印 瑩

(合肥開放大學(xué)，安徽 合肥 230001)

高校作為事業(yè)單位,收入為財政撥款,沒有營收壓力。在高校重點開支的教學(xué)和科研上,很多高校由于不考慮收入產(chǎn)出的因素,預(yù)算編制的不科學(xué)。內(nèi)控管理的重點多是在預(yù)算執(zhí)行層面,即重點管理各項教學(xué)、科研費用支出的合理合規(guī)性。但是在事后績效評價中,很多高校會出現(xiàn)資金使用率不高,績效滿意度偏低等情況,造成財政資源的浪費。

2020年施行的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》從制度上對預(yù)算管理全過程及風(fēng)險防控提出了新的要求。二十大報告提出健全現(xiàn)代預(yù)算制度,從國家政策制度上不斷加強對預(yù)算的管理。目前,在國家財政處于緊平衡的狀態(tài)下,中華人民共和國財政部提出政府過緊日子應(yīng)長期堅持,要提高資金的有效性,把錢花在刀刃上,“具體來說,將從嚴從緊編制預(yù)算,削減和取消低效無效支出,集中財力保障國家的重大戰(zhàn)略任務(wù)?！笔瞧渲幸粋€重要方面[1]。所以,如何優(yōu)化資源配置,提高預(yù)算的科學(xué)性和合規(guī)性,做好預(yù)算績效事前評估管理工作,對提高高校申報項目的通過率,提升有限財政資金的使用效益,及高校的發(fā)展有著重要的意義。

一、高校預(yù)算績效事前評估管理現(xiàn)狀

(一)預(yù)算績效事前評估前期基礎(chǔ)工作薄弱

一個完整的績效管理流程應(yīng)該是包括績效目標、績效事前評估、績效監(jiān)控、績效自評、績效評價、績效應(yīng)用等幾個方面。前期績效目標的設(shè)置和績效事前評估的工作在整個流程中占了很重要的部分。

在具體預(yù)算申報工作中,很多項目申請部門只是粗略填個數(shù)字,簡單走個程序,預(yù)算資金測算的合理科學(xué)性、資金的來源渠道、績效目標設(shè)定等都是交給財務(wù)部門來完善。但是作為項目申報部門才是對項目最熟悉的部門,只有站在各個項目申報部門的角度才能更好地完成科學(xué)的預(yù)算資金測算、合理的績效目標設(shè)定,所以各個項目申報部門是應(yīng)該參與到預(yù)算績效管理全過程中的。

比如市直單位申請基建項目,需要先將立項材料報送市發(fā)展和改革委員會(以下簡稱發(fā)改委),如果發(fā)改委同意立項,再交由專業(yè)機構(gòu)出設(shè)計施工方案,將立項設(shè)計施工方案再交由發(fā)改委審批,經(jīng)過發(fā)改委審批同意后才可以進入到財政申報預(yù)算的環(huán)節(jié)。在報預(yù)算之前就需要做許多前期基礎(chǔ)準備工作,不僅僅是編一個數(shù)字那么簡單,這些工作都應(yīng)該由對各個項目更為熟悉的業(yè)務(wù)部門來完成。

在涉及到多個部門同時參與申報同一個項目的時候,由于沒有明確的事前評估體系辦法等,往往存在績效目標和主體責(zé)任不明確的問題,各個部門之間職責(zé)劃分不明確,造成各部門之間相互推諉,影響到預(yù)算編制工作。

(二)缺少規(guī)范的預(yù)算績效事前評估體系

部分高校在預(yù)算績效管理體制建設(shè)方面不夠完善,雖然制定了預(yù)算績效管理的文件,但是對具體績效管理工作并沒有指導(dǎo)性的規(guī)章制度。

在具體編制預(yù)算的時候,很多時候并沒有按照績效管理流程要求,規(guī)范地對各個項目進行事前評估。對于納入預(yù)算安排的項目,大部分金額較小且是經(jīng)常性的項目一般就套用以往的計算方法和績效目標直接填寫,跳過績效事前評估環(huán)節(jié);對于金額比較大的項目,很多業(yè)務(wù)部門只是單純按照需求填報,有時候甚至為了防止財政在“一上”的時候削減預(yù)算,出現(xiàn)多報預(yù)算金額的情況?？冃е笜嗽O(shè)置隨意,績效目標不明確,完全沒有考慮到后期績效評審會存在問題。

(三)預(yù)算績效指標設(shè)置不夠科學(xué)合規(guī)

目前根據(jù)合肥市財政局(以下簡稱市財政局)績效管理的要求,各高校在編制預(yù)算的時候需要報送績效目標,除了總體績效目標外,還細分為數(shù)量指標、質(zhì)量指標、時效指標、成本指標、經(jīng)濟效益指標、社會效益指標、生態(tài)效益指標、可持續(xù)影響指標、滿意度指標等。高校的主要工作是保障日常教學(xué)、科研工作的正常開展,同時滿足人才培養(yǎng)、服務(wù)社會等各方面的需求。高校的成果是為社會各行各業(yè)輸送人才,科學(xué)研究產(chǎn)生無形資產(chǎn)等,同時也包括社會公共服務(wù),社會貢獻等,社會效益的產(chǎn)生比較復(fù)雜。對于經(jīng)濟效益指標、社會效益指標等不像企業(yè)產(chǎn)出的成果比較容易以貨幣的形式量化,加上申請預(yù)算的經(jīng)費項目不同,具有復(fù)雜性,績效目標總體參照性和通用性有限,預(yù)算績效指標的設(shè)置自身具有一定的難度。

具體工作中,部分高校編制預(yù)算的業(yè)務(wù)部門往往關(guān)注點在預(yù)算的金額和要開展的工作上,績效目標的設(shè)置只是為了完成任務(wù),簡單地將基本支出或者項目支出按照財政給的模板進行分解,填寫績效目標,繼而財務(wù)部門再簡單地將各個項目的績效目標湊在一起,組合成整體績效。整體績效指標和績效目標的設(shè)置的過程往往未能站在全校的高度并結(jié)合學(xué)校的職能,對當年開展的重點項目、重點工作、全年資金的收支、資產(chǎn)的管理、全年的經(jīng)濟效益產(chǎn)出等方面進行全面綜合的評價。各分項績效指標的設(shè)置也不夠科學(xué)合規(guī),績效評價方式簡單,沒有與績效指標有機地聯(lián)系,不能很好地反映績效整體目標。年末績效評價的時候,雖然相關(guān)項目執(zhí)行過程中可能沒有問題,項目驗收也合格,但是由于當初設(shè)置的各項績效目標不明確,績效指標過于隨意,沒有考慮到指標完成的可行性,也沒有經(jīng)過事前績效評估,各分項績效指標不能達標,整體績效指標完成受到影響,直接影響到全校最終的績效考核成績。

(四)未將績效事前評估納入內(nèi)控流程

根據(jù)COSO(The Committee of Sponsoring Organizations of The National Commission of Fraudulent Financial Reporting,簡稱COSO)報告,內(nèi)部控制由控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息和交流、監(jiān)控五項要素構(gòu)成。[2]具體到高校內(nèi)控的管理工作中,應(yīng)該對預(yù)算、收支、采購、資產(chǎn)、建設(shè)項目和合同等經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。內(nèi)控的目的就是以風(fēng)險為導(dǎo)向,尋找問題,提前解決問題。預(yù)算績效管理是全流程管理,內(nèi)控管理也是全流程管理,從整體績效預(yù)算管理流程上來看,預(yù)算績效事前評估是預(yù)算績效管理中的第一個重要環(huán)節(jié),直接關(guān)系到后期項目的實施,因此加強對績效事前評估的內(nèi)控管理有著重要的意義。

在實際工作中部分高校長期在預(yù)算內(nèi)控管理上重執(zhí)行、輕編制,對預(yù)算事前評估工作不夠重視,沒有發(fā)揮績效應(yīng)有的導(dǎo)向性原則,在預(yù)算執(zhí)行的過程中往往也忽略績效運行監(jiān)控,重點監(jiān)控各個項目預(yù)算執(zhí)行過程中資金使用的合理合規(guī)性,導(dǎo)致績效管理并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二、高校預(yù)算績效事前評估管理建議

(一)壓實各部門責(zé)任,夯實預(yù)算基礎(chǔ)工作

作為預(yù)算績效管理的第一個環(huán)節(jié),預(yù)算編制首先要按照“誰申報、誰負責(zé)”的原則,壓實各個預(yù)算申報部門的責(zé)任,提高各個業(yè)務(wù)部門對預(yù)算績效事前評估的重視。

對于高校來說,需要組織各個項目申報部門學(xué)習(xí)各項文件,明確預(yù)算工作的要求和細則,盡量細化預(yù)算編制,充分做好績效事前評估的準備工作,尤其對于重大項目的申報要認真對待。根據(jù)《安徽省省級政策和項目事前績效評估工作規(guī)程(試行)》文件要求,“部門事前績效評估的對象為擬新出臺通過預(yù)算資金安排、金額在1 000萬元及以上的重大政策和項目。主要包括:新設(shè)立的重大政策和項目;因?qū)嵤﹥?nèi)容、標準等發(fā)生重大調(diào)整,擬申請新增省級預(yù)算資金的既有支出政策和項目;在既有專項資金規(guī)模內(nèi)新增政策任務(wù);到期后重新申請設(shè)立的重大政策和項目等?！盵3]高校如果當年有重大項目需要申報,就需要按照文件要求提前準備好立項背景及發(fā)展規(guī)劃、立項政策和資料、項目預(yù)算等各種材料。對于財務(wù)部門,工作職責(zé)也不僅僅局限于匯總各個部門的預(yù)算,對于預(yù)算編制依據(jù)是否充分,資金來源渠道是否明確,投入和產(chǎn)出是否經(jīng)濟等方面也需要進行初步審核。對于由多個部門共同參與的項目,要事前做好溝通工作,拆分項目,明確責(zé)任,細化責(zé)任分工,杜絕互相推諉的情況。合理設(shè)置績效目標,制定科學(xué)合理的實施方案,切實將預(yù)算績效管理工作責(zé)任到人。

(二)規(guī)范績效事前評估工作程序,明確績效事前評估體系

事前績效評估體系一般包括立項必要性、投入經(jīng)濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規(guī)性等幾個方面。立項必要性主要評估項目是否符合國家、地方的重大決策和行業(yè)宏觀政策要求;項目是否有現(xiàn)實需求;是否具有不可替代性;是否經(jīng)過了科學(xué)的調(diào)研決策程序等。投入經(jīng)濟性主要評估預(yù)算測算是否合理科學(xué);投入資源及成本與產(chǎn)出及效果是否匹配;是否有相應(yīng)的成本控制措施等?？冃繕撕侠硇灾饕u估績效目標和指標設(shè)置是否符合規(guī)范要求;是否與項目相關(guān);與部門、學(xué)校整體長期的規(guī)劃和工作目標是否一致;績效指標細化、量化是否合理;與項目預(yù)期解決的問題是否匹配;項目的收益群體定位是否明確等。實施方案可行性主要評估項目制定的實施方案是否與績效目標相匹配;是否進行了必要的專家論證、審核決策的過程;是否有完整、可行、合理的實施技術(shù)路線及進度安排;對于項目實施過程中的不確定因素和風(fēng)險是否有相應(yīng)的風(fēng)險管控措施等?；I資合規(guī)性主要評估籌資渠道是否符合相關(guān)規(guī)定;籌資程序是否科學(xué)規(guī)范、經(jīng)過相關(guān)論證;項目籌資規(guī)模是否科學(xué)合理;財政資金投入是否具有可持續(xù)性;對籌資風(fēng)險是否有可行有效的應(yīng)對措施等。

在具體的預(yù)算編制工作中,針對不同的項目圍繞這五個方面可以采取不同的績效事前評審方式。對于人員經(jīng)費、公用經(jīng)費等類基本支出,財政有明確規(guī)定的定額和要求。比如根據(jù)市財政局文件規(guī)定近幾年在公用經(jīng)費綜合定額上逐年按照原綜合定額標準的90%安排預(yù)算,公務(wù)交通費申報金額不得超過上年預(yù)算金額。這些金額的計算有著明確的標準和計算公式,所以在進行績效事前評估的時候就不需要專家論證項目立項的必要性、實施方案的可行性、籌資的合規(guī)性等。在績效事前評估工作環(huán)節(jié)就可以簡化工作流程,組織相關(guān)人員以會議的形式,重點放在預(yù)算編制有沒有控制成本、績效目標的設(shè)置是否合理等方面開展評審工作。

對于項目支出的預(yù)算,也要根據(jù)不同的性質(zhì)來區(qū)別對待。對于經(jīng)常性業(yè)務(wù)經(jīng)費中的房租、水電、物業(yè)等費用,評估工作同樣可以采取簡化流程,重點放在預(yù)算測算是否準確、有沒有控制成本、績效目標的設(shè)置是否合理等方面。但是對于經(jīng)常性業(yè)務(wù)經(jīng)費中的信息化運維及網(wǎng)絡(luò)鏈路租賃等,則須根據(jù)相關(guān)市財政局文件的要求,提前經(jīng)過數(shù)字資源局的審核,而日常維修則需要委托中介先進行事前評審,所以這兩個項目就必須和特定目標類項目一樣準備相關(guān)政策和項目立項背景及發(fā)展規(guī)劃、項目立項資料、項目預(yù)算等材料。預(yù)算事前績效評估就需要對這部分項目根據(jù)體系中的五個方面進行全面評估,對于重大項目則應(yīng)該邀請相關(guān)專家或者審計機構(gòu)對該項目提前進行績效事前評估,這樣可以提前發(fā)現(xiàn)問題、改進問題,有助于幫助高校順利通過預(yù)算績效事前評估。

(三)明確項目績效目標,設(shè)置科學(xué)合理的績效指標

高校的主要任務(wù)是進行教學(xué)科研活動,培養(yǎng)輸出人才。在構(gòu)建績效評價指標的時候,除了要重視對經(jīng)濟效益的評價外,還要注重社會效益指標的評價。高校只有重視提升對社會的貢獻,才能促進高校自身長遠健康地發(fā)展。

對于一些具有共性的指標,可以借鑒大多數(shù)高校的評價指標。比如人才培養(yǎng)、科研成果等社會效益指標,大部分高校會采用學(xué)生就業(yè)率、學(xué)生創(chuàng)業(yè)成功率、高校科研成果轉(zhuǎn)化率、高校技術(shù)革新改造參與率等指標進行考核。但是在具體指標選擇的時候,還要考慮到本校實際的情況。比如近幾年本科畢業(yè)生繼續(xù)深造的學(xué)生比例持續(xù)增加,畢業(yè)生就業(yè)率的數(shù)值就會受到影響。學(xué)生創(chuàng)業(yè)往往不會一開始就成功,作為高校一般不會對已經(jīng)畢業(yè)的學(xué)生創(chuàng)業(yè)情況進行跟蹤統(tǒng)計,所以這個指標就很難衡量,在實際操作最終的績效考核中很難達到滿意的成績,所以這些績效指標在最初設(shè)定的時候就需要進行調(diào)整,不能直接照搬套用。在高?？蒲蟹矫娼?jīng)濟效益指標設(shè)置除了比較常見的教師人均科研成果率、科研經(jīng)費投入額、學(xué)術(shù)刊物發(fā)表的論文、出版的專著、申請的項目或課題的數(shù)量等,還可以根據(jù)高校自身的情況補充設(shè)置適合本校的指標。如果本校有多個獲國家級、省級獎項的項目,有數(shù)個被評為國家級或者省級人才頭銜的教師等,都可以設(shè)置相應(yīng)的指標,來為本?？蒲泄ぷ鞯目冃Э己思臃帧?/p>

所以,對于績效指標的設(shè)置絕對不能直接套用以往的模板或者別校的框架。特別是對于重大項目,每年編制預(yù)算的時候必須要根據(jù)本校自身的情況,明確項目要完成的任務(wù)目標?？梢圆捎脝柧淼男问阶稍兿嚓P(guān)人員、組織相關(guān)的專家會談等形式,對已有績效指標進行計算調(diào)整,對數(shù)量指標、質(zhì)量指標、時效指標、成本指標、經(jīng)濟效益指標、社會效益指標、生態(tài)效益指標、可持續(xù)影響指標、滿意度指標等進行初步評分,查看各項指標績效后期監(jiān)督和評價的可操作性,并根據(jù)評分發(fā)現(xiàn)自身的問題,有針對性地進行優(yōu)化改進,為本校的預(yù)算績效管理水平加分。

(四)完善規(guī)章制度,將績效事前評估納入內(nèi)控管理流程

內(nèi)控最重要的作用就是發(fā)現(xiàn)風(fēng)險點,防患于未然。在內(nèi)控管理中,預(yù)算屬于重要的一環(huán)。預(yù)算標準的制定和審核,關(guān)系到預(yù)算金額的多少;涉及到經(jīng)濟利益、預(yù)算績效指標的設(shè)定;關(guān)系到績效考核的成績;也關(guān)系到單位和個人的經(jīng)濟利益。對于科研項目,普遍存在投入產(chǎn)出不成正比的現(xiàn)象,可以將其看成是一種風(fēng)險投資,項目參與主體較多,需要各方面協(xié)同合作。所以在績效事前評估的工作中,可以采取訪談、問卷調(diào)查等形式收集工作中的風(fēng)險點。比如預(yù)算標準的制定,尤其是對于重大科研項目可行性分析、投資收益分析等方面,對于項目的前期準備、技術(shù)積累、資金保障、組織管理、存在的風(fēng)險等問題都要進行篩查。通過完善內(nèi)控制度管理、規(guī)范事前績效評估的關(guān)鍵點,可以有效地發(fā)現(xiàn)預(yù)算項目存在的問題,提出相應(yīng)的意見或者建議,對防范項目實施過程中的風(fēng)險,增加項目通過市財政局評審的概率有著積極的意義。

三、總結(jié)

預(yù)算績效事前評估是提升預(yù)算準確性、提高項目預(yù)算通過率和績效考核評分的重要手段。當前,對于各高校,預(yù)算績效事前評估管理工作仍然屬于比較滯后和被動的狀態(tài),績效管理中的“績效”發(fā)揮的作用不明顯。事前績效評估工作也處于探索階段,高校如何結(jié)合自身特點開展績效事前評估工作、各項二級指標如何設(shè)置和量化等問題仍然存在許多需要完善的地方,亟待在工作實踐中不斷改進。