王建學，張明

(天津大學法學院，天津，300072)

一、問題的提出

黨的二十大報告明確指出：“中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化?！盵1]法治作為實現共同富裕的重要一環(huán)，是“助力和保障共同富裕的強大制度力量”[2]。目前，法學界已圍繞共同富裕展開諸多學理研究，但較少涉及共同富裕示范區(qū)建設等實踐問題。從實踐維度來看，為進一步豐富共同富裕的基本內涵和探索共同富裕的實現路徑，黨中央作出一系列重大戰(zhàn)略決策部署，選取浙江省作為高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)，為全國推進共同富裕提供省域范例。因此，浙江省共同富裕示范區(qū)建設對全國實現共同富裕具有重要的引領作用，而其建設過程中所面臨的法律問題亟須從法治保障高度進行研究。

作為共同富裕的“探路者”，浙江省需要“率先探索破解社會主要矛盾的有效途徑”，“率先走出具有普遍意義的共同富裕新路子”[3]。而共同富裕涉及“共同”和“富?！眱蓚€維度的調和，需要以解決城鄉(xiāng)差距、收入分配差距和地區(qū)差距等問題為主攻方向，實現收入分配制度改革、統籌城鄉(xiāng)區(qū)域協調等目的。因此，浙江省共同富裕示范區(qū)建設，不可避免地需要在發(fā)展模式、增長機制和分配機制等方面形成一系列新的“共同富裕規(guī)范群”，以填補制度空白和法律空缺。但是，浙江省作為普通的省級行政區(qū)域，既有地方立法權難以滿足其改革創(chuàng)新的實踐需求，制約了共同富裕示范區(qū)建設的空間和力度。

根據2021 年5 月公布的《中共中央國務院關于支持浙江高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)的意見》(以下簡稱《意見》)，“有關改革政策措施凡涉及調整現行法律或行政法規(guī)的，按法定程序經全國人大常委會或國務院統一授權后實施”[4]。浙江省人大常委會2022 年初所作的工作報告也透露，浙江層面正在梳理示范區(qū)建設需調整適用的法律、行政法規(guī)清單，“探索建立與全國人大相關委員會的協作機制，積極爭取全國人大常委會、國務院授權”[5]。由此，目前存在以授權立法方式解決示范區(qū)建設相關問題的可能性。從學理角度而言，共同富裕示范區(qū)需要何種形式的授權立法？又為何必須授權立法？本文首先從歷史角度闡明示范區(qū)法治建設走向授權立法的必然性，然后在比較各種授權方案的基礎上選擇最適合示范區(qū)建設的授權方案，并在維護國家法制統一的前提下探討使授權最契合共富目標的具體路徑。

二、共同富裕示范區(qū)授權立法的內在邏輯

共同富裕示范區(qū)建設是否需要授權立法，取決于我們對法治與改革關系的認知，以及對共同富裕實現路徑的考量。共同富裕示范區(qū)作為一項重要的改革創(chuàng)新舉措，必然面臨諸多體制機制障礙和需要變通現行法律法規(guī)的難題，這就需要法治“先行先試”以保障改革舉措“于法有據”、落地生根。而普通的地方立法權顯然難以勝任，需要具有權威性的國家權力機關作出授權立法，以緩解法治與改革之間的張力，從而“用法治方式保障和促進共同富裕重大決策的有效實現”[6]。

(一) 從突破性先富到法治下共富

改革開放總設計師鄧小平指出：“在社會主義制度下，可以讓一部分地區(qū)先富裕起來，然后帶動其他地區(qū)共同富裕?！盵7]據此，東南沿海地區(qū)借助優(yōu)惠政策和資源優(yōu)勢加快了對外開放的步伐，積極探索先富道路。在現行1982 年憲法的實施初期，沿海地區(qū)的先富改革實踐存在未經授權自行突破既有法律秩序的情況，特別是“在非公有制經濟、土地制度和市場體制等領域，出現了與憲法存在明顯緊張的改革舉措”[8]。比如，該時期溫州的私營經濟發(fā)展、深圳的國有土地使用權“公開競投”等引發(fā)了學界對于“突破性先富”的深層憂慮[9]。在1988 年憲法修正案的討論過程中，委員們認為，承認私營經濟的憲法地位和允許土地使用權的依法流轉，“這是非改不可的”[10]。最終，憲法修正從規(guī)范層面結束了關于先富改革的諸多爭議，實踐中的先富探索卻從未停歇。伴隨著法治理論及實踐的發(fā)展，這種以突破法律甚至憲法為代價的制度變革邏輯日益顯現弊端，學界也圍繞“良性違憲”的主題對這種有利于經濟發(fā)展、走向富裕的改革行為展開了諸多討論。但近年來，伴隨著全面依法治國的推進，中國特色社會主義法律體系已經形成且日趨完備，幾乎不存在“無法可依”的情形，因此，缺乏授權的突破性先富改革措施已經完全喪失存在空間。

伴隨著突破性先富弊端的日益顯現，法治下共富的道路選擇日益清晰。黨的十八大以來，習近平總書記對法治與改革的關系作出全新闡釋，指出“凡屬重大改革都要于法有據”[11]，意在強調改革和法治同頻共振、相伴而行，“避免違法改革對法治的‘破窗效應’”[12]。黨的二十大報告中，習近平總書記更是“明確了新時代中國特色社會主義法治建設的使命任務就是全面推進國家各方面工作法治化”[13]，對法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的重要性作出全新解讀。在此背景下，高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)作為一項“牽一發(fā)而動全身”的重大改革、重要舉措，勢必要由政策引導型向法治保障型轉變，借以法治引領的漸進式改革方式，有效過濾改革試驗所帶來的社會治理風險。因此，從突破性先富向法治下共富轉變，以法治方式引領、推動和保障共同富裕示范區(qū)建設，將國家賦予浙江省的先行先試地位進行法治化建構，成為我國推進共同富裕的顯著特征。

(二) 法治下共富的制度供給不足

在中國特色社會主義新時代，從突破性先富到法治下共富可謂恰逢其時，但其具體展開還需關注地方立法權限問題。浙江層面已經注意到法治對于保障共同富裕示范區(qū)建設的重要作用。為了對共同富裕示范區(qū)建設“保駕護航”，浙江省人大常委會正在研究制定《浙江省促進高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)條例》(以下簡稱《示范區(qū)條例》)，同時提出以該條例為基礎，“推動形成‘1+N’的共同富裕示范區(qū)建設法規(guī)制度體系”[14]。但在我國單一制國家結構形式下，“地方創(chuàng)新的工具主要體現為上級及中央授予的特殊權力和權利”[15]。浙江省作為普通的省級行政區(qū)域，其地方立法權是否足以支撐建設共同富裕示范區(qū)的法律規(guī)范體系？對此疑問，還需回歸共同富裕的內涵本身進行解答。

從歷史視角來看，中國共產黨的百年奮斗歷程始終伴隨著對共同富裕的實踐探索與理論創(chuàng)新[16]，共同富裕理念早已內化于執(zhí)政黨領導下的中國特色社會主義政法體制。進入新時代，以習近平同志為主要代表的中國共產黨人豐富和發(fā)展了共同富裕的理論內涵，提出“共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現代化的重要特征”，同時指出，“實現共同富裕，要統籌考慮需要和可能，按照經濟社會發(fā)展規(guī)律循序漸進”[17](171)。為促成這一目標的實現，執(zhí)政者通過構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度安排，實現對“共同”和“富?！眱身椌S度的調節(jié)，以期通過合理的制度安排將做大做好的“蛋糕”切好分好。但此項調節(jié)必然要求共同富裕示范區(qū)“于變局之中開新局”，率先優(yōu)化收入分配格局和探索城鄉(xiāng)區(qū)域協調發(fā)展的路徑，并以法治方式破除制約高質量發(fā)展高品質生活的體制機制障礙，這些內容的調整及變革則需介入普通地方立法權無法涉足之“禁區(qū)”。

就共同富裕的實現路徑而言，國內外尚無可供參考借鑒之先例，諸多事宜需在改革試驗中進一步探索。普通地方立法權雖有“先行性立法”權限，可以在國家尚未制定法律或行政法規(guī)的情況下先行探索，但其既不可邁入全國人大及其常委會專屬立法權的范圍，也不能變通或抵觸既有的法律法規(guī)。因此，全國人大常委會雖鼓勵地方立法在合適范圍內先行探索，并以支持型備案審查來發(fā)揮地方先行性立法的“實施性、補充性、試驗性作用”[18]，但這種“先行性立法”受專屬立法權、不抵觸等要素的嚴格控制，對于時刻需要革新和變通的共同富裕示范區(qū)法治建設而言助益不大。甚至在某種程度上，共同富裕示范區(qū)所需試錯探索之內容，“均不屬于規(guī)范意義上的地方性事務內涵”[19]，恰恰是地方立法權無力涉足的中央事權。因此，僅靠普通地方立法權難以觸及共同富裕所牽引的制度內核，無力開拓真正的制度變革空間。

(三) 共富建設呼吁法治先行先試

當普通地方立法權難以滿足示范區(qū)的法治需求時，從國家層面開展共同富裕示范區(qū)立法，或可避免地方立法權限不足和被授權立法主體不適格等問題。但此種解決方案也將面臨兩大難題：一是國家層面制定的法律或是授權國務院制定的先行性行政法規(guī)，其所針對的事項應當在全國范圍內具有普遍性、全局性特征，“立法機關通常不得基于地域差別而針對特定地方制定個殊性法律”[20]。因此，國家層面的立法宏觀性有余而針對性不足，難以為特定區(qū)域的個別化需求提供法律保障。二是國家層面的立法具有成熟性、穩(wěn)定性特征，對于正在變化發(fā)展中的制度和事物，難以作出具體而明確的規(guī)定。即使是針對海南自貿港建設專門制定的《海南自由貿易港法》，也是本著“宜粗不宜細”的立法精神，“僅限于為海南自貿港建設提供一種最基礎的制度框架”[21]，將制度空缺留給海南自貿港法規(guī)予以填補。因此，就共同富裕制度建設和改革探索而言，其所調整的社會關系尚不穩(wěn)定、制度措施尚待實踐檢驗、制定法律的條件尚不成熟，更適合地方立法先行探索、試錯改革。

此外，從浙江省本身的發(fā)展來看，其有能力承接黨中央的重大戰(zhàn)略決策和有必要爭取全國人大及其常委會的授權立法。一方面，自改革開放以來，我國的改革試驗多分布在東南沿海等經濟發(fā)達地區(qū)，形成了“東重西輕”的非均衡發(fā)展格局。國家的政策傾斜固然是形成這一格局的關鍵因素，但決定政策傾斜的動力因素又可歸因于地區(qū)經濟發(fā)展水平。根據資源松弛理論，“松弛的資源狀況是組織創(chuàng)新的重要條件”[22]，經濟發(fā)展水平較高和財政資源較為豐富的地區(qū)更容易也更有意愿和能力進行政策創(chuàng)新和改革試驗。就浙江省而言，其在探索推進共同富裕方面具有“省情代表性較強、富裕程度較高、發(fā)展均衡性較好”等現實基礎和發(fā)展優(yōu)勢[23]，有能力承擔高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)的歷史使命。另一方面，浙江省也有必要爭取地方立法權擴容。如學者所言，“如今真正需要被授權的不是國務院和經濟特區(qū)，而是那些經濟發(fā)達區(qū)域”[24]。這些經濟發(fā)達區(qū)域雖享有中央優(yōu)惠政策，卻遭遇諸多法律上的瓶頸，無法及時將政策優(yōu)勢轉化為法治保障。浙江省作為非適格的立法被授權主體，同樣面臨此項問題，甚至是具有比其他地區(qū)更為迫切的法治需求。如中央《意見》要求共同富裕示范區(qū)率先在公共服務、分配制度改革、城鄉(xiāng)區(qū)域協調發(fā)展等方面取得實質性進展，既要完成改革試驗任務，又要保證“法治浙江”建設的平穩(wěn)推進。有鑒于此，“必須根據現實需求對被授權主體的范圍作適當擴大”[25]，允許浙江省共同富裕示范區(qū)法治先行，以授權立法方式對浙江省地方立法賦能擴權。

申言之，高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)必須有與之相適用的法治保障體系，否則，不但無法充分釋放政策紅利，反而會掣肘共同富裕的道路探索。正是在此背景下，共同富裕示范區(qū)改革探索不僅必須進行相應的授權立法，而且要選擇最好最適合的授權立法形式。

三、共同富裕示范區(qū)授權立法的方案選擇

過去四十多年的改革創(chuàng)新與法治實踐表明，授權立法將是推進共同富裕示范區(qū)建設的關鍵一招和基礎性保障。時任浙江省委書記袁家軍也指出，共同富裕示范區(qū)建設“最有含金量的是改革授權”[26]。但目前《立法法》規(guī)定了先行性行政法規(guī)授權、地方改革試點授權、以經濟特區(qū)法規(guī)為代表的地方立法變通授權等三類授權立法機制，其中，何種授權立法方式最符合高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)的法治需求，仍需對比分析和審慎思考。

(一) 先行性行政法規(guī)授權不適合共富區(qū)建設

一般而言，行政立法受“法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則”約束，“屬于派生性的法規(guī)范”[27]。但2000年《立法法》第9 條賦予國務院一定程度的立法創(chuàng)制權，在制定法律的條件尚不成熟時，全國人大及其常委會可以授權國務院就部分事項先行制定行政法規(guī)。此后，2015 年《立法法》修改時，又對授權的事項、期限、原則、評估報告等制度作出進一步限制，形成了相對完善的授權監(jiān)督機制。先行性行政法規(guī)授權的特點在于，其所授權范圍應屬全國人大及其常委會專屬立法權事項，在制定法律的條件尚不成熟時授權國務院先行制定行政法規(guī)。先行性行政法規(guī)授權的事項范圍要受相對法律保留事項的嚴格約束，且屬于尚未制定法律而又亟須制定法規(guī)予以調整之情形。當制定法律的條件成熟時，國務院應及時提請全國人大及其常委會制定法律，相應授權也隨之終止。相較于國家立法權的行使，行政立法程序更為簡單高效。授權實踐表明，20 世紀80 年代全國人大及其常委會對國務院作出的兩次授權決定，在促進經濟建設和改革開放方面起到了積極作用[28]。

但從先行性行政法規(guī)授權與共同富裕示范區(qū)法治建設的銜接適用來看，先行性行政法規(guī)難以符合共同富裕示范區(qū)授權立法之需要。其核心緣由有四：一是被授權主體不適格。先行性行政法規(guī)授權是針對國務院的全國性試驗授權，并不適用于地方權力機關和地方行政機關。二是先行性行政法規(guī)雖在時間上具有暫時性，適用領域卻與普通行政法規(guī)一樣于全國范圍內適用。如此一來，本為共同富裕示范區(qū)建設之需制定的先行性行政法規(guī)，卻演化為全國普遍適用之規(guī)范，又何談試點試錯與改革創(chuàng)新？三是在某種程度上，2015 年《立法法》第9 條和第13 條雖共享先行先試的相似屬性，卻存在著內在的邏輯沖突?！耙驗樵绞欠艑拰τ谑跈鄤?chuàng)制性試點的約束，(2015年)《立法法》第9 條就越是可能變得多余?！盵29]四是從共同富裕示范區(qū)建設本身來看，其所需要的不僅是先行性行政法規(guī)的規(guī)范和引領，更是需要賦予地方更大的改革自主權，從而對上位法規(guī)范予以一定限度的突破。因此，先行性行政法規(guī)授權的固有局限，決定了其難以作為共同富裕示范區(qū)的授權立法形式，但其授權的限制要素和各項要素的強化機制對共同富裕示范區(qū)授權立法具有一定的參考價值。

(二) 地方改革試點授權難以完全滿足共富區(qū)建設

2015 年《立法法》首次規(guī)定地方改革試點及其授權決定，全國人大及其常委會可以基于改革發(fā)展需要就特定事項決定特定地方在特定期限內“暫時調整或暫時停止適用法律的部分規(guī)定”。有學者將此種“立法后中止實施”稱之為“授權立法模式的新常態(tài)”[30]。地方改革試點授權的特點在于由全國人大及其常委會對改革發(fā)展中的特定事項進行逐項授權，比如2016 年關于開展刑事案件認罪認罰從寬制度改革試點、2021 年關于四級法院審級職能定位改革試點等。這種授權機制承繼了先行性行政法規(guī)授權的優(yōu)點，在授權事項、授權期限和評估報告等方面的限制比較全面，改革實踐中也運用得相對嫻熟。目前，中央層面似乎傾向于按照《立法法》第16 條規(guī)定的地方改革試點授權機制對共同富裕示范區(qū)進行逐項授權，但必須解決幾個先決性問題。

其一，地方改革試點授權所產生的法律“懸置”狀態(tài)，不能替代共同富裕示范區(qū)的法治需求。從某種程度上看，“先行先試授權制度只是‘清除’了制度變革性政策試驗面臨的法律障礙”[31]，并沒有為特定區(qū)域提供相應的法律供給，無力解決法治建設過程中的推進實施問題。當然，亦有學者認為，2015 年《立法法》第13 條實則包括“暫停法律適用、立法授權和間接行政授權三種不同法律性質的內容”[32]，使得被授權主體同時取得了先行先試的法律創(chuàng)制權。這種觀點看似為法規(guī)范“破與立”的銜接作出解釋，通過暫停法律適用后的授權行為產生替代規(guī)則，但將引出另一個附隨問題，即共同富裕所涉范圍極廣、改革事項極為重要，地方改革試點授權是否可以作出創(chuàng)制性規(guī)定呢？目前，國家層面尚無關于共同富裕的專門性法律，共同富裕示范區(qū)也僅是改革探索、試錯創(chuàng)新，國內外幾無可供參考借鑒之先例。在此背景下，諸多改革舉措未必能在現有法律制度體系中尋得依據，由此產生的“創(chuàng)制性試點”必將與2015 年《立法法》第13 條的兼容可能性持續(xù)存疑，因為該條既“沒有規(guī)定可以進行法律還未從事的創(chuàng)制”，也未允許涉及“法律未予規(guī)定的事項”[33]。

其二，地方改革試點授權始終伴隨著授權目的、事項、期限、評估報告等要素限制，容易落入一事一授權的窠臼。即使授權實踐中已有解決方案，如《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》中提出，“以清單式批量申請授權方式”支持深圳改革試點工作[34]。但問題在于，這種清單式批量授權方式既未體現在共同富裕示范區(qū)建設意見中，其推廣適用的可能性存在問題，“也沒有在《立法法》中得以體現，其合法性存在問題”[35]。此外，地方改革試點授權有明確的授權期限要求，一般以5年試點時間為限。雖然有突破5 年期限的解釋空間，且并未明確規(guī)定延期次數，但也難免產生多次授權或延期困難等負擔。特別是習近平總書記一再強調，“促進全體人民共同富裕是一項長期任務”[17](116)。中央《意見》也指出，共同富裕示范區(qū)建設有一個明確的階段性發(fā)展目標。如此一來，地方改革試點授權難以滿足共同富裕示范區(qū)建設這一長遠且艱巨的任務目標。

總體而言，改革試點授權方式具有臨時性和可控性優(yōu)勢，有利于全國人大常委會對共同富裕示范區(qū)改革進行過程性監(jiān)督。但其缺點在于，一事一議的授權模式難以完全滿足共同富裕示范區(qū)改革的綜合性、體系性和長期性需求。

(三) 地方立法變通授權最適合共富區(qū)建設需要

《立法法》第84 條規(guī)定了以經濟特區(qū)法規(guī)為代表的試驗性地方立法變通授權。此種授權是因改革目的而創(chuàng)設的以變通權為基礎的授權形態(tài)，除經濟特區(qū)法規(guī)外，還包括2021 年新增加的海南自貿港法規(guī)和浦東新區(qū)法規(guī)兩種形式。此種地方立法變通機制的深度授權模式，可以賦予浙江省共同富裕示范區(qū)以改革力度最大的立法變通權，最為契合示范區(qū)法治建設的綜合性、體系性需求，不乏為示范區(qū)授權立法的最佳方案。具體優(yōu)勢如下：

其一，地方立法變通授權以“立法變通”為核心特征，可以對法律、行政法規(guī)等上位法規(guī)范進行一定限度的變通規(guī)定。通過賦予地方以高度的立法變通權，允許地方立法在一定程度上合法“偏離”全國性的法律制度，以達到改革創(chuàng)新與試錯示范等目的。如經濟特區(qū)法規(guī)可以對法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)作變通規(guī)定；浦東新區(qū)法規(guī)可以對法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章作變通規(guī)定。目前，國家層面雖無關于共同富裕的專門性法律，但受共富改革任務之驅動，共同富裕示范區(qū)建設不可避免地需要對城鄉(xiāng)區(qū)域協調、生態(tài)文明建設和公共服務優(yōu)質共享等相關法律內容進行適度突破和變通適用，中央《意見》也將上述領域列為需經改革授權予以法治保障之內容。因此，以地方立法變通授權作為共同富裕示范區(qū)授權立法之方式，可以兼顧變通與改革試驗的雙重屬性。這就優(yōu)于“無變通有試驗”的地方改革試點授權和“有變通無試驗”的民族自治地方自治法規(guī)。

其二，地方立法變通授權采取的是概括式授權方式，給予被授權主體較為寬泛和高度開放性的探索試驗空間。對此，不乏學者擔憂此種概括式授權或一攬子授權方式缺乏嚴格的限制及監(jiān)督，更容易產生區(qū)域性法制差異。但從歷次授權實踐和改革需要來看，地方立法變通授權恰恰是需要突破嚴格意義上的授權明確性要求的。且概括式授權并不等于毫無限制的立法權授予，而是內含著特定的約束性要件，如以立法事項為例，經濟特區(qū)法規(guī)須聚焦于“經濟類事項”，海南自貿港法規(guī)應限于調整“貿易、投資及相關管理活動”。相較于臨時性、精準性的一事一議授權模式，此種概括式授權方式可以賦予特定地方更大的改革自主權，理論上也沒有授權期限之要求，更有利于激發(fā)地方立法創(chuàng)新的活力。就地方立法變通授權與共同富裕示范區(qū)的銜接關聯來看，共同富裕示范區(qū)所涉領域和所為事項決定了對其授權必須采取綜合性、體系性的授權立法方式。如中央《意見》指出，示范區(qū)要在高質量發(fā)展高品質生活、城鄉(xiāng)區(qū)域協調發(fā)展、收入分配制度改革、文明和諧美麗家園建設等全方位多領域先行先試，單一精準授權模式限制了立法的具體事項，從而難以滿足其綜合性改革需求，概括式授權雖在授權明確性方面存在瑕疵，卻可滿足示范區(qū)建設的目標任務和發(fā)展方向。并且，建設共同富裕示范區(qū)的目的是為了示范推廣，而非打造服務于特定地方的“規(guī)制群島”[36]，中央《意見》所提出的評價體系和示范推廣機制，將有助于試點探索內容的復制推廣。

因此，從事項的重要性和長遠性以及改革探索的艱巨性來看，地方立法變通授權可能更為適合共同富裕示范區(qū)法治建設之需求。這就意味著以概括式授權的方式賦予浙江省地方立法變通權，允許其在一定限度范圍內對上位法作出變通規(guī)定。雖然在地方立法變通授權模式下，相應地方所獲得的授權立法除了立法事項和備案審查要求以外幾乎缺乏其他限制性要素，而且包括授權立法的日落條款、效果評估、報告義務及其與法律立改廢釋的銜接等，目前來看仍存在諸多盲點，但瑕不掩瑜，此類“概括性授權仍然發(fā)揮著制度創(chuàng)新的重要功能”[37]，浙江省仍有必要爭取改革空間最大的變通性授權立法，即共同富裕示范區(qū)法規(guī)。對于此種授權形式本身的缺點和不足，全國人大及其常委會在對共同富裕示范區(qū)作出授權立法時，有必要打通各類授權機制之間的阻礙隔閡，輔之以其他授權形式的立法監(jiān)督機制，強化共同富裕示范區(qū)法規(guī)的限制性要素。

四、共同富裕示范區(qū)授權立法的路徑展開

地方立法變通機制作為一個整體，在改革試驗等創(chuàng)設目的上具有一致性，但具體到經濟特區(qū)法規(guī)、上海浦東新區(qū)法規(guī)和海南自貿港法規(guī)，其各自的授權方式、事項、監(jiān)督機制等方面存在著細微差別。無論未來共同富裕示范區(qū)法規(guī)參考何種授權方式，都必須強化各項限制性要素，立足于可復制推廣的改革試驗目標，在國家法制統一原則的約束下釋放地方創(chuàng)新活力。

(一) 共同富裕示范區(qū)授權立法的具體路徑

現有的三種地方立法變通機制在授權方式上存在一定差別。盡管三種法規(guī)的制定權均來自全國人大及其常委會的授權，并且在2023 年《立法法》修改時確認了浦東新區(qū)法規(guī)和海南自貿港法規(guī)制定權，但海南自貿港法規(guī)最初經由《海南自由貿易港法》授權而來，而浦東新區(qū)法規(guī)則源自全國人大常委會的授權決定。共同富裕示范區(qū)授權立法方式，如若借鑒海南自貿港法規(guī)，以專門立法的形式授權浙江省人大及其常委會以共同富裕示范區(qū)法規(guī)制定權，則不免面臨立法周期長和立法條件是否成熟等難題，且需制定針對共同富裕示范區(qū)的專項法律，從而加劇法律的個別性現象。而以授權決定方式賦予共同富裕示范區(qū)立法變通權，則將更符合《立法法》第9 條規(guī)定的“立法與改革”條款內涵。在某種程度上，共同富裕示范區(qū)與浦東新區(qū)具有一定的相似性。其相似特征有三：一是兩者分別作為高質量發(fā)展建設的共同富裕示范區(qū)、社會主義現代化建設引領區(qū)[38]，都非經濟特區(qū)所在省市，未曾享有經濟特區(qū)立法變通權。上海市作為首個非經濟特區(qū)的被授權立法主體，可以對法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章作出變通規(guī)定，其授權方案對浙江省共同富裕示范區(qū)的授權立法具有重要參考意義。二是兩者的目的都在于改革試點、示范推廣，通過先行先試積累經驗和提煉改革創(chuàng)新成果，發(fā)揮對全國其他省域的示范帶動作用。三是兩者所涉事項涵蓋政治、經濟、社會、文化、生態(tài)等多個方面，必須加強改革的系統集成，以體系化的思維開展綜合性改革試點。目前，浦東新區(qū)法規(guī)雖“比照經濟特區(qū)法規(guī)”[39]，但并未設定嚴格明確的事項要求，而是以“根據浦東改革創(chuàng)新實踐需要”作為授權的范圍界限[40]。未來，共同富裕示范區(qū)法規(guī)亦可參考浦東新區(qū)法規(guī)的概括式授權，以共同富裕的體制機制改革為主要約束。

因此，就共同富裕示范區(qū)授權立法的具體展開來看，這將涉及由誰授權、授權給誰、授權內容等事項。一般而言，應當由全國人大或其常委會作出決定，授權浙江省人大及其常委會根據共同富裕改革創(chuàng)新的實踐需求，遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，就共同富裕體制機制改革制定共同富裕示范區(qū)法規(guī)，在共同富裕示范區(qū)范圍內實施；共同富裕示范區(qū)法規(guī)應當報送全國人大常委會和國務院備案，應當說明對法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章作出變通規(guī)定的情況和理由。之所以作出如此授權：一是因為授權立法的本質是國家立法權的一種特殊運用形式，1982 年《憲法》和《立法法》明確規(guī)定了全國人大及其常委會享有國家立法權，由全國人大及其常委會向特定地方授予地方立法變通權具有法理正當性。二是授權浙江省人大及其常委會立法變通權具有現實可能性。根據全國人大常委會法工委的解釋，《立法法》有關經濟特區(qū)法規(guī)的規(guī)定，“并不必然對后續(xù)的特殊類型法規(guī)的授權形成約束”[41]。因此，帶有改革試驗性質的地方立法變通授權并非終局性的權力。全國人大及其常委會可以根據改革發(fā)展需要授予非經濟特區(qū)地方人大及其常委會地方立法變通權。特別是2021年浦東新區(qū)法規(guī)和海南自貿港法規(guī)的授權實踐，代表著我國授權地方立法變通機制的重新激活，且有可能進一步制度化、擴大化[42]。三是中央《意見》關于共同富裕示范區(qū)的戰(zhàn)略定位決定了其必然涉及全方位多領域的復雜事項，有必要以概括式授權方式對其賦能擴權，以免授權過于精準具體而約束和限制了示范區(qū)改革試錯空間。基于共同富裕改革探索的復雜性和艱巨性，可將授權立法的事項范圍限定在“共同富裕的體制機制完善”方面，以是否為共同富裕示范區(qū)改革探索之需，作為示范區(qū)法規(guī)正當性、合法性的根基和約束。四是對于部門規(guī)章的變通權問題。將部門規(guī)章增設為共同富裕示范區(qū)法規(guī)的變通對象，可以有效避免因部門利益糾葛而影響示范區(qū)改革試驗的潛在風險。當兩者對同一事項作出不一致規(guī)定而產生爭議時，共同富裕示范區(qū)法規(guī)針對部門規(guī)章的變通權，可借“備案”替代“裁決”，在某種程度上拓寬了共同富裕示范區(qū)法規(guī)的權限范圍。此外，共同富裕示范區(qū)是由“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”，浙江省人大及其常委會無須擔憂共同富裕示范區(qū)法規(guī)與地方性法規(guī)產生沖突抵觸之情形，授權決定遂無必要將地方性法規(guī)列入變通對象。

但值得一提的是，共同富裕示范區(qū)授權立法還需要處理好其與浙江省“示范區(qū)條例”的關系。目前，浙江層面正在積極推動“示范區(qū)條例”的立法工作[43]，將其作為規(guī)范共同富裕改革探索的法治保障根基。但一項更優(yōu)的選擇在于，浙江層面通過梳理需調整適用的法律、行政法規(guī)清單，積極爭取國家授權立法后，以共同富裕示范區(qū)法規(guī)的形式出臺起基礎性作用的“示范區(qū)條例”，然后以該條例為基礎，針對各專門事項構筑共同富裕示范區(qū)法治建設的“四梁八柱”。原因在于，普通地方性立法的權限有限，在其基礎上制定“示范區(qū)條例”，必然存在能力不足的問題，而如果在獲得授權后另行制定統領性或基礎性的共同富裕示范區(qū)法規(guī)，又難免“疊床架屋”略顯累贅。

(二) 共同富裕示范區(qū)法規(guī)的要素限制

基于長期以來的改革試驗與經驗教訓，在對地方立法賦能擴權的同時，必須強化對授權立法的限制性規(guī)定。就地方立法變通授權實踐來看，2015 年《立法法》修改強化了對經濟特區(qū)法規(guī)的限制，2021 年新創(chuàng)制的浦東新區(qū)法規(guī)和海南自貿港法規(guī)必須遵守備案審查和說明義務等要求，且在2023 年《立法法》修改時予以強化說明。因此，地方立法變通授權在總體上呈現出不斷完善的趨勢。但相對地方改革試點授權和先行性行政法規(guī)授權而言，這種限制性規(guī)定仍顯不足。綜合對比各類授權立法機制可以發(fā)現，先行性行政法規(guī)授權和地方改革試點授權在授權的范圍、目的、事項、期限、原則等各方面都比較齊全，而地方立法變通授權的諸多限制性要素基本上處于空白或乏力的狀態(tài)，比如享有高度立法變通權的海南自貿港法規(guī)，“其審查的實踐效果隱而不彰，容易造成理論困惑和實踐誤區(qū)”[44]。存在多年的經濟特區(qū)法規(guī)授權，有違背“平等原則”的嫌疑[45]，且容易異化為地域性立法特權。海南自貿港法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)等以“特定地名+立法事項”為名稱的特定授權類型，也具有明顯的地方立法個別化和碎片化傾向，長期來看，將有損國家法制的統一。這些問題的存在可能會制約其改革試驗效能的發(fā)揮。因此，共同富裕示范區(qū)法規(guī)如若采用地方立法變通授權，則必須明確一項前提，即三種授權形式在制度設計上“各有其盲點”，因此必須“厘清三者間的關系、打通其隔閡”[46]，從而實現各項限制性要素的良性互動。只有配備這些要素限制，共同富裕示范區(qū)法規(guī)才不會偏離授權立法的初衷或背離制度設計的核心功能，才有可能更好地為共同富裕示范區(qū)的改革試驗提質增效。

具體而言，共同富裕示范區(qū)法規(guī)的限制性要素，主要包括目的之限制、事項范圍之限制和備案審查的監(jiān)督等。首先，共同富裕示范區(qū)法規(guī)必須有助于維護法制統一并避免淪為地方立法特權。共同富裕示范區(qū)是為全國推進共同富裕提供省域范例，積累的成功經驗必須向全國范圍內推廣適用。如果共同富裕示范區(qū)法規(guī)淪為地域性立法特權，甚至成為其減損國家法制統一的合法外衣，將有違可復制推廣的改革試驗目的與授權立法之初衷。因此，為避免陷于“示范斷裂”的尷尬境地，共同富裕示范區(qū)既要重視當地特色，也要兼顧向全國推廣的普遍性特征，試驗和復制推廣將構成授權立法的兩大限制性要素。其次，就共同富裕示范區(qū)法規(guī)的事項范圍來看，其并非毫無邊界的立法變通權，必須吸取經濟特區(qū)法規(guī)創(chuàng)新性不足、與普通地方性法規(guī)立法相混淆的經驗教訓。共同富裕示范區(qū)法規(guī)的立法事項，應當以推進共同富裕體制機制改革為著力點，圍繞普通地方性法規(guī)無力涉足之領域而展開立法。最后，共同富裕示范區(qū)法規(guī)必須強化備案審查監(jiān)督機制，在報送備案時，應當說明對法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章作出變通規(guī)定的情況和理由。之所以如此，是因為變通性立法的核心價值在于對法規(guī)范秩序正當卻超出常規(guī)的偏離，這需要備案審查機制來調節(jié)法制統一與立法變通之間的內在張力。在備案審查全覆蓋的工作要求下，必須“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”[47]，特別是對于共同富裕示范區(qū)法規(guī)而言，其可以對法律、行政法規(guī)等上位法規(guī)范進行有限度的變通規(guī)定，必須對其設定更為嚴格的備案審查和說明義務。

除上述限制性要素以外，值得進一步討論的是授權期限或日落條款的約束性作用。通常而言，授權立法之所以需要附以日落條款的限制，是為了督促改革試驗者及時總結經驗和進行事后評估，并將成熟的試驗內容在全國范圍內復制推廣[48]。但是，實現共同富裕是一個長期的歷史過程，“2035 年共同富裕取得實質性進展只是共同富裕建設中的一個中期目標”[49]。在此背景下，如果機械借鑒先行性行政法規(guī)授權和地方改革試點授權關于授權期限過長或過短的權衡考量，則難以滿足示范區(qū)法治建設的階段性需求和長期性歷史任務。反過來說，即使共同富裕示范區(qū)授權立法中缺少日落條款的限制，也并不意味著會造成嚴重的區(qū)域性法制差異。共同富裕示范區(qū)法規(guī)仍然可以通過評估報告機制及時總結經驗做法，提煉改革創(chuàng)新成果，適時提請全國人大及其常委會將成熟有效的共同富裕示范區(qū)法規(guī)上升為全國性的法律制度。因此，日落條款的限制性要素并不必然構成地方立法變通授權的內在限制要素。

五、結語

扎實推進共同富裕的過程離不開法治保障，高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)必須善用授權立法。本文主張，地方立法變通授權最適合共同富裕示范區(qū)法治建設的需求，其具體授權方案可以參考浦東新區(qū)法規(guī)授權，同時借鑒海南自貿港法規(guī)授權經驗，賦予浙江省人大及其常委會共同富裕示范區(qū)法規(guī)制定權。但與此同時，也有必要綜合利用各種授權方式的限制性要素，既為示范區(qū)建設本身提質增效，也為其他地方乃至全國的共同富裕建設傳輸成熟經驗。國家之所以決定在浙江省建設示范區(qū)，是為了引領全國走向共同富裕。示范區(qū)是共同富裕的起點而不是終點，因此，必須在實現全民各地共同富裕的格局中審視示范區(qū)建設。

就全國而言，目前各省區(qū)的富裕程度和共享程度各異，浙江等省的富裕與共享的協調程度較高，但也存在廣東等富裕程度高而共享程度低的率先富裕型省區(qū)，以及富裕和共享程度均較低的省區(qū)。因此，各地方“要堅持盡力而為、量力而行原則推進共同富裕，要因地制宜地探索促進共同富裕的有效途徑”[50]。必須承認不同省區(qū)在探索共同富裕建設方面的特殊情勢，包括浙江、廣東在內的所有省區(qū)必須在深刻認識自身省情的基礎上，從本地方的“地理特點、資源稟賦、時代發(fā)展和重大戰(zhàn)略出發(fā)，堅定不移地推進共同富?！盵51]。在此背景下，浙江在示范區(qū)建設中所獲得的經驗就并不完全適用于廣東等其他省區(qū)。

因此，對于中央而言，不僅可以適當增加共同富裕示范區(qū)的數量，通過在不同類型的地方開展對比性更強的試驗來豐富可獲得的經驗總量，以空間和數量來換取內涵和質量，而且應當考慮進一步擴大授權立法的范圍，使各地方的共同富裕實踐能獲得同樣的法治保障。允許不同類型地方進行共同富裕的立法嘗試，有助于增強共同富裕法治試驗的科學性和適用性。2023 年3 月13日，《立法法》修改已審議通過，授權立法制度的完善是其中的重要內容。以共同富裕建設為契機，推進授權立法的普遍化共享、平等化配置和制度化保障，也是走向法治化共同富裕的題中之義。