蘭德剛 霍 冉

為深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境，2020年以來，湖北省襄陽市人力資源和社會保障局在全國率先推出政務(wù)服務(wù)“管理權(quán)、經(jīng)辦權(quán)、監(jiān)督權(quán)”重構(gòu)改革，實現(xiàn)人社政務(wù)服務(wù)“管理一體化、經(jīng)辦標(biāo)準(zhǔn)化、監(jiān)督制度化”，為推動政務(wù)服務(wù)深層次改革闖出了一條新路。

一、“三權(quán)重構(gòu)”體制改革的時代背景

黨的十八大以來，在深化“放管服”改革、建設(shè)人民滿意服務(wù)型政府的背景下，湖北省襄陽市于2019 年大力推行“只進(jìn)一扇門”改革。襄陽市人社局將所有業(yè)務(wù)單位（科室）成建制進(jìn)駐市民服務(wù)中心，實現(xiàn)了“多門”變“一門”，市民服務(wù)中心“一窗通辦”成效明顯。然而，由于服務(wù)大廳各單位人員管理權(quán)仍隸屬于原單位，因而統(tǒng)一管理難度大，群眾“辦事難”的問題仍然難以有效解決。一方面，由于辦事窗口無法打通，群眾辦事必須找特定窗口，導(dǎo)致“有的窗口排長隊、有的窗口沒有人”的情況較為嚴(yán)重；另一方面，由于業(yè)務(wù)審核仍然遵循科層式縱向?qū)徍肆鞒蹋瑢徍藱?quán)仍然在原單位，服務(wù)大廳窗口受理業(yè)務(wù)后一般需要將材料提交給責(zé)任單位，由責(zé)任單位層層審核后再提交人社局相關(guān)科室審核，最后反饋至服務(wù)大廳窗口。這種縱向多層級審核方式不僅會導(dǎo)致業(yè)務(wù)辦理時間過長，而且會產(chǎn)生一定的廉政風(fēng)險。

解決上述問題通常有技術(shù)創(chuàng)新和流程再造兩種路徑。所謂技術(shù)創(chuàng)新，就是通過信息化建設(shè)打通人社系統(tǒng)中的不同業(yè)務(wù)，依托系統(tǒng)實現(xiàn)業(yè)務(wù)流程的高效推進(jìn)。所謂流程再造，就是對業(yè)務(wù)經(jīng)辦環(huán)節(jié)做“加減法”，通過最大限度減少辦理業(yè)務(wù)的要件，為辦事群眾提供便利。然而，技術(shù)創(chuàng)新路徑需要龐大的資金支持，且當(dāng)前在技術(shù)創(chuàng)新方面需要經(jīng)辦的環(huán)節(jié)過多；同時，流程再造路徑僅能實現(xiàn)單個業(yè)務(wù)要件的增減，無法解決業(yè)務(wù)后臺“各自為戰(zhàn)”的困局，兩種路徑均“治標(biāo)不治本”。因此，要從根本上解決這些問題，必須在體制層面進(jìn)行大刀闊斧的改革。

二、“三權(quán)重構(gòu)”體制改革的主要做法

（一）重構(gòu)管理權(quán)，釋放體制機(jī)制活力

一是統(tǒng)一人員管理。由于服務(wù)大廳派駐人員隸屬派駐單位，因此大廳布置任務(wù)往往落實困難，阻礙了“一窗通辦”改革進(jìn)度。在人社服務(wù)大廳實體機(jī)構(gòu)暫時無法成立的背景下，襄陽市創(chuàng)造性地探索出了一條“黨建引領(lǐng)業(yè)務(wù)”的創(chuàng)新路徑，通過建立臨時黨支部，實現(xiàn)了人社服務(wù)大廳的實體化運作。通過制定《大廳人員管理辦法》，將除人事隸屬關(guān)系外的所有人員管理、業(yè)務(wù)經(jīng)辦等權(quán)限均賦予大廳，便于大廳對所有人員統(tǒng)一管理。

二是統(tǒng)一經(jīng)費使用。人社服務(wù)大廳不具備獨立的法人資格，沒有單獨的財政預(yù)算，導(dǎo)致大廳運作缺少經(jīng)費，從而影響服務(wù)質(zhì)量。為解決這一問題，襄陽市人社局出臺了人社服務(wù)大廳《財務(wù)資金分擔(dān)管理使用方案》等系列制度，將派駐人員在原單位可使用的經(jīng)費使用權(quán)賦予大廳，人社服務(wù)大廳據(jù)此向各派駐單位調(diào)用經(jīng)費，為大廳開展服務(wù)提供了穩(wěn)定經(jīng)費保障。

三是統(tǒng)一設(shè)施配置。人社服務(wù)大廳的設(shè)施設(shè)備來源于派駐人員單位的政府采購，因此設(shè)備兼容容易出現(xiàn)問題，導(dǎo)致業(yè)務(wù)經(jīng)辦不順暢。為解決這一問題，襄陽市出臺了《固定資產(chǎn)管理制度》，規(guī)定所有辦公設(shè)備由大廳統(tǒng)一配置、管理和使用，實現(xiàn)了事項辦理系統(tǒng)兼容、同步更新。

四是統(tǒng)一業(yè)績考核。人社服務(wù)大廳派駐人員業(yè)績一般由派駐單位考核，因此存在派駐單位“管不到”、人社大廳“管不住”的現(xiàn)象。為解決這一問題，襄陽市出臺了《人社服務(wù)大廳工作人員考核辦法》，賦予人社大廳對派駐人員的考核權(quán)，從制度上理順了人員管理權(quán)。

（二）重構(gòu)經(jīng)辦權(quán)，改出流程再造潛力

一是削層級，再創(chuàng)模式。為了徹底解決經(jīng)手審核人員多、業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程長、廉政風(fēng)險點多等問題，襄陽市創(chuàng)新性地削減了中間管理層審批環(huán)節(jié)，將分散于各直屬單位（科室）的業(yè)務(wù)經(jīng)辦權(quán)統(tǒng)一交由大廳，由大廳統(tǒng)一在后臺按標(biāo)準(zhǔn)辦理、審核業(yè)務(wù)，從而將原來的科層式審批模式轉(zhuǎn)化為服務(wù)大廳一站式扁平化的集中審批模式，大大縮短了業(yè)務(wù)流程，提高了業(yè)務(wù)經(jīng)辦效率。

二是削材料，再樹標(biāo)準(zhǔn)。為了適應(yīng)服務(wù)大廳一站式扁平化的集中審批模式，各派駐單位（科室）根據(jù)“非必要一律減”等原則制定各自領(lǐng)域的業(yè)務(wù)辦理和審核標(biāo)準(zhǔn)，共削減材料295 個，并由大廳統(tǒng)一印制《“一窗通辦”受辦分離操作指南》，實現(xiàn)了業(yè)務(wù)辦理標(biāo)準(zhǔn)化。

三是削環(huán)節(jié)，再造流程。對于專業(yè)性較強(qiáng)、暫時無法將經(jīng)辦權(quán)完全交由大廳的業(yè)務(wù)，襄陽市全力壓縮經(jīng)辦環(huán)節(jié)和時限，在確保業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程科學(xué)合理的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了對業(yè)務(wù)流程的革命性再造，市本級業(yè)務(wù)344 個事項減環(huán)節(jié)133 個，減時限6865 個工作日。

四是削壁壘，再建體系。在改革市級人社服務(wù)制度的基礎(chǔ)上，襄陽市通過升級“服務(wù)便民化”工程，全面構(gòu)建了“2N+1”政務(wù)服務(wù)體系：N 個受理窗口和N 個出件窗口延伸到城區(qū)、街道、社區(qū)，業(yè)務(wù)材料統(tǒng)一由系統(tǒng)傳送至市人社服務(wù)大廳后臺集中審核。通過數(shù)據(jù)賦能，實現(xiàn)了全城老百姓的人社業(yè)務(wù)“就近辦”。

（三）重構(gòu)監(jiān)督權(quán)，彰顯陽光政務(wù)魅力

一是實行業(yè)務(wù)“受審”分離，減少廉政風(fēng)險。根據(jù)《“一窗通辦”受辦分離操作指南》，襄陽市人社服務(wù)大廳受理窗口按標(biāo)準(zhǔn)收件，材料由系統(tǒng)隨機(jī)傳送至后臺，后臺審核人員按標(biāo)準(zhǔn)審核，符合標(biāo)準(zhǔn)則在限定時間內(nèi)辦理通過，不符合標(biāo)準(zhǔn)則退回，實現(xiàn)了“標(biāo)準(zhǔn)化辦理”和“受審”分離，從而最大限度減少了廉政風(fēng)險。

二是實施辦件結(jié)果比對，提升辦件效率。為了倒逼辦件人員積極履職，襄陽市出臺了《人社服務(wù)大廳業(yè)務(wù)辦理結(jié)果比對制度》，通過提取政務(wù)服務(wù)經(jīng)辦信息，對大廳所有業(yè)務(wù)的受理量、受理時間、審核時間、受理成功率、審核通過率等要素進(jìn)行比對，從而倒逼辦件效率提升。

三是實現(xiàn)操作全程留痕，加強(qiáng)問責(zé)監(jiān)督。為了加強(qiáng)對人社服務(wù)的管理，襄陽市出臺了《全程留痕管理制度》，依托全省統(tǒng)一的綜合受理平臺，實現(xiàn)了對辦件從受理到辦結(jié)全過程的信息保存，對于少數(shù)因特殊原因無法通過綜合受理平臺受理的事項，采取人工記錄方式，對辦件全程進(jìn)行記錄，以便發(fā)現(xiàn)問題線索后對辦件進(jìn)行追溯、倒查、問責(zé)。

四是實時接受群眾評價，提升服務(wù)質(zhì)量。為進(jìn)一步提升服務(wù)質(zhì)量，襄陽市出臺《作風(fēng)建設(shè)“七不準(zhǔn)”》 《政務(wù)服務(wù)“零拒絕”》 等系列制度，并通過公示監(jiān)督電話、安裝評價器等途徑暢通企業(yè)群眾辦事評價渠道，每月統(tǒng)計分析好差評情況和12345 政府熱線反映問題，以促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量提升。

三、“三權(quán)重構(gòu)”體制改革的主要啟示

（一）政務(wù)服務(wù)改革必須堅持人民至上

襄陽市人社局通過汲取先進(jìn)城市的成功經(jīng)驗，聽取企業(yè)群眾的意見建議，站在人民群眾的立場去搞改革，通過“賦權(quán)、削權(quán)、控權(quán)”的方式，重構(gòu)了管理權(quán)、經(jīng)辦權(quán)和監(jiān)督權(quán)，切實把過去“多門辦好群眾一件事”，變成“一窗辦好群眾多件事”，服務(wù)效能做了“乘法”，群眾麻煩做了“除法”，詮釋了“把麻煩留給自己、把方便送給群眾”的人民至上服務(wù)理念。

（二）政務(wù)服務(wù)改革必須堅持以思想破冰為引領(lǐng)

在提供政務(wù)服務(wù)的過程中，由于職能不同、責(zé)任不同，為規(guī)避風(fēng)險，各部門往往制定各種制度，導(dǎo)致了以“制度”落實“制度”的困局。要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須堅持以思想破冰為引領(lǐng)，打破思想桎梏，尋找新的改革發(fā)展思路。

（三）政務(wù)服務(wù)改革必須堅持以流程再造為基礎(chǔ)

業(yè)務(wù)流程再造不是簡單地“減時限、減環(huán)節(jié)、減材料”，而是要從理念、思維方式等方面進(jìn)行根本性變革。只有站在市場主體和人民群眾角度再造流程，徹底改變科層制業(yè)務(wù)經(jīng)辦模式，才能設(shè)計出更科學(xué)的業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程，最大限度提升人民群眾的幸福感和滿意度。