鄢德奎，林利芳

（福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350108）

一、鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃在中國

（一）鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃

鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃，是指在國土空間規(guī)劃體系下，公共管理部門為達(dá)到特定的空間治理目的［1］，統(tǒng)籌縣、鄉(xiāng)、村三個層級的生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和村莊建設(shè)的需求，整合自然資源、景觀資源、人文資源等各要素［2］，對鄉(xiāng)村地域開發(fā)保護作出的空間和時間上一系列行為安排的總和。作為國土空間規(guī)劃的重要組成部分，鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃旨在通過全面統(tǒng)籌鄉(xiāng)村空間建設(shè)來實現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展，推動鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

國土空間規(guī)劃“五級三類”體系中的鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃包括兩個層面。一是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃層面，即宏觀層面的規(guī)劃管控和布局統(tǒng)籌。通過劃定“三區(qū)三線”來實施土地用途管制，以保護生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)資源為目標(biāo)，避免城市空間建設(shè)行為對鄉(xiāng)村空間的破壞和侵蝕；根據(jù)村莊發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等，按照集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護、搬遷撤并的思路，分類推進鄉(xiāng)村振興。二是詳細(xì)規(guī)劃層面，即微觀層面對具體地塊用途和開發(fā)強度等作出的實施性安排。編制包括土地利用規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃在內(nèi)的“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃，銜接上位規(guī)劃所確定的管控要求，統(tǒng)籌謀劃村莊發(fā)展定位、用地布局、人居環(huán)境整治、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇、生態(tài)保護、建設(shè)項目安排等；強化村莊空間環(huán)境品質(zhì)的提高，促進村莊整體有序發(fā)展。

現(xiàn)階段，地方政府旨在遵循“無規(guī)劃不建設(shè)”以及“應(yīng)編盡編”邏輯推進鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃編制全覆蓋。然而，單向性的空間管控、剛性的行政手段，讓原本自生自發(fā)自治下的鄉(xiāng)村無所適從。究其原因，以政府為主導(dǎo)編制的鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃，忽視了鄉(xiāng)村最深層的作用力——自發(fā)秩序，而過分依靠建構(gòu)秩序來規(guī)劃鄉(xiāng)村。唯理主義濃重的鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃，即使投入大量的外部資源，也很難把握到鄉(xiāng)村社會發(fā)展的真實需求，因而建構(gòu)秩序主導(dǎo)下的鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃亟需反思和重構(gòu)。

（二）鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃的兩種理念：自發(fā)秩序與建構(gòu)秩序

1.自發(fā)秩序與建構(gòu)秩序

自發(fā)秩序和建構(gòu)秩序，是哈耶克根據(jù)秩序的淵源對社會秩序進行的區(qū)分［3］。前者是演進的理性主義賴以形成的自生自發(fā)的秩序，后者是建構(gòu)的理性主義安排下的人造的秩序。自發(fā)秩序形成于社會內(nèi)部，非因特定目的和精細(xì)計劃，而基于內(nèi)部人群間天然交往、價值共識和行動規(guī)范自發(fā)生成，同時又與外界保持良性互動的秩序。波蘭尼對自發(fā)秩序也有獨到見解，他認(rèn)為自生自發(fā)秩序的生成，既具有經(jīng)驗積淀的厚度，也有自我調(diào)適的深度，更有開放包容的寬度［4］，是可以在較長的時間與外部相互調(diào)適和融合的秩序。建構(gòu)秩序源自于外部系統(tǒng)的安排，是按照一定的邏輯設(shè)計、創(chuàng)構(gòu)出實現(xiàn)特定目的的秩序以約束社會行動軌跡和思想認(rèn)識的秩序，其結(jié)果具有較高可預(yù)測性。哈耶克認(rèn)為人的理性和知識有限，基于有限理性和知識所搭建的建構(gòu)秩序難以把握和協(xié)調(diào)復(fù)雜開放的系統(tǒng)變化。因此，哈耶克提出要敬畏社會中自發(fā)的秩序，反對外部力量的規(guī)訓(xùn)和滲透，尊重人之非目的行為的自然性和規(guī)則性。但兩種秩序并非對立關(guān)系，是一種權(quán)力讓渡和結(jié)合。哈耶克并非完全否認(rèn)政府的地位與作用，他認(rèn)為統(tǒng)治者有必要對自發(fā)秩序作出架構(gòu)保護，如營造環(huán)境和提供制度保護使自發(fā)秩序發(fā)揮更大價值，而政府則可以從自發(fā)秩序中受益，獲得穩(wěn)定的發(fā)展，實現(xiàn)雙方共贏。

2.自發(fā)秩序在鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃中的意義

中國鄉(xiāng)村社會是自發(fā)秩序潤澤的土壤，鄉(xiāng)村空間同樣在自發(fā)秩序的照拂下生長。自發(fā)秩序的鄉(xiāng)村空間布局不僅調(diào)適和融合村民無意識下的長期訴求、自然環(huán)境和社會情境，還蘊含鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的價值評價和鄉(xiāng)村權(quán)威的考量決策，而國家治理權(quán)力讓渡和制度保障則為自發(fā)秩序創(chuàng)設(shè)了環(huán)境條件［5］。總體而言，長期基于演化理性下的鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃造就了相對穩(wěn)定的鄉(xiāng)村生活、合理的空間布局和多彩的鄉(xiāng)村文化。因此，即使在社會大轉(zhuǎn)型的背景下，哈耶克的“二元秩序”理論對于明晰鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃的發(fā)展路徑仍具有重要意義，為理解鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃歷史發(fā)展邏輯及現(xiàn)實問題提供一個總體性理論框架和分析范式。

二、我國鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃的發(fā)展歷程

（一）改革開放初期：自發(fā)秩序主導(dǎo)，建構(gòu)秩序萌芽

鄉(xiāng)村空間規(guī)劃真正作為系統(tǒng)名詞出現(xiàn)可以追溯到改革開放初期。這一時期，人民公社消亡，國家對鄉(xiāng)村的管理由“政社合一”到“鄉(xiāng)政村治”階段。同時，中央啟動以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為代表的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，集中釋放了農(nóng)村的社會生產(chǎn)力。1982 年至1986 年連續(xù)5 個“中央一號文件”都不斷指出要將市場引入農(nóng)村，從此以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村工業(yè)化異軍突起，農(nóng)戶家庭經(jīng)營對接社會化大市場而得到蓬勃發(fā)展，鄉(xiāng)村社會迎來經(jīng)濟發(fā)展的黃金時代，前所未有的建房熱潮也在這一背景下展開。由于完全自發(fā)的建房行為缺乏科學(xué)的規(guī)劃與引導(dǎo)，存在占用耕地、亂搭亂建等問題。國家結(jié)合自下而上的農(nóng)村房屋建設(shè)需求，先后召開兩次全國農(nóng)村房屋建設(shè)工作會議以引導(dǎo)鄉(xiāng)村有序建設(shè)，并開始將目光從農(nóng)村房屋建設(shè)轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村綜合性的規(guī)劃。鄉(xiāng)村規(guī)劃領(lǐng)域由此形成了由“集鎮(zhèn)—中心村—基層村”三個層次的村鎮(zhèn)體系的觀點，明確了編制包括總體規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃兩個層次的村鎮(zhèn)綜合規(guī)劃。1993 年國務(wù)院出臺了《村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》，并陸續(xù)配套相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，我國鄉(xiāng)村空間規(guī)劃正式步入有規(guī)可依的時期。此時期，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃伴隨著國家意志拉開序幕，建構(gòu)秩序凸顯，中國鄉(xiāng)村結(jié)束了自發(fā)建設(shè)的歷史，逐步走上有規(guī)可循并按規(guī)建設(shè)的軌道。

（二）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展時期：建構(gòu)秩序主導(dǎo)，自發(fā)秩序式微

20 世紀(jì)90 年代后期，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，城市因其集聚型經(jīng)濟成為資本累積循環(huán)的首選地，中國城鄉(xiāng)關(guān)系進入了以城市為中心的單向要素集聚發(fā)展階段，城鄉(xiāng)差距逐步擴大。黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”以妥善處理失衡的城鄉(xiāng)關(guān)系。之后，全國全面實施“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，大力發(fā)展并推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。該時期國家通過財政轉(zhuǎn)移支付和項目制的方式參與鄉(xiāng)村公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強了對鄉(xiāng)村的控制能力。同時，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”時期處于城市化快速發(fā)展、基本農(nóng)田實施嚴(yán)格保護、城鄉(xiāng)空間激烈變動的背景之下。因此，部分基層政府舉著“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃”的大旗，自上而下對鄉(xiāng)村進行“理性規(guī)劃”。一方面是缺乏鄉(xiāng)村認(rèn)知的政府違背地區(qū)客觀經(jīng)濟和空間發(fā)展規(guī)律，強化鄉(xiāng)村分散布局或追求建筑同質(zhì)化，造成公共資源浪費。另一方面是政府自上而下的管理模式，缺乏對村民需求的關(guān)照，鄉(xiāng)村建設(shè)與村民需求脫節(jié)。甚至，實踐中出現(xiàn)政府以“新農(nóng)村建設(shè)”為由，違背村民意志進行“合村并居”的現(xiàn)象，或者無視村民需求進行大規(guī)模運動式拆村，強迫村民進城上樓以獲得盈余建設(shè)用地指標(biāo)，“重城輕鄉(xiāng)”的色彩十分濃重。雖然在國家政策的支持下，有些鄉(xiāng)村突出重圍，憑借自身自然或文化資源和自組織力量來開展鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃實踐，在自發(fā)秩序下實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展。但這段時期鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃還是以建構(gòu)秩序為主導(dǎo)，自發(fā)生成的鄉(xiāng)村空間在外力強勢干預(yù)下逐漸萎縮。

（三）鄉(xiāng)村振興時期：建構(gòu)秩序強勁，自發(fā)秩序迷茫

在生態(tài)文明新要求、美好生活新需要、規(guī)劃改革新形勢的背景下［6］，鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃進入新時期。自然資源部在《關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》中明確指出，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃作為“五級三類”國土空間規(guī)劃體系中縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級總體規(guī)劃和村莊詳細(xì)規(guī)劃，要落實規(guī)劃管控、布局統(tǒng)籌的要求，編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃。因而各地積極開展鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃的相關(guān)理論研究和編制探索。國家政策、市場導(dǎo)向、村民返鄉(xiāng)推動鄉(xiāng)村空間形態(tài)的重構(gòu)。市場資本下鄉(xiāng)和規(guī)劃師加入，使鄉(xiāng)村建設(shè)的參與主體開始多元化，鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵由此日漸豐富并趨于理性思考。各界對鄉(xiāng)村規(guī)劃的反思在于應(yīng)從單純的物質(zhì)空間規(guī)劃邁向更加關(guān)注鄉(xiāng)村內(nèi)在動力和景觀品質(zhì)的挖掘與提升，以促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境和空間政策的“多規(guī)融合”；從單一的政府主導(dǎo)規(guī)劃走向多元規(guī)劃、融合規(guī)劃和民主規(guī)劃于一體，實現(xiàn)社會各方廣泛參與。但當(dāng)前自上而下的國家力量依然強勁，基于此理念的鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃探索尚未完成。各地規(guī)劃編制都處于摸著石頭過河的探索階段，自發(fā)秩序下的鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃倍顯迷茫。

三、建構(gòu)秩序主導(dǎo)下鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃面臨的實踐困局

改革開放至今的鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃演進歷程，是國家力量不斷深入鄉(xiāng)村社會、干預(yù)鄉(xiāng)村自組織建設(shè)活動、影響鄉(xiāng)村空間形態(tài)變更的過程，鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃逐漸置于建構(gòu)秩序的主導(dǎo)之下，自發(fā)秩序式微且迷茫。盡管建構(gòu)秩序的鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃確實促使村民的居住條件、公共基礎(chǔ)設(shè)施和鄉(xiāng)村風(fēng)貌得以完善，但建構(gòu)秩序主導(dǎo)下的鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃，“規(guī)劃”已然成為規(guī)制的工具。部分基層政府出于權(quán)力擴張沖動與理性自負(fù)，緊縮鄉(xiāng)村自治的空間，干預(yù)“自生自發(fā)”的鄉(xiāng)村社會，機械套用城市模式或者照搬其他鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃模式，試圖以片面的知識和信息對整個鄉(xiāng)村按照政府的意志和目的進行全盤的設(shè)計。這種濫用理性方法犯了嚴(yán)重的“唯科學(xué)主義”和“建構(gòu)主義”的錯誤，從本質(zhì)上摧毀了自生自發(fā)的鄉(xiāng)村秩序。

（一）鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃理念的城市化趨向

新中國成立初期，因國家需要犧牲農(nóng)業(yè)來獲得發(fā)展工業(yè)的原始資本，所以鄉(xiāng)村價值在這一特定的歷史時期被概括為城市發(fā)展提供服務(wù)、為工業(yè)化和現(xiàn)代化提供資本積累是具有現(xiàn)實的合理性的［7］。但鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃不應(yīng)該被鎖定在“僅為城市服務(wù)”的制度安排和社會結(jié)構(gòu)之中。中央先后提出的“積極推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”和“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，就是為了扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村先前的次級地位，恢復(fù)鄉(xiāng)村為主體的發(fā)展理念，強調(diào)原有的獨特價值。盡管如此，部分地方政府依然保持原有的城市化和工業(yè)化的路徑依賴，認(rèn)為城市化是國家實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路和強大動力，錯將鄉(xiāng)村視為城市發(fā)展的附庸，誤認(rèn)為鄉(xiāng)村發(fā)展的意義是為了彌補城市化的不足和為城市化供能。

當(dāng)前，我國絕大多數(shù)地區(qū)已經(jīng)將城市建設(shè)用地擴張邏輯內(nèi)嵌于地方經(jīng)濟的發(fā)展邏輯之中，并由此建立了以城市規(guī)劃為主的自上而下的規(guī)劃體制。該趨向下的鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃，陷入注重生產(chǎn)性、追趕城市的錯誤認(rèn)知之中［8］，過分追求城鄉(xiāng)之間的同質(zhì)化和一體化，忽視對鄉(xiāng)村本身特質(zhì)和發(fā)展規(guī)律的探討，在此基礎(chǔ)上所形成的鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃難免成為束之高閣的藍(lán)圖式描繪，極易失去鄉(xiāng)村內(nèi)在的秩序活力。

（二）鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃與鄉(xiāng)村社會相脫嵌

1.鄉(xiāng)村社會的內(nèi)在規(guī)則

鄉(xiāng)村空間本質(zhì)上是一個隨社會環(huán)境條件不斷流變和沉淀的過程。期間村民生產(chǎn)生活和利用環(huán)境中習(xí)得的信息通過物質(zhì)和非物質(zhì)的方式形成地方性知識，地方性知識融合族系關(guān)系成為村民們理解、遵守和運用的經(jīng)驗和規(guī)則，并逐漸凝結(jié)為傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的社會內(nèi)在規(guī)則體系（內(nèi)在邏輯體系），即一種在傳統(tǒng)倫理價值、宗族血緣關(guān)系、共享地方知識條件下形成的鄉(xiāng)村價值評價和行為規(guī)范［9］。長期發(fā)展形成的內(nèi)在規(guī)則透過宗族組織、鄉(xiāng)紳、鄉(xiāng)村工匠以及村民等鄉(xiāng)村主體的代際傳承和日常生活，進一步形成對行為規(guī)范、信仰價值和地方性知識穩(wěn)定統(tǒng)一的群體認(rèn)同和自愿踐諾。這就是在沒有外在構(gòu)建規(guī)劃和設(shè)計的情況下，鄉(xiāng)村的建造行為仍能自發(fā)遵循無形的地方意志，使內(nèi)部規(guī)則轉(zhuǎn)化成為有序的鄉(xiāng)村空間布局和可感知的文化地景的原因，即鄉(xiāng)村具有演化理性的根源。

2.鄉(xiāng)村空間生產(chǎn)邏輯與鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃邏輯不匹配

鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃是主體對客體再認(rèn)識的產(chǎn)物，需要長期認(rèn)知鄉(xiāng)村、理解村民訴求和知曉鄉(xiāng)村空間演化的內(nèi)在規(guī)則，才有可能編制出科學(xué)合理的鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃，從而減少規(guī)劃執(zhí)行過程中的沖突與摩擦。但建構(gòu)理性主導(dǎo)下的鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃，編制主體、實施主體與需求主體相互獨立，鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃過程建立在村民主體之外的社會空間活動上，脫嵌于內(nèi)部規(guī)則，脫離村民主體建設(shè)行為，是對鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系的再解讀。

建構(gòu)理性主導(dǎo)下的鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃，編制主體和實施主體為政府，受任期制約、政治任務(wù)和政績驅(qū)使，部分基層政府更注重鄉(xiāng)村短期物質(zhì)空間的效果和編制的產(chǎn)量，而忽視鄉(xiāng)村空間演化的內(nèi)在規(guī)則，往往套用城市規(guī)劃和示范村的思路和標(biāo)準(zhǔn)，割裂了鄉(xiāng)村空間環(huán)境組織肌理，從而形成缺乏真實地方特色或社會活力的鄉(xiāng)村，空間形式化突出。這種鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的編制內(nèi)容難以把握鄉(xiāng)村的真實問題和村民需求，對鄉(xiāng)村建設(shè)實際效果的評價和反饋不敏感，以至于實踐中經(jīng)常出現(xiàn)把村民自給自足的院落和生產(chǎn)生活模式當(dāng)做“臟亂差”的整治對象，這種以犧牲空間實用性達(dá)到空間美化的“形象工程”“大拆大建”“拆村并居”引起村民內(nèi)心極大的反感，難以契合村民的真實需求。在此過程中，建構(gòu)理性也在一定程度上遭受著鄉(xiāng)村內(nèi)部規(guī)則力量的對抗。當(dāng)附著大量公共資源的政策無法與村民的需求契合時，資源就會在很大程度上被損耗，看似執(zhí)行的政策事實上處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)［10］，或者政策的負(fù)功能顯著超出了其正功能，并未真正達(dá)到效果。

（三）鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃對鄉(xiāng)村自治能力的限制

1.鄉(xiāng)村社會的空間自治

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃與鄉(xiāng)村治理是高度契合的［11］。傳統(tǒng)的縣域治理過程中以鄉(xiāng)、里輔助州縣分轄治理鄉(xiāng)村的制度設(shè)計為鄉(xiāng)村自治讓渡了合理的空間。具體表現(xiàn)為中央政權(quán)著重于控制鄉(xiāng)里治安監(jiān)控和賦役征發(fā)的事項，而地方公共領(lǐng)域產(chǎn)品的提供和地方百姓的日常生活由地方百姓自身來解決，作為士大夫階層的鄉(xiāng)村權(quán)威由此對這些鄉(xiāng)間事務(wù)進行管理。在鄉(xiāng)村空間規(guī)劃方面，鄉(xiāng)村權(quán)威遵循著儒家傳統(tǒng)的禮治方式，依托深厚的內(nèi)在規(guī)則、融合下沉到鄉(xiāng)村的統(tǒng)治階級意志制定社會空間規(guī)則，考量鄉(xiāng)土營造的空間規(guī)范，管理民眾建造活動，塑造人居環(huán)境和鄉(xiāng)土意識形態(tài)的空間氛圍，從而達(dá)成倫理有序的鄉(xiāng)村空間布局、人地共生的鄉(xiāng)土社會和居民和睦的鄉(xiāng)村秩序。因此，鄉(xiāng)村自發(fā)形成的自治能力是不容忽視的力量，它是使得鄉(xiāng)村能夠根據(jù)環(huán)境條件的變化或者政策發(fā)展目標(biāo)的轉(zhuǎn)移，調(diào)整自身內(nèi)部規(guī)則以適應(yīng)外部環(huán)境變化的智慧。尤其是正處于變遷和流動的鄉(xiāng)村社會，已呈現(xiàn)出多元性、差異性和復(fù)雜性特點［12］，鄉(xiāng)村自治更需要運用鄉(xiāng)村社會內(nèi)在規(guī)則，依據(jù)鄉(xiāng)村治理事務(wù)的復(fù)雜性和綜合性，進行全盤考慮和統(tǒng)籌兼顧，自主靈活地根據(jù)外界情況調(diào)整治理方式和治理時機，最終贏得“民心”，實現(xiàn)鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃的社會協(xié)調(diào)性和適應(yīng)性。

2.鄉(xiāng)村空間自治與鄉(xiāng)村國土空間治理的二重性

建構(gòu)理性下的鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃，國家出于對社會安定和空間管控的需要，不斷通過權(quán)力滲透控制鄉(xiāng)村社會，并在其中發(fā)揮著絕對的主導(dǎo)作用。鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃和治理現(xiàn)代化所內(nèi)含的包容開放，也在實踐中讓位于管理甚至管控。政府也未能有效利用原有權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)，鄉(xiāng)村自治的發(fā)展活力在弱化，可以說公共權(quán)力的強制性壓縮了鄉(xiāng)村自治力量的實施空間，出現(xiàn)所謂的制度“擠壓效應(yīng)”［13］。

一方面，鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃是“自上而下”從國土空間管控層級傳導(dǎo)目標(biāo)出發(fā)，強調(diào)頂層政策對于多級空間用途管制的傳導(dǎo)，并且與各級政府的事權(quán)體系相匹配。鄉(xiāng)村空間因處于底層空間，缺乏事權(quán)也難以對空間實現(xiàn)有效表達(dá)，難以支撐當(dāng)前鄉(xiāng)村區(qū)域的現(xiàn)實訴求［14］。另一方面，鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃在細(xì)密的指標(biāo)化體系和頂格管理方式下推行，這種科層治理致使鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃逐步走向了剛性化，即政府按標(biāo)準(zhǔn)的程序和規(guī)則機械執(zhí)行政策，而非根據(jù)地域的特殊性進行創(chuàng)造性的政策轉(zhuǎn)換和再生產(chǎn)。其結(jié)果是鄉(xiāng)村社會難以適應(yīng)“一統(tǒng)到底”的治理邏輯，加之鄉(xiāng)村統(tǒng)籌和配置治理資源的自治能力被侵蝕，導(dǎo)致大量資源和項目無序投放、耗費資源進行政策包裝，這也是當(dāng)前鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃編制趨于形式化和難以落地的原因之一。因此，建構(gòu)理性主導(dǎo)下的鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃不僅無法回應(yīng)鄉(xiāng)村變動中存在的問題，反而加劇鄉(xiāng)村重構(gòu)的波動性和復(fù)雜性。

四、基于自發(fā)秩序的鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃的完善路徑

權(quán)力和理性可以建構(gòu)鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃，但建構(gòu)理性下的鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃難以進入演進理性為路徑依賴的鄉(xiāng)村社會，強勢的權(quán)力進入只會導(dǎo)致鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃成為政府與村民之間矛盾積累的導(dǎo)火索，“規(guī)劃有效”呼喚自發(fā)秩序的回歸。

（一）重構(gòu)規(guī)劃目標(biāo)：邁向“超越精明收縮”的鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃與治理

1.鄉(xiāng)村空間的內(nèi)外價值

現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型帶動鄉(xiāng)土社會向“后鄉(xiāng)土社會”的轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村的結(jié)構(gòu)、存在形態(tài)都在發(fā)生著變遷。然而，鄉(xiāng)村的發(fā)展并不只有一個“成為城市”的終結(jié)目標(biāo)，城鄉(xiāng)發(fā)展等值而不同質(zhì)。于外在而言，城市內(nèi)在資源的有限性與外向的依賴性所隱藏的發(fā)展脆弱性需要鄉(xiāng)村予以補償，其也為城市提供生態(tài)環(huán)境支撐，是望得見山、看得見水、留得住鄉(xiāng)愁的重要載體和依托；于內(nèi)在而言，鄉(xiāng)村內(nèi)部能夠?qū)崿F(xiàn)在建筑營建、空間治理、文化更替等方面自生自發(fā)、自給自足。因此，城鄉(xiāng)發(fā)展是雙向賦能融合發(fā)展、互利共贏的過程。鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)當(dāng)超越形式上的環(huán)境整治，重塑鄉(xiāng)村空間理念、重賦鄉(xiāng)村內(nèi)部規(guī)則活力以及重振鄉(xiāng)村自治等等。

2.實現(xiàn)“超越精明收縮”的鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃與治理

當(dāng)前鄉(xiāng)村人口或物質(zhì)空間的收縮讓許多學(xué)者對鄉(xiāng)村發(fā)展抱有悲觀的態(tài)度，繼而提出兩極觀點：一是鄉(xiāng)村發(fā)展失去希望，任其自生自滅；二是鄉(xiāng)村發(fā)展需要輸血，以外部投入對抗收縮。但鄉(xiāng)村人口或物質(zhì)空間增長只是特定時期我國鄉(xiāng)村發(fā)展的表現(xiàn)形式，并不與鄉(xiāng)村發(fā)展直接掛鉤。當(dāng)前鄉(xiāng)村人口大規(guī)模向城市遷徙不僅是經(jīng)濟發(fā)展、制度約束等綜合作用的結(jié)果，也是宏觀時代背景下的自發(fā)之選，收縮是鄉(xiāng)村發(fā)展的必然趨勢。因此，穩(wěn)定或收縮是當(dāng)下順應(yīng)趨勢基礎(chǔ)上推動鄉(xiāng)村發(fā)展與質(zhì)變的范式［15］，“鄉(xiāng)村精明收縮”也應(yīng)當(dāng)成為鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃的價值導(dǎo)向。

“鄉(xiāng)村精明收縮”不是空間的加減法，其“精明”在于在合理調(diào)配鄉(xiāng)土資源的基礎(chǔ)上，更應(yīng)注重鄉(xiāng)村社會的自發(fā)秩序，通過政府制度建構(gòu)促進鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃引領(lǐng)與鄉(xiāng)村自治相協(xié)調(diào)，在政府讓渡空間的同時激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生動力，實現(xiàn)精明的收縮治理，從而提升鄉(xiāng)村自治能力，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展，更好回應(yīng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化和國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)等宏大命題。

（二）重視內(nèi)在規(guī)則：實現(xiàn)鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃與空間生產(chǎn)邏輯相吻合

當(dāng)前語境下，變遷著的鄉(xiāng)村仍無法與傳統(tǒng)內(nèi)在規(guī)則徹底斷裂，而通過多種形式和實踐機制對鄉(xiāng)村空間發(fā)揮著作用，且利用內(nèi)在規(guī)則“無形之手”來調(diào)控鄉(xiāng)村的空間形態(tài)走向也是鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃的應(yīng)有之義。因此，鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃編制要重視內(nèi)部規(guī)則，實現(xiàn)鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃與鄉(xiāng)村景觀生長和生產(chǎn)邏輯的吻合，建設(shè)活動要嵌入村民主體行動結(jié)構(gòu)和實際需要之中，進而傳承和發(fā)展鄉(xiāng)村建設(shè)的智慧，達(dá)成“形神兼?zhèn)洹钡泥l(xiāng)村。

1.守住鄉(xiāng)形：以景觀引導(dǎo)為理念，提升和修復(fù)鄉(xiāng)村空間的品質(zhì)

當(dāng)前鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)折射了村民的生存智慧和對自然的敬畏，也反映了當(dāng)?shù)貭I造藝術(shù)和景觀文化。以景觀引導(dǎo)為理念的鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃，鄉(xiāng)村空間營建應(yīng)當(dāng)以景觀引導(dǎo)為理念，從鄉(xiāng)村所處地形的大景觀特征入手（平原、高原、丘陵等），以鄉(xiāng)村聚落的整體景觀結(jié)構(gòu)的發(fā)展脈絡(luò)為基礎(chǔ)［16］，綜合考量與村民生產(chǎn)、生活訴求有關(guān)的景觀元素，采取“低度干預(yù)”和“有機更新”相結(jié)合的方式來延續(xù)鄉(xiāng)村地域數(shù)百年的自然生長狀態(tài)，塑造遵循生態(tài)演化的適應(yīng)性鄉(xiāng)村景觀結(jié)構(gòu)，提升和修復(fù)鄉(xiāng)村空間品質(zhì)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村整體格局、建筑形式和人居功能的適應(yīng)與統(tǒng)一，力求取得“天人合一”的景觀空間效果。

2.留住鄉(xiāng)魂：要以村民為主體，采取陪伴漸進式鄉(xiāng)村建設(shè)

鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃必須耦合自下而上的空間邏輯與村民的規(guī)劃倡議才能實現(xiàn)規(guī)劃的適應(yīng)性、創(chuàng)造性和可持續(xù)性。因為，以村民為主體的鄉(xiāng)村建設(shè)，能夠?qū)⑸钚枨?、地方性知識與習(xí)俗禁忌等匯成的內(nèi)部規(guī)則，體現(xiàn)到從基礎(chǔ)設(shè)施維護到文化活動安排的各方面，能更好地利用當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有的資源（建造工匠、建造技術(shù)、建造材料），作出符合村民需求的規(guī)劃。由此，規(guī)劃師應(yīng)充當(dāng)催化劑的作用，先通過駐村長期“陪伴”，獲取當(dāng)?shù)刈匀缓臀幕莫毺貎r值體系；再與當(dāng)?shù)卮迕襁M行有效互動，雙方建立鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)共識；繼而以優(yōu)秀鄉(xiāng)村建設(shè)案例介紹，激發(fā)村民表達(dá)和參與欲望，調(diào)動村民繪制鄉(xiāng)村建設(shè)方案的積極性；而后依據(jù)村民實際能力進行分組，規(guī)劃師加以引導(dǎo)建設(shè)實施，實現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)的在地性和落地性。在此機制中，村民是鄉(xiāng)村空間生產(chǎn)的主導(dǎo)者，規(guī)劃師和政府是引導(dǎo)者，鄉(xiāng)村空間建設(shè)進入了一種“需求—努力—實現(xiàn)—幸?！钡牧夹匝h(huán)［17］，從而獲得持續(xù)的生命力和影響力。

（三）讓渡自治空間：實現(xiàn)上下結(jié)合的鄉(xiāng)村空間治理體系

國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的介入程度決定了鄉(xiāng)村自治力量的發(fā)展空間，也決定了鄉(xiāng)村自發(fā)秩序作用的發(fā)揮［18］。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)式微的背景下，僅憑鄉(xiāng)村的自治力量或國家的強勢力量都難以實現(xiàn)鄉(xiāng)村空間的有效治理，“上下結(jié)合”的鄉(xiāng)村空間治理體系才是推進鄉(xiāng)村空間有效治理的途徑。

1.明確政府“強化引導(dǎo)、減少約束”的職能定位

行政權(quán)力過多介入鄉(xiāng)村社會、擠壓鄉(xiāng)村自治空間是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的弊病之一，明確政府在鄉(xiāng)村社會的職能定位是推進鄉(xiāng)村空間治理有效的前提。具體要求有：其一，政府應(yīng)當(dāng)在國土空間規(guī)劃體系下，將頂層管控政策傳導(dǎo)與鄉(xiāng)村治理訴求相結(jié)合、多級政府事權(quán)體系與鄉(xiāng)村空間綜合治理相結(jié)合，在多方博弈中實現(xiàn)空間開發(fā)權(quán)利的合理配置［14］。其二，在國土空間管控目標(biāo)下，落實國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”的約束性指標(biāo)傳導(dǎo)、堅持“剛性管控”與“彈性引導(dǎo)”結(jié)合的治理策略。通過“損多余、補不足”的方式介入鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃之中，使得鄉(xiāng)村空間由傳統(tǒng)的“自然演化”過渡到“有序演化”。

2.保育和激活鄉(xiāng)村國土規(guī)劃的自治能力

要避免鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃置之高閣的困境，政府除了讓渡權(quán)力外，還要激活和保育鄉(xiāng)村社會內(nèi)生力量，增強鄉(xiāng)村社會與政府對話、協(xié)商的能力，改變其在鄉(xiāng)村治理場域中的被動地位［19］。因此，在涉及鄉(xiāng)村發(fā)展的具體內(nèi)容方面，比如各類用地的規(guī)劃控制指標(biāo)、配套設(shè)施要求、建設(shè)控制要求、形態(tài)風(fēng)貌引導(dǎo)等要素，應(yīng)當(dāng)通過與鄉(xiāng)村內(nèi)部全方位商議去細(xì)化和推進鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃落實，并賦予鄉(xiāng)村權(quán)威統(tǒng)籌和配置治理資源的能力，尊重鄉(xiāng)村運用內(nèi)在規(guī)則進行簡約治理的模式，以解決治理資源的分割性、稀釋性問題，調(diào)節(jié)鄉(xiāng)村空間治理的復(fù)雜性、差異性。最終實現(xiàn)以空間訴求為抓手聯(lián)結(jié)村民參與熱情，促使鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃回歸社群的秩序共識思維，拓寬鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃上下互動和理解的空間，促進鄉(xiāng)村自發(fā)秩序作用的發(fā)揮。