暫行辦法》(寧政辦發(fā)〔2016〕40號),基于水資源稅改革;2018年12月財政廳、水利廳聯(lián)合印發(fā)《自治區(qū)對市縣水資源稅獎補(bǔ)辦法》(寧財規(guī)發(fā)〔2018〕37號),明確了利用水資源稅對節(jié)水型縣(區(qū))進(jìn)行獎補(bǔ)。2020年6月,財政廳對2019年榮獲“全國節(jié)水型社會建設(shè)達(dá)標(biāo)縣(區(qū))”稱號的5個縣(區(qū))各下達(dá)節(jié)水獎補(bǔ)資金300萬元,極大地鼓舞了各縣(區(qū))開展達(dá)標(biāo)建設(shè)的主動性,落實(shí)了節(jié)水建設(shè)的資金保障。

2.3 強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

鹽池縣秉持通盤謀劃做實(shí)節(jié)水的思路,多年來累計投入7.4億元,建成高效節(jié)水灌溉項目區(qū)45.7萬畝、抗旱應(yīng)急調(diào)蓄水庫3座、再生水處理回用工程1處,完成38個公共機(jī)關(guān)單位(其中學(xué)校18所)、8個居民小區(qū)的用水器具更換,對26個老舊小區(qū)1620戶改裝了高精度水表,夯實(shí)了節(jié)水基礎(chǔ)設(shè)施保障。

2.4 創(chuàng)新用水管理模式

針對不同類型灌區(qū)特點(diǎn),鹽池縣因地制宜的實(shí)施不同用水管理模式,揚(yáng)黃灌區(qū)建立了“支部+合作社(協(xié)會)+農(nóng)戶”管理模式,取水口采用測控一體化閘門計量,田間灌溉采用電磁流量計計量,計量率達(dá)100%;旱作高效節(jié)水補(bǔ)灌區(qū)采用“公司+農(nóng)戶”管理模式,按流轉(zhuǎn)土地面積定額配水,提高旱作節(jié)水補(bǔ)灌區(qū)經(jīng)濟(jì)效益。井灌區(qū)則全部實(shí)施高效節(jié)水灌溉,采用“聯(lián)戶+專管”管理模式,有效地提高了用水管理效率。馬兒莊高效節(jié)水灌區(qū)作為水協(xié)會社會化綜合服務(wù)改革試點(diǎn),安裝了測控一體化閘門42座,配套建成1.07萬畝田間自動化控制系統(tǒng),建成為具備灌區(qū)自動化監(jiān)控體系、先進(jìn)高效的水利信息化體系、科學(xué)完備的水管理保障體系等功能特點(diǎn)于一體的現(xiàn)代化生態(tài)灌區(qū)示范工程,實(shí)現(xiàn)了由原來大水漫灌一家一戶的田間管理580余人減少到現(xiàn)在的11人全程管理,畝均省水285m3/畝,省肥39kg,增收280元以上,并且有利于優(yōu)化調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu),發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。

2.5 大力推進(jìn)再生水利用

寧夏鹽池縣多年來持續(xù)完善污水管網(wǎng)建設(shè),大力推進(jìn)再生水利用工程,目前已實(shí)現(xiàn)廢污水全部收集處理,再生水利用率達(dá)到90%以上。2009年建成鹽池縣污水處理廠,將生活污水全部收集處理后達(dá)到一級A排放標(biāo)準(zhǔn)。2013年配套建成處理能力1.2萬m3/d的中水廠,對污水處理廠排水進(jìn)行深度處理后用于道路噴灑、綠化和生態(tài),再生水利用率為30%。為進(jìn)一步推進(jìn)水資源綜合利用,擴(kuò)大再生水利用范圍,2019年以來鹽池縣投資2219萬元對中水廠進(jìn)行提標(biāo)改造,深度處理后的再生水水質(zhì)達(dá)到《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》準(zhǔn)Ⅳ類,另外還投資9590萬元實(shí)施了德盛墩再生水綜合利用工程,工程建設(shè)內(nèi)容包括新建一座151萬m3中水水庫,配套引水建筑物、取水口泵站、5000m3蓄水池及12.4km的供水管道等。目前,已建成的再生水循環(huán)利用體系,能夠同時滿足生態(tài)水循環(huán)、再生水調(diào)蓄、城北2.5萬畝防護(hù)林綠化以及工業(yè)用水、道路清潔、消防用水、公共廁所沖洗等用水需求,再生水利用率提高至90%以上,實(shí)現(xiàn)了水資源集約節(jié)約利用以及減污、再生、積存、凈水的綜合功能。

2.6 推進(jìn)節(jié)水理念培育

寧夏長期以來堅持廣泛持續(xù)深入開展節(jié)水宣傳教育,提升全民節(jié)水意識,2019-2020年會同自治區(qū)黨委宣傳部、團(tuán)委、文明辦、教育廳等8部門聯(lián)合開展節(jié)水護(hù)水大學(xué)生知識競賽、青少年征文、微電影大賽、節(jié)水歌曲與微視頻宣講、微攝影征集活動、“河小志、湖小愿”志愿服務(wù)、“節(jié)水大使”評選活動,吸引全區(qū)30多萬名青少年廣泛參與,受到社會廣泛關(guān)注,很好地擴(kuò)大節(jié)水宣傳面。鹽池縣每年在“中國水周”期間,在縣城萬人廣場、汽車站等人群集中地段發(fā)放宣傳材料7000余份,宣傳手袋3000個,設(shè)立節(jié)水咨詢臺,接受群眾咨詢200余次;同時深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)集市,采用懸掛橫幅、播放廣播、發(fā)放宣傳資料的方式集中開展宣傳;積極利用機(jī)關(guān)單位電子屏、“鹽池水務(wù)”微信公眾號等開展線上宣傳;在中小學(xué)開展“節(jié)水護(hù)水你我同行”主題征文活動。隆德縣在縣城主要街道路燈桿制作節(jié)水宣傳牌241副,在公園、河道、學(xué)校、小區(qū)綠地安裝節(jié)水宣傳牌534個,散發(fā)傳單10000份。

3 取得成效

3.1 節(jié)水保障體系初步建立

《寧夏節(jié)約用水條例》《寧夏水資源管理條例》《寧夏節(jié)水型社會建設(shè)管理辦法》《寧夏建設(shè)項目節(jié)水設(shè)施“三同時”管理辦法》《寧夏水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》等一系列地方性節(jié)水法規(guī)規(guī)章制度,確立了各級政府推動節(jié)水的主體地位,建立了以取水許可、計劃用水、水價杠桿調(diào)節(jié)為主體框架,涵蓋取、供、用、排各環(huán)節(jié)的節(jié)水法規(guī)制度體系,為全面推進(jìn)縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)提供了有力法治保障?！秾幭墓?jié)約用水獎懲暫行辦法》《自治區(qū)對市縣水資源稅獎補(bǔ)辦法》為節(jié)水資金的投入提供了可靠保障。鹽池縣和隆德縣城鎮(zhèn)居民用水階梯水價制度的實(shí)施激發(fā)了居民內(nèi)在節(jié)水意識,極大調(diào)動了節(jié)水積極性。

3.2 水資源管理機(jī)制不斷完善

以用水定額管理和計劃用水管理為主要抓手,加強(qiáng)非居民用水管理,鹽池縣建立了“企業(yè)水務(wù)經(jīng)理+水管員”的管理制度,對重點(diǎn)用水戶設(shè)立監(jiān)控管理臺賬。鹽池縣德盛墩再生水綜合利用工程運(yùn)營、管理、維護(hù)和服務(wù)采用PPP模式實(shí)施,由運(yùn)營管理單位負(fù)責(zé)相關(guān)管理,形成了再生水資源專業(yè)化的管理模式。目前,已建成的再生水利用體系能夠滿足生態(tài)水循環(huán)、再生水調(diào)蓄、防護(hù)林綠化以及工業(yè)用水、市政雜用等綜合用水需求,有效節(jié)約了新鮮水使用量,并持續(xù)改善了區(qū)域生態(tài)環(huán)境。

3.3 各行業(yè)用水效率明顯提升

“十三五”以來,寧夏全區(qū)萬元GDP用水量、萬元工業(yè)增加值用水量分別下降26.8%和31.1%,農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)由0.50提高到0.55,農(nóng)業(yè)用水占比由87.5%降低到82.8%,引黃取水量由最高的89億m3穩(wěn)定到目前的65億m3左右,用水效率和效益不斷提高。

2020年鹽池縣萬元GDP用水量為70.4m3,較2017年創(chuàng)建前降低了17.5%;隆德縣萬元GDP用水量為40.7m3,較2016年創(chuàng)建前降低了35.9%。

農(nóng)業(yè)用水方面,鹽池縣和隆德縣積極推廣高效節(jié)水灌溉技術(shù),鹽池縣作為第三批國家高效節(jié)水灌溉示范縣,98%以上的灌溉面積采用高效節(jié)灌,農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)2020年達(dá)到0.661,較2017年的0.651提高了0.01;隆德縣高效節(jié)水灌溉率達(dá)76%,農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)2020年達(dá)到0.722,較2016年的0.701提高了0.21。

工業(yè)用水方面,企業(yè)通過實(shí)施節(jié)水技術(shù)改造、完善用水管理,不斷提高水循環(huán)利用、降低單位產(chǎn)品用水量。隆德縣2020年萬元工業(yè)增加值用水量為33.5m3,較2016年下降了18.3%;鹽池縣2020年萬元工業(yè)增加值用水量為5.26m3,遠(yuǎn)低于國內(nèi)平均水平。

生活用水方面,加大老舊管網(wǎng)改造力度,積極推進(jìn)跑冒滴漏區(qū)段排查和整治,鹽池縣城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)實(shí)現(xiàn)一供一備,2019年公共供水管網(wǎng)漏損率為9.17%,修正后8.15%;隆德縣2019年公共供水管網(wǎng)漏損率為8.48%,修正后為7.01%,明顯低于達(dá)標(biāo)建設(shè)10%的要求。此外,兩縣大力推廣生活節(jié)水器具,以節(jié)水型單位、水利行業(yè)節(jié)水機(jī)關(guān)和節(jié)水型居民小區(qū)創(chuàng)建為契機(jī),普及節(jié)水器具,同時各級水利部門不定期聯(lián)合市場監(jiān)督管理局對用水器具銷售市場開展監(jiān)督檢查,從源頭制止非節(jié)水型器具的流通。

4 存在問題

4.1 部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制待強(qiáng)化

鹽池縣和隆德縣均成立了以分管副縣長為組長,多部門聯(lián)合參加的節(jié)水型社會建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組,但政府主導(dǎo)機(jī)制未完全建立,相關(guān)部門責(zé)任未落到實(shí)處,領(lǐng)導(dǎo)小組層級需進(jìn)一步提高,部門間聯(lián)合推動節(jié)水管理的機(jī)制尚待進(jìn)一步加強(qiáng)。

4.2 計劃用水管理工作待完善

寧夏目前現(xiàn)行的計劃用水管理辦法未對需納入計劃用水管理的公共供水的用水大戶做出界定,導(dǎo)致各縣(區(qū))計劃用水管理對象不明確,相應(yīng)的用水定額管理難以完全覆蓋,非居民超定額超計劃累進(jìn)加價制度推進(jìn)緩慢。

4.3 節(jié)水激勵機(jī)制建設(shè)待加強(qiáng)

《鹽池縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革節(jié)水獎勵辦法》(鹽水發(fā)〔2020〕56號)已出臺,但目前尚未落實(shí)節(jié)水獎勵資金;隆德縣則尚未出臺相關(guān)農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵辦法。此外,針對工業(yè)、服務(wù)業(yè)節(jié)水項目建設(shè)或節(jié)水技術(shù)推廣尚無相關(guān)補(bǔ)貼或優(yōu)惠等激勵政策。

4.4 節(jié)水載體創(chuàng)建待規(guī)范

寧夏已出臺灌區(qū)、企業(yè)、學(xué)校、小區(qū)等7類載體的節(jié)水評價標(biāo)準(zhǔn),但是在實(shí)際創(chuàng)建過程中,存在未嚴(yán)格執(zhí)行創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn),組織、評審和驗(yàn)收程序不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)那闆r。此外,受節(jié)水資金投入所限,部分創(chuàng)建單位必要的硬件改造不足。部分地方存在節(jié)水型單位使用非節(jié)水型器具、節(jié)水型企業(yè)用水管理不完善、用水統(tǒng)計不規(guī)范的情況。

4.5 日常節(jié)水宣傳需加強(qiáng)

目前大多利用“世界水日”“中國水周”等特定節(jié)日,在街道、公園、社區(qū)等人員集中區(qū)域開展節(jié)水宣傳活動,在中小學(xué)開展水情宣傳教育,但是日常其他時段的節(jié)水宣傳教育活動開展不足,尚未形成經(jīng)常性、持續(xù)的節(jié)水宣傳社會氛圍,不利于公眾節(jié)水意識提升和自覺節(jié)水習(xí)慣的形成。

5 對策建議

5.1 建立部門節(jié)水聯(lián)動機(jī)制

建議各縣(區(qū))成立以縣委書記或縣長為組長的節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組,并建立定期聯(lián)席會議制度,真正發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組及領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的實(shí)質(zhì)性作用,切實(shí)形成“政府主導(dǎo)、水利抓總、部門聯(lián)動、分工負(fù)責(zé)、社會參與”的節(jié)水管理制度,為節(jié)約用水工作提供組織保障。

5.2 強(qiáng)化新階段節(jié)水型社會建設(shè)頂層設(shè)計

在對“十三五”期間節(jié)水型社會建設(shè)成果進(jìn)行梳理和總結(jié)的基礎(chǔ)上,科學(xué)編制“十四五”節(jié)水型社會規(guī)劃,謀劃一批補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項、提能力的節(jié)水重點(diǎn)項目,通過做好頂層設(shè)計,強(qiáng)化目標(biāo)引領(lǐng),全面合理推進(jìn)各行業(yè)深度節(jié)水。

5.3 進(jìn)一步完善相關(guān)制度

加快開展《寧夏計劃用水管理辦法》修訂工作,切實(shí)落實(shí)《寧夏建設(shè)項目節(jié)水設(shè)施“三同時”管理辦法》,并做好對市縣節(jié)水“三同時”管理工作的技術(shù)指導(dǎo),加強(qiáng)用水定額在水資源論證、取水許可、節(jié)水載體建設(shè)、計劃用水等管理工作中的有效落實(shí)。

5.4 提高節(jié)水載體建設(shè)質(zhì)量

規(guī)范節(jié)水載體創(chuàng)建工作流程,嚴(yán)格按照創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評審,實(shí)施節(jié)水載體動態(tài)管理,定期開展復(fù)驗(yàn)、抽查工作,加強(qiáng)對企業(yè)、小區(qū)和公共機(jī)構(gòu)日常節(jié)水指導(dǎo)。同時,出臺節(jié)水型單位獎勵辦法,給予榮譽(yù)或經(jīng)濟(jì)獎勵,充分調(diào)動各單位的創(chuàng)建積極性。

5.5 持續(xù)深入開展節(jié)水宣傳教育

將節(jié)水宣傳作為一項經(jīng)常性的工作持續(xù)深入開展,通過舉辦大型宣傳活動,在廣場、公園等公共場所設(shè)置節(jié)水宣傳標(biāo)牌或電子屏滾動播放,利用新媒體融媒體等多種形式開展,營造濃厚的社會節(jié)水氛圍,全面提升公眾節(jié)水意識。同時,認(rèn)真總結(jié)、提煉好的做法和經(jīng)驗(yàn),在具有影響力的網(wǎng)站、電視臺或報刊等更大的平臺開展節(jié)水宣傳,發(fā)揮更大影響。