劉 欣

（北京市社會科學院社會學所）

“火車跑得快，全靠車頭帶?！睂崿F(xiàn)鄉(xiāng)村振興，人才振興是關鍵。習近平總書記指出，“農(nóng)村要發(fā)展好，很重要的一點就是要有好班子和好帶頭人”。作為貫徹落實黨和政府重要決策部署“最后一公里”的組織保障，農(nóng)村干部隊伍的能力、素質(zhì)與干事熱情，成為鄉(xiāng)村振興進程中推動鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村建設、完善鄉(xiāng)村治理的重要基礎和前提。作為一項包含經(jīng)濟、文化、生態(tài)、人才、治理等多個方面的綜合性、整體性鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興必然對村干部主體提出新的更高的要求。

一、鄉(xiāng)村振興背景下村干部的重要角色意義

（一）鄉(xiāng)村治理組織者

作為村民自治制度的產(chǎn)物，村干部是村民民主選舉出的農(nóng)村社會直接管理者，因而在鄉(xiāng)村振興進程中首先承擔著實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的重要職能和作用。2018年，中共中央、國務院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，提出“健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系”“推動鄉(xiāng)村組織振興”，“打造充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村”等目標和任務，以及“健全以黨組織為核心的組織體系”“加強農(nóng)村基層黨組織帶頭人隊伍建設”“深化村民自治實踐”等具體工作要求。因此，作為基層黨組織的代表以及村民自治的代理人，村干部首先是鄉(xiāng)村治理的組織者和實踐者。特別是國家提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標，在鄉(xiāng)村振興進程中進一步構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，形成治理有效的善治鄉(xiāng)村，這些都對村干部隊伍及其能力建設提出新的任務和要求，迫切需要村干部發(fā)揮好鄉(xiāng)村治理組織者的角色作用，夯實鄉(xiāng)村治理的組織基礎和群眾基礎。

（二）鄉(xiāng)村建設推動者

有效保障和改善農(nóng)村民生，提升農(nóng)民群眾的獲得感、幸福感和安全感，是鄉(xiāng)村振興的重要目標。黨的十九大以來，黨和國家“圍繞農(nóng)民群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題”，著力推進鄉(xiāng)村建設，在改善農(nóng)村交通、物流、水利、能源、信息、教育等基礎設施，加強農(nóng)村公共服務以及社會保障體系建設等方面采取了一系列具體舉措。而“要把那些農(nóng)民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，一件一件找出來、解決好”，離不開基層村干部的積極配合和推動。作為聯(lián)系黨和政府與人民群眾的重要橋梁和紐帶，推進鄉(xiāng)村各項建設需要發(fā)揮村干部在農(nóng)村一線工作的經(jīng)驗，以及作為基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“行動手腳”的重要作用，及時發(fā)現(xiàn)和反饋群眾生產(chǎn)生活需求，有效落實國家有關農(nóng)村基礎設施、公共服務建設的政策，真正擔當起、發(fā)揮好鄉(xiāng)村建設推動者的作用和角色。

（三）鄉(xiāng)村發(fā)展示范者

村干部不僅是鄉(xiāng)村治理的有效組織者，也是廣大農(nóng)民選出來的帶頭人、領路人。習近平總書記曾指出：“提衣提領子，牽牛牽鼻子。辦好農(nóng)村的事，要靠好的帶頭人，靠一個好的基層黨組織?！蓖癸@了村干部在引領農(nóng)村各項發(fā)展、激發(fā)村莊內(nèi)生動力等方面的重要作用。一方面，村干部綜合素質(zhì)比較高，往往擁有一定的社會資源，在創(chuàng)新發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)等方面具有顯著優(yōu)勢。發(fā)揮村干部的示范引領和先鋒模范作用，有利于消除和突破產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展中的理念壁壘，引導和提升廣大村民參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的熱情和主動性，激發(fā)村民內(nèi)生動力。另一方面，發(fā)揮村干部在農(nóng)村合作組織、集體經(jīng)濟組織中的聯(lián)農(nóng)機制和帶富作用，有利于促進農(nóng)民增收以及實現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。實踐證明，在農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)群體中選拔優(yōu)秀干部后備人才，充分發(fā)揮干部帶頭致富、帶領群眾致富的示范者作用，同時也可以推動鄉(xiāng)村善治目標的實現(xiàn)。

二、村干部隊伍建設中存在的問題

（一）老齡化與農(nóng)村人才流失并存

長期以來，城鄉(xiāng)在就業(yè)、收入、公共服務等方面存在一定差距，在城市“虹吸效應”影響下，大部分農(nóng)村年輕勞動力進城務工，加上人口老齡化的影響，加劇了鄉(xiāng)村人才短缺?！澳挲g偏大、學歷不高、身體不好”成為一些地區(qū)村干部的寫照。與此同時，農(nóng)村干部隊伍建設水平整體不均衡，呈現(xiàn)出從近郊區(qū)到遠郊區(qū)、從平原到山區(qū)，村干部年齡遞增、學歷遞減的分布規(guī)律，面臨人才斷層和流失問題。雖然各地在推進鄉(xiāng)村振興進程中，通過選派第一書記、招聘鄉(xiāng)村振興協(xié)理員等創(chuàng)新性方式，在一定程度上優(yōu)化了村干部隊伍，但由于選派干部人員存在精準性不足、服務短期化等問題，在有效發(fā)揮對村干部的補充和協(xié)助作用方面仍需加大力度。

（二）低收入化與福利保障不足并存

目前，村干部的工作報酬一般包括基本報酬和績效獎勵兩部分。然而由于地區(qū)財政和經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異特別是鎮(zhèn)域和村莊集體經(jīng)濟實力差異，不同地區(qū)村干部工資待遇存在較大差別。曾有調(diào)研指出，某市近郊一些村的村“兩委”干部工資中集體經(jīng)濟自籌占大部分，年收入10萬～12萬元，而偏遠地區(qū)的村干部月基本工資為2 000元左右，年收入不足5萬元。在村干部逐步脫產(chǎn)、全職工作背景下，每月2 000元收入實難滿足生活需求。特別是一些集體經(jīng)濟薄弱村，村干部收入主要依靠財政轉(zhuǎn)移支付，甚至出現(xiàn)工資滯留、延遲發(fā)放等現(xiàn)象，對村干部正常生活造成一定影響。且“村大村小一個樣、干多干少一個樣”，缺乏有效區(qū)分和激勵機制，與城市社區(qū)工作者相比落差較大，容易挫傷村干部為群眾辦事謀發(fā)展的熱情和積極性。此外，由于村干部社會保險繳納并未列入有關硬性規(guī)定，多數(shù)地區(qū)村干部離任、退休后缺乏養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險，也加劇了村干部隊伍的不穩(wěn)定及人才斷層。

（三）職責職能泛化與減負困難并存

“上面千條線，下面一根針?！贝甯刹咳粘９ぷ鞣彪s多樣。在推進實施鄉(xiāng)村振興進程中，大量資源、項目涌入鄉(xiāng)村社會的同時也意味著村干部對接、管理事項及考核評估等工作量大幅度增加。然而由于缺乏明晰的具體管理辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往照搬上級政府部門管理方式，將村級工作全盤納入管理，存在管理僵化以及督查問責泛化等問題，影響到村干部的工作態(tài)度。村干部不僅要應對綜合治理、環(huán)境整治等各項檢查、督查“硬指標”，還要承擔各項打卡、填表等“軟任務”。據(jù)了解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的考核一般包括村鎮(zhèn)重點工作、鎮(zhèn)科室日常性考核兩部分，這些工作均與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核目標密切相關，而農(nóng)民群眾迫切需要解決的問題則鮮少體現(xiàn)在考核要求中。導致村干部整日忙忙碌碌，但干群關系并未因此而有顯著改善。

（四）工作被動化與等靠要思想并存

近年來，由于脫貧攻堅、疫情防控等任務重、時間緊，一些村干部疲于應付，抱持“大干大錯、小干小錯、不干不錯”的錯誤思想，出現(xiàn)“工具性干部”傾向。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項綜合性、系統(tǒng)性和長期性的工程，需多部門多領域協(xié)同參與。但是，有些部門之間缺乏關于村莊發(fā)展規(guī)劃的深入?yún)f(xié)調(diào)合作，有時會出現(xiàn)政出多門、政策互斥的情況，甚至有些決策部門大包大攬，忽視村莊自主性和參與性，嚴重束縛了村干部主動創(chuàng)新、主動作為的思路和手腳。此外，有關農(nóng)村發(fā)展政策以及管理規(guī)定在規(guī)范村干部行為的同時，也在一定程度上給村干部戴上了“緊箍”。如“村財鎮(zhèn)管”要求雖實現(xiàn)了“小微權(quán)力”有效監(jiān)督，但同時給村干部套上了“條條框框”，甚至由此產(chǎn)生了對上級政府部門的資源依賴、權(quán)力依賴和等靠要思想，主動為村莊謀發(fā)展的內(nèi)生動力不足。

三、加強村干部隊伍建設的對策建議

（一）強化頂層設計，統(tǒng)籌規(guī)劃鄉(xiāng)村干部人才建設

一是研究制訂農(nóng)村干部人才隊伍建設提升計劃。將村干部人才隊伍建設作為鄉(xiāng)村振興重要任務，落實“加強村黨組織帶頭人隊伍建設”的“頭雁工程”。各地可結(jié)合實際，統(tǒng)籌財政、人社、組織等部門，研究制訂村干部待遇、管理、考核的具體實施辦法，突出村干部人才隊伍選拔、培育、保障以及監(jiān)督管理的系統(tǒng)性、動態(tài)性、綜合性和長效性。二是探索開展村干部專職化試點。借鑒湖北等地經(jīng)驗，研究出臺《農(nóng)村干部專職化管理工作試點方案》，探索形成新時代農(nóng)村干部人才隊伍建設的經(jīng)驗模式。三是實施村級后備人才選育工程。擴大村級后備人才選拔范圍，鼓勵各地通過房租減免、創(chuàng)業(yè)啟動金、人才引進、交通補貼等優(yōu)惠政策，吸引本地“雙城青年”返鄉(xiāng)，從中選拔村“兩委”干部或作為儲備干部。實施高素質(zhì)農(nóng)民學歷提升工程和村干部學歷提升計劃，嚴格落實駐村干部長效工作機制，加強對一些協(xié)理干部的崗前培訓，使其真正成為村干部隊伍的有益補充和高質(zhì)量儲備庫。四是開展東西部村干部“結(jié)幫帶”活動。探索經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與農(nóng)村薄弱地區(qū)村干部“結(jié)對子”，搭建干部人才交流平臺，開展定期座談、村莊互訪，營造村干部互幫互助、比學趕超的良好氛圍。

（二）強化保障機制，提升村干部待遇水平

一是提高村干部基本報酬。參照城市社區(qū)工作者收入標準，同工同酬、同步提升，針對不同地區(qū)的不同情況，分類分層確定村干部薪酬標準，對條件艱苦的山區(qū)村干部予以傾斜，確保村干部待遇有保障。二是落實村干部社會保障。將落實村干部養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險作為硬性規(guī)定，鼓勵有條件地區(qū)為村干部購買人身意外險，為確實無力自籌解決村干部社會保障的地區(qū)予以資金補貼，確保村干部沒有后顧之憂。三是構(gòu)建按勞取酬的多元化工資收入結(jié)構(gòu)。結(jié)合村莊規(guī)模、村莊形態(tài)、村莊功能等因素，構(gòu)建按勞取酬的多元化工資收入結(jié)構(gòu)，依據(jù)村干部工作實績落實績效獎勵，探索工作績效評級管理，防止待遇水平“一刀切”，確保村干部工作有干勁、有奔頭。

（三）健全管理機制，優(yōu)化村干部工作環(huán)境

一是為村干部“減壓”“松綁”。加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)智能政務、數(shù)字化治理，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，切實整治基層形式主義，減輕村級組織負擔，讓村干部有更多時間精力投身鄉(xiāng)村治理、抓好產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是確定村干部責任清單與權(quán)力清單。協(xié)調(diào)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村干部參與制定履職盡責工作項目清單，依法逐步剝離部分不屬于村“兩委”的職能事務，把管理服務事項細化具體化，明晰職責邊界、優(yōu)化辦事流程。同時推行村級小微權(quán)力清單制，把村干部權(quán)力關進“制度的籠子”，讓村干部管事有據(jù)可依，群眾辦事有章可循。三是完善考評體系。探索完善現(xiàn)有村干部績效考核機制，確?？己酥笜丝茖W合理、以人為本，減少不符合村莊實際的考核要求，增加對村干部引領集體經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村治理等方面的考核，真正發(fā)揮考核“指揮棒”在推動鄉(xiāng)村振興中的作用。

（四）完善成長機制，提升村干部權(quán)能、技能、才能

一是提升改革發(fā)展權(quán)能。適度“放權(quán)”“賦能”，賦予村干部更多參與權(quán)、話語權(quán)。探索建立村干部申訴反饋機制、容錯機制，制定相應的操作規(guī)范和評價程序，激發(fā)干部內(nèi)生動力。二是提升數(shù)字治理技能。推進智慧鄉(xiāng)村建設，加快構(gòu)建面向農(nóng)業(yè)農(nóng)村的綜合信息服務體系，補齊5G、物聯(lián)網(wǎng)等新基建短板，搭建數(shù)字新技術在鄉(xiāng)村治理中的應用場景。加強村干部數(shù)字治理意識培養(yǎng)，幫助村干部熟練運用各類數(shù)字移動終端和常用應用軟件，提高村干部治理效率。三是提升知識素養(yǎng)才能。與高校、黨校、科研院所合作，建立鄉(xiāng)村振興干部人才培訓基地，開辦面向村干部的鄉(xiāng)村振興干部培訓班，實施“場景化”實踐教學，夯實村干部人才隊伍能力基礎。落實各領域人才定期服務鄉(xiāng)村機制，實施以村為載體的各領域人才與村干部結(jié)對幫扶行動，讓村干部有精力、有余力、有能力推動鄉(xiāng)村振興。