宿曉慧 孫琳琳 卞曙光 蔣志君 于笑瀟 楊 斌

（1. 高技術(shù)研究發(fā)展中心，北京 100044；2. 北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100191）

作為美國首個(gè)約定受資助成果在聯(lián)邦與大學(xué)等科研項(xiàng)目承包商間歸屬的法律，《拜杜法案》（Bayh-Dole Act）在世界范圍內(nèi)都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全世界至少有15個(gè)國家在相關(guān)法律制定中借鑒或移植了《拜杜法案》［1］。以我國為例，黨的十八大以來先后修訂《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》、發(fā)布《實(shí)施〈中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法〉若干規(guī)定》、制定《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動(dòng)方案》、修訂《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》等，上述法律法規(guī)也被媒體稱為中國版《拜杜法案》。

但同時(shí)關(guān)于《拜杜法案》影響的爭論也非常激烈。2002年，英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》（The Economist）雜志刊登了題為《創(chuàng)新的金鵝》的文章，稱其是促進(jìn)美國創(chuàng)新活動(dòng)的“會(huì)下金蛋的鵝”，是過去半個(gè)世紀(jì)以來美國制定的最令人振奮的法案，“《拜杜法案》及其修正案解放了全美國所有受納稅人資助的發(fā)明，幫助美國扭轉(zhuǎn)了繼續(xù)滑向產(chǎn)業(yè)邊緣的頹勢”［1］。而2005年，美國《財(cái)富》（Fortune）雜志則刊登名為《法律難以預(yù)測的結(jié)果》的文章，表達(dá)相反觀點(diǎn)，“《拜杜法案》導(dǎo)致大學(xué)從原來公眾信賴的團(tuán)體發(fā)展成為類似風(fēng)險(xiǎn)投資的公司，使得科學(xué)團(tuán)隊(duì)變成了囤積數(shù)據(jù)和猜疑好訟的混戰(zhàn)團(tuán)體。其過度強(qiáng)化專利壁壘，造成了公共醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域嚴(yán)重的研究危機(jī)。更為槽糕的是，美國人民正被它牽著鼻子，被迫為專利二次付費(fèi)，是時(shí)候進(jìn)行反思了”［2］。類似的，我國學(xué)者對《拜杜法案》的觀點(diǎn)也呈現(xiàn)兩極化：多數(shù)學(xué)者［3-5］從學(xué)習(xí)和借鑒的立場出發(fā)，對《拜杜法案》的評價(jià)較為積極；而少數(shù)學(xué)者［6，7］則持反對意見，質(zhì)疑其在美國的科技騰飛中究竟起到了多大作用。此外，思考我國該如何借鑒《拜杜法案》、怎樣實(shí)現(xiàn)政策制定的本土化、現(xiàn)有中國版《拜杜法案》是否失靈等，也是受到重點(diǎn)關(guān)注的問題［8，9］。但論證中所引用的數(shù)據(jù)主要以《拜杜法案》頒布前后美國大學(xué)年專利申請或轉(zhuǎn)化的數(shù)量對比為主，參考資料來源重復(fù)率較高［2］且對數(shù)值統(tǒng)計(jì)合理性存在一定爭議［10-12］。

綜上，《拜杜法案》作為具有廣泛國際影響力且極具針對性的立法舉措，對我國當(dāng)前正在進(jìn)行的科技成果分配改革探索具有重要的參考價(jià)值。但還需進(jìn)一步拓寬研究視角，以便于更全面地理解和分析《拜杜法案》對我國帶來的正反兩方面啟示，并從我國國情特點(diǎn)出發(fā)提出針對性建議。為此，本文選擇立法過程作為研究切入點(diǎn)，分析《拜杜法案》誕生的時(shí)代背景特征與國會(huì)審議過程的特殊性，揭示在不同階段，影響《拜杜法案》形成與通過的關(guān)鍵因素及其作用情況，幫助我國學(xué)者更全面、準(zhǔn)確地審視和理解《拜杜法案》，并從改立法過程研究中凝練對我國科技政策制定和成果分配改革的啟示與建議。

1 法案誕生的時(shí)代背景與成果歸屬模式

1.1 二戰(zhàn)開啟聯(lián)邦大規(guī)模資助科研

正如同科學(xué)學(xué)創(chuàng)始人英國物理學(xué)家貝爾納（John Desmond Bernal）在其1939年出版的名著《科學(xué)的社會(huì)功能》中明確指出的那樣：“戰(zhàn)爭促進(jìn)了國家組織的科研工作”。第二次世界大戰(zhàn)將美國聯(lián)邦政府與大學(xué)之間的關(guān)系劃分為兩個(gè)不同階段。

戰(zhàn)前“贈(zèng)地助教”階段：該階段聯(lián)邦主要以資助土地方式促進(jìn)大學(xué)建立。例如1862、1890年美國國會(huì)先后通過《莫雷爾法案》（Morrill Land-Grant Act）和第二個(gè)《莫雷爾法案》，鼓勵(lì)各州通過贈(zèng)地?fù)芸罘绞酱龠M(jìn)大學(xué)培養(yǎng)農(nóng)業(yè)和工程應(yīng)用技術(shù)人才［13］。截至1922年，共有69所贈(zèng)地學(xué)院建立，成為日后諸多知名大學(xué)（如麻省理工學(xué)院、康奈爾大學(xué)、威斯康星大學(xué)等）的鼻祖，開拓了美國大學(xué)教育實(shí)用化、平民化的改革之路［14］。該階段，大學(xué)以培養(yǎng)人才為主導(dǎo)方向，科研尚處于零散自發(fā)的“無政府”狀態(tài)。

戰(zhàn)后“撥款助研”階段：第二次世界大戰(zhàn)期間，美國大學(xué)教授在“曼哈頓計(jì)劃”等政府主導(dǎo)的科研工程項(xiàng)目中的出色表現(xiàn)，使得聯(lián)邦政府逐漸意識到大學(xué)科研在國家安全等方面的巨大價(jià)值。隨著二戰(zhàn)后冷戰(zhàn)格局的形成，美國聯(lián)邦政府更是將資助大學(xué)科研視作同蘇聯(lián)爭霸以及解決國內(nèi)矛盾的“代言人和避雷針”［15］，不斷加大對大學(xué)科研的資助力度，以美國國家科學(xué)基金會(huì)（National Science Foundation，NSF）為例，其在1952年下發(fā)政府撥款300多萬美元，1959年1.34億美元，1968年5億美元［16］。

1.2 資助機(jī)構(gòu)以合同方式約定成果歸屬

由于美國聯(lián)邦政府不直接參與具體的科研項(xiàng)目管理工作，而是由若干政府部門（如能源部、國防部等）分別授權(quán)給二十余家聯(lián)邦資助機(jī)構(gòu)，令其具體負(fù)責(zé)某領(lǐng)域科研項(xiàng)目資助合同的簽訂與管理。因此，在《拜杜法案》誕生前，普遍由各資助機(jī)構(gòu)同每個(gè)科研項(xiàng)目承包商進(jìn)行專門的合同談判，來商議確定受資助成果的歸屬，包括在資助合同中明確項(xiàng)目執(zhí)行期滿后承包商是否要將受資助形成的專利成果轉(zhuǎn)移給聯(lián)邦政府等。但由于各資助機(jī)構(gòu)所采用的歸屬政策不同，而一項(xiàng)研究又可能同時(shí)涉及多家資助機(jī)構(gòu)，因此這種“令出多門”使得該時(shí)期聯(lián)邦資助專利歸屬往往十分復(fù)雜［17］。

1.3 大學(xué)用游說方式爭取獲得更多權(quán)利

“游說”是美國大學(xué)從聯(lián)邦政府手中積極爭取更多受資助專利的重要方式，其開展的游說活動(dòng)主要包括以下三種類型。

1）雇員游說：體現(xiàn)為通過游說資助機(jī)構(gòu)雇員發(fā)聲來影響其機(jī)構(gòu)觀點(diǎn)。例如20世紀(jì)60年代，在聯(lián)邦資助機(jī)構(gòu)之一的國家衛(wèi)生研究院（National Institutes of Health，NIH）擔(dān)任專利顧問的諾曼.萊特克（Norman Latker），基于同大學(xué)的緊密溝通，不斷發(fā)聲質(zhì)疑政府對發(fā)明的管理能力，抨擊NIH采用的專利政策過于僵化，導(dǎo)致醫(yī)療成果鮮有企業(yè)投資，滯后或擱淺了新藥品研發(fā)；并促使NIH改革了機(jī)構(gòu)專利協(xié)議，部分采納了其訴求。

2）聯(lián)盟游說：體現(xiàn)為部分高校成立協(xié)會(huì)、組建行業(yè)游說聯(lián)盟開展國會(huì)游說。1974年，美國高等教育界在商務(wù)部科學(xué)技術(shù)助理部長的支持推動(dòng)下，建立了“大學(xué)專利管理者協(xié)會(huì)”。1979年，該協(xié)會(huì)進(jìn)一步聯(lián)合美國教育委員會(huì)、全國小企業(yè)協(xié)會(huì)、美國發(fā)明者協(xié)會(huì)等小企業(yè)團(tuán)體組成游說聯(lián)盟，共同在國會(huì)專利立法聽證會(huì)上進(jìn)行游說。

3）議員游說：體現(xiàn)為游說兩黨中具有重要影響力的議員提出有利于大學(xué)的議案。1980年，普渡大學(xué)等聯(lián)合諾曼.萊特克，說服了具有豐富立法經(jīng)驗(yàn)和極強(qiáng)號召力的參議員（民主黨籍）拜耶（Birch Evans Bayh）以及（共和黨籍）杜爾（Robert Joseph Dole），共同提出了大學(xué)可優(yōu)先獲得聯(lián)邦資助專利的提案并最終獲得國會(huì)通過［1］。正是由于二人所發(fā)揮的關(guān)鍵作用，該提案被稱為《拜杜法案》。

1.4 聯(lián)邦政府依托調(diào)研共形成三種觀點(diǎn)

《拜杜法案》出臺前，多屆聯(lián)邦政府都對如何充分發(fā)揮聯(lián)邦資助專利成果價(jià)值，開展調(diào)研或發(fā)表總統(tǒng)備忘錄，但觀點(diǎn)并不統(tǒng)一，主要分為以下三種。

1）傾向于將專利權(quán)授予承包商：例如1945年，美國國家專利計(jì)劃委員會(huì)受時(shí)任總統(tǒng)羅斯福委托發(fā)布的報(bào)告即持該觀點(diǎn)，并給出如下原因：政府投資往往不夠研發(fā)所需的全部費(fèi)用，而科研項(xiàng)目承包商往往已經(jīng)在政府資助前投入了大量人力和物力，許諾給予某些專利權(quán)，有助于吸引實(shí)力較強(qiáng)的承包商參與政府合同，并鼓勵(lì)其進(jìn)一步投資后續(xù)研發(fā)。因此，盡管該法案與傳統(tǒng)的公共財(cái)產(chǎn)應(yīng)該歸公眾擁有的理念不符，并引起了社會(huì)上的強(qiáng)烈討論，但也獲得了一定的支持者，而且該報(bào)告中的部分理念在《拜杜法案》中也有所體現(xiàn)。

2）傾向于由政府持有和運(yùn)用專利：例如1947年，美國司法部提交的《對政府專利實(shí)踐及政策調(diào)查的報(bào)告和建議》基于對17個(gè)聯(lián)邦資助機(jī)構(gòu)專利政策實(shí)踐調(diào)查認(rèn)為：由公眾資助的創(chuàng)新應(yīng)該確保公眾從中受益，不應(yīng)該變成純私人的壟斷，進(jìn)而導(dǎo)致公眾在使用時(shí)還需要為已獲得資助的技術(shù)二次付費(fèi)；同時(shí)，政府擁有專利權(quán)的政策能夠有助于有能力的機(jī)構(gòu)和個(gè)人更好地獲取并運(yùn)用這些專利。因此，該報(bào)告建議禁止向科研項(xiàng)目承包商授予專利權(quán)和獨(dú)占性許可，并成立專門的政府專利管理機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)制定政府專利實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、解釋和執(zhí)行政府專利政策。

3）傾向于采用靈活的專利歸屬政策：例如1963年，時(shí)任總統(tǒng)肯尼迪設(shè)立了專利咨詢委員會(huì)和政府專利政策委員會(huì)以評估專利政策實(shí)施狀況。1971年，時(shí)任總統(tǒng)尼克松據(jù)此頒布了政策宣言修訂案，認(rèn)為：從實(shí)踐角度分析，不應(yīng)通過政府行為使基于不同使命和法律責(zé)任而開展研發(fā)活動(dòng)的各政府部門和代理機(jī)構(gòu)施行完全一致的專利實(shí)踐活動(dòng)，無論是統(tǒng)一歸屬于政府還是歸屬于承包商都不合適。其建議采取靈活政策：如果政府獲得專利權(quán)能更好地服務(wù)于公共利益時(shí)，由政府獲得專利權(quán)，否則專利權(quán)由承包商保留［18］。

1.5 經(jīng)濟(jì)滯脹扭轉(zhuǎn)了美國輿論主流觀點(diǎn)

由于聯(lián)邦資助規(guī)模的不斷擴(kuò)大，資助成果歸屬也逐漸引起社會(huì)輿論的廣泛關(guān)注。初期社會(huì)輿論中多種觀點(diǎn)并存，并且主流的觀點(diǎn)認(rèn)為“專利是壟斷主義的幫兇和工具”，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)聯(lián)邦資助成果以論文形式發(fā)表而不是申請專利，或者即使申請專利也應(yīng)當(dāng)免費(fèi)讓公眾使用；少部分觀點(diǎn)贊同按照“誰出資誰擁有”的原則，由聯(lián)邦獲得成果專利權(quán)；也有人認(rèn)為可將這些項(xiàng)目專利保留在研發(fā)機(jī)構(gòu)手中，以促進(jìn)機(jī)構(gòu)持續(xù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化。

但從1968年開始，嚴(yán)重危機(jī)的顯現(xiàn)使得輿論發(fā)生變化。隨著越南戰(zhàn)爭挫敗而反戰(zhàn)浪潮興起、水門事件等政治丑聞?lì)l發(fā)、布雷頓森林體系崩塌和石油危機(jī)等，戰(zhàn)后高速發(fā)展的美國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入嚴(yán)重滯脹階段；同期德、日兩國發(fā)展迅猛，撼動(dòng)了美國全球經(jīng)濟(jì)霸主地位。美國國內(nèi)將其稱之為“技術(shù)優(yōu)勢的失落”，此時(shí)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新成為政府和民眾關(guān)注的焦點(diǎn)，輿論普遍認(rèn)為制定統(tǒng)一的資助專利歸屬政策以提升美國產(chǎn)業(yè)競爭力，將是能夠挽回所謂“國家自尊”的政治正確舉措。

2 特殊的審議過程與原因分析

2.1 不同尋常的審議過程

《拜杜法案》是作為議案（Bill）類型的提案被提請國會(huì)參眾兩院審議的。此類提案可由任一議員提出，在經(jīng)相關(guān)委員會(huì)審核后，提交至該議員所在的議院大會(huì)由該院全體議員討論，在該過程中提案議員必須作證。如果議案獲得多數(shù)通過，將移交至另一個(gè)議院再次討論，此時(shí)若經(jīng)修改后才獲得多數(shù)通過，那么該議案還需要再次回原議院復(fù)審。直至兩院達(dá)成完全一致后，議案提交總統(tǒng)簽署后，才能作為法律頒布生效。

《拜杜法案》的國會(huì)審議流程與上述一般情況有所不同，“移花接木”和“光速通過”是其突出特點(diǎn)。

具體而言，1979年2月，民主黨籍參議員拜耶聯(lián)合共和黨籍參議院杜爾以及其他52參議員，共同向參議院提交了題為《大學(xué)和小企業(yè)專利案》（編號S.414）的議案。該議案有兩個(gè)突出特點(diǎn)：一是議案的提出者拜耶和杜爾都分別在兩黨中具有極強(qiáng)號召力，二人的聯(lián)合非常有助于彌合黨派分歧；二是議案在內(nèi)容上嚴(yán)格限制了適用范圍，使之只適用于非營利性機(jī)構(gòu)（如大學(xué)等）和小企業(yè)，避免了對政府和大企業(yè)官商勾結(jié)的猜疑，能夠獲得更多政治支持。但行政部門并不愿政府失去對專利權(quán)的掌控，抨擊其是在“讓政府扮演圣誕老人分發(fā)禮物”，因此在S.414提交參議院司法委員會(huì)表決前，行政部門就提出希望暫停表決，在被拒絕后又指派參議院商業(yè)委員會(huì)主席史蒂文森（Adlai E.Stevenson III）提出另一個(gè)議案（由政府統(tǒng)籌管理相關(guān)專利），以打擊S.414議案的審議過程。經(jīng)過艱難博弈，S.414最終獲得參議院通過，但在1980年4月，S.414被提交眾議院司法委員會(huì)后再次受到擱置，始終沒有進(jìn)入后續(xù)審議程序。

同期，1980年3月，眾議院開始審議題為《美國專利商標(biāo)法修正案》（H.R.6933）的議案，該議案中第六部分涉及到建立統(tǒng)一專利政策規(guī)范政府資助研究專利權(quán)歸屬，但其內(nèi)容理念與S.414并不相同。1980年11月17日，眾議院召開全體會(huì)議討論H.R.6933議案，在改進(jìn)了第六部分的語言表達(dá)及條文邏輯后通過。1980年11月20日，參議院召開全體會(huì)議討論H.R.6933議案，此時(shí)移花接木的現(xiàn)象發(fā)生了，在參議院審議的版本中H.R.6933第六部分在內(nèi)容和形式上都發(fā)生了重大變化，所替換添加的正是S.414的部分內(nèi)容。此外，不同尋常的現(xiàn)象還包括，這個(gè)修訂后的版本在當(dāng)天就獲得了參議院的通過，并在第二天，即1980年11月21日再次獲得眾議院全體會(huì)議的通過，H.R.6933議案獲得通過的速度在美國國會(huì)審議中堪稱光速。

最后，1980年12月12日，H.R.6933議案經(jīng)時(shí)任總統(tǒng)卡特簽字頒布生效，拜耶和杜爾所提內(nèi)容被編入《美國專利法》第18章第200～212條，定名為“聯(lián)邦資助產(chǎn)生的發(fā)明專利權(quán)”，以法律形式明確：在大多數(shù)情況下，大學(xué)等非營利機(jī)構(gòu)和小企業(yè)作為項(xiàng)目承包商優(yōu)先于聯(lián)邦，獲得受資助專利的所有權(quán)及對外許可權(quán)，而聯(lián)邦政府擁有知情權(quán)和介入權(quán)等。

2.2 特殊過程的原因分析

調(diào)研認(rèn)為，1980年11月的美國總統(tǒng)選舉可能是造成《拜杜法案》特殊審議過程的重要原因。

1980年11月7日，共和黨候選人里根擊敗時(shí)任民主黨總統(tǒng)卡特，成為美國第40任總統(tǒng)。同年的國會(huì)選舉中，共和黨也自1952年以來首次贏得了參議院控制權(quán)。由于新任總統(tǒng)和議員都將于1981年1月正式就職，因此在1980年11—12月期間，原國會(huì)進(jìn)入“跛腳鴨”時(shí)期。通常該時(shí)期內(nèi)都會(huì)有大量尚未通過的議案等待通過，將H.R.6933第六部分替換為S.414相關(guān)內(nèi)容正是為了把握這最后的時(shí)間窗口機(jī)會(huì)。

除了利用換屆窗口期，拜耶和杜爾兩位議員也在審議中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。1980年11月20日參議院審議H.R.6933議案時(shí)，面對添加的S.414內(nèi)容，前文提到的史蒂文森參議員就提出了保留（hold）意見，而換屆期的保留意見將意味著H.R.6933不會(huì)通過。因此拜耶參議員的幕僚長約瑟夫.艾倫（Joseph Allen）在獲悉后立即同史蒂文森參議員的幕僚長進(jìn)行了緊急商議，由于史蒂文森參議員即將卸任且也有期望推動(dòng)的議案，雙方迅速達(dá)成一致互相同意對方議案。杜爾參議員也發(fā)揮了重要作用，因?yàn)榫驮?0日審議的最后階段，當(dāng)參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖傳喚提案議員作證時(shí)，拜耶參議員卻正因主持新聞發(fā)布會(huì)無法趕回，此時(shí)杜爾參議員的及時(shí)出現(xiàn)，才使得H.R.6933在參議院大會(huì)即將結(jié)束的最后關(guān)頭獲得了全數(shù)無異議通過。

綜上，盡管嚴(yán)重的滯脹危機(jī)在客觀上推動(dòng)了相關(guān)議案的提出，但《拜杜法案》的國會(huì)審議過程也并非一帆風(fēng)順，而是受到行政部門等的極大阻力，幾度面臨擱置。此時(shí)恰逢美國總統(tǒng)大選與參議院改選換屆所形成的窗口期，有賴于拜耶和杜爾兩位參議員所發(fā)揮的關(guān)鍵影響力，使得《拜杜法案》最終獲得通過。

3 啟示

曲折的審議過程反映出對《拜杜法案》的兩極化觀點(diǎn)在法案醞釀提出階段就初見端倪。結(jié)合當(dāng)前時(shí)代特征與我國國情特點(diǎn)，本文基于對《拜杜法案》的立法過程的分析，提出正反兩方面啟示。

3.1 正面啟示

3.1.1 科技政策制定應(yīng)樹立系統(tǒng)的全局理念

作為世界上最早大規(guī)模開展政府組織科研活動(dòng)的國家之一，美國在1980年醞釀制定聯(lián)邦資助科研成果歸屬法律時(shí)，注重同國內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)以及輿論環(huán)境變化發(fā)展相結(jié)合。一方面，從戰(zhàn)后到《拜杜法案》出臺前的較長時(shí)期，美國國內(nèi)相關(guān)主體間開展了大量的調(diào)研探討，形成了豐富的討論成果，為最終《拜杜法案》的提出與完善積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)；另一方面，嚴(yán)重的滯脹危機(jī)所帶來的系列政治與輿論影響，促使《拜杜法案》等系列科技立法頻繁涌現(xiàn)，美國政府對科技政策進(jìn)行了系統(tǒng)反思與變革，開始將科技立法視為實(shí)現(xiàn)美國國家科技戰(zhàn)略、塑造經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈格局、開展國際競爭的有力武器。這種影響一直持續(xù)到現(xiàn)在，例如2022年國會(huì)通過的《芯片和科學(xué)法案》中也能看到上述理念的延續(xù)。

而我國當(dāng)前科技政策的制定，更加要樹立系統(tǒng)全局觀念。其一，當(dāng)今已經(jīng)是大科學(xué)時(shí)代，科學(xué)家之間、科研機(jī)構(gòu)之間以及各國政府之間必須深入合作、協(xié)同推動(dòng)，國家科技政策制定應(yīng)具備全局性和前瞻性，要充分考慮外部環(huán)境變化對本國科技發(fā)展的影響；其二，我國正在加快建設(shè)科技強(qiáng)國，當(dāng)前我國科技、教育和社會(huì)發(fā)展水平穩(wěn)步提升，科技行業(yè)工作者占比以及全民科學(xué)素養(yǎng)都較高，公眾參與科技政策制定的討論熱情也日益高漲。因此，我國科技政策的制定更應(yīng)注重吸納來自科技界、經(jīng)濟(jì)界、法律界等專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域?qū)W者的參與，并充分利用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代傳播手段廣泛征集社會(huì)民眾意見建議，同時(shí)也應(yīng)加強(qiáng)與科技管理實(shí)施相關(guān)的輿情監(jiān)督與分析，為科技政策的制定和完善保駕護(hù)航。

3.1.2 要為不同主體謀求差異化解決方案

在上述立法過程分析中可知，嚴(yán)格限定法案適用范圍，使之只適用于大學(xué)和小企業(yè)等，是《拜杜法案》獲得通過的重要原因之一。除降低阻力外，這種為不同主體提供差異化解決方案的策略，還有效確保了立法實(shí)施的針對性。事實(shí)上，在1980年美國國會(huì)先后通過的《拜杜法案》和《史蒂文森威德勒技術(shù)創(chuàng)新法案》，就分別根據(jù)大學(xué)和小企業(yè)，以及聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室各自的研發(fā)組織特點(diǎn)與訴求差異，針對性地構(gòu)建了兩套完全不同的聯(lián)邦資助科研成果歸屬方案，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化。

相比之下，我國科技政策以普適性為主，較少考慮不同科研主體的組織管理差異與政策訴求區(qū)別，導(dǎo)致在實(shí)施層面可能會(huì)產(chǎn)生不同的影響。例如，為促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》等系列法律法規(guī)都提出科技成果完成單位應(yīng)對科技人員給予一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)，但在具體實(shí)操中，不同類型的機(jī)構(gòu)可能產(chǎn)生不同疑慮：大學(xué)、研究院所等體制內(nèi)機(jī)構(gòu)擔(dān)心該舉措與國有資產(chǎn)管理辦法違背，有造成國有資產(chǎn)流失之嫌；行業(yè)內(nèi)領(lǐng)軍企業(yè)則多表示已建立了相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)制度，此次政策的頒布可能造成“疊床架屋”；而創(chuàng)業(yè)中的小企業(yè)則認(rèn)為這一政策過于籠統(tǒng)難以指導(dǎo)具體落實(shí)，并且擔(dān)心導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)過重。因此，如何分析不同主體的自身特點(diǎn)與關(guān)鍵訴求、明確實(shí)施細(xì)則與執(zhí)行保障等，都是未來制定差異化政策時(shí)需要重點(diǎn)思考的問題。

3.2 反面啟示

3.2.1 對發(fā)明人權(quán)益的強(qiáng)調(diào)保護(hù)不足

在《拜杜法案》的立法過程中，同政府博弈的主體始終是大學(xué)，尤其是頂尖私立大學(xué)。由此導(dǎo)致《拜杜法案》更適用于當(dāng)時(shí)已經(jīng)在內(nèi)部自建成果轉(zhuǎn)化機(jī)構(gòu)的頂尖學(xué)府?！栋荻欧ò浮吠ㄟ^后，這些大學(xué)取得了高額對外專利許可收益。盡管《拜杜法案》在第201條“定義”條款中承認(rèn)，個(gè)人也可以作為科研項(xiàng)目承包商，但這種情況現(xiàn)實(shí)中很少發(fā)生；核心的權(quán)益約定條款沒有涉及對科研人員個(gè)人權(quán)益保護(hù)，也沒有明確強(qiáng)調(diào)在美國《專利法》中明確的發(fā)明人和受讓人是專利最初的權(quán)利人。因此其他國家在借鑒移植時(shí)，多將《拜杜法案》理解為“原本受資助專利均屬于聯(lián)邦，現(xiàn)在聯(lián)邦根據(jù)《拜杜法案》將賦予給科研機(jī)構(gòu)”的模式，在事實(shí)上導(dǎo)致了對發(fā)明人利益的忽視，出現(xiàn)了在國家推出類似政策后，科研人員申報(bào)和轉(zhuǎn)化專利的積極性明顯下降的現(xiàn)象。例如：德國2002年推出《雇員發(fā)明法修正案》后專利數(shù)量即不升反降，中國版《拜杜法案》被媒體認(rèn)為實(shí)施效果不佳也與此有關(guān)。當(dāng)前我國正探索賦予科研人員科技成果所有權(quán)或長期使用權(quán)試點(diǎn)政策，也正是對該問題的準(zhǔn)確識別與彌補(bǔ)。

3.2.2 公權(quán)力運(yùn)行維護(hù)機(jī)制不完善

在《拜杜法案》立法過程中，嚴(yán)峻的國內(nèi)國際形勢與緊迫的國會(huì)審議過程，在一定程度上壓制乃至終結(jié)了原本的討論進(jìn)程，導(dǎo)致《拜杜法案》并沒能充分汲取和解決該時(shí)期已被指出的相關(guān)問題，尤其是對政府公權(quán)力的運(yùn)行和對公眾利益的保護(hù)。

一是對聯(lián)邦所擁有發(fā)明的實(shí)施處置約定模糊（第207～209條、第212條）：《拜杜法案》雖約定聯(lián)邦可以在承包商放棄后擁有該發(fā)明的專利權(quán)，但對于聯(lián)邦具體如何運(yùn)用（如許可、轉(zhuǎn)讓等）以及如何保護(hù)該專利的表述較為簡略，反過來還明確規(guī)定了聯(lián)邦機(jī)構(gòu)主要基于教育目的向獲獎(jiǎng)人資助的協(xié)議中，不得包含任何將獲獎(jiǎng)人發(fā)明授予聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的條款。這在一定程度上限制了聯(lián)邦獲取和實(shí)施專利的動(dòng)力與可能。

二是對聯(lián)邦行使介入權(quán)的條件認(rèn)定表述模糊（第203條）：雖然《拜杜法案》規(guī)定了對于已經(jīng)取得的專利，在認(rèn)定“有必要采取行動(dòng)”時(shí)，聯(lián)邦有權(quán)介入將該專利的許可權(quán)授予其他申請人。但《拜杜法案》在對于“有必要采取行動(dòng)”的具體表述中，采用的是“沒有或預(yù)計(jì)沒有采取有效措施實(shí)現(xiàn)該發(fā)明應(yīng)用”“沒有合理地滿足健康或安全需要”“沒有合理地滿足公共使用要求”等模糊化描述，這也成為《拜杜法案》頒布以來聯(lián)邦政府從未行使過介入權(quán)的客觀原因之一。

三是沒有涉及對公眾利益的保護(hù)條款：盡管在1947年司法部的調(diào)研報(bào)告中已經(jīng)明確指出“由公眾資助的創(chuàng)新應(yīng)該確保公眾從中受益”，但《拜杜法案》中并沒有設(shè)置相關(guān)條款予以響應(yīng)。這種對公眾利益保護(hù)條款的缺失，導(dǎo)致《拜杜法案》在實(shí)施四十余年后不斷受到抨擊。從實(shí)際效果上看，《拜杜法案》也的確在某種程度上迫使民眾為已經(jīng)資助過的科研成果再次支付專利費(fèi)，美國大學(xué)成為“專利怪客”濫用專利阻礙科學(xué)開放共享的事件頻發(fā)，當(dāng)前美國大學(xué)在與企業(yè)合作時(shí)也往往要求大學(xué)獨(dú)占專利，阻礙了大學(xué)與企業(yè)（尤其是非美國企業(yè)）的合作等。

4 建議

在《拜杜法案》的立法過程中，聯(lián)邦資助機(jī)構(gòu)發(fā)揮了重要作用：在統(tǒng)一的歸屬立法出現(xiàn)前，各資助機(jī)構(gòu)通過談判，以合同方式明確受資助成果的歸屬；在統(tǒng)一的歸屬立法籌備醞釀過程中，資助機(jī)構(gòu)先后支持了多屆聯(lián)邦政府所開展成果歸屬實(shí)踐調(diào)研，也積極聽取雇員、大學(xué)等社會(huì)層面的建議，逐步改革優(yōu)化其自身的機(jī)構(gòu)專利協(xié)議。

我國科技體制改革不斷向縱深推進(jìn)，其中項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立部分參考借鑒了美國聯(lián)邦資助機(jī)構(gòu)。2014年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革的方案》（國發(fā)〔2014〕64號），首次明確提出“依托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理項(xiàng)目”。2016年，中國農(nóng)村技術(shù)開發(fā)中心、中國21世紀(jì)議程管理中心、中國生物技術(shù)發(fā)展中心、科學(xué)技術(shù)部高技術(shù)研究發(fā)展中心、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部科技發(fā)展中心、國家衛(wèi)生計(jì)生委醫(yī)藥衛(wèi)生科技發(fā)展研究中心、工業(yè)和信息化部產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)中心等7家單位，被確立為首批項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)中央財(cái)政科技計(jì)劃項(xiàng)目管理監(jiān)督工作。同時(shí)期，為破解科技經(jīng)濟(jì)“兩張皮”，調(diào)整優(yōu)化科技成果權(quán)屬分配成為近年來科技體制機(jī)制管理改革的突破口：2015年《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》《實(shí)施<中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法>若干規(guī)定》《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動(dòng)方案》先后推出，被稱為科技成果轉(zhuǎn)化“三部曲”；2020年科技部發(fā)布《賦予科研人員職務(wù)科技成果所有權(quán)或長期使用權(quán)試點(diǎn)單位名單》的通知（國科發(fā)區(qū)〔2020〕273號，全面啟動(dòng)了賦予科研人員職務(wù)科技成果所有權(quán)或長期使用權(quán)試點(diǎn)工作。

基于對美國《拜杜法案》過程研究并結(jié)合我國科技體制改革現(xiàn)狀，建議將專業(yè)機(jī)構(gòu)也納入科技成果改革試點(diǎn)工作體系中，重點(diǎn)發(fā)揮以下三部分作用。

一是進(jìn)一步豐富試點(diǎn)機(jī)構(gòu)覆蓋類型：現(xiàn)有試點(diǎn)機(jī)構(gòu)主要包括大學(xué)、研究院所和醫(yī)院等項(xiàng)目承擔(dān)單位，均屬于國家資助的科技計(jì)劃成果研發(fā)機(jī)構(gòu)。而專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國家科技計(jì)劃項(xiàng)目申報(bào)受理、評審立項(xiàng)、資金撥付、檢查評估、結(jié)題驗(yàn)收等全生命周期的項(xiàng)目管理工作。將專業(yè)機(jī)構(gòu)納入職務(wù)科技成果權(quán)屬改革試點(diǎn)工作中，可從項(xiàng)目管理視角出發(fā)，對比分析各試點(diǎn)機(jī)構(gòu)所采用的成果權(quán)屬分配策略，在國家科技計(jì)劃項(xiàng)目的立項(xiàng)、執(zhí)行、驗(yàn)收中的具體影響，及其與未進(jìn)入試點(diǎn)的機(jī)構(gòu)之間的整體差異。

二是進(jìn)一步探究對國家利益的保護(hù)：我國專業(yè)機(jī)構(gòu)既負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理實(shí)施，也肩負(fù)著戰(zhàn)略研究與誠信監(jiān)督職能。依托國家重點(diǎn)科技計(jì)劃管理、服務(wù)國家科技計(jì)劃戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)施，是專業(yè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)使命，因此將專業(yè)機(jī)構(gòu)引入成果改革試點(diǎn)，有助于跳出單一的研發(fā)機(jī)構(gòu)視角，從國家和民眾整體利益出發(fā)，從國家科技計(jì)劃整體實(shí)施層面，研究權(quán)屬改革對國家科技戰(zhàn)略的實(shí)施與對公眾利益的影響與保護(hù)。尤其在如何實(shí)施和保障政府介入權(quán)方面，予以前瞻性調(diào)研。

三是推進(jìn)試點(diǎn)舉措與現(xiàn)有體系融合：國家科技計(jì)劃成果的順利產(chǎn)出與轉(zhuǎn)化，需要項(xiàng)目研發(fā)機(jī)構(gòu)和專業(yè)機(jī)構(gòu)共同參與、緊密配合，科技計(jì)劃項(xiàng)目中產(chǎn)出的研發(fā)成果是職務(wù)科技成果的重要來源之一。將專業(yè)機(jī)構(gòu)引入試點(diǎn)工作體系中，能夠更加順暢、及時(shí)地關(guān)注到權(quán)屬改革試點(diǎn)舉措在現(xiàn)有國家科技計(jì)劃管理實(shí)操中會(huì)面臨或引發(fā)的具體問題，提升最終政策制定的銜接性、實(shí)操性和前瞻性。

作者貢獻(xiàn)說明

宿曉慧：收集資料，撰寫文章初稿；

孫琳琳：指導(dǎo)文章框架構(gòu)建與文章修訂；

卞曙光：明確文章研究的切入視角，指導(dǎo)啟示部分的撰寫；

蔣志君：幫助收集、整理資料，指導(dǎo)文章修訂；

于笑瀟：指導(dǎo)資料搜集，以及拜杜法案背景部分的撰寫；

楊 斌：梳理有關(guān)拜杜法案的國內(nèi)研究進(jìn)展，指導(dǎo)對我國成果轉(zhuǎn)化現(xiàn)狀對策的梳理分析。