黃文俊 王富博 劉永存 盛 強(qiáng)

引 言

近年來，特別是2015 年立案登記制改革以來，人民法院堅(jiān)持有案必立、有訴必理，暢通了人民群眾訴訟渠道，長(zhǎng)期困擾人民群眾的“立案難”問題得到基本有效解決。隨之而來的是大量案件涌入人民法院，案件量長(zhǎng)期保持高位運(yùn)行態(tài)勢(shì)，辦案壓力不斷增大，一定程度上超出了人民法院可承受之重，甚至可以說不堪重負(fù)。與此對(duì)應(yīng)，因訴訟案件數(shù)量基礎(chǔ)龐大，有大量生效裁判因當(dāng)事人未自動(dòng)履行而進(jìn)入法院執(zhí)行程序。同時(shí)，仲裁、公證等多元糾紛解決機(jī)制形成的生效法律文書，一旦得不到當(dāng)事人自動(dòng)履行，同樣會(huì)大量涌入法院執(zhí)行程序，需要法院執(zhí)行工作“兜底”，事實(shí)也確實(shí)如此，導(dǎo)致執(zhí)行案件量居高不下，長(zhǎng)期高位運(yùn)行，并未隨著多元糾紛解決機(jī)制的逐步完善而相應(yīng)減少?！?〕黃文?。骸蛾P(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)“執(zhí)源治理”的對(duì)策建議》，載《執(zhí)行工作指導(dǎo)》2022 年第2 輯。這既與習(xí)近平總書記提出的“我國國情決定了我們不能成為‘訴訟大國’”〔2〕習(xí)近平:《堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，載《求是》2021 年第5 期。重要指示和中央關(guān)于“從源頭上減少訴訟增量”〔3〕2021 年2 月19 日，中央全面深化改革委員會(huì)第十八次會(huì)議審議通過的《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見》。明確要求存在較大差距，也難以更好抓實(shí)抓好“公正與效率”工作主題。為了更好“抓前端、治未病”，推動(dòng)矛盾糾紛實(shí)質(zhì)化解，進(jìn)而從源頭上減少執(zhí)行案件數(shù)量，推動(dòng)解決“執(zhí)行難”問題，有必要對(duì)“執(zhí)源治理”問題作深入研究。

一、調(diào)研工作基本情況

本次調(diào)研主要采取座談交流、書面調(diào)研、實(shí)地調(diào)研、專題調(diào)研和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析等方式進(jìn)行。一是座談交流。2023 年4 月12 日，在第二期全國法院執(zhí)行局長(zhǎng)“促公正、提效率、強(qiáng)隊(duì)伍”專題培訓(xùn)班期間，最高人民法院執(zhí)行局組織部分高、中、基層法院執(zhí)行局長(zhǎng)開展專題座談交流，了解地方法院“執(zhí)源治理”工作開展情況，聽取關(guān)于推進(jìn)“執(zhí)源治理”的意見建議。二是書面調(diào)研。2023年5 月17 日，向各高院和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)分院執(zhí)行局下發(fā)《關(guān)于開展“新時(shí)代人民法院‘執(zhí)源治理’問題”調(diào)研的通知》，全面收集和整理地方法院“執(zhí)源治理”工作情況。三是實(shí)地調(diào)研。2023 年4 月24 日至4 月25 日，赴遼寧大連、沈陽開展實(shí)地調(diào)研。2023 年5 月22 日至5 月25 日，赴江蘇、浙江、上海開展調(diào)研，實(shí)地調(diào)研江蘇南京鼓樓區(qū)法院、浙江杭州錢塘區(qū)法院、上海長(zhǎng)寧區(qū)法院，并在南京中院召開座談會(huì)，與江蘇、安徽兩省三級(jí)法院相關(guān)負(fù)責(zé)同志座談交流。2023 年5月24 日至5 月31 日、6 月6 日至6 月12 日，派員隨最高人民法院咨詢委員會(huì)第三調(diào)研組相繼赴貴州、吉林兩省開展“立審執(zhí)”全流程解決執(zhí)行難問題調(diào)研。期間，調(diào)研組深入貴州遵義、銅仁、黔東南、貴陽，吉林長(zhǎng)春、吉林、延邊等地中、基層法院和人民法庭，通過聽取匯報(bào)、座談交流、調(diào)閱資料、實(shí)地查看等形式，詳細(xì)了解貴州、吉林兩省三級(jí)法院開展“立審執(zhí)”全流程解決執(zhí)行難問題工作開展情況。四是專題調(diào)研。針對(duì)當(dāng)前涉及仲裁裁決特別是網(wǎng)絡(luò)仲裁裁決、公證債權(quán)文書的執(zhí)行案件不斷增加的實(shí)際情況，組織開展仲裁裁決和公證債權(quán)文書執(zhí)行問題專題調(diào)研。五是專項(xiàng)數(shù)據(jù)分析。根據(jù)最高人民法院張軍院長(zhǎng)“要通過大數(shù)據(jù)分析，深化解決執(zhí)行難問題、思考執(zhí)行難的源頭問題”指示要求，對(duì)近年來全國法院執(zhí)行案件進(jìn)行了大數(shù)據(jù)專項(xiàng)分析，指導(dǎo)江蘇、浙江、上海高級(jí)人民法院和山東省濟(jì)南市中級(jí)人民法院就信用卡糾紛、小標(biāo)的案件等類型案件進(jìn)行了專項(xiàng)數(shù)據(jù)分析，從中找出規(guī)律、分析問題、提出在“執(zhí)源治理”方面的對(duì)策建議。

二、地方法院“執(zhí)源治理”實(shí)踐探索

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然當(dāng)前“執(zhí)源治理”工作還未在全國法院范圍內(nèi)全面鋪開，但各地法院結(jié)合執(zhí)行工作實(shí)際，進(jìn)行了許多有益探索，積累了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

貴州省高級(jí)人民法院于2022 年10 月印發(fā)《關(guān)于開展執(zhí)源治理工作的實(shí)施意見（試行）》，成立“執(zhí)源治理”工作領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班，扎實(shí)開展“執(zhí)源治理”工作，收案數(shù)實(shí)現(xiàn)了由2021 年同比上升75.18%到同比下降1.7%的轉(zhuǎn)變，執(zhí)行案件增長(zhǎng)勢(shì)頭初步緩解。吉林省高級(jí)人民法院2022 年7 月印發(fā)《關(guān)于在民事審判工作中推行執(zhí)行通知程序前置改革的實(shí)施意見》，在具有給付內(nèi)容的民事判決和調(diào)解書中載入執(zhí)行通知內(nèi)容。此項(xiàng)改革實(shí)施以來，已在符合載入執(zhí)行通知條件的64647 件法律文書中載入執(zhí)行通知60098 件，減少重復(fù)通知13442 次，減少重復(fù)通知率22.37%，自動(dòng)履行案件7033 件，每個(gè)執(zhí)行案件平均用時(shí)縮短4.59 天。浙江法院堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，推進(jìn)執(zhí)前督促工作，建成27160 家共享法庭，將協(xié)助督促履行納入重要工作內(nèi)容。2022 年自動(dòng)履行率逐年上升至51.33%，執(zhí)行收案逐年下降，從全國第三位下降到第八位，“執(zhí)源治理”工作取得明顯成效。2020 年天津市成立由21 家市直機(jī)關(guān)單位參加的市司法裁判執(zhí)行聯(lián)動(dòng)中心，圍繞6 個(gè)方面工作任務(wù)，明確各成員單位配合執(zhí)行的51 項(xiàng)具體職責(zé)，市公安局等8 家單位派員帶設(shè)備到天津市高級(jí)人民法院執(zhí)行局駐點(diǎn)辦公。在此基礎(chǔ)上，截至2022 年6 月，天津全部16 個(gè)區(qū)均先后建成區(qū)級(jí)聯(lián)動(dòng)中心。河南法院探索實(shí)行“公安+法院”執(zhí)行工作模式，全省65 家基層法院成立了執(zhí)行警務(wù)室，公安民警派駐法院，配合法院執(zhí)行工作。以安陽市中級(jí)人民法院為例，2020 年以來，安陽兩級(jí)法院執(zhí)行警務(wù)室共協(xié)助查詢被執(zhí)行人信息11519 次，車輛信息1789 輛次，協(xié)助拘留268 余人，執(zhí)行逮捕犯罪嫌疑人、被告人23 人，網(wǎng)上追逃72 人。內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市中級(jí)人民法院針對(duì)部分標(biāo)的金額小、矛盾相對(duì)緩和、債務(wù)人法律認(rèn)識(shí)不到位的糾紛案件，通過教育引導(dǎo)、強(qiáng)制威懾等方式，督促債務(wù)人自動(dòng)履行義務(wù)，提高自動(dòng)履行率，從源頭上化解矛盾，減少進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序的案件數(shù)量，2022 年受理執(zhí)行案件數(shù)同比下降20.62%。北京市房山區(qū)人民法院建立生效裁判文書督促履行機(jī)制，將自動(dòng)履行告知書與裁判文書同時(shí)送達(dá)，明示不履行的法律后果。履行期限屆滿前，通過電話、專用短信平臺(tái)推送自動(dòng)履行提示。2023 年1 月至5 月，自動(dòng)履行生效裁判525 件，金額7877 萬元。江西省南昌市東湖區(qū)人民法院將執(zhí)行通知前置到判決書中，告知拒不履行生效文書確定義務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)和后果，督促當(dāng)事人主動(dòng)履行，2023 年1 月至5 月，該院執(zhí)行案件自動(dòng)履行率同比上升15%。浙江、江西、寧夏等地法院大力實(shí)施自動(dòng)履行正向激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)誠信行為的聯(lián)合激勵(lì)，助力誠實(shí)守信的營商環(huán)境，提升自動(dòng)履行率。

三、調(diào)研發(fā)現(xiàn)的主要問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，執(zhí)行案件長(zhǎng)期保持高位運(yùn)行態(tài)勢(shì)沒有從根本上得到有效遏制，既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期形成的矛盾糾紛在法治領(lǐng)域的客觀反映，具有一定的客觀必然性，也是綜合治理執(zhí)行難未能有效發(fā)揮和人民法院內(nèi)部“立審執(zhí)”協(xié)調(diào)配合不暢的直接體現(xiàn)。影響“執(zhí)源治理”的問題突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）綜合治理執(zhí)行難工作機(jī)制尚未完全形成

2019 年7 月，中央全面依法治國委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)綜合治理從源頭切實(shí)解決執(zhí)行難問題的意見》（以下簡(jiǎn)稱《文件》），這是“執(zhí)源治理”工作的綱領(lǐng)性文件?！段募穼⒓訌?qiáng)執(zhí)行聯(lián)動(dòng)、綜合治理作為源頭治理執(zhí)行難、預(yù)防和減少執(zhí)行糾紛的重要措施?！段募酚“l(fā)后，各地區(qū)根據(jù)本地工作實(shí)際，紛紛出臺(tái)貫徹落實(shí)《文件》的實(shí)施意見、任務(wù)分解方案等，成立執(zhí)行工作部門協(xié)作聯(lián)動(dòng)小組，制定相關(guān)制度，形成一系列行之有效的制度和機(jī)制，綜合治理、源頭治理執(zhí)行難取得階段性成效。與此同時(shí)，各地區(qū)、各部門貫徹落實(shí)《文件》的進(jìn)度不一，不平衡不充分問題一定程度存在，一些制約執(zhí)行工作長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展的綜合性、源頭性問題尚未得到根本解決。一是常態(tài)化工作機(jī)制不健全。有些部門執(zhí)行協(xié)作聯(lián)動(dòng)主動(dòng)性不強(qiáng)，積極性不高，往往需要反復(fù)溝通協(xié)調(diào)。有些地區(qū)執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制雖已建立，但未制定日常工作或者考核制度，督查問責(zé)缺少科學(xué)依據(jù)，推動(dòng)《文件》落實(shí)缺乏有力抓手。二是工作要求沒有全面落實(shí)。執(zhí)行查控系統(tǒng)還存在覆蓋面不廣，反饋信息不準(zhǔn)確、不及時(shí)等問題。截至2023 年6 月，對(duì)被執(zhí)行人的150 項(xiàng)聯(lián)合懲戒措施中仍有多項(xiàng)未落實(shí)到位。有些地區(qū)公積金、社保等聯(lián)動(dòng)部門在具體辦案時(shí)需逐級(jí)請(qǐng)示，經(jīng)常出現(xiàn)流轉(zhuǎn)不暢問題。有些地區(qū)通信部門認(rèn)為當(dāng)事人通信信息屬于保密信息，法院無權(quán)調(diào)取。調(diào)研期間，西南某省某市兩級(jí)法院干警反映，執(zhí)行查控系統(tǒng)有“宕機(jī)”現(xiàn)象，很多賬戶在查控系統(tǒng)中查不到，到柜臺(tái)才能查到，不動(dòng)產(chǎn)查控未實(shí)現(xiàn)市域聯(lián)網(wǎng)，很多時(shí)候仍需“登門臨柜”，送拘手續(xù)繁瑣，較為困難。2020 年西北某?。▍^(qū)）三級(jí)法院提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)查控被執(zhí)行人2642 人，公安機(jī)關(guān)僅查控5 人，占應(yīng)查控人數(shù)的0.19%。南部某省公安人口信息、車管、邊檢等部門對(duì)法院的協(xié)助力度不夠，部分法院和公安的信息共享仍停留在查詢戶籍信息上，查詢被執(zhí)行人酒店、飛機(jī)、出入境以及車輛記錄的權(quán)限不足。三是聯(lián)合信用懲戒自動(dòng)化程度不高、效果有限。很多聯(lián)動(dòng)單位未能實(shí)現(xiàn)將失信被執(zhí)行人信息嵌入本單位管理、審批工作系統(tǒng)中，未能實(shí)現(xiàn)自動(dòng)比對(duì)、自動(dòng)懲戒。信息共享不全面，社會(huì)信用信息壁壘和“孤島”現(xiàn)象仍然存在。例如，東部某省（市）所轄各區(qū)、各部門之間基于保密要求，對(duì)共享數(shù)據(jù)的積極性不高，造成信息“孤島”和數(shù)據(jù)壁壘，法院與許多部門還未實(shí)現(xiàn)全面聯(lián)網(wǎng)，導(dǎo)致執(zhí)行信息化系統(tǒng)功能不完善，信息反饋不及時(shí)，效率比較低。四是公檢法三機(jī)關(guān)對(duì)拒不執(zhí)行判決、裁定罪尺度把握不完全統(tǒng)一，影響了整體工作效果。存在移送多、立案少、起訴少問題，入罪更是寥寥無幾，運(yùn)用刑罰手段打擊和預(yù)防拒執(zhí)的威懾力未得到充分發(fā)揮。調(diào)研期間，很多律師反映，當(dāng)事人經(jīng)常咨詢的問題是如何規(guī)避執(zhí)行，不用還錢，而不是積極主動(dòng)履行義務(wù)。例如，華北某省高院、省檢察院和省公安廳雖然就打擊拒不執(zhí)行判決、裁定罪建立了執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但在實(shí)際操作過程中，部分基層單位對(duì)拒不執(zhí)行判決、裁定罪的認(rèn)識(shí)不同，尤其是在立案標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)采信等方面存在差異。南部某省法院反映，一些地方的公安機(jī)關(guān)在移送拘留、拒執(zhí)立案、車輛控制等方面配合力度不足，當(dāng)?shù)鼐辛羲?、看守所?duì)被拘留人身體條件掌握非常嚴(yán)苛，只要被拘留人聲稱患病就要求法院查體，哪怕血壓高通常都不收拘。

（二）“訴源治理”效果未能有效延伸到“執(zhí)源治理”

“執(zhí)源治理”與“訴源治理”密不可分，“訴源治理”效果直接影響“執(zhí)源治理”成效。近年來，“訴源治理”取得積極成效，但效果沒有充分傳導(dǎo)到“執(zhí)源治理”。一是審判案件向仲裁、公證轉(zhuǎn)移，但仍需執(zhí)行“兜底”。隨著“訴源治理”工作的不斷深入，以及多元糾紛解決機(jī)制的不斷健全，人民法院受理的訴訟案件總量呈下降趨勢(shì)，但越來越多的當(dāng)事人出于經(jīng)濟(jì)性和便捷性考慮，嘗試通過仲裁、賦強(qiáng)公證等方式確認(rèn)債權(quán)債務(wù)關(guān)系，近年來就出現(xiàn)了大量互聯(lián)網(wǎng)金融借款糾紛網(wǎng)絡(luò)仲裁案件。這些案件的生效法律文書不能自動(dòng)履行，債權(quán)人仍會(huì)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，形成新的執(zhí)行案件增長(zhǎng)點(diǎn)。2020 年至2022 年，東部某省某市法院新收首執(zhí)案件中以非民商事訴訟裁判文書為執(zhí)行依據(jù)的案件占比分別為21.9%、22.8%、21.6%，這些案件無法通過多元糾紛解決機(jī)制實(shí)現(xiàn)“執(zhí)源治理”。執(zhí)行案件總量并未隨著多元糾紛解決機(jī)制的發(fā)展而減少，以2022 年為例，全國法院受理執(zhí)行案件（不含保全案件和恢復(fù)執(zhí)行案件）總計(jì)981.96 萬件，同比仍增長(zhǎng)3.5%。二是調(diào)解結(jié)案進(jìn)入執(zhí)行程序的比例居高不下。東部某省高院統(tǒng)計(jì)，執(zhí)行依據(jù)為民事調(diào)解書的首執(zhí)案件逐年增長(zhǎng)，2020 年為48819 件，2021 年為110605 件，同比增長(zhǎng)126.56%，2022 年為117457 件，同比增長(zhǎng)6.20%。2020 年至2022 年，執(zhí)行依據(jù)為民事調(diào)解書的首執(zhí)案件數(shù)占本年度首執(zhí)案件數(shù)比重分別為10.88%、21.76%、22.31%，呈逐年遞增趨勢(shì)。2020 年至2023 年5 月，東部某省三級(jí)法院調(diào)解書進(jìn)入執(zhí)行程序的比例約為40%，2021 年至2022 年雖下降至30.4%，但仍相當(dāng)于有近三分之一的調(diào)解案件進(jìn)入執(zhí)行程序。南部某省三級(jí)法院調(diào)解書進(jìn)入執(zhí)行程序的比例約為36.25%。2022 年西北某省三級(jí)法院調(diào)解書進(jìn)入執(zhí)行程序的比例為42.39%。2023 年1 月至5月，西北某?。▍^(qū)）三級(jí)法院民事一審調(diào)解結(jié)案共64794 件，進(jìn)入執(zhí)行程序的案件共計(jì)36556 件，占比約為56.42%。

（三）“立審執(zhí)”配合不暢，未能形成解決執(zhí)行難合力

最高人民法院于2011 年10 月和2018 年5 月相繼印發(fā)《關(guān)于執(zhí)行權(quán)合理配置和科學(xué)運(yùn)行的若干意見》和《關(guān)于人民法院立案、審判與執(zhí)行工作協(xié)調(diào)運(yùn)行的意見》，從立案、審判、執(zhí)行、財(cái)產(chǎn)保全到機(jī)制運(yùn)行，都進(jìn)行了較為明確的規(guī)定。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多地區(qū)“立審執(zhí)”協(xié)調(diào)配合工作機(jī)制運(yùn)行不暢，“脫節(jié)”情況時(shí)有發(fā)生，立案、審判不管執(zhí)行，“案已結(jié)”而“事未了”情況依然嚴(yán)峻，導(dǎo)致一些執(zhí)行案件難以執(zhí)行，不能及時(shí)兌現(xiàn)勝訴當(dāng)事人合法權(quán)益。概括起來，主要包括下列情形：

一是保全的積極作用未能充分發(fā)揮。有保全財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行案件執(zhí)行完畢率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于未保全案件。被告在訴訟過程中轉(zhuǎn)移、隱匿、變賣財(cái)產(chǎn)，極大增加了屆期履行不能的風(fēng)險(xiǎn)。執(zhí)行前已進(jìn)行財(cái)產(chǎn)保全，進(jìn)入執(zhí)行后便可直接執(zhí)行，既減少了執(zhí)行程序流轉(zhuǎn)，又能提升執(zhí)行實(shí)際到位率，更能倒逼被執(zhí)行人主動(dòng)履行，從而從源頭上減少執(zhí)行案件，實(shí)踐效果良好。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多法院保全率并不高，2020 年至2022 年，華北某省（市）三級(jí)法院財(cái)產(chǎn)保全案件數(shù)分別為28015 件、33839 件、29265 件，保全率分別為6.7%、6.1%、5.8%，以保促執(zhí)案件數(shù)分別為6402 件、7840件、7214 件。近三年，西北某?。▍^(qū)）三級(jí)法院財(cái)產(chǎn)保全率不足5%。

二是審判未能兼顧執(zhí)行。主要體現(xiàn)為，生效法律文書確定內(nèi)容與政策法規(guī)不符、法律文書缺乏給付內(nèi)容而不具有可執(zhí)行性、生效法律文書內(nèi)容脫離實(shí)際等方面。例如，在建設(shè)工程施工合同糾紛案件中，判令被告代開工程款增值稅專用發(fā)票，但依據(jù)《稅務(wù)機(jī)關(guān)代開增值稅專用發(fā)票管理辦法（試行）》第2 條、第5 條規(guī)定，只能由主管稅務(wù)機(jī)關(guān)為所轄范圍內(nèi)的增值稅納稅人代開專用發(fā)票，其他單位和個(gè)人不得代開，且增值稅納稅人是指已辦理稅務(wù)登記的小規(guī)模納稅人（包括個(gè)體經(jīng)營者）以及國家稅務(wù)總局確定的其他可予代開增值稅專用發(fā)票的納稅人，因此，建筑行業(yè)自然人不得代開增值稅專用發(fā)票，法院判決自然人代開增值稅專用發(fā)票即屬無法執(zhí)行。

三是裁判文書質(zhì)量不高導(dǎo)致后續(xù)執(zhí)行難。主要體現(xiàn)為，裁判文書出現(xiàn)文字錯(cuò)誤、行為類執(zhí)行案件中對(duì)行為方式和標(biāo)準(zhǔn)表述不明確、給付類執(zhí)行案件中對(duì)給付標(biāo)的物的范圍和特征等表述不具體、不明確等方面。例如，在探視權(quán)糾紛案件中，判決對(duì)探視的方式、具體時(shí)間和地點(diǎn)等內(nèi)容沒有明確，裁判結(jié)果為“申請(qǐng)人某某每月探視子女兩次”，以致雙方當(dāng)事人各執(zhí)一詞，具體如何執(zhí)行無法操作。在返還原物糾紛案件中，對(duì)標(biāo)的物的特征、屬性等判決表述不清或者根本不予描述，執(zhí)行過程中引發(fā)當(dāng)事人爭(zhēng)議。例如，某判決書判令“被告返還原告楸木四節(jié)”，因沒有相應(yīng)尺寸，故雙方當(dāng)事人在返還中因長(zhǎng)短、粗細(xì)發(fā)生爭(zhēng)議，以致執(zhí)行困難。2021 年至2022 年，華北某省（市）三級(jí)法院因生效裁判文書主文不確定或者不具可執(zhí)行性導(dǎo)致的“執(zhí)行不能”案件比例為0.15%。中部某省三級(jí)法院因生效裁判文書主文不確定或者不具可執(zhí)行性導(dǎo)致的“執(zhí)行不能”案件比例約為1%。這一情況在刑事涉財(cái)案件中表現(xiàn)尤為突出。刑事判決判項(xiàng)中涉財(cái)產(chǎn)執(zhí)行內(nèi)容，如退賠數(shù)額、違法所得數(shù)額、沒收財(cái)產(chǎn)具體金額不明確；退賠被害人損失的，缺少被害人姓名或者名稱、身份證號(hào)碼或者社會(huì)信用代碼，聯(lián)系方式及退賠金額；需要處置的財(cái)產(chǎn)或者贓證物，保管單位及聯(lián)系人不明確；不全面考慮被告人的財(cái)產(chǎn)狀況和實(shí)際履行能力，處以高額罰金；等等。

四是立案、審理階段工作不扎實(shí)導(dǎo)致執(zhí)行難。主要體現(xiàn)為，當(dāng)事人身份信息審查不嚴(yán)、沒有依法追加當(dāng)事人、判項(xiàng)中遺漏負(fù)有履行義務(wù)的當(dāng)事人、財(cái)產(chǎn)保全不到位、審判執(zhí)行間存在“真空期”、執(zhí)行移交材料不完整不及時(shí)、多個(gè)判決之間銜接不暢及存在沖突、反復(fù)再審一定程度制約執(zhí)行等方面。例如，某合同糾紛案件中，原告并沒有訴被告的配偶，判決生效后案件進(jìn)入執(zhí)行程序，發(fā)現(xiàn)很多財(cái)產(chǎn)都登記在被執(zhí)行人配偶名下，申請(qǐng)人申請(qǐng)追加被執(zhí)行人配偶為被執(zhí)行人，而在執(zhí)行程序中追加被執(zhí)行人必須遵循法定主義原則，既不能超出法定情形進(jìn)行追加，也不能直接引用有關(guān)實(shí)體裁判規(guī)則進(jìn)行追加，使執(zhí)行案件陷入困境。

五是判后督促履行工作不力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前很多當(dāng)事人并不十分了解不及時(shí)履行生效法律文書可能承擔(dān)的不利法律后果，而審判部門往往又不會(huì)主動(dòng)采取判后釋明、督促履行等措施，一定程度導(dǎo)致裁判文書自動(dòng)履行率不高。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，近五年，民商事案件當(dāng)事人自動(dòng)履行率在33%-46%之間波動(dòng)，約有54%-67%的民商事生效裁判進(jìn)入執(zhí)行程序。并且，近五年當(dāng)事人自動(dòng)履行率有逐年下降趨勢(shì)。

六是“執(zhí)轉(zhuǎn)破”銜接不暢，終本案件難以有序退出，執(zhí)行歷史負(fù)擔(dān)沉重。目前，全國法院現(xiàn)有無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的終本案件基數(shù)較大，且每年均有一定幅度增長(zhǎng)。這些案件中的被執(zhí)行企業(yè)相當(dāng)一部分符合破產(chǎn)條件，但受多種因素掣肘，導(dǎo)致相關(guān)企業(yè)在出現(xiàn)破產(chǎn)原因之初未能進(jìn)入破產(chǎn)程序，及時(shí)進(jìn)行重整挽救或者清算退出，判決后產(chǎn)生大量“執(zhí)行不能”案件，最終只能以終本方式結(jié)案。這類終本案件“執(zhí)轉(zhuǎn)破”面臨的重重困難，主要表現(xiàn)為九個(gè)方面，可概括為“四個(gè)不愿”和“五大難題”，且內(nèi)在關(guān)聯(lián)?！八膫€(gè)不愿”即“申請(qǐng)執(zhí)行人不愿、被執(zhí)行人不愿、執(zhí)行法官不愿、審判法官不愿”，“五大難題”即“啟動(dòng)難、受理難、標(biāo)準(zhǔn)掌握難、立審執(zhí)銜接難、判決難”。此外，“執(zhí)轉(zhuǎn)破”的法律依據(jù)不多，制度供給不足，特別是自然人破產(chǎn)尚無法律依據(jù)，以致各方面對(duì)推進(jìn)“執(zhí)轉(zhuǎn)破”工作的積極性不高、主動(dòng)性不強(qiáng)，工作效果也不明顯。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，目前終本案件被執(zhí)行人構(gòu)成中，有超過七成案件的被執(zhí)行人包含自然人，有近六成案件的被執(zhí)行人僅為自然人。如自然人破產(chǎn)能夠立法，自然人破產(chǎn)制度能夠確立，可以預(yù)見，有相當(dāng)數(shù)量的自然人能夠迅速將債務(wù)重整，輕裝上陣。不僅能讓“誠實(shí)而不幸”的個(gè)人有東山再起的機(jī)會(huì)，而且也能暢通個(gè)人為被執(zhí)行人“執(zhí)行不能”案件的出口，消化終本案件存量。當(dāng)然如何平衡好與債權(quán)保護(hù)的關(guān)系，也是一個(gè)十分重要且復(fù)雜的問題。

（四）工作保障不足，執(zhí)行條線“人案比”嚴(yán)重失衡

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，執(zhí)行條線“人案比”嚴(yán)重失衡，難以應(yīng)對(duì)不斷增長(zhǎng)的辦案壓力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年至2022 年，地方各級(jí)法院受理執(zhí)行案件4577.3 萬件，執(zhí)結(jié)4512.1 萬件，〔4〕2023 年最高人民法院工作報(bào)告。辦案壓力巨大。以2022 年為例，全國法院執(zhí)行案件結(jié)案917.03 萬件，執(zhí)行員額法官人均辦案537 件，有的法院執(zhí)行員額法官人均辦案甚至達(dá)1000 件以上。在西南某省調(diào)研期間了解到，2022 年該省某市兩級(jí)法院執(zhí)行員額法官人均收案1376.67 件，轄區(qū)某基層法院執(zhí)行員額法官人均辦案2095 件，另一基層法院執(zhí)行員額法官人均收案3713.6 件，執(zhí)行員額法官人均辦案最少的轄區(qū)某基層法院也達(dá)到434.8 件。2020 年至2022 年，西南某?。▍^(qū)）三級(jí)法院執(zhí)行法官和執(zhí)行案件數(shù)的比例分別為1：425、1：568、1：632，執(zhí)行法官辦案壓力逐年增大。調(diào)研中，基層法院執(zhí)行干警普遍反映：“每個(gè)執(zhí)行案件都有數(shù)十個(gè)流程，程序一個(gè)不能少、標(biāo)準(zhǔn)一點(diǎn)不能低、動(dòng)作一個(gè)不能省，否則就可能違反法定程序要求或者違法。”一些法院執(zhí)行干警入額沒有得到同等對(duì)待，員額法官占比明顯偏少，不少中、基層法院執(zhí)行員額法官配備比例低于其他業(yè)務(wù)部門。執(zhí)行信息化建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入大，而且需要長(zhǎng)期連續(xù)性投入，否則有“不進(jìn)則退”的風(fēng)險(xiǎn)，但近來受多方面因素影響，導(dǎo)致信息化建設(shè)投入難以為繼。為應(yīng)對(duì)信息化執(zhí)行工作模式而建立的執(zhí)行指揮中心，在全國絕大多數(shù)地區(qū)處于缺編、缺人、缺錢的“三缺”境況，執(zhí)行指揮中心實(shí)體化運(yùn)行困難重重，執(zhí)行現(xiàn)代化建設(shè)舉步維艱。

（五）能動(dòng)司法不力，未能有效實(shí)現(xiàn)“抓前端、治未病”

預(yù)防和減少社會(huì)矛盾糾紛，推進(jìn)“執(zhí)源治理”，需要立案、審判、執(zhí)行工作中針對(duì)個(gè)案、類案發(fā)生的原因，收集、匯總、研究、提煉有關(guān)部門治理、行業(yè)治理、條線治理等社會(huì)治理中存在的問題，認(rèn)真分析，深入研判，拿出對(duì)策，主動(dòng)向有關(guān)部門提出針對(duì)性司法建議，促進(jìn)有關(guān)部門科學(xué)決策、完善管理、消除隱患、改進(jìn)工作、規(guī)范行為。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地法院對(duì)于司法建議措施運(yùn)用得不好，效果沒有真正發(fā)揮。例如，面對(duì)日益增長(zhǎng)的涉信用卡糾紛、仲裁裁決特別是網(wǎng)絡(luò)仲裁裁決、小標(biāo)的執(zhí)行案件，沒有深入分析原因，通過發(fā)送司法建議等方式努力實(shí)現(xiàn)“審理一案，治理一片”，推動(dòng)矛盾糾紛化解從終端裁決向前端防控轉(zhuǎn)變，從根本上減少案件發(fā)生。東北某省三級(jí)法院執(zhí)行條線近三年未發(fā)出一份司法建議，華北某省（市）三級(jí)法院執(zhí)行條線近三年發(fā)出司法建議16 份，數(shù)量相對(duì)較少。

（六）執(zhí)行威懾力不足，未能有效震懾逃避執(zhí)行行為

執(zhí)行領(lǐng)域的突出問題很多受制于客觀條件，如社會(huì)信用體系建設(shè)滯后，企業(yè)、個(gè)人信用情況的基礎(chǔ)信息不全面、不真實(shí)，為逃避執(zhí)行提供了條件。公民誠信意識(shí)不強(qiáng)，不是想著怎么還錢，而是首先想著怎么“賴賬”，很多當(dāng)事人在訴訟前就開始轉(zhuǎn)移、隱匿財(cái)產(chǎn)，使市場(chǎng)主體、管理部門發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、防范風(fēng)險(xiǎn)難度極大，成本極高。執(zhí)行手段措施不足，通常就是“查、凍、扣、拍”，對(duì)信用懲戒，民事訴訟法僅有一個(gè)條文；對(duì)逃避執(zhí)行的企業(yè)，現(xiàn)行法律沒有關(guān)于委托審計(jì)、銀行提供資金走向的明確規(guī)定，司法拘留適用非常審慎且存在收拘機(jī)關(guān)要求條件苛刻、限制多、異地拘留交接困難等問題。當(dāng)前，多數(shù)具體執(zhí)行措施依靠有關(guān)執(zhí)行政策、司法解釋作支撐，未能及時(shí)上升為法律，權(quán)威性不夠。例如，對(duì)于根本無意向履行的“老賴”，司法拘留15 天的處罰力度明顯不足，難以達(dá)到預(yù)期目的，甚至有些“老賴”寧愿被司法拘留也不肯主動(dòng)履行義務(wù)。公檢法三機(jī)關(guān)對(duì)拒不執(zhí)行判決、裁定罪尺度把握不完全統(tǒng)一，影響了打擊整體效果，存在移送多、立案少、起訴少問題，入罪更是寥寥無幾，刑罰威懾力未得到充分有效發(fā)揮，執(zhí)行威懾力不足。2022 年，北部某?。▍^(qū)）轄區(qū)某基層法院向公安機(jī)關(guān)移送3 件涉嫌“拒執(zhí)罪”的民事執(zhí)行案件，但均被以未達(dá)到立案條件而退回。調(diào)研期間，各地法院普遍反映，當(dāng)前“查人找物難”，特別是其中的“查人難”問題未得到根本有效解決。

四、對(duì)策建議

最高人民法院張軍院長(zhǎng)指出，“要圍繞厚植黨長(zhǎng)期執(zhí)政的政治根基，堅(jiān)持個(gè)案辦理與訴源治理一體推進(jìn)，把‘抓前端、治未病’貫穿于刑事、民事、行政審判和執(zhí)行各領(lǐng)域全過程……?！薄?〕張軍：《學(xué)深悟透做實(shí)習(xí)近平法治思想 以審判工作現(xiàn)代化服務(wù)保障中國式現(xiàn)代化》，載《民主與法制》2023 年第36 期。針對(duì)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的六個(gè)方面的主要問題，結(jié)合執(zhí)行工作實(shí)際，提出如下建議：

（一）堅(jiān)持問題導(dǎo)向和效果導(dǎo)向，內(nèi)外共治，推進(jìn)“執(zhí)源治理”

首先，要完善對(duì)外的執(zhí)行聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。一是健全綜合治理執(zhí)行難工作大格局，可推廣天津司法裁判執(zhí)行聯(lián)動(dòng)中心做法，推進(jìn)綜合治理執(zhí)行難制度化、機(jī)制化、常態(tài)化。二是加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)，著力提升查人找物能力。三是以清單式管理，分步推進(jìn)尚未落實(shí)的聯(lián)合懲戒措施落實(shí)落地。四是加強(qiáng)與公安、檢察機(jī)關(guān)協(xié)作，加大打擊拒執(zhí)犯罪力度。五是加強(qiáng)與司法行政部門協(xié)作，有效減少因不規(guī)范仲裁、公證導(dǎo)致的執(zhí)行難問題。

其次，完善人民法院內(nèi)部“執(zhí)源治理”工作機(jī)制。一是推進(jìn)“立審執(zhí)一體化”，從源頭上減少執(zhí)行案件數(shù)量。完善訴訟保全制度，提升訴前和訴中財(cái)產(chǎn)保全比例；建立“雙向列席”機(jī)制，審判法官和執(zhí)行法官可以跨部門參與法官會(huì)議；構(gòu)建內(nèi)部“執(zhí)行建議”制度，推動(dòng)審判前端存在問題的化解；建立判后督促履行制度，實(shí)行“誰辦理、誰審理、誰負(fù)責(zé)督促履行”機(jī)制。二是建立風(fēng)險(xiǎn)告知和提示制度，將訴訟、執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)特別是“執(zhí)行不能”風(fēng)險(xiǎn)告知和提示貫穿于立案、審判全過程。三是提升裁判文書特別是調(diào)解書的確定性和可執(zhí)行性，以考核倒逼承辦法官和合議庭主動(dòng)考慮案件后續(xù)執(zhí)行問題。四是推進(jìn)人民法庭直接執(zhí)行機(jī)制。

（二）加快推進(jìn)“終本清倉”“執(zhí)破融合”兩個(gè)“出清”

推動(dòng)立法機(jī)關(guān)修訂破產(chǎn)法相關(guān)規(guī)定，暢通無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件“出清”問題。推進(jìn)“執(zhí)轉(zhuǎn)破”工作，全面篩查終本案件庫，梳理一批符合條件的“執(zhí)轉(zhuǎn)破”案件，指導(dǎo)全國法院攻堅(jiān)一批。建議立法機(jī)關(guān)增加“執(zhí)行不能”案件依職權(quán)破產(chǎn)制度，允許執(zhí)行機(jī)構(gòu)在辦理執(zhí)行案件過程中可以依職權(quán)將符合破產(chǎn)條件的案件移送破產(chǎn)審查。增加簡(jiǎn)易破產(chǎn)程序，解決現(xiàn)行破產(chǎn)程序過于復(fù)雜、耗時(shí)過長(zhǎng)、耗資過多等弊端，提高破產(chǎn)制度適用比例。探索自然人破產(chǎn)制度，為自然人作為被執(zhí)行人的“執(zhí)行不能”案件建立出口。

（三）強(qiáng)化執(zhí)行隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化人財(cái)物保障

一是根據(jù)執(zhí)行案件增長(zhǎng)和占比情況，確定合理的“人案比”，進(jìn)一步優(yōu)化執(zhí)行資源配置，完善落實(shí)“以案定編”“以案定額”人員編制、員額動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。二是選優(yōu)配強(qiáng)各級(jí)法院執(zhí)行局領(lǐng)導(dǎo)班子；推動(dòng)各級(jí)法院執(zhí)行局長(zhǎng)在辦理任免手續(xù)前，應(yīng)征得上一級(jí)人民法院同意機(jī)制貫徹落實(shí)，上級(jí)人民法院認(rèn)為下級(jí)人民法院執(zhí)行局局長(zhǎng)不稱職的，可以建議有關(guān)部門予以調(diào)整、調(diào)離或者免職。三是推進(jìn)審判、執(zhí)行人員常態(tài)化交流輪崗機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)入額前原則上有一年執(zhí)行工作經(jīng)歷要求。四是加強(qiáng)執(zhí)行警務(wù)保障，加強(qiáng)執(zhí)行威懾力。五是加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行工作的財(cái)力支持，確保執(zhí)行信息化建設(shè)、執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)、執(zhí)行救助等工作經(jīng)費(fèi)，推進(jìn)將涉訴黨政機(jī)關(guān)債務(wù)納入預(yù)算管理，加強(qiáng)破產(chǎn)等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障力度。