楊宇 王波
2022年11月30日,美國(guó)白宮公布了最新一批訪客日志,包含2022年8月訪問(wèn)白宮的3萬(wàn)多條記錄。至此,拜登-哈里斯政府公布的訪客記錄達(dá)到了17萬(wàn)條以上。早在上任之初的2021年5月7日,拜登-哈里斯政府就公布了2021年1月20~31日的訪客記錄,而后在每月月初或月末,白宮均會(huì)滾動(dòng)公開(kāi)訪客日志。白宮訪客日志包含訪客姓名、受訪者姓名、擔(dān)保人姓名(普通民眾需通過(guò)一位國(guó)會(huì)議員提交游覽申請(qǐng))、到達(dá)與離開(kāi)時(shí)間、到訪具體位置等詳細(xì)信息,這些信息存儲(chǔ)在“工作人員及訪客準(zhǔn)入系統(tǒng)”和“訪問(wèn)控制記錄系統(tǒng)”兩個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)中。這兩個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)均由隸屬于國(guó)土安全部的特勤局(Secret Service)負(fù)責(zé)管理,當(dāng)訪客到達(dá)白宮時(shí),特勤局特工核實(shí)他們身份無(wú)誤后予以放行。
公開(kāi)訪客日志最初是奧巴馬政府根據(jù)“自愿公開(kāi)政策”(Voluntary Disclosure Policy for White House Visitor Logs)所采取的舉措,公開(kāi)的記錄包含出入白宮、艾森豪威爾行政辦公樓、新行政辦公樓等白宮建筑群人員的詳細(xì)信息。這些數(shù)據(jù)可以讓公眾獲悉進(jìn)出白宮的部分人員,亦旨在兌現(xiàn)拜登-哈里斯政府對(duì)政府廉潔度和透明度的承諾。
根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦政府《信息自由法》(The Freedom of Information Act),行政部門下屬政府機(jī)構(gòu)應(yīng)全部或部分公開(kāi)由其控制的信息和文件。這意味著除白宮、國(guó)會(huì)和司法機(jī)關(guān)外,其他政府機(jī)構(gòu)都要受到《信息自由法》的約束。由特勤局負(fù)責(zé)更新維護(hù)的白宮訪客日志,理應(yīng)按照《信息自由法》規(guī)定向民眾開(kāi)放瀏覽。
在小布什政府以前,白宮訪客日志基本不被普通民眾所關(guān)注。但21世紀(jì)以來(lái),為提高政府執(zhí)政透明度,諸如保守派法律組織“司法觀察”(Judicial Watch)、美國(guó)監(jiān)督組織“華盛頓責(zé)任與道德公民協(xié)會(huì)”(Citizens for Responsibility and Ethics in Washington)、國(guó)家安全檔案館等眾多非政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)一直敦促美國(guó)聯(lián)邦政府公開(kāi)白宮訪客記錄。面對(duì)這一請(qǐng)求,小布什政府以來(lái)的美國(guó)各屆政府采取了不同的態(tài)度。
小布什總統(tǒng)認(rèn)為,白宮訪客日志是總統(tǒng)私人記錄,理應(yīng)受到《總統(tǒng)記錄法》(Presidential Records Act)保護(hù),總統(tǒng)享有保管和控制它們的權(quán)利,民眾必須等到本屆政府任期結(jié)束至少五年后才能查閱相關(guān)記錄。因此,雖然受到監(jiān)督機(jī)構(gòu)多次起訴,小布什政府依舊沒(méi)在其任內(nèi)公開(kāi)白宮訪客日志。2009年奧巴馬政府上臺(tái)以后,同“華盛頓責(zé)任與道德公民協(xié)會(huì)”達(dá)成和解,同意在“自愿公開(kāi)政策”基礎(chǔ)上,公布2009年9月15日之后的白宮訪客日志,這也使得奧巴馬政府成為第一個(gè)向民眾公開(kāi)白宮訪客記錄的美國(guó)政府。
但“自愿公開(kāi)政策”明確規(guī)定,在下述五種特殊情況下訪客日志不會(huì)予以公布。一是當(dāng)記錄涉及個(gè)人隱私或執(zhí)法問(wèn)題時(shí)。例如,記錄不能泄露訪問(wèn)者的出生日期、社會(huì)保障號(hào)和聯(lián)系電話。二是當(dāng)記錄涉及白宮工作人員時(shí)。白宮工作人員在被正式錄用前,他通過(guò)訪客系統(tǒng)的出入記錄同樣不會(huì)被公布。三是當(dāng)記錄可能威脅國(guó)家安全利益時(shí)。四是當(dāng)記錄不涉及任何官方或政治事務(wù)時(shí)。例如,總統(tǒng)與副總統(tǒng)以及他們家人純粹的私人會(huì)客記錄不會(huì)被公布。五是當(dāng)記錄與少數(shù)特別敏感的會(huì)面有關(guān)時(shí)。例如,擬提名最高法院大法官人選的訪問(wèn)不會(huì)被公布。此外,白宮會(huì)在每月公布最新訪客日志的同時(shí),披露基于以上五點(diǎn)限制而沒(méi)有公開(kāi)的記錄數(shù)量。等這些記錄不再敏感時(shí),白宮會(huì)重新予以公開(kāi)。
然而,奧巴馬政府的這一做法并沒(méi)有讓保守派法律組織“司法觀察”感到滿意,“司法觀察”繼續(xù)就訪客日志“透明性問(wèn)題”提出訴訟。2011年,華盛頓特區(qū)地方法院做出判決,將白宮訪客日志歸類為機(jī)構(gòu)記錄,適用《信息自由法》。但2013年,華盛頓特區(qū)巡回上訴法院推翻了地方法院的判決,認(rèn)為盡管白宮訪客日志很大程度上可歸類為機(jī)構(gòu)記錄,但憲法賦予總統(tǒng)的保密通信權(quán)利可讓它不受《信息自由法》管控。依據(jù)這一判決,白宮不再需要公開(kāi)訪客日志。盡管有法律保護(hù)作后盾,奧巴馬政府在任期間仍然選擇繼續(xù)更新白宮訪客日志,其任內(nèi)公開(kāi)的記錄總數(shù)達(dá)到近六百萬(wàn)條。
2017年特朗普政府上臺(tái)后,充分利用最新的法律判決,宣稱出于隱私和國(guó)家安全方面考慮,決定不再公開(kāi)白宮訪客日志,此舉招致美國(guó)監(jiān)督機(jī)構(gòu)諸多不滿。2021年美國(guó)國(guó)會(huì)山騷亂事件發(fā)生后,特朗普以總統(tǒng)行政特權(quán)為由拒絕向負(fù)責(zé)調(diào)查該事件的美國(guó)眾議院特別委員會(huì)提供騷亂前后的白宮訪客日志,一度令調(diào)查陷入僵局。拜登正式就任美國(guó)總統(tǒng)后,拒絕了特朗普意圖隱藏訪客日志的請(qǐng)求,命令相關(guān)部門向調(diào)查委員會(huì)提交了有關(guān)記錄。
美國(guó)白宮
事實(shí)上,民眾并不完全相信日志數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性或完整性。2010年2月9日,美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬和第一夫人在白宮舉辦了一場(chǎng)群星云集的音樂(lè)慶?;顒?dòng),但當(dāng)時(shí)出席活動(dòng)的一些大牌明星卻未能在訪客記錄中找到。美國(guó)公共廉政中心(Center for Public Integrity)分析了奧巴馬政府公布的訪客記錄后指出,訪客日志經(jīng)常忽略或模糊訪客的身份、拜訪的對(duì)象、訪問(wèn)的性質(zhì)等關(guān)鍵細(xì)節(jié),雖然公開(kāi)的記錄數(shù)量龐大,但主要涉及參觀和社交活動(dòng)等非政治性事務(wù)。
除了要素不全這一問(wèn)題,訪客系統(tǒng)本身所記錄的信息也難以反映總統(tǒng)活動(dòng)的全貌。以前總統(tǒng)特朗普為例,除了白宮之外,海湖莊園和特朗普大樓也是他會(huì)見(jiàn)賓客、處理公務(wù)的常用場(chǎng)所。因此,美國(guó)監(jiān)督機(jī)構(gòu)在起訴特朗普、要求其公開(kāi)白宮訪客日志的同時(shí),參眾兩院民主黨人又提出了《提供訪問(wèn)記錄以領(lǐng)導(dǎo)美國(guó)政府開(kāi)放法案》(Making Access Records Available to Lead American Government Openness Act,該法案首字母簡(jiǎn)寫(xiě)恰好為特朗普的海湖莊園“MAR-A-LAGO”,也被稱為《海湖莊園法案》),要求白宮每90天建立和更新一次公開(kāi)可用的數(shù)據(jù)庫(kù),記錄總統(tǒng)和副總統(tǒng)所有辦公場(chǎng)所的訪客姓名和訪問(wèn)目的。
除了更改會(huì)晤地點(diǎn),美國(guó)總統(tǒng)還有很多規(guī)避訪客系統(tǒng)的辦法,比如采用電話交流和視頻通話。自新冠疫情暴發(fā)以來(lái),為降低接觸感染風(fēng)險(xiǎn),拜登頻繁使用視頻會(huì)議軟件與外界進(jìn)行交流,這些信息也都不會(huì)被記錄在訪客日志當(dāng)中??偠灾?,訪客日志所能提供的實(shí)用信息并不多,公開(kāi)日志這一行為的象征意義遠(yuǎn)大于實(shí)際意義。在正式公開(kāi)之前,白宮有足夠時(shí)間對(duì)記錄進(jìn)行修改和模糊,并對(duì)未公開(kāi)的部分擁有最終解釋權(quán)。被公布的記錄僅是可以讓民眾看到的信息,真正敏感關(guān)鍵的詞條卻被政府隱藏。白宮公布日志更多的是為了應(yīng)對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)所施加的輿論壓力,不是為了真正建立公開(kāi)透明的政府。
美國(guó)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)白宮訪客日志的執(zhí)念,反映了美國(guó)民眾想要通過(guò)日志知曉誰(shuí)在左右美國(guó)聯(lián)邦政府的決策,誰(shuí)在影響著他們的生活。答案卻令他們失望,因?yàn)檎毴藛T有諱莫如深和心照不宣的“潛規(guī)則”。
美國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)研究局在其發(fā)布的報(bào)告《所有總統(tǒng)的朋友:政治準(zhǔn)入和企業(yè)價(jià)值》中指出,經(jīng)過(guò)對(duì)奧巴馬政府2009年至2015年白宮訪客日志的分析發(fā)現(xiàn),企業(yè)高管與關(guān)鍵決策者的會(huì)面可讓公司獲得更多政府合同,公司也更有可能獲得監(jiān)管救濟(jì),并且未來(lái)投資也較少受到政治不確定性的影響。
互惠是游說(shuō)者和民選公職人員聯(lián)系的重要紐帶。上至總統(tǒng)、參眾議員、州長(zhǎng),下至各地方行政機(jī)構(gòu)長(zhǎng)官和議員,無(wú)一不需要為自己的競(jìng)選活動(dòng)進(jìn)行宣傳和造勢(shì)。想要比其他候選人獲得更多影響力,巨額資金和配套服務(wù)不可或缺,而這些資源絕大部分都來(lái)自強(qiáng)大的企業(yè)、工會(huì)和利益集團(tuán)。受到資助的候選人成功當(dāng)選后,便需要采取相應(yīng)舉措回報(bào)幕后“金主”,或是任命企業(yè)代表?yè)?dān)任公職,或是做出有利于利益集團(tuán)的決策。而為爭(zhēng)取更多利益,利益集團(tuán)會(huì)加大對(duì)當(dāng)選的公職人員的游說(shuō)力度;而公職人員為競(jìng)選目的和推動(dòng)政策落地,也必須得到利益集團(tuán)長(zhǎng)久支持。
游說(shuō)者及其背后利益團(tuán)體在美國(guó)選舉和政治中不可撼動(dòng)的強(qiáng)大影響力正是民眾對(duì)政府失去信任的根本原因,頻頻曝光的游說(shuō)丑聞?wù)敲绹?guó)政壇的真實(shí)寫(xiě)照。令人遺憾的是,這種現(xiàn)狀很難得到根本改變。盡管小布什總統(tǒng)于2007年簽署了《游說(shuō)和道德改革法》(Lobbying and Ethics Reform Act of 2007),使得在明面上專業(yè)注冊(cè)的游說(shuō)者大幅減少,但暗地里游說(shuō)行業(yè)的從業(yè)者有增無(wú)減,反而加大了監(jiān)管難度。奧巴馬上任后,其在醫(yī)療改革等問(wèn)題上與特殊利益集團(tuán)合作密切,美國(guó)的所謂“游說(shuō)和道德改革”最終收效甚微。
拜登上任后,立即簽署了《關(guān)于行政部門人員道德承諾的行政命令》(Executive Order on Ethics Commitments by Executive Branch Personnel)。該命令要求政府公職人員在被任命之前兩年內(nèi)不能從事游說(shuō)行業(yè),以此減少特殊利益集團(tuán)對(duì)政府工作的影響。然而,《華爾街日?qǐng)?bào)》的調(diào)查顯示,至少在拜登政府的過(guò)渡團(tuán)隊(duì)中有40人享受了豁免,他們?cè)跊](méi)有滿足道德承諾要求的情況下仍在團(tuán)隊(duì)中任職。更有甚者,與拜登有關(guān)聯(lián)的游說(shuō)公司在其領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)展迅速。財(cái)報(bào)顯示,白宮高級(jí)顧問(wèn)史蒂夫·里凱蒂和其兄弟杰夫·里凱蒂經(jīng)營(yíng)的游說(shuō)公司“Ricchetti Inc”2021年前三個(gè)季度收入幾乎是去年同期的四倍。
殘酷的現(xiàn)實(shí)表明,美國(guó)政府所采取的限制行動(dòng),很難對(duì)與政府公職人員利益高度綁定的游說(shuō)行業(yè)形成有效打擊。不過(guò),對(duì)于普通美國(guó)民眾而言,雖然公開(kāi)白宮訪客日志的監(jiān)督作用十分有限,但這仍是他們?yōu)閿?shù)不多的能夠抓住的“救命稻草”。