張曉云

(安徽科技學(xué)院 人文學(xué)院,安徽 鳳陽 233100)

貧窮不是社會主義,少數(shù)人的富裕也不是社會主義,社會主義的本質(zhì)特征是共同富裕。實現(xiàn)共同富裕是黨和國家在解決了九千八百多萬人口的絕對貧困后提出的解決相對貧困、實現(xiàn)共享發(fā)展的重大舉措,是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的必由之路。共同富裕的難點在農(nóng)民農(nóng)村。中共中央財經(jīng)委員會第十次會議指出要促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕[1]。在高質(zhì)量發(fā)展中實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的共同富裕是實現(xiàn)整個社會共同富裕的基礎(chǔ),沒有農(nóng)村地區(qū)的共同富裕,就沒有整個社會的共同富裕。而農(nóng)村共同富裕也不是一蹴而就的,是一個長期的循序漸進(jìn)的過程。農(nóng)村宅基地市場是中國鄉(xiāng)村振興、共同富裕以及社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)道路上的重要“制度紅利”,但改革如何既保障社會主義發(fā)展需要,又實現(xiàn)農(nóng)民利益保障需要,還促進(jìn)農(nóng)村社會穩(wěn)定及增加農(nóng)民收入是需要多方利弊權(quán)衡的。2016年,根據(jù)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化出現(xiàn)的新情況、面臨的新形勢和存在的新問題,國家審時度勢,提出要實現(xiàn)宅基地三權(quán)分置改革。農(nóng)村宅基地三權(quán)分置改革是針對農(nóng)村地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀而提出來的實現(xiàn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)、宅基地資格權(quán)的重要舉措,是激活農(nóng)村土地要素助推農(nóng)村振興的重要抓手。它可以盤活農(nóng)村沉睡資源,釋放農(nóng)村土地價值,吸收人才下鄉(xiāng)、能人返鄉(xiāng)。解決鄉(xiāng)村振興“地”從哪里來、“錢”從哪里找,“人”往哪里聚問題?！蛾P(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”①,其中的宅基地使用權(quán)對不同權(quán)利以及主體的進(jìn)行分割,由不同的主體享受不同的權(quán)利并獲得相應(yīng)的收益。這樣就有效地促進(jìn)了資源、資本的有效結(jié)合,促進(jìn)了農(nóng)村宅基地及其房屋的有效盤活,促進(jìn)了農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增加。即資格權(quán)是一個全新的概念,它是“三權(quán)”邏輯關(guān)系和有效運行的關(guān)鍵細(xì)節(jié),是農(nóng)民關(guān)于宅基地的一項新權(quán)利,也是實踐中的難點。通過試點,全國很多地區(qū)的勞動群眾通過自己的智慧對宅基地資格權(quán)進(jìn)行了成功改造,完成了宅基地資格權(quán)的認(rèn)定。但是,試點地區(qū)對宅基地資格權(quán)的定位、權(quán)能和實現(xiàn)形式等規(guī)定不一。有些地區(qū)的試點已經(jīng)超越立法,走到立法之前。例如,2020年,浙江紹興被列為全國新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點地區(qū)后,紹興市將柯橋區(qū)福全街道確定為農(nóng)村宅基地制度改革試點市級先行鎮(zhèn),并在該鎮(zhèn)進(jìn)行農(nóng)村宅基地資格權(quán)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移的探索,即有宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶可以跨縣(市、區(qū))有償競拍宅基地,讓宅基地政策有了新的突破,這在全國尚屬首例。

一、宅基地資格權(quán)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移的實踐

(一)紹興宅基地資格權(quán)的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移

紹興作為全國新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點的三個地級市之一,一直先行先試。早在2018年,柯橋區(qū)嘗試過宅基地有償選位制度,村民可以跨村、跨鎮(zhèn)選位。紹興市柯城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),2020年柯橋區(qū)以地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)1 517億元躋身浙江省“千億俱樂部”,位列浙江省“千億俱樂部”第一梯隊[2],其民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)村建設(shè)用地的需求強烈。在這種背景下,紹興市柯城區(qū)探索出了宅基地跨區(qū)域資格權(quán)轉(zhuǎn)移的模式。

宅基地資格權(quán)的跨區(qū)域?qū)崿F(xiàn)主要是針對農(nóng)戶享有宅基地資格權(quán),但難以實現(xiàn)“戶有所居”,而一些村土地資源豐富,卻沒有得到有效利用的現(xiàn)實情形。依托宅基地制度改革試點,紹興市發(fā)布《關(guān)于宅基地農(nóng)戶資格權(quán)在全市域范圍內(nèi)跨村實現(xiàn)的實施意見》,允許將富余宅基地競爭性地分配給其他村資格權(quán)人。2021年,柯橋區(qū)在王壇鎮(zhèn)開展宅基地資格權(quán)鎮(zhèn)域跨村有償選位。2022年6月2日,農(nóng)村宅基地資格權(quán)市域跨縣競拍在柯橋區(qū)峽山村舉行。此次競拍,分兩個標(biāo)段進(jìn)行,首先由本村村民進(jìn)行有償選位,在滿足本村村民需求前提下,按價高者得的原則,進(jìn)行鎮(zhèn)內(nèi)村外、區(qū)內(nèi)鎮(zhèn)外、市內(nèi)區(qū)外競拍。參加競拍的紹興市戶籍人要具有宅基地資格權(quán),即具有宅基地資格權(quán)的無房戶。對于具有宅基地資格權(quán)的有房戶也可以參加競拍,但跨區(qū)域競拍成功后,原有的宅基地使用權(quán)要無償歸還村集體,即“一戶一宅”這個基本原則是不能突破的。拍賣的15宗宅基地使用權(quán),改造前都是村里的破舊廠房和廢棄民宅,總成交價576.8萬元,收入將全部投入村莊建設(shè)。目前村里可供競拍的農(nóng)村宅基地使用總面積達(dá)13 000多平方米,初步估計收益達(dá)1 500萬元以上[3]。

(二)宅基地資格權(quán)的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移促進(jìn)共同富裕

土地制度改革是共同富裕的基礎(chǔ)性政策。推進(jìn)基于共同富裕為目標(biāo)的土地制度改革,核心在于促進(jìn)以人、地、錢為核心的資源要素的自由流動,從而促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化。宅基地是農(nóng)民重要的土地資產(chǎn),在共同富裕的目標(biāo)下,黨和國家對宅基地制度改革提出了還權(quán)賦能即讓農(nóng)民真正成為改革的主體和改革成果受益的主體,壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實力,增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的內(nèi)在要求。宅基地使用權(quán)是農(nóng)民獲取財產(chǎn)性收入的重要權(quán)利,宅基地資格權(quán)的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移競拍品是宅基地使用權(quán),買受人限定于紹興市范圍內(nèi)有宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶;買受人參與宅基地資格權(quán)跨縣(鎮(zhèn)、村)競價,跨縣(鎮(zhèn)、村)取得宅基地使用資格權(quán)后,原戶籍地的宅基地使用權(quán)將無償歸還村集體。這種資格權(quán)的取得是市場化的,一方面幫助需要資金但不想要農(nóng)村房子的村民得到了退出通道;另一方面,提高了競拍選位的最高價。因為購買宅基地資格權(quán)的人是相對富裕的,他們的參與提高了選位費,這筆錢變成了村集體的公共收入,再轉(zhuǎn)變?yōu)檠a貼農(nóng)民蓋房的收入,各方都得益了。這不僅為農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)獲得宅基地使用權(quán)奠定了制度基礎(chǔ),而且也彰顯了農(nóng)村宅基地和住房的財產(chǎn)性價值,拓寬了共同富裕的路徑。

二、跨區(qū)域轉(zhuǎn)移下宅基地資格權(quán)的法律屬性

宅基地資格權(quán)是一種抽象的權(quán)利,是“三權(quán)分置”體系下提出的新概念,法律上沒有規(guī)定,其出自政府工作報告[4]。2018年底第一輪宅基地改革試點收官時,試點經(jīng)驗尚無法支撐《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱為《土地管理法》)修訂,也無法在全國范圍內(nèi)推廣。因此,2020年新修訂的《土地管理法》第六十二條并沒有提及“資格權(quán)”這一新創(chuàng)設(shè)出來的概念,現(xiàn)行法律體系也沒有相應(yīng)的解釋概念,對資格權(quán)的概念、權(quán)能、功能和實現(xiàn)途徑,社會各界還有不少爭議。實踐中,各地結(jié)合當(dāng)?shù)貙嵺`,因地制宜地多樣化拓展宅基地資格權(quán)具體有效的實現(xiàn)形式,改革方案各異。例如,安徽省旌德縣在試點中,以確權(quán)頒證的形式實現(xiàn)資格權(quán)[5],浙江義烏市多途徑將宅基地資格權(quán)市場價值顯化[6]。但無論是宅基地使用權(quán)自愿有償退出,還是閑置宅基地使用權(quán)的盤活利用,都離不開“資格權(quán)”的認(rèn)定和行使問題。同時,資格權(quán)的內(nèi)涵不清、定位不準(zhǔn)不僅影響其權(quán)利的認(rèn)知,也會對實踐帶來阻力,影響法律制度的實行。

(一)宅基地資格權(quán)是民事權(quán)利

有學(xué)者認(rèn)為,宅基地資格權(quán)并非是一種民事權(quán)利,它僅僅是一種分配取得資格而已,無法權(quán)利化,其不具備權(quán)利應(yīng)有的特定利益要素,只是取得宅基地使用權(quán)的前提條件,能否取得還取決于村集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地使用權(quán)供地情況,具有不確定性,這與民事權(quán)利性質(zhì)不相符;同時,其也不構(gòu)成宅基地使用權(quán)的權(quán)能內(nèi)容[7]。持此觀點的學(xué)者認(rèn)為,宅基地資格權(quán)沒有單列的必要,應(yīng)將其歸納到宅基地使用權(quán)中。例如,《上海市松江區(qū)關(guān)于加強農(nóng)村村民宅基地管理的指導(dǎo)意見(試行)》就采用放棄資格權(quán)的稱謂,繼續(xù)沿用宅基地使用權(quán),并通過對宅基地使用權(quán)“賦權(quán)賦能”的方式,促進(jìn)宅基地的盤活流轉(zhuǎn)[8]。

筆者認(rèn)為,宅基地資格權(quán)是一種民事權(quán)利。宅基地資格權(quán)是與宅基地所有權(quán)、使用權(quán)相一體的權(quán)利。農(nóng)民集體的土地所有權(quán),實際上由每個具備農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份成員共同行使,由這種成員的身份關(guān)系,產(chǎn)生了所謂的宅基地使用權(quán),因成員引發(fā)的身份權(quán)、所有權(quán)以及使用權(quán),共同構(gòu)成了宅基地的資格權(quán)。所有權(quán)是完整物權(quán),本質(zhì)上是一種財產(chǎn)價值,而用益物權(quán)是一種對他物進(jìn)行利用的權(quán)利,是物的使用價值,因而,宅基地的資格權(quán)是一種兼及財產(chǎn)與身份的雙重權(quán)利。目前,許多地方出臺的宅基地“三權(quán)分置”方案中,對宅基地資格權(quán)進(jìn)行定義時,就將其作為一種實體權(quán)利進(jìn)行規(guī)定的。比如,2018年6月出臺的《成都市郫都區(qū)農(nóng)村住房及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》第二條規(guī)定:“宅基地農(nóng)戶資格權(quán)是農(nóng)戶基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份,對農(nóng)村集體所有的宅基地享有的無償占有、使用、收益的權(quán)利?！雹谶@個概念與《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)物權(quán)編中宅基地使用權(quán)的概念十分相近。浙江義烏市對實施城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)的村民由自然資源管理部門發(fā)放《義烏市城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)置換權(quán)益憑證》,登記的權(quán)利主體為村集體經(jīng)濟(jì)組織成員參加城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)的資格權(quán)人,其資格權(quán)益可上市交易和質(zhì)押[9]?！蛾P(guān)于涉義烏市農(nóng)村宅基地資格權(quán)、使用權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛裁判規(guī)則(試行)》的通知中規(guī)定:“宅基地資格權(quán)是基于村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份,通過分配、繼受、共有等方式取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利。”③司法實踐中,也認(rèn)可其為一種民事權(quán)利。例如,盧某等與劉某共有物分割糾紛案中,法院認(rèn)為:“劉某在2008年修建房屋時才10歲,尚未成年。未成年家庭成員一般不具有形成家庭共有財產(chǎn)的義務(wù)能力,劉某作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,只是享有宅基地資格權(quán),而非房屋財產(chǎn)權(quán)。但本案要求分割房屋和門市系被拆遷房屋安置所得,涉及集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地資格權(quán)收益,其中包含了對宅基地的補償,故劉某對安置的住房和門市享有一定的權(quán)利?！雹?/p>

此次紹興柯橋區(qū)競拍中有11戶“外來戶”成交,其中來自紹興越城區(qū)張岙村的村民陳順忠在越城區(qū)張岱村擁有宅基地資格權(quán),但是因為村里宅基地非常緊張,一直沒有批下來。競拍中其以35.2萬元的價格競拍到柯橋區(qū)峽山村一宗80平方米的農(nóng)村宅基地使用權(quán)。競拍后,張岱村集體經(jīng)濟(jì)組織能拿到使用面積230平方米的房屋,該房屋由柯橋區(qū)峽山村幫忙統(tǒng)一代建,其支付建造費后就可以“拎包入住”。正如學(xué)者所言:“就改革目的而言,宅基地‘三權(quán)分置’旨在盤活‘沉睡’的閑置宅基地,使之成為提升農(nóng)民財產(chǎn)性收入和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要工具。不能以宅基地使用權(quán)主體的身份性就誤以為此項權(quán)利不能流轉(zhuǎn)”[10]。

(二)宅基地資格權(quán)是成員權(quán)派生出的居住保障權(quán)

根據(jù)《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》提出的“保障資格權(quán),放活使用權(quán)”的思路,宅基地資格權(quán)的制度目標(biāo)定位于夯實宅基地居住保障功能。從現(xiàn)行法來看,宅基地資格權(quán)的內(nèi)容主要體現(xiàn)在2019年8月修正的《土地管理法》第六十二條的規(guī)定中。因為,如果在缺乏居住保障的前提下,就將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去,對于許多想在城鎮(zhèn)發(fā)展但尚未站穩(wěn)腳跟的農(nóng)戶而言,意味著其在城鎮(zhèn)立基之前就須流離于故土,使得宅基地使用權(quán)無法順暢流轉(zhuǎn)。解決這一難題恰是《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出“宅基地資格權(quán)”的出發(fā)點和制度優(yōu)勢,即在不對已有制度作根本變革的前提下,用資格權(quán)搭建起溝通宅基地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的制度橋梁,以資格權(quán)承接宅基地的保障屬性,以使用權(quán)來激活宅基地的利用權(quán)能,助推宅基地使用權(quán)的適度流轉(zhuǎn)。

根據(jù)2022年6月《紹興市農(nóng)村宅基地資格權(quán)人認(rèn)定辦法(試行)(征求意見稿)》第二條、第三條規(guī)定⑤可知,宅基地資格權(quán)以農(nóng)戶為權(quán)利主體,具有極強的成員身份性,是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的體現(xiàn),是由成員權(quán)衍生出來具有完全保障屬性的權(quán)利,即在堅持宅基地集體所有權(quán)基礎(chǔ)上,農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員擁有取得宅基地的資格權(quán)以實現(xiàn)居住目的。當(dāng)行使宅基地資格權(quán)時,農(nóng)戶可以從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織處取得宅基地使用權(quán),宅基地資格權(quán)發(fā)揮著制度橋梁的作用。同時,宅基地資格權(quán)能夠保障農(nóng)戶即便暫時不享有宅基地使用權(quán),也不妨礙其分享宅基地所有權(quán)收益和將來獲取宅基地使用權(quán)的資格,可實現(xiàn)農(nóng)戶身份與宅基地依附關(guān)系的脫離,為適度放活宅基地使用權(quán)提供深層保障,實現(xiàn)中共中央《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出的“維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán),并支持引導(dǎo)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”的改革目標(biāo)。但宅基地資格權(quán)不能保障獲得的宅基地所處的位置和地塊質(zhì)量優(yōu)劣,只能保障農(nóng)戶獲得符合居住要求的宅基地面積。

綜上,宅基地資格權(quán)的內(nèi)涵包括以下幾點內(nèi)容:第一,宅基地資格權(quán)是成員權(quán)。它是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員基于戶籍享有的一項權(quán)利。農(nóng)民是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,但宅基地“三權(quán)分置”并未提出“宅基地農(nóng)民資格權(quán)”,而是打造“宅基地農(nóng)戶資格權(quán)”,體現(xiàn)的是農(nóng)村集體組織成員(即農(nóng)戶)與本集體組織之間的關(guān)系。其有助于推動農(nóng)戶作為集體成員參與到宅基地所有權(quán)的實現(xiàn)中,使農(nóng)戶更加關(guān)注宅基地所有權(quán)的具體行使,并得以分享宅基地所有權(quán)的收益。第二,公平獲得宅基地資格的權(quán)利。宅基地農(nóng)戶資格權(quán)旨在實現(xiàn)農(nóng)戶“居有其所”,避免其因宅基地法制改革流離失所。只有確保其取得權(quán)的公平,才能為實施、退出等權(quán)利的享有奠定基礎(chǔ)[11]。只擁有宅基地資格權(quán)而沒有宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶,與其他擁有宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的農(nóng)戶一樣,平等享有農(nóng)村集體組織將宅基地使用權(quán)用于其他經(jīng)濟(jì)用途所產(chǎn)生的收益。第三,宅基地資格權(quán)是一種具有保障性質(zhì)的權(quán)利。它既確保宅基地法制改革的農(nóng)戶“戶有所居”的底線,又助推宅基地所有權(quán)分離出宅基地使用權(quán),促進(jìn)宅基地使用權(quán)的適度流轉(zhuǎn),兼顧宅基地的居住保障和財產(chǎn)功能。例如,通過跨縣域流轉(zhuǎn)宅基地資格權(quán),彰顯了農(nóng)村宅基地和住房的財產(chǎn)性價值,提高了農(nóng)民收益。

(三)宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)

進(jìn)入新時期以來,由于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化不斷深入發(fā)展,農(nóng)村勞動力大量城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移。據(jù)中國統(tǒng)計年鑒出版社2021年9月出版的《中國統(tǒng)計年鑒(2021)》的數(shù)據(jù)表明:1978年我國的城鎮(zhèn)化率約為17.9%,而2021年底我國的城鎮(zhèn)化水平已達(dá)到64.72%,這表明改革開放40多年來有近6億多人從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)[12]。但與此同時,宅基地的面積不僅沒有減少,反而有所增加。據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查的數(shù)據(jù)表明,截至2020年底,我國農(nóng)村宅基地的面積達(dá)到了1.7億畝,而農(nóng)村戶數(shù)僅為1.6億戶,這意味著平均一個家庭達(dá)到了1畝[13]。農(nóng)村宅基地空置、浪費,部分地區(qū)出現(xiàn)了空心村、無人村的現(xiàn)象。宅基地點多、線長、面廣,成為制約鄉(xiāng)村振興最關(guān)鍵的用地問題。另一方面,近年來,我國加大了宅基地指標(biāo)管理,符合宅基地申請條件的農(nóng)民除要按照程序申請取得宅基地使用權(quán)外,還需要有相應(yīng)的指標(biāo)才能實際建房。這既損害部分無房、少房農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán),又讓《土地管理法》規(guī)定的在保障“一戶一宅”的基礎(chǔ)上實現(xiàn)“戶有所居”的規(guī)定無法落地和實現(xiàn)。宅基地“三權(quán)分置”政策中資格權(quán)與使用權(quán)的分置就是為解決宅基地居住保障功能與資源利用效率之間的矛盾。宅基地資格權(quán)是農(nóng)戶申請分配取得宅基地使用權(quán)的前提資格及前提條件,資格權(quán)人享有宅基地的期待利益且該項財產(chǎn)性權(quán)益較為穩(wěn)定,宅基地資格權(quán)的首要目標(biāo)是堅守宅基地的居住保障功能,并非宅基地使用權(quán)本身。農(nóng)戶有宅基地資格權(quán)不一定有宅基地使用權(quán),而有宅基地使用權(quán)的不一定是集體經(jīng)濟(jì)組織成員,因而不一定有宅基地資格權(quán)。但宅基地資格權(quán)的行使可助推從宅基地所有權(quán)中派生出宅基地使用權(quán),是宅基地使用權(quán)生成的制度橋梁,并有利于“放活宅基地使用權(quán)”[14]。

1.宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)的相對分離

宅基地三權(quán)分置使宅基地使用權(quán)更加充實,并非將用益權(quán)利從宅基地使用權(quán)中分離出來,使農(nóng)戶只是保留了名義上對宅基地的“資格權(quán)”。宅基地資格權(quán)意味著農(nóng)戶既可對其申請取得的宅基地使用權(quán)直接行使占有和使用的權(quán)利,也可將其交由他人行使(即處分),自己獲取間接占有及收益權(quán)。如果發(fā)生轉(zhuǎn)讓等物權(quán)性處分,由受讓方取得該宅基地使用權(quán),則農(nóng)戶退出原宅基地使用法律關(guān)系。相反,如果采用出租等債權(quán)性處分方式,意味著在宅基地使用權(quán)之上為第三人創(chuàng)設(shè)債權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán),而農(nóng)戶并不喪失用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)。

第一,農(nóng)戶享有宅基地資格權(quán),并不代表其取得宅基地使用權(quán)。宅基地資格權(quán)是農(nóng)戶作為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得宅基地使用權(quán)的條件[15],擁有宅基地資格權(quán),并不一定就能夠?qū)崒嵲谠诘厝碛姓厥褂脵?quán)。宅基地資格權(quán)的實現(xiàn)需要“農(nóng)戶申請—集體審查—政府審批—劃定宅基地—不動產(chǎn)登記”等程序。如果集體經(jīng)濟(jì)組織沒有宅基地可以分配,農(nóng)戶只能僅享有宅基地資格權(quán),而不能取得實際的宅基地使用權(quán)。但也不會因不享有宅基地使用權(quán)而喪失居住權(quán)利。不管是新的《土地管理法》,還是新的《中華人民共和國土地管理法實施條例》,都明確要求保障農(nóng)民的宅基地所有權(quán)。根據(jù)《土地管理法》第六十二條的規(guī)定,各地的改革試點中并不拘泥于傳統(tǒng)的“一戶一宅”模式,而是通過多元化方式實現(xiàn)宅基地資格權(quán)。例如,在不能保障“一戶一宅”的地區(qū),對已經(jīng)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)并納入城鎮(zhèn)職工社會保障體系的村民,納入本區(qū)居民住房保障體系或提供保障性住房;對具備條件且村民有積極性的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村,通過集中建設(shè)村民公寓、村民住宅小區(qū)和養(yǎng)老公寓、貨幣化補償、房票等多種形式實現(xiàn)資格權(quán),保障農(nóng)戶的居住權(quán),實現(xiàn)戶有所居。一些改革試點地區(qū)通過資格權(quán)延期實現(xiàn)或資格權(quán)保留的方式對農(nóng)民進(jìn)行保障。同時,只有宅基地資格權(quán)也不會因不享有使用權(quán)而喪失收益權(quán),仍然依法獲得集體資產(chǎn)股權(quán)。

第二,宅基地資格權(quán)不因宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)而喪失。宅基地資格權(quán)認(rèn)定后,農(nóng)戶初始取得宅基地使用權(quán),宅基地使用權(quán)則可以臨時讓渡給真正需要的成員,或讓渡給集體,由集體通過統(tǒng)一出租等形式流轉(zhuǎn)給其他人員,用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游及民宿產(chǎn)業(yè)等。在這種產(chǎn)權(quán)關(guān)系中,農(nóng)戶不失去宅基地,保留宅基地資格權(quán),同時通過流轉(zhuǎn)一定期限的宅基地使用權(quán)獲得經(jīng)營性收入。在農(nóng)戶有需要時,可以憑資格權(quán)證書向所屬集體經(jīng)濟(jì)組織申請宅基地建房,保障其居住權(quán)。而使用該宅基地者都是宅基地使用權(quán)人,不必局限為原集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。

2.宅基地資格權(quán)促進(jìn)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

農(nóng)村宅基地制度改革的政策目標(biāo)取向具有多元化特征,既要構(gòu)建宅基地的有效使用制度,推動宅基地合理配置和節(jié)約利用;又要推動宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革,賦予宅基地更加完整的用益物權(quán),顯化宅基地的資產(chǎn)屬性和財產(chǎn)價值;還要創(chuàng)新宅基地流轉(zhuǎn)交易體系改革,將農(nóng)村居民的“沉睡的死資產(chǎn)”盤成“活資本”。這三項制度改革具有內(nèi)里緊密的邏輯關(guān)系,是一個有機的綜合體[16]。宅基地“三權(quán)分置”使宅基地之上形成宅基地集體所有權(quán)、宅基地資格權(quán)、農(nóng)戶享有用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)、第三人享有的債權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)。宅基地所有權(quán)是母權(quán),是其他權(quán)利的權(quán)源基礎(chǔ)。宅基地資格權(quán)是宅基地集體所有權(quán)成員權(quán)派生出來的保障性權(quán)利,基于宅基地資格權(quán)的行使產(chǎn)生了宅基地使用權(quán),且宅基地使用權(quán)可以適當(dāng)流轉(zhuǎn)。這一調(diào)整看似簡單,實則是通過對不同權(quán)利以及主體的進(jìn)一步分割,由不同的主體實行不同的權(quán)利并享受相應(yīng)的收益。這樣就有效地促進(jìn)了資源、資本的有效結(jié)合,促進(jìn)了農(nóng)村宅基地及其房屋的有效盤活,促進(jìn)了農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增加。

三、宅基地資格權(quán)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移的立法保障

改革試點是具有中國特色的變革方式。中國歷年來土地政策試點表明,試點是中國共產(chǎn)黨制定或執(zhí)行土地政策的必要方法。試點具有實施與創(chuàng)制兩種功能,其中實施功能在于探索既定政策的最優(yōu)執(zhí)行方式,創(chuàng)制功能是為探索新政策。但二者并不是決然分離的,實施性試點也具有一定的探索性[17]。即試驗區(qū)的改革都有明確的目標(biāo)指向,有些是要為修改完善法律規(guī)定提供依據(jù),有些是要為創(chuàng)設(shè)完善制度提供借鑒。同時,政策試點要立足于馬克思主義實踐認(rèn)識論,即習(xí)近平總書記所指出的“要堅持從實踐中來,到實踐中去,對實踐證明行之有效的新經(jīng)驗新創(chuàng)造,要及時總結(jié)提煉,在政策制度層面固化下來”[18]。宅基地資格權(quán)異地轉(zhuǎn)移的探索在政策層面已經(jīng)完成了農(nóng)村宅基地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的初次分離,并將承載在宅基地使用權(quán)上的社會保障功能,以宅基地資格權(quán)的形式剝離出來,使宅基地使用權(quán)以財產(chǎn)權(quán)的屬性進(jìn)入市場。其為法律的立、改、廢、釋提供了現(xiàn)實依據(jù)。但宅基地資格權(quán)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移改革實踐畢竟是根據(jù)地方宅基地經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求,由農(nóng)民局部自發(fā)的行為,這種自發(fā)行為不可避免地受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域目標(biāo)所限制。習(xí)近平總書記在總結(jié)改革與法治的關(guān)系時指出:“在法治下推進(jìn)改革,在改革中完善法治?！盵19]在改革中完善法治,法治才更具有效性,同時也要以法治來保證改革沿著正確方向順利推進(jìn),在法治的框架內(nèi)規(guī)范改革。

(一)宅基地資格權(quán)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移立法的必要性

一方面,改革要尋求突破,擺脫一些束縛;另一方面,改革又需要法律做依據(jù)、做支撐、做保障。目前,《民法典》《土地管理法》以及《土地管理法實施條例》等均沒有對政策主張做出及時的回應(yīng),導(dǎo)致政策術(shù)語中的“宅基地資格權(quán)”處于無法可依的局面。與此同時,依照《中華人民共和國憲法》《土地管理法》《民法典》等現(xiàn)行法律規(guī)定,宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而非村民個人。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)在本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行,不能直接流轉(zhuǎn)給本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人員。此次紹興農(nóng)村宅基地資格權(quán)有償競拍活動,突破了現(xiàn)行法律的約束。按黨中央關(guān)于重大改革于法有據(jù)的要求和《立法法》的規(guī)定,每一項改革都要在法律框架下進(jìn)行,而不能隨意而為。但也不能以沒有法律依據(jù)遲滯改革,《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》提出由國務(wù)院提請全國人大常委會授權(quán),允許試點地區(qū)在試點期間暫停適用有關(guān)法律條款。即不能簡單地以改革不符合現(xiàn)行法律就否定改革,要注重實現(xiàn)改革和法治協(xié)調(diào)推進(jìn),通過立法總結(jié)實踐經(jīng)驗,鞏固改革成果。宅基地資格權(quán)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移是由中央決策機關(guān)確定試點改革的事項和試點地區(qū),使改革具有基本遵循,試點地區(qū)在黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下大膽探索,勇于實踐,做出了多項創(chuàng)新性的規(guī)定,探索建立新的法治規(guī)則,為改革于法有據(jù)提供更多的實踐經(jīng)驗和立法基礎(chǔ)。但在依法治國為國家首要治國方略的當(dāng)下,立法應(yīng)更加注重發(fā)揮引領(lǐng)和推動作用,應(yīng)是先立法,再改革,堅持立法先行,使改革盡可能在法律框架下推進(jìn)。特別是土地改革,牽一發(fā)而動全身,更需要注重發(fā)揮法律的引領(lǐng)和推動作用。

(二)宅基地資格權(quán)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的立法路徑

改革一方面要尋求突破,另一方面又需要立法做保障,將中央宅基地“三權(quán)分置”改革決策和成果轉(zhuǎn)化為立法,用立法的方式來推進(jìn)改革進(jìn)程。在我國中國特色社會主義法律體系形成后,從宏觀上看是有法可依了,但是,在一些重大改革微觀方面,還需要及時出臺一些能引領(lǐng)、推動和保障重大改革事項順利進(jìn)行的法律法規(guī),以此保障重大改革事項依法進(jìn)行。從地方宅基地“三權(quán)分置”實踐可知,地方實踐已經(jīng)發(fā)展到要求宏觀立法架構(gòu)配置的程度,堅持立法與宅基地“三權(quán)分置”改革決策相結(jié)合,以靈活的立法方式積極、主動地適應(yīng)改革發(fā)展穩(wěn)定的需要,以減少政策與現(xiàn)有法律之間明顯抵牾存在的時間差,進(jìn)而減輕法律適用部門不必要的尷尬,確保重大改革于法有據(jù),使試點改革在法治的環(huán)境下順利開展。

宅基地“三權(quán)分置”改革非常復(fù)雜,中國很大,各地情況不一?！坝诜ㄓ袚?jù)”,從地方層面來說,就是凡屬于本行政區(qū)域重大改革事項,在堅持法制統(tǒng)一的前提下,要及時出臺符合本地重大改革事項具體情況和實際需要的地方性法規(guī)[20]。

第一,轉(zhuǎn)變立法思維。改革和法律的關(guān)系不是理論問題,而是實踐問題,立法實踐一定要先行一步,應(yīng)當(dāng)根據(jù)法的精神和改革的基本取向,有所創(chuàng)新、有所突破、有所發(fā)展,走在重大改革事項的前面,不斷開拓立法空間,為引導(dǎo)實踐提供規(guī)范和保障。經(jīng)驗不成熟,規(guī)則不穩(wěn)定,不宜急于上升為法律,先制定比較原則性的規(guī)定,待條件成熟后再修改補充。確?！胺矊儆谥卮蟾母锒家诜ㄓ袚?jù)”的要求落到實處,使法治的實效性進(jìn)一步提高,積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革,充分滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求。而立法超前,首先要轉(zhuǎn)變立法思維方式,這樣才能使立法先于重大改革,使重大改革于法有據(jù)。

第二,發(fā)揮地方立法權(quán)的優(yōu)勢,彌合政策與法律之間時間差而引發(fā)的矛盾?！读⒎ǚā返谑鶙l本就是由實踐塑造的規(guī)范。我國農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大的區(qū)域差異性與特殊性,國家在各地實行農(nóng)業(yè)政策的不同也有可能導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異。面對這種不同的地方需求,地方立法應(yīng)充分考慮已有的實踐做法和經(jīng)驗,發(fā)揮地方立法權(quán)的針對性和靈活性,通過先行先試因地制宜地作出創(chuàng)制性規(guī)定,運用立法引導(dǎo)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革,為宅基地“三權(quán)分置”改革創(chuàng)新提供支撐和保障,彌合國家政策與法律之間因時間差而產(chǎn)生的“無法可依”的階段性沖突[21],也確保將來出臺的正式制度能夠有效地指引新的改革。

第三,對《立法法》第十三條進(jìn)行擴張解釋以滿足宅基地“三權(quán)分置”改革過程中地方法院裁判對法律的需求。落實宅基地“三權(quán)分置”的地方規(guī)范性文件是宅基地“三權(quán)分置”國家層面法律制度構(gòu)建過程中不可或缺的“源頭活水”,然而,這個儲備性立法資源卻很難走到法院裁判領(lǐng)域[22]。雖然金華市中級人民法院是為了配合政策的超法律性而發(fā)布《關(guān)于涉義烏市農(nóng)村宅基地資格權(quán)、使用權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛裁判規(guī)則(試行)》的通知,但值得注意的是,《立法法》第一百一十九條明確規(guī)定,司法解釋不得創(chuàng)設(shè)法律,也不得與現(xiàn)行法律相沖突,更何況金華市中級人民法院沒有司法解釋的權(quán)力。紹興市宅基地資格權(quán)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的行為是政策試點,政策試點本身不同于法律,法律不能采取“摸著石頭過河”的方式生成,“摸著石頭過河”是一種“試錯”模式,按照此種模式的思路制定出來的法律只占少數(shù),且只是立法者在立法信息不足的制度約束中所青睞的方式[23]。法院裁判必須是依法裁判,而不是政策,亦不是當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ鹤灾频摹暗胤郊Z票”。對此,我們可以對《立法法》第十六條規(guī)定進(jìn)行擴張解釋,“全國人大及其常委會不僅可以授權(quán)有關(guān)主體暫時‘調(diào)整’或者暫時‘停止適用’法律的部分規(guī)定,還應(yīng)允許法院不適用上位法的規(guī)定,而適用試點地區(qū)創(chuàng)新性地方立法”[24]。

(三)宅基地資格權(quán)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移立法保障的實施路徑

首先,落實集體組織所有權(quán)。宅基地集體所有和私人使用的特性,以及農(nóng)戶住房與宅基地?zé)o法分離的天然屬性,共同造就了中國特色的宅基地“兩權(quán)分離”的權(quán)利結(jié)構(gòu),這種制度安排雖然有利于農(nóng)村社會穩(wěn)定,但宅基地使用權(quán)無償分配、無限期占用的制度安排,加之隱形流轉(zhuǎn)的大量存在,導(dǎo)致宅基地集體所有權(quán)事實上被“虛置”,宅基地“三權(quán)分置”改革就是為扭轉(zhuǎn)宅基地所有權(quán)“虛置”格局。其中宅基地“三權(quán)分置”關(guān)于完善農(nóng)民閑置宅基地政策和適度放活宅基地使用權(quán)以實現(xiàn)“物盡其用”,皆應(yīng)以落實宅基地集體所有權(quán)為基礎(chǔ)。因為,落實宅基地集體所有權(quán)旨在堅持集體作為宅基地所有權(quán)的主體資格,守住“土地公有制性質(zhì)不改變”這一宅基地法制改革的底線。在集體所有權(quán)的前提下,使具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán),確保農(nóng)戶保持其宅基地使用權(quán)取得的身份專屬性,適度放開宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)就是將沒有身份限制的社會主體引入宅基地的利用關(guān)系中。這樣既保證了具有成員資格的農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán),又賦予了取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶將宅基地利用和使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給集體成員之外的主體使用。這種使用關(guān)系一般都是有償?shù)?也實現(xiàn)了宅基地使用權(quán)人對宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能,一方面增加了農(nóng)民收入,另一方面實現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶、社會主體三方主體對宅基地權(quán)利的分享。

為保障宅基地“三權(quán)分置”中“穩(wěn)定”與“放活”的平衡,構(gòu)建出彈性的多維產(chǎn)權(quán),應(yīng)將落實宅基地集體所有權(quán)的制度設(shè)計與宅基地資格權(quán)與使用權(quán)進(jìn)行有效對接,實現(xiàn)相關(guān)措施有效兼容[25]。第一,從權(quán)利行使主體而言,應(yīng)明確宅基地所有權(quán)的實際管理主體。結(jié)合當(dāng)前正在進(jìn)行的農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)工作,按照“遵從歷史、尊重現(xiàn)實”的原則,明確產(chǎn)權(quán)歸屬,界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員,普遍建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,并由各自層級內(nèi)所屬成員共同建立民主管理機構(gòu)。第二,從集體成員功能發(fā)揮而言,應(yīng)將宅基地使用權(quán)初始配置的“農(nóng)民集體同意”落到實處。在整個宅基地制度改革過程中,必須確保農(nóng)戶主體地位,堅持“農(nóng)民應(yīng)為最大受益者”的原則,始終把維護(hù)好農(nóng)民權(quán)益作為改革的出發(fā)點和落腳點。涉及農(nóng)村宅基地資格權(quán)等重大事項必須實行農(nóng)村集體組織成員大會或者村民代表會議等議事決策程序,落實集體成員對宅基地的參與權(quán)和管理權(quán),使集體成員能夠?qū)φ氐囊?guī)劃、初始配置等重要事項享有知情權(quán),并經(jīng)由農(nóng)戶個體意志的整體性表達(dá)行使決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。第三,從充實所有權(quán)權(quán)能而言,核心是明確農(nóng)村集體對宅基地的收益和處分權(quán)能。以強化集體經(jīng)濟(jì)組織對宅基地的處分權(quán)和收益權(quán)為基礎(chǔ)落實宅基地集體所有權(quán)[26]。第四,從所有權(quán)權(quán)能回歸而言,應(yīng)重視宅基地使用權(quán)收回制度。嚴(yán)格堅持“一戶一宅”制度,對違法改變用途、超范圍建設(shè)和長期閑置的宅基地,應(yīng)及時糾正、調(diào)整或收回。不愿退出多占宅基地的要向村集體繳納宅基地使用費。

其次,確保宅基地資格權(quán)的取得公平、公正與公開。宅基地資格權(quán)是確保農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)公平的首要條件。即一定范圍內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員,都依法享有獲得一定宅基地使用權(quán)的資格而不論該成員經(jīng)濟(jì)能力的強弱以及其他能力的大小。中國農(nóng)村地域遼闊、情況各異,歷次改革對宅基地的取得、保有及轉(zhuǎn)讓等政策變化多樣,用“一刀切”的辦法既不能讓老百姓滿意,也會增加農(nóng)村社會穩(wěn)定風(fēng)險。因此,各個集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)在國家法律框架下制定農(nóng)村宅基地資格權(quán)的確定或取得方式。宅基地的資格權(quán)是以集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)為前提和依據(jù)的,因此,要嚴(yán)格界定農(nóng)村宅基地資格權(quán)依據(jù),切實保障農(nóng)村集體組織成員的宅基地資格權(quán)益,任何組織和個人不能強制剝奪農(nóng)戶的宅基地資格權(quán),這是保護(hù)農(nóng)民宅基地資格權(quán)的前提。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中,地方農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在國家法律法規(guī)的規(guī)定下,結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況制定了適合本地的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的辦法。例如,紹興市宅基地資格權(quán)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移中,遵循依法依規(guī)、民主決策、政策銜接、唯一性原則,以人認(rèn)定,將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員分為持股成員和非持股成員兩種類型, 并對兩種成員的資格認(rèn)定提出了要求,在合理認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的基礎(chǔ)上,以戶為單位進(jìn)行宅基地資格權(quán)人認(rèn)定。此種認(rèn)定方式,有效防止了不合理分戶家庭擠占住房剛需農(nóng)戶的建房用地指標(biāo),推動了宅基地資格權(quán)的公平取得。

再次,賦予宅基地資格權(quán)權(quán)能的充分性和完整性。宅基地資格權(quán)的實現(xiàn)方式應(yīng)當(dāng)綜合考慮現(xiàn)實情況與農(nóng)戶意愿,根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際需要,充分落實宅基地資格權(quán)的權(quán)能,確保資格權(quán)的完整、充分。宅基地資格權(quán)的權(quán)能應(yīng)包括:第一,宅基地分配請求權(quán)。無償取得宅基地是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一項資格權(quán),如果暫時不能有空余宅基地,農(nóng)民可以保留其資格權(quán)。第二,收益權(quán)。宅基地主要是保障農(nóng)民基本的居住需求,但除了居住之外,還能以多種形式獲得收益。對于沒有取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶,也不能因此而排斥其享有其他集體經(jīng)濟(jì)的權(quán)利。第三,政府征收補償權(quán)。這是實現(xiàn)宅基地資格權(quán)權(quán)利價值的重要方面。在《土地管理法》中,房屋和宅基地雙向補償?shù)姆绞绞沟觅Y格權(quán)人的權(quán)利充分受到保障,明確了“征收宅基地和地上房屋,應(yīng)當(dāng)按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則”⑥。這表明,無論是資格權(quán)人還是次級使用權(quán)人,雙方均可以基于各自享有的不同權(quán)利而獲得相應(yīng)的征收的補償。第四,退出權(quán)以及退出補償權(quán)。宅基地資格權(quán)的退出,應(yīng)確保合法、自愿和有償。2020年1月1日起開始生效的《土地管理法》及2021年9月1日的《土地管理法實施條例》和2022年中央“一號文件”都提出國家鼓勵農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地。需要明確的是:一方面,國家鼓勵已進(jìn)城落戶的農(nóng)民退出沒有使用的宅基地。對于已進(jìn)城落戶的農(nóng)民,他們不再以宅基地作為自己的居住保障,如果不退出就會造成宅基地的閑置廢棄,而想申請宅基地的農(nóng)民又因為用地緊張而申請不到。另一方面,國家鼓勵農(nóng)民自愿退出宅基地。新《土地管理法實施條例》用了四個“禁止”來保障農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)益⑦。宅基地的退出是宅基地資格權(quán)的重要方面,國家應(yīng)通過立法規(guī)定宅基地資格權(quán)有償退出機制,建構(gòu)多元保障手段,為實現(xiàn)戶有所居提供保障。退出可以分為:第一,暫時退出(退出使用權(quán)保留資格權(quán))。農(nóng)民可選擇退出不低于二十年宅基地使用權(quán),保留資格權(quán),補償金額由農(nóng)民和村集體協(xié)商確定。第二,永久退出(同時退出使用權(quán)和資格權(quán))。農(nóng)民自愿永久退出符合規(guī)定的宅基地使用權(quán)和資格權(quán),給予一次性補償,補償參照集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。同時,建立宅基地資格權(quán)退出的反悔機制。進(jìn)城務(wù)工務(wù)商農(nóng)民,若在城市內(nèi)創(chuàng)業(yè)失敗,允許基于其身份,重新從集體經(jīng)濟(jì)中取得宅基地資格權(quán), 即如果反悔,通過按市場價值退還因宅基地有償退出機制所得補償,重獲宅基地資格權(quán),可再審請宅基地使用權(quán)的制度,作為配合鄉(xiāng)村振興返鄉(xiāng)潮的制度緩沖。

四、結(jié)語

宅基地“三權(quán)分置”是農(nóng)民承包地改革的一個天然延續(xù),是中國土地制度改革的一項重大理論與實踐創(chuàng)新。它維持了原有的集體所有權(quán)不變,將原有的農(nóng)戶宅基地使用權(quán)分為資格權(quán)和使用權(quán),既體現(xiàn)了中國農(nóng)村土地屬于一定集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同所有的法治要求,又體現(xiàn)了一定社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織成員在符合條件情況下依法取得的公平性。為進(jìn)一步激活廣大農(nóng)村沉睡的宅基地資源,使其迸發(fā)出巨量的商業(yè)價值,我國相關(guān)立法機關(guān)應(yīng)結(jié)合農(nóng)村宅基地制度改革試點成果, 堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向,將宅基地資格權(quán)這個政策語言進(jìn)行法律解讀并將其導(dǎo)向法律規(guī)范制定和修法層面,做好農(nóng)村宅基地資格權(quán)管理相關(guān)立法工作,以法治方式保障宅基地基本功能,以法治引領(lǐng)助推破解宅基地改革試點中的熱點難點問題。

注釋：

①參見《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》,https://www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm.

②參見2018年成都市郫都區(qū)規(guī)劃和自然資源局制定的《成都市郫都區(qū)農(nóng)村住房及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第20條。

③參見金華市中級人民法院印發(fā)的《關(guān)于涉義烏市農(nóng)村宅基地資格權(quán)、使用權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛裁判規(guī)則(試行)》第3條。

④參見四川省興文縣人民法院(2020)川1528民初607號民事判決書。

⑤《紹興市農(nóng)村宅基地資格權(quán)人認(rèn)定辦法(試行)(征求意見稿)》第二條規(guī)定:“本辦法所稱農(nóng)村宅基地資格權(quán)人,是指由一位以上(含本數(shù),下同)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員組成的且可依法取得農(nóng)村宅基地的戶?！钡谌龡l規(guī)定:“農(nóng)村宅基地資格權(quán)人認(rèn)定按照 ‘以人認(rèn)定,按戶歸集’的方法,即先確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份,再進(jìn)行宅基地資格權(quán)人認(rèn)定?！?/p>

⑥《中華人民共和國土地管理法》第47條規(guī)定:“擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi),持不動產(chǎn)權(quán)屬證明材料辦理補償?shù)怯??？h級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門測算并落實有關(guān)費用,保證足額到位,與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補償、安置等簽訂協(xié)議;個別確實難以達(dá)成協(xié)議的,應(yīng)當(dāng)在申請征收土地時如實說明。相關(guān)前期工作完成后,縣級以上地方人民政府方可申請征收土地?！钡?8條規(guī)定:“征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補償,保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障?！?/p>

⑦一是禁止違背農(nóng)村村民意愿強制流轉(zhuǎn)宅基地;二是禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地;三是禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進(jìn)城落戶的條件;四是禁止強迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地。