忻華

拜登政府上任以來(lái)，尤其在烏克蘭危機(jī)升級(jí)后，歐美戰(zhàn)略互動(dòng)呈現(xiàn)出逐漸機(jī)制化的趨勢(shì)。在技術(shù)與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，歐美的溝通與磋商也日益頻繁，形成了針對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略聯(lián)動(dòng)。

2022年上半年以來(lái)，歐洲周邊的地緣政治形勢(shì)日趨碎片化，而圍繞高科技產(chǎn)業(yè)展開(kāi)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)也更加激烈。美國(guó)希望借重歐美傳統(tǒng)盟友關(guān)系來(lái)應(yīng)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的深刻變局，歐盟則對(duì)“歐洲戰(zhàn)略自主”的構(gòu)想進(jìn)行了反思和重新的詮釋?zhuān)姓J(rèn)美國(guó)的支持對(duì)歐洲而言必不可缺。歐美決策層和政治精英在技術(shù)與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域形成了如下戰(zhàn)略共識(shí)：

首先，都認(rèn)為普適的多邊主義所推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程已難以為繼，必須以“小集團(tuán)式的多邊主義”取而代之。美國(guó)總統(tǒng)拜登、財(cái)長(zhǎng)耶倫、國(guó)務(wù)卿布林肯、前國(guó)務(wù)卿蓬佩奧，以及歐洲央行行長(zhǎng)拉加德等，都表達(dá)了這樣的觀點(diǎn)：歐美應(yīng)在尖端技術(shù)研發(fā)、戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、貿(mào)易與投資、對(duì)外發(fā)展援助等領(lǐng)域組建排他性的“小集團(tuán)”或“俱樂(lè)部”，在其內(nèi)部構(gòu)建沒(méi)有關(guān)稅壁壘的自由化的合作架構(gòu)，在其以外采取共同或相似的排除機(jī)制，迫使中俄遠(yuǎn)離西方，使中國(guó)在世界經(jīng)濟(jì)體系中趨于邊緣化。

2022年8月9日，拜登在白宮簽署《芯片和科學(xué)法案》。

其次，都認(rèn)為寧可犧牲全球分工帶來(lái)的效率，也要確保自身的“經(jīng)濟(jì)安全”和供應(yīng)鏈的穩(wěn)定，應(yīng)該以“友岸外包”等形式重組全球供應(yīng)鏈，以實(shí)現(xiàn)“供應(yīng)鏈韌性”。2021年以來(lái)疫情的反復(fù)使全球商品的運(yùn)輸屢受影響，烏克蘭危機(jī)的升級(jí)導(dǎo)致歐洲出現(xiàn)能源危機(jī)和糧食問(wèn)題，也引起美國(guó)的警覺(jué)。因而歐美政治決策層都越來(lái)越重視供應(yīng)鏈的“安全”而不是“效率”。歐美出臺(tái)的多種文件都強(qiáng)調(diào)，要減少對(duì)“有地緣政治風(fēng)險(xiǎn)”的國(guó)家的“供應(yīng)鏈依賴”，將重要部門(mén)的關(guān)鍵性供應(yīng)鏈放在“友好國(guó)家”，鼓勵(lì)“友岸外包”，以此重組供應(yīng)鏈。2022年6月的G7與北約峰會(huì)也對(duì)供應(yīng)鏈安全問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)討論。

再次，歐美越來(lái)越將中國(guó)視為自身在世界經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中的“對(duì)手”甚至“威脅”，強(qiáng)調(diào)對(duì)華經(jīng)濟(jì)關(guān)系的競(jìng)爭(zhēng)性乃至對(duì)抗性，傾向于彼此協(xié)調(diào)以共同應(yīng)對(duì)中國(guó)。2022年4月耶倫在大西洋理事會(huì)發(fā)表演說(shuō)時(shí)抨擊中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)運(yùn)行是在“破壞美國(guó)的國(guó)家安全利益”，進(jìn)而提出要與“在地緣政治上讓美國(guó)放心”的伙伴開(kāi)展經(jīng)濟(jì)合作，減少對(duì)中國(guó)的供應(yīng)鏈依賴。同4月美國(guó)副國(guó)務(wù)卿謝爾曼訪問(wèn)歐盟，雙方都表示對(duì)中國(guó)的對(duì)外政策、特別是“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制”舉措越來(lái)越擔(dān)心。此后，如何“減少對(duì)中國(guó)的供應(yīng)鏈依賴”成為歐美政治決策層和戰(zhàn)略研究界熱議的話題。5月的歐美“跨大西洋貿(mào)易與技術(shù)理事會(huì)”第二次會(huì)議，6月的G7和北約峰會(huì)，都對(duì)此展開(kāi)了探討。

高科技產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的戰(zhàn)略聯(lián)動(dòng)態(tài)勢(shì)

最近十幾年來(lái)，對(duì)2008年國(guó)際金融危機(jī)的反思和以人工智能為代表的新一代技術(shù)的應(yīng)用，催生了“第四次工業(yè)革命”的理念，進(jìn)而加劇了世界主要經(jīng)濟(jì)體之間的高科技競(jìng)爭(zhēng)。

特朗普政府上任后，美國(guó)陸續(xù)出臺(tái)具有經(jīng)濟(jì)民族主義色彩的產(chǎn)業(yè)政策，拜登政府更是不遺余力地加快這一進(jìn)程，在2021年6月出臺(tái)了《建造有彈性供應(yīng)鏈、復(fù)興美國(guó)制造業(yè)和促進(jìn)有廣泛基礎(chǔ)的增長(zhǎng)》文件，11月推動(dòng)通過(guò)了“基建投資與工作法案”，2022年8月促使《芯片與科學(xué)法案》生效，9月公布《拜登政府經(jīng)濟(jì)藍(lán)圖》文件和“推動(dòng)生物科技與生物制造業(yè)創(chuàng)新”的行政命令，10月發(fā)表《2022國(guó)家制造業(yè)日宣言》和《先進(jìn)制造業(yè)國(guó)家戰(zhàn)略》文件。

歐盟同樣在加速推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策。2020年初歐盟領(lǐng)導(dǎo)層正式提出“歐洲戰(zhàn)略自主”目標(biāo)后，建設(shè)“經(jīng)濟(jì)與技術(shù)主權(quán)”就成為歐洲政治精英孜孜以求的目標(biāo)，主要內(nèi)容就是要發(fā)展歐洲可以自主掌握的尖端技術(shù)和前沿產(chǎn)業(yè)，改變美國(guó)高科技企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)獨(dú)占鰲頭的局面，為此歐盟在2020～2021年陸續(xù)出臺(tái)《歐洲產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略》《歐洲人工智能白皮書(shū)》《歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》等60多份產(chǎn)業(yè)政策文件，并推出了大幅度修改競(jìng)爭(zhēng)政策的提案。2022年初又出臺(tái)了《歐洲工業(yè)5.0計(jì)劃》《歐盟標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略》《歐洲芯片法案》等100余份政策文件。歐盟希望能在新興技術(shù)與產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域與美國(guó)開(kāi)展協(xié)作，得到美國(guó)的幫助。

值得關(guān)注的是，2022年上半年歐美各自都推出了《芯片法案》。2月，歐盟出臺(tái)《歐洲芯片法案》，表示將在未來(lái)十年里對(duì)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)投入至少430億歐元，使歐盟在全球半導(dǎo)體總產(chǎn)量中所占份額提高10%。8月，美國(guó)《芯片與科學(xué)法案》生效，美國(guó)政府將推動(dòng)各界為半導(dǎo)體的研發(fā)與生產(chǎn)投入至少527億美元。與此同時(shí)，美國(guó)和歐盟都提出了開(kāi)展半導(dǎo)體生產(chǎn)的國(guó)際多邊協(xié)作的設(shè)想，歐盟稱(chēng)為“芯片伙伴關(guān)系”，而拜登政府稱(chēng)為“芯片四方聯(lián)盟”，歐美都希望與亞太地區(qū)的日韓和中國(guó)臺(tái)灣建立協(xié)作關(guān)系，聯(lián)合研發(fā)和生產(chǎn)芯片，但拜登政府的“芯片四方聯(lián)盟”不包括歐洲。此外，2022年5月歐美“貿(mào)易與技術(shù)理事會(huì)”第二次會(huì)議也對(duì)歐美芯片生產(chǎn)合作前景進(jìn)行了深入探討。

歐美陸續(xù)出臺(tái)的芯片政策都將矛頭對(duì)準(zhǔn)了中國(guó)。7月歐洲議會(huì)研究部關(guān)于歐盟芯片生產(chǎn)能力的報(bào)告，就強(qiáng)調(diào)要在芯片的關(guān)鍵性原材料上“減少對(duì)中國(guó)的依賴”，而8月拜登政府對(duì)《芯片與科學(xué)法案》生效所做的情況說(shuō)明，明確表示出臺(tái)這一法案的目的之一就是“加強(qiáng)供應(yīng)鏈和制衡中國(guó)”。這反映出歐美對(duì)中國(guó)的強(qiáng)烈的警惕與防范心態(tài)。

2022年歐美都在出臺(tái)新的政策，意圖加強(qiáng)針對(duì)中國(guó)和俄羅斯的高技術(shù)產(chǎn)品的出口管制，以保持自身在技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)和戰(zhàn)略沖突中的有利位置。但歐美都認(rèn)為在國(guó)際技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)中俄羅斯不構(gòu)成威脅，而中國(guó)才是威脅性最強(qiáng)的對(duì)手，因而歐美戰(zhàn)略研究界和決策層都在考慮對(duì)中國(guó)實(shí)施更加嚴(yán)苛的出口管制和投資審查架構(gòu)，對(duì)中國(guó)企業(yè)，尤其是具有軍方或央企背景的中國(guó)企業(yè)實(shí)施更加嚴(yán)密的監(jiān)控和限制。

美國(guó)商務(wù)部2022年初以來(lái)陸續(xù)將71家中國(guó)企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)列入“實(shí)體清單”，禁止向其出口高端芯片及其制造設(shè)備等尖端科技產(chǎn)品。從2020年下半年至今，已有約449家中國(guó)機(jī)構(gòu)被列入了美國(guó)商務(wù)部的“實(shí)體清單”。2022年10月美國(guó)商務(wù)部公布新的對(duì)華出口管制的新規(guī)定，禁止美國(guó)企業(yè)未經(jīng)美國(guó)商務(wù)部特別授權(quán)而向中國(guó)出口三類(lèi)芯片及其生產(chǎn)設(shè)備，同時(shí)還禁止擁有美國(guó)國(guó)籍或永久居民身份的人士在與芯片研發(fā)和生產(chǎn)相關(guān)的中國(guó)企業(yè)任職。這一力度空前的新規(guī)定的出臺(tái)，被輿論視為美國(guó)對(duì)華禁運(yùn)的“分水嶺時(shí)刻”。

同時(shí)美國(guó)加強(qiáng)了與歐洲的溝通，推動(dòng)歐洲支持自己的出口管制政策。受其影響，歐盟2022年1月正式實(shí)施針對(duì)“雙重用途產(chǎn)品”的出口管制與技術(shù)轉(zhuǎn)讓的新法規(guī)，9月出臺(tái)關(guān)于新法規(guī)的執(zhí)行情況的報(bào)告。同時(shí)歐盟還在《歐洲芯片法案》中明確表示，要與美國(guó)開(kāi)展出口管制協(xié)作，防止最尖端的芯片技術(shù)外泄。2022年5月歐美“貿(mào)易與技術(shù)理事會(huì)”第二次會(huì)議聯(lián)合聲明共有20多處提到了“出口管制”，詳細(xì)闡述了歐美在這一領(lǐng)域開(kāi)展合作的意向與規(guī)劃。7月歐洲議會(huì)研究部的一份報(bào)告也談到了相似的意向。

在投資領(lǐng)域，“戰(zhàn)略性資產(chǎn)”，也就是與最新前沿科技和國(guó)家安全密切相關(guān)的企業(yè)資產(chǎn)，成為歐美政治決策層和戰(zhàn)略研究界關(guān)注的焦點(diǎn)。為保護(hù)“戰(zhàn)略性資產(chǎn)”，歐美都在著手實(shí)施更加嚴(yán)格的投資審查與限制政策。美國(guó)《芯片與科學(xué)法案》中設(shè)立了明確的投資審查程序，對(duì)美國(guó)半導(dǎo)體生產(chǎn)商的對(duì)外投資施加嚴(yán)格的限制和監(jiān)控，以防止最新尖端芯片技術(shù)流向中國(guó)。9月拜登推出新的行政命令，大幅度強(qiáng)化美國(guó)外資審查委員會(huì)（CFIUS）的職能，在外資進(jìn)入與半導(dǎo)體、人工智能與生物科技相關(guān)的產(chǎn)業(yè)時(shí)，實(shí)施更嚴(yán)密的“國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)”評(píng)估。歐盟在投資領(lǐng)域也在加強(qiáng)相關(guān)決策。2022年6月歐洲議會(huì)出臺(tái)關(guān)于“歐盟國(guó)際投資政策的未來(lái)”的決議，專(zhuān)列一章闡述在未來(lái)加強(qiáng)投資審查的規(guī)劃。9月歐委會(huì)推出了投資審查年度報(bào)告，評(píng)估了歐盟與其成員國(guó)對(duì)外來(lái)投資實(shí)施聯(lián)合審查的運(yùn)作情況。10月歐委會(huì)又出臺(tái)《加強(qiáng)關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施彈性的歐盟協(xié)調(diào)方案》，談到為確保交通、能源和信息通訊等產(chǎn)業(yè)的安全，將加強(qiáng)對(duì)這一領(lǐng)域的投資管理。而5月歐美“貿(mào)易與技術(shù)理事會(huì)”在其聯(lián)合聲明的附錄里詳細(xì)闡述了歐美在外資審查領(lǐng)域的合作意向。

當(dāng)前歐美都在強(qiáng)調(diào)要將“價(jià)值觀相似”的國(guó)家聯(lián)合起來(lái)，結(jié)成緊密協(xié)作的排他性的雙邊或小范圍多邊架構(gòu)，向非西方地區(qū)推行地區(qū)合作與發(fā)展援助政策，意圖逐步排擠中國(guó)，削弱中國(guó)在這些地區(qū)的影響。美國(guó)不斷提出的新的宏觀政策框架，而歐洲方面則步步追隨。歐美聯(lián)手向欠發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)動(dòng)“魅力”攻勢(shì)，以援助和地區(qū)一體化合作的名義加以拉攏。

2022年5月，拜登政府初次提出“印太經(jīng)濟(jì)框架”構(gòu)想，聲稱(chēng)其“將為21世紀(jì)的世界經(jīng)濟(jì)確立新的規(guī)則”，希望通過(guò)這一框架來(lái)實(shí)現(xiàn)基建合作和“供應(yīng)鏈彈性”等目標(biāo)。兩周后，歐盟高級(jí)代表博雷利表示，歐洲在“印太地區(qū)”擁有“關(guān)鍵性的地緣政治與經(jīng)濟(jì)利益”，應(yīng)積極參與這一地區(qū)的合作。歐洲議會(huì)隨即在6月7日出臺(tái)《關(guān)于歐盟與印太安全挑戰(zhàn)的決議》，對(duì)美國(guó)的構(gòu)想作出回應(yīng)，點(diǎn)名批評(píng)了中國(guó)在這一地區(qū)的“強(qiáng)硬做法”，講出了美國(guó)未便明說(shuō)的話。在6月的G7峰會(huì)上，拜登推出了具有明顯的排擠中國(guó)意圖的“全球基建與投資伙伴關(guān)系”（PGII）架構(gòu)，得到了歐盟和歐洲幾個(gè)主要大國(guó)的響應(yīng)。

同時(shí)歐盟也在推進(jìn)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)展援助的“全球門(mén)戶”計(jì)劃，并拉攏美國(guó)為這一計(jì)劃的實(shí)施共同出力。2022年10月，美國(guó)與歐盟簽署備忘錄，在“全球門(mén)戶”計(jì)劃的框架里為非洲的綠色能源轉(zhuǎn)型聯(lián)合提供助力。歐美的這些互動(dòng)合作，帶有明顯的與中國(guó)“一帶一路”倡議開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)的意圖。

然而歐美之間自特朗普時(shí)期就已存在的矛盾并未根本改觀。尤其是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域歐美矛盾較深，在尖端技術(shù)和對(duì)外金融領(lǐng)域甚至可以說(shuō)矛盾大于共識(shí)。

拜登政府迄今并未廢除特朗普時(shí)期確立的對(duì)歐盟輸美的鋼鋁產(chǎn)品的懲罰性關(guān)稅，只是劃出了一個(gè)免稅的配額，在額度之外的關(guān)稅依舊。歐美各自的《芯片法案》有一點(diǎn)明顯的差異：歐洲對(duì)美國(guó)懷有期待和依賴，希望借助美國(guó)的支持來(lái)推進(jìn)歐盟的“數(shù)字轉(zhuǎn)型”和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但美國(guó)對(duì)歐洲并未表現(xiàn)出多少熱情。這既是因?yàn)闅W洲的數(shù)字技術(shù)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)明顯落后于美國(guó)，也說(shuō)明美國(guó)無(wú)意讓歐洲在半導(dǎo)體相關(guān)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際合作中占據(jù)重要位置。在尖端技術(shù)和前沿產(chǎn)業(yè)的多個(gè)領(lǐng)域，歐美之間都存在明顯失衡的實(shí)力對(duì)比，這使歐洲在歐美經(jīng)濟(jì)關(guān)系中處于相當(dāng)不利的位置。