陳 喆 陳佳貝 張子鳶

（西南政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院，重慶 401120）

習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中指出，“推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定”“我們要堅(jiān)持以人民安全為宗旨、以政治安全為根本、以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)、以軍事科技文化社會(huì)安全為保障”“以新安全格局保障新發(fā)展格局”［1］。以新安全格局保障新發(fā)展格局是黨的重要戰(zhàn)略部署，體現(xiàn)了黨中央對(duì)發(fā)展與安全進(jìn)行的統(tǒng)籌權(quán)衡，這要求我國(guó)在發(fā)展中考慮更多的安全因素，進(jìn)一步完善國(guó)家安全體系?？萍及踩强傮w國(guó)家安全觀的重要組成部分，加強(qiáng)科技安全法規(guī)制度建設(shè)、完善技術(shù)安全管制制度是在新安全格局下有效預(yù)防和化解國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)的重要保障。中國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持自主創(chuàng)新戰(zhàn)略［2］，近年來(lái)一些關(guān)鍵核心技術(shù)實(shí)現(xiàn)突破，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，已于2022年成功進(jìn)入創(chuàng)新型國(guó)家行列。與此同時(shí)，在國(guó)際經(jīng)濟(jì)交往過(guò)程中，中國(guó)關(guān)鍵核心技術(shù)存在一定的外泄風(fēng)險(xiǎn)。在國(guó)際層面，中國(guó)面臨著部分西方國(guó)家在科技領(lǐng)域的遏制與打壓，例如，美國(guó)秉持進(jìn)攻性技術(shù)民族主義［3］，依托其科技霸權(quán)對(duì)中國(guó)科技企業(yè)進(jìn)行限制，并試圖構(gòu)建對(duì)華科技施壓聯(lián)盟體系［4］。美國(guó)政府試圖以國(guó)家安全為由通過(guò)并購(gòu)獲得對(duì)Tiktok的控制權(quán)。為維護(hù)國(guó)家主權(quán)、保障中國(guó)企業(yè)海外利益，中國(guó)時(shí)隔12年更新了《中國(guó)禁止出口限制出口技術(shù)目錄》，有力地反制了美國(guó)對(duì)中國(guó)科技企業(yè)的霸凌行為。為確保中國(guó)戰(zhàn)略高新技術(shù)和重要領(lǐng)域核心關(guān)鍵技術(shù)的安全，防范某些國(guó)家利用中國(guó)的技術(shù)反過(guò)來(lái)遏制中國(guó)發(fā)展，應(yīng)對(duì)美國(guó)的技術(shù)霸凌行為，完善國(guó)家技術(shù)安全管制制度具有重要意義。

中國(guó)技術(shù)安全管制法律制度起步較晚。目前，學(xué)界對(duì)于技術(shù)安全管制法律制度的研究主要集中在比較法領(lǐng)域，多從分析美國(guó)、歐盟等國(guó)家／地區(qū)出口管制立法的沿革、變動(dòng)出發(fā)，分析其立法動(dòng)因和實(shí)施效果，探討中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略，為中國(guó)技術(shù)安全管制制度的進(jìn)步與完善作出了有益探索。但是，專門(mén)針對(duì)中國(guó)技術(shù)安全管制立法的系統(tǒng)性研究仍較為匱乏。有鑒于此，對(duì)中國(guó)技術(shù)安全管制立法的精細(xì)梳理以及問(wèn)題檢視尤為重要。在技術(shù)發(fā)展中考慮更多安全因素，進(jìn)一步完善技術(shù)安全管制制度，保障國(guó)家利益和科技安全，是構(gòu)建和完善新安全格局的必然要求。

1 中國(guó)技術(shù)安全管制立法現(xiàn)狀

中國(guó)的技術(shù)安全管制立法為法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章的三級(jí)結(jié)構(gòu)，對(duì)限制類和禁止類的技術(shù)實(shí)行清單管理制度，并以清單管理與許可證管理為管制手段，為中國(guó)重大核心優(yōu)勢(shì)技術(shù)提供了法律保障。

1.1 中國(guó)技術(shù)安全管制立法體系

《對(duì)外貿(mào)易法》《出口管制法》為技術(shù)安全管制的基礎(chǔ)性立法；《技術(shù)進(jìn)出口管理?xiàng)l例》為技術(shù)安全管制的重要實(shí)體規(guī)則；此外，《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理辦法》《禁止出口限制出口技術(shù)管理辦法》《軍品出口管理?xiàng)l例》《生物兩用品及相關(guān)設(shè)備和技術(shù)出口管制條例》等涉及出口管制的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章共同構(gòu)成了中國(guó)技術(shù)安全管制立法體系。

涉及技術(shù)安全管制的法律法規(guī)中，《對(duì)外貿(mào)易法》《出口管制法》的法律位階最高。《對(duì)外貿(mào)易法》第十六條、第十七條明確了國(guó)家基于國(guó)家安全等原因采取貨物、技術(shù)進(jìn)出口限制措施的權(quán)力，第十八條、第十九條分別明確了公布目錄、許可證管理、配額管理等出口管制的方式，是制定《技術(shù)進(jìn)出口管理?xiàng)l例》《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理辦法》等法規(guī)的立法依據(jù)。《出口管制法》為單行的出口管制專門(mén)立法，其中管制物項(xiàng)范圍包含“技術(shù)”，集中規(guī)定了管制主體、管制環(huán)節(jié)、管制清單、臨時(shí)管制等制度安排，提升了中國(guó)出口管制制度的立法位階，使相對(duì)分散的出口管制法規(guī)和規(guī)章趨向統(tǒng)一、完整［5］。

《技術(shù)進(jìn)出口管理?xiàng)l例》為技術(shù)進(jìn)出口管理的專門(mén)行政法規(guī)，著重技術(shù)進(jìn)口管理，對(duì)技術(shù)出口管理的規(guī)定較為粗略?！秲捎梦镯?xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理辦法》為細(xì)化兩用物項(xiàng)和技術(shù)許可證管理的行政法規(guī)，對(duì)兩用物項(xiàng)和技術(shù)許可證管理的適用范圍、歸口部門(mén)、管理目錄、法律責(zé)任等作出了較為具體的規(guī)定。二者的立法目標(biāo)有所區(qū)別，前者側(cè)重促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，后者則在立法目的中強(qiáng)調(diào)了維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)公共利益。《禁止出口限制出口技術(shù)管理辦法》為進(jìn)一步細(xì)化技術(shù)出口管理的行政法規(guī)，對(duì)列入《中國(guó)禁止出口限制出口技術(shù)目錄》技術(shù)的出口許可的主管機(jī)關(guān)、審查程序、法律責(zé)任等作出了具體規(guī)定。

此外，《軍品出口管理?xiàng)l例》《核出口管制條例》《核兩用品及相關(guān)技術(shù)出口管制條例》《導(dǎo)彈及相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)出口管制條例》等行政法規(guī)對(duì)軍品、核、生物、化學(xué)和導(dǎo)彈等敏感物項(xiàng)和技術(shù)設(shè)置了專門(mén)的管理制度，實(shí)現(xiàn)了與國(guó)際條約的銜接，有助于實(shí)現(xiàn)防擴(kuò)散目標(biāo)，維護(hù)國(guó)家安全利益［6］。

1.2 中國(guó)技術(shù)安全管制手段

中國(guó)的技術(shù)安全管制主要以清單管理和許可證管理作為手段，通過(guò)全面管制與重點(diǎn)管制的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)受控技術(shù)的有效管制［7］。

1.2.1 清單管理

中國(guó)對(duì)限制類和禁止類的技術(shù)實(shí)行清單管理制度，目前與技術(shù)安全管制密切相關(guān)的清單為《禁止出口限制出口技術(shù)目錄》和《兩用物項(xiàng)和技術(shù)出口許可證管理目錄》。

《禁止出口限制出口技術(shù)目錄》根據(jù)《對(duì)外貿(mào)易法》《技術(shù)進(jìn)出口管理?xiàng)l例》制定，由商務(wù)部會(huì)同科技部負(fù)責(zé)清單的制定和調(diào)整工作。根據(jù)科技發(fā)展的態(tài)勢(shì)，該目錄分別在2008年、2020年進(jìn)行了兩次動(dòng)態(tài)調(diào)整，以更好地維護(hù)國(guó)家利益［8］。例如，在Tiktok事件中，中國(guó)政府通過(guò)調(diào)整《禁止出口限制出口技術(shù)目錄》，將“人工智能交互界面技術(shù)”“基于數(shù)據(jù)分析的個(gè)性化信息推送服務(wù)技術(shù)”納入目錄，有效地維護(hù)了國(guó)家的科技安全和企業(yè)的海外利益。

《禁止出口限制出口技術(shù)目錄》分行業(yè)列示了禁止或限制出口的各類技術(shù)，并結(jié)合《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》代碼對(duì)技術(shù)進(jìn)行編碼，在每項(xiàng)技術(shù)下列出了控制要點(diǎn)，即須控制的技術(shù)內(nèi)容、特征與范圍。該目錄使用6位數(shù)字加1位字母對(duì)技術(shù)進(jìn)行編碼。例如184013X，前兩位數(shù)字18代表此項(xiàng)技術(shù)被編入目錄的年份，40代表此項(xiàng)技術(shù)對(duì)應(yīng)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》中的行業(yè)類別，13為此項(xiàng)技術(shù)的順序編號(hào)，X代表此項(xiàng)技術(shù)為限制出口技術(shù)。

《兩用物項(xiàng)和技術(shù)出口許可證管理目錄》根據(jù)《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理辦法》《進(jìn)出口稅則》制定，列入目錄的物項(xiàng)和技術(shù)是依據(jù)《出口管制法》等相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)實(shí)施管制的兩用物項(xiàng)和技術(shù)，由商務(wù)部和海關(guān)總署負(fù)責(zé)清單的修訂工作。該目錄分為11個(gè)部分，包括《監(jiān)控化學(xué)品管理?xiàng)l例監(jiān)控名錄所列物項(xiàng)》《核出口管制清單所列物項(xiàng)和技術(shù)》《核兩用品及相關(guān)技術(shù)出口管制清單所列物項(xiàng)和技術(shù)》等目錄。

同時(shí)，《出口管制法》明確了國(guó)家出口管制管理部門(mén)可對(duì)清單外貨物、技術(shù)等實(shí)施臨時(shí)管制的權(quán)力，臨時(shí)管制措施比較靈活，可以成為上述清單的補(bǔ)充。這一臨時(shí)出口管制制度為國(guó)家根據(jù)形勢(shì)變化及時(shí)調(diào)整管制技術(shù)提供了制度保障，有助于更好地維護(hù)國(guó)家安全和利益。

《反外國(guó)制裁法》《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》也可以產(chǎn)生技術(shù)安全管制的效果。根據(jù)《反外國(guó)制裁法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)可以對(duì)違反國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則、以各種借口或者依據(jù)其本國(guó)法律對(duì)中國(guó)進(jìn)行遏制、打壓以及對(duì)中國(guó)采取歧視性限制措施的外國(guó)組織或者個(gè)人進(jìn)行禁止或者限制交易，包括采取技術(shù)進(jìn)出口管制措施。根據(jù)《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》，中央國(guó)家機(jī)關(guān)相關(guān)部門(mén)參加的工作機(jī)制可將危害國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益的實(shí)體列入“不可靠實(shí)體清單”，對(duì)于列入清單的實(shí)體，可以通過(guò)工作機(jī)制對(duì)其采取進(jìn)出口管制措施，包括限制中國(guó)實(shí)體與其進(jìn)行技術(shù)相關(guān)的交易。

1.2.2 許可證管理

中國(guó)技術(shù)安全管制以許可證管理為手段，對(duì)管制清單所列技術(shù)、臨時(shí)管制技術(shù)以及有可能威脅國(guó)家安全但尚處于管制之外的技術(shù)，實(shí)行許可證管理?！冻隹诠苤品ā访鞔_了國(guó)家出口管制管理部門(mén)判斷是否做出許可時(shí)應(yīng)考慮的因素，包括國(guó)家安全和利益、國(guó)際義務(wù)和對(duì)外承諾、出口類型等等，審批具有較高的透明度。出口《禁止出口限制出口技術(shù)目錄》與《兩用物項(xiàng)和技術(shù)出口許可證管理目錄》所列技術(shù)時(shí)均應(yīng)申請(qǐng)?jiān)S可證，前者需申請(qǐng)“技術(shù)出口許可證”，后者需申請(qǐng)“兩用物項(xiàng)及技術(shù)出口許可證”。同時(shí)，國(guó)家出口管制管理部門(mén)可給予出口管制內(nèi)部合規(guī)制度運(yùn)行情況良好的出口經(jīng)營(yíng)者通用許可等便利措施，這有助于提高管制的有效性，將行政資源更加集中于需要重點(diǎn)管制的對(duì)象。

2 美國(guó)技術(shù)安全管制立法變化歷程

通過(guò)建立國(guó)家技術(shù)安全管制制度對(duì)關(guān)鍵技術(shù)進(jìn)行保護(hù)、對(duì)技術(shù)出口進(jìn)行管理是國(guó)際通行做法。世界上最早的出口管制立法可以追溯到美國(guó)1917年發(fā)布的《對(duì)敵貿(mào)易法》［9］（Trading With the Enemy Act，TWEA），現(xiàn)今美國(guó)已形成了一套較為完善的技術(shù)安全管制制度，為其重要領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)提供了全面有效的法律保障。

2.1 美國(guó)技術(shù)安全管制立法體系

美國(guó)有關(guān)技術(shù)安全管制立法主要包括《武器出口管制法》（Arms Export Control Act，AECA）、《國(guó)際武器貿(mào)易條例》（International Traffic in Arms Regulations，ITAR）、《1954年原子能法》（Atomic Energy Act of 1954）、《出口管理法》（Export Administration Act，EAA）、《出口管理?xiàng)l例》（Export Administration Regulations，EAR）、《出口管制改革法》（Export Control Reform Act，ECRA）等。前三者為軍事出口管制的主要立法，后三者為兩用物項(xiàng)及技術(shù)出口管制的主要立法。其中，兩用技術(shù)出口管制的立法管轄范圍較廣，與跨國(guó)技術(shù)交流聯(lián)系更為密切。

在軍事技術(shù)出口管制方面，AECA為基本法律［10］，ITAR為對(duì)應(yīng)的聯(lián)邦法規(guī)［11］，主要是對(duì)國(guó)防相關(guān)技術(shù)的管制，涉及的技術(shù)類別較少。而《1954年原子能法》只涉及相關(guān)核技術(shù)的出口管制［12］。

在兩用技術(shù)出口管制方面，1979年發(fā)布的EAA為基本法律，但于2001年失效，此后美國(guó)總統(tǒng)通過(guò)《國(guó)際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（International Emergency Economic Powers Act，IEEPA）每年延續(xù)其效力，直到2018年ECRA頒布后才確定美國(guó)政府永久有權(quán)對(duì)兩用物項(xiàng)及技術(shù)進(jìn)行管制［13］。EAR為對(duì)應(yīng)的聯(lián)邦法規(guī)，較為全面地規(guī)定了兩用技術(shù)出口管制相關(guān)事項(xiàng)，涉及核、電子、通信、激光、航天等重要領(lǐng)域的技術(shù)［14］。

此外，美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室（The Office of Foreign Assets Control of the US Department of the Treasury，OFAC）可根據(jù)TWEA及相關(guān)立法實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁［15］，達(dá)到禁止某些技術(shù)交易和擴(kuò)散的目的。美國(guó)總統(tǒng)可根據(jù)IEEPA臨時(shí)對(duì)出口管制進(jìn)行調(diào)整［16］。這構(gòu)成美國(guó)技術(shù)安全管制的臨時(shí)措施，與常規(guī)立法形成互補(bǔ)。

2.2 美國(guó)技術(shù)安全管制立法特點(diǎn)

2.2.1 注重對(duì)新興和基礎(chǔ)技術(shù)的管制

1979年EAA首次引入“關(guān)鍵技術(shù)”這一概念，將其作為技術(shù)安全管制的主要對(duì)象，并將“關(guān)鍵技術(shù)”的界定與軍事能力相聯(lián)系，防止美國(guó)的技術(shù)被對(duì)手用于增強(qiáng)軍事力量?！瓣P(guān)鍵技術(shù)”主要包括對(duì)美國(guó)軍事能力具有顯著提升或降低效果的正在開(kāi)發(fā)或已開(kāi)發(fā)技術(shù)，及對(duì)美國(guó)保持其軍事優(yōu)勢(shì)或者提升軍事承受能力密切相關(guān)的技術(shù)［17］。2018年通過(guò)的ECRA特別增加了對(duì)“新興技術(shù)和基礎(chǔ)性技術(shù)”的管制要求，對(duì)技術(shù)的管制由強(qiáng)調(diào)技術(shù)的“軍事用途”轉(zhuǎn)為“全面保持美國(guó)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)”［18］，即使技術(shù)不具有任何軍事用途，不屬于“軍民兩用物項(xiàng)”，也可以落入“新興技術(shù)和基礎(chǔ)性技術(shù)”的范疇。這與2020年美國(guó)《關(guān)鍵和新興技術(shù)國(guó)家戰(zhàn)略》提出的通過(guò)維持技術(shù)優(yōu)勢(shì)地位以保證國(guó)家安全的目標(biāo)一致［19］。美國(guó)商務(wù)部判斷新興和基礎(chǔ)技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)主要考慮以下因素：相關(guān)技術(shù)在美國(guó)以外國(guó)家的可得性、管制措施對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)的影響以及對(duì)該技術(shù)向國(guó)外傳播的影響，這反映了美國(guó)已將技術(shù)安全管制作為抑制他國(guó)科技發(fā)展、保持其技術(shù)領(lǐng)先地位的政策工具。

2.2.2 運(yùn)用許可例外制度實(shí)施精準(zhǔn)管制

美國(guó)通過(guò)許可證制度對(duì)出口技術(shù)實(shí)行全面管理。對(duì)于受EAR管制的物項(xiàng)和技術(shù)，出口商需先判斷其出口或再出口是否符合通用禁止條款，若符合則必須申請(qǐng)?jiān)S可證［20］。此外，出口商還應(yīng)判斷物項(xiàng)是否在《商業(yè)管制清單》中擁有《出口管制分類號(hào)碼》，若有則需結(jié)合國(guó)別清單和許可例外來(lái)判斷是否需要申請(qǐng)出口許可。國(guó)別清單確立了8類出口管制原因，并在每一類理由下確立了哪些國(guó)家會(huì)因此受到美國(guó)的出口管制。

在通過(guò)許可證制度實(shí)施全面管制的基礎(chǔ)上，美國(guó)設(shè)置了許可例外制度（License Exception）以減少行政資源消耗、增加技術(shù)安全管制制度的針對(duì)性和靈活性［21］。該制度主要規(guī)定在EAR第740章［22］，根據(jù)其適用條件可大致分為三類：第一類適用于特定出口對(duì)象國(guó)家／地區(qū)，可根據(jù)國(guó)家間技術(shù)差距實(shí)現(xiàn)針對(duì)性管制；第二類適用于特定物項(xiàng)和技術(shù)，剔除部分重要程度低的技術(shù)，重點(diǎn)保護(hù)關(guān)鍵技術(shù)；第三類適用于特定用戶或用途。EAR第740章還規(guī)定了許可例外適用的限制情形，以增強(qiáng)許可例外制度的周密性。此外，ITAR規(guī)定了豁免（Exemption）制度［23］，即出口滿足一定條件的國(guó)防物項(xiàng)，不需要國(guó)防貿(mào)易管制局批準(zhǔn)和申請(qǐng)出口許可證，但是要進(jìn)行事先登記與記錄存檔。ITAR詳細(xì)列舉了可以適用豁免的國(guó)防技術(shù)數(shù)據(jù)范圍和種類，并對(duì)其范圍進(jìn)行了嚴(yán)格限制。

2.2.3 通過(guò)管制清單和臨時(shí)管制實(shí)現(xiàn)全面管制

清單制度是美國(guó)實(shí)施技術(shù)安全管制的主要手段，通過(guò)將特定的技術(shù)列入針對(duì)物項(xiàng)的管控清單，或?qū)⑻囟ǖ慕灰追搅腥脶槍?duì)實(shí)體的管控清單，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)技術(shù)的全面管制。美國(guó)的技術(shù)安全管制清單包括針對(duì)物項(xiàng)和實(shí)體的管控清單。

針對(duì)物項(xiàng)的管控清單直接列出受管制的技術(shù)，一旦涉及清單上所列出的技術(shù)，出口主體需要獲得主管機(jī)關(guān)的許可。美國(guó)并未設(shè)置專門(mén)的技術(shù)安全管制清單，其對(duì)技術(shù)的管制包含在《美國(guó)軍品管制清單》（U.S. Munitions List，USML）、《商業(yè)管制清單》（Commerce Control List，CCL）中，按照物項(xiàng)的用途，具有軍事用途的技術(shù)由USML管控，軍民兩用的技術(shù)則由CCL管控［24］。對(duì)于未被納入CCL的軍民兩用物項(xiàng)與技術(shù)，則通過(guò)EAR99進(jìn)行標(biāo)識(shí)，在出口至受管制國(guó)家時(shí)也需要申請(qǐng)?jiān)S可，技術(shù)的“最終用途”和“最終用戶”是非常重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)［25］。

針對(duì)實(shí)體的管控清單包括《未經(jīng)核實(shí)清單》（Unverified List，UVL）、《最終軍事用戶清單》（Military End-User List，MEU）、《實(shí)體清單》（Entity List，EL）及《被拒絕人員清單》（Denied Persons List，DPL），都是美國(guó)商務(wù)部根據(jù)EAR的授權(quán)制定的黑名單。主體一旦被列入黑名單，則對(duì)其實(shí)行EAR的出口限制政策。UVL、MEU、EL、DPL能夠與USML、CCL形成互補(bǔ)，美國(guó)商務(wù)部可通過(guò)直接更新管制實(shí)體清單，對(duì)清單中的實(shí)體強(qiáng)制實(shí)施技術(shù)安全管制，一定程度上彌補(bǔ)USML、CCL對(duì)技術(shù)識(shí)別具有一定滯后性的缺陷［26］。

此外，2018年ECRA增加了美國(guó)商務(wù)部產(chǎn)業(yè)與安全局設(shè)置臨時(shí)管制（Interim control）的權(quán)力，使其可以在不更新清單的情況下，針對(duì)特定的交易和技術(shù)進(jìn)行管制，增強(qiáng)了技術(shù)安全管制的靈活性，形成了技術(shù)安全管制的閉環(huán)。

2.2.4 實(shí)行高效的跨部門(mén)技術(shù)識(shí)別程序

美國(guó)通過(guò)技術(shù)咨詢委員會(huì)、跨部門(mén)技術(shù)識(shí)別程序?qū)π录夹g(shù)出口的管制范圍進(jìn)行識(shí)別，使技術(shù)的識(shí)別有充足的技術(shù)專家、機(jī)構(gòu)及資源支撐。2018年美國(guó)《國(guó)防授權(quán)法》授權(quán)技術(shù)咨詢委員會(huì)識(shí)別新興和基礎(chǔ)技術(shù)。該委員會(huì)由美國(guó)行業(yè)、學(xué)術(shù)界及政府代表組成，為實(shí)施技術(shù)方面的管制提供專業(yè)指導(dǎo)。ECRA規(guī)定，美國(guó)總統(tǒng)應(yīng)該建立跨部門(mén)的技術(shù)識(shí)別程序，通過(guò)協(xié)調(diào)美國(guó)商務(wù)部、國(guó)防部、能源部等相關(guān)部門(mén)對(duì)新興和基礎(chǔ)技術(shù)進(jìn)行識(shí)別，確保不同專業(yè)和領(lǐng)域的相關(guān)機(jī)構(gòu)都能充分參與技術(shù)識(shí)別程序。其中，美國(guó)商務(wù)部產(chǎn)業(yè)與安全局發(fā)揮了組織合作和發(fā)布結(jié)果的核心作用，任何更新的管制物項(xiàng)和技術(shù)都會(huì)在其管理的EAR中發(fā)布。同時(shí)，ECRA規(guī)定跨部門(mén)的技術(shù)識(shí)別程序是持續(xù)運(yùn)行、定期更新的，是美國(guó)出口管制體系的常規(guī)組成部分，此程序應(yīng)當(dāng)及時(shí)、有效地識(shí)別新興和基礎(chǔ)技術(shù)并根據(jù)識(shí)別結(jié)果動(dòng)態(tài)調(diào)整技術(shù)安全管制清單。此外，ECRA規(guī)定跨部門(mén)技術(shù)識(shí)別時(shí)應(yīng)考慮多方面因素：用于技術(shù)識(shí)別的信息來(lái)源應(yīng)是多樣化的；在進(jìn)行技術(shù)識(shí)別時(shí)，必須考慮國(guó)外此類技術(shù)的發(fā)展、實(shí)施出口管制會(huì)對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)此類技術(shù)造成的影響和出口管制在限制美國(guó)此類技術(shù)向外國(guó)擴(kuò)散的有效性［27］。

2.2.5 實(shí)現(xiàn)出口管制與外資安審的聯(lián)動(dòng)

美國(guó)通過(guò)對(duì)ECRA與《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act，F(xiàn)IRRMA）在技術(shù)安全層面進(jìn)行協(xié)同安排，以確保技術(shù)安全管制在投資和貿(mào)易兩個(gè)維度上呈現(xiàn)密閉封鎖狀態(tài)。FIRRMA確定了關(guān)鍵技術(shù)的范圍，并規(guī)定關(guān)鍵技術(shù)的具體含義隨ECRA確立的跨部門(mén)識(shí)別程序?qū)π屡d和基礎(chǔ)技術(shù)的識(shí)別結(jié)果進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)，ECRA規(guī)定跨部門(mén)識(shí)別程序識(shí)別新興和基礎(chǔ)技術(shù)時(shí)應(yīng)考慮外國(guó)投資委員會(huì)（Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS）調(diào)查和審查跨境投資安全性時(shí)得到的信息。兩法共同規(guī)定了新興和基礎(chǔ)技術(shù)以及關(guān)鍵技術(shù)在貿(mào)易、投資兩個(gè)領(lǐng)域的交叉認(rèn)定方法［28］。如此一來(lái)，既使外商投資安全審查時(shí)需考慮ECRA認(rèn)定的新興和基礎(chǔ)技術(shù)，又使新興和基礎(chǔ)技術(shù)的認(rèn)定需考慮外商投資安全審查獲取的信息，從而最大程度杜絕跨境投資導(dǎo)致的關(guān)鍵技術(shù)外泄。

2.3 美技術(shù)安全管制政策變化及動(dòng)因

2.3.1 美國(guó)對(duì)華技術(shù)安全管制持續(xù)強(qiáng)化

美國(guó)對(duì)中國(guó)的技術(shù)安全管制在2017年以前主要集中在軍事、航空航天等少數(shù)領(lǐng)域，之后則呈現(xiàn)持續(xù)強(qiáng)化的趨勢(shì)［29］。

一方面，美國(guó)針對(duì)戰(zhàn)略性技術(shù)領(lǐng)域持續(xù)打壓中國(guó)。在以半導(dǎo)體、超級(jí)計(jì)算機(jī)為代表的傳統(tǒng)戰(zhàn)略性技術(shù)領(lǐng)域，不斷擴(kuò)大對(duì)中國(guó)的技術(shù)安全管制，全方位阻止中國(guó)實(shí)體獲得相關(guān)技術(shù)及設(shè)備。2022年8月美國(guó)頒布的《芯片與科學(xué)法案》規(guī)定禁止獲得芯片產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的企業(yè)在中國(guó)投資或擴(kuò)建先進(jìn)制程的半導(dǎo)體工廠［30］，加強(qiáng)對(duì)中國(guó)的打壓。在以人工智能、量子計(jì)算為代表的新興戰(zhàn)略性技術(shù)領(lǐng)域，美國(guó)采取各種措施阻止中國(guó)從美國(guó)獲得高端人工智能芯片，頻繁地將中國(guó)量子計(jì)算產(chǎn)業(yè)實(shí)體列入管制清單，以防止中國(guó)利用美國(guó)的新興技術(shù)來(lái)發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)。

另一方面，美國(guó)擴(kuò)大了對(duì)華技術(shù)安全管制的目標(biāo)對(duì)象。美國(guó)政府在其法律管控范圍的基礎(chǔ)上擴(kuò)充了管制和制裁理由，著重對(duì)高科技領(lǐng)域處于領(lǐng)先地位的中國(guó)實(shí)體進(jìn)行精準(zhǔn)打擊。2020年EAR增加“最終軍事用戶清單”，將中國(guó)列入其中，針對(duì)流向中國(guó)的用于“最終軍事用途”或?yàn)椤白罱K軍事用戶”獲取的受控物項(xiàng)，施加了特殊的出口限制［31］。2022年2月被美國(guó)列入未經(jīng)核實(shí)清單的33家中國(guó)公司大部分都涉及關(guān)鍵和新興技術(shù)領(lǐng)域［32］。2022年10月，美國(guó)商務(wù)部將“外國(guó)直接生產(chǎn)規(guī)則”擴(kuò)展至科大訊飛、哈爾濱工業(yè)大學(xué)等28個(gè)實(shí)體。多個(gè)中國(guó)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)和高等院校也被美國(guó)納入出口管制的目標(biāo)對(duì)象，實(shí)施“斷供”政策。

2.3.2 美國(guó)強(qiáng)化技術(shù)安全管制的動(dòng)因

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，中美博弈成為國(guó)際秩序調(diào)整與變化的核心。2017年，特朗普政府主張重返大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代，宣揚(yáng)“中國(guó)威脅論”，全面開(kāi)啟戰(zhàn)略博弈，科技競(jìng)爭(zhēng)成為美國(guó)對(duì)中國(guó)開(kāi)展戰(zhàn)略博弈的核心與前沿，同時(shí)，中國(guó)科技實(shí)力穩(wěn)步增長(zhǎng)，對(duì)中美在政治、軍事、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的既有權(quán)力對(duì)比產(chǎn)生影響［33］。加強(qiáng)技術(shù)安全管制、切斷中國(guó)獲取先進(jìn)技術(shù)的渠道是美國(guó)保護(hù)技術(shù)優(yōu)勢(shì)的重要方法。美國(guó)對(duì)華科技遏制、強(qiáng)化技術(shù)安全管制有著政治、軍事和經(jīng)濟(jì)層面的不同考量。

一是政治層面的考量。21世紀(jì)以來(lái)，以中國(guó)、印度為代表的新興國(guó)家崛起，對(duì)西方國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)地位構(gòu)成挑戰(zhàn)，世界權(quán)力格局呈現(xiàn)“東升西降”趨勢(shì)。美國(guó)基于其追求的絕對(duì)安全信念，認(rèn)為中國(guó)綜合國(guó)力的發(fā)展對(duì)美國(guó)造成了實(shí)質(zhì)上的威脅，將中國(guó)確立為“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”“敵手”［34］。中國(guó)的科技崛起可能會(huì)動(dòng)搖美國(guó)在國(guó)際利益分配和國(guó)際關(guān)系調(diào)整中的主導(dǎo)權(quán)，由此，遏制中國(guó)科技實(shí)力的增長(zhǎng)、對(duì)中國(guó)加強(qiáng)技術(shù)安全管制是在“東升西降”背景下美國(guó)對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略中的重要政策。同時(shí)，美國(guó)還不斷拉攏歐盟、日本等國(guó)家和組織協(xié)調(diào)出口管制措施，意圖全方位、多領(lǐng)域地遏制中國(guó)的發(fā)展。

二是軍事層面的考量。美國(guó)的國(guó)家安全“信念”不僅旨在維護(hù)國(guó)家的生存與發(fā)展，還意在尋求全球意義上的霸權(quán)與主導(dǎo)地位［35］，軍事實(shí)力是其全球稱霸的重要手段。美國(guó)擔(dān)心中國(guó)軍事科技實(shí)力的增強(qiáng)對(duì)美構(gòu)成威脅，十分警惕中國(guó)“軍民融合”戰(zhàn)略。在這種“國(guó)家安全焦慮”下［36］，美國(guó)采取各種措施防止中國(guó)獲得美國(guó)先進(jìn)技術(shù)以提升其軍事實(shí)力。2018年8月，被美國(guó)以國(guó)家安全為由列入出口管制清單的44個(gè)中國(guó)實(shí)體中，有29個(gè)與“軍民融合”戰(zhàn)略相關(guān)，所涉及的領(lǐng)域大多包含軍民兩用科技［37］。2020年以來(lái)，美國(guó)將多家中國(guó)企業(yè)列入“中國(guó)軍方擁有或控制清單”。美國(guó)通過(guò)阻止這些企業(yè)與美國(guó)供應(yīng)商進(jìn)行交易，從而達(dá)到技術(shù)封鎖的目的［38］。

三是經(jīng)濟(jì)層面的考量。近年來(lái)，美國(guó)作為全球市場(chǎng)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)在下降，而中國(guó)市場(chǎng)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。在以科技創(chuàng)新為核心的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，中國(guó)正在迎頭趕上，美國(guó)擔(dān)心中國(guó)的技術(shù)崛起影響到自身在先進(jìn)技術(shù)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)地位和經(jīng)濟(jì)利益，密切關(guān)注中國(guó)的科技發(fā)展政策和水平，并對(duì)中國(guó)實(shí)施精準(zhǔn)打擊。例如，美國(guó)2022年發(fā)布的《關(guān)鍵和新興技術(shù)清單》幾乎覆蓋“中國(guó)制造2025”和“十四五”規(guī)劃中提起的全部?jī)?yōu)先發(fā)展領(lǐng)域。美國(guó)企圖構(gòu)建“排除中國(guó)”的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)供應(yīng)鏈，防止中國(guó)打破美國(guó)對(duì)控制尖端技術(shù)的壟斷和對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域的控制，從而維護(hù)美國(guó)的優(yōu)勢(shì)地位和經(jīng)濟(jì)利益。

3 中國(guó)技術(shù)安全管制立法問(wèn)題檢視

新安全格局下的中國(guó)技術(shù)安全管制立法應(yīng)回應(yīng)統(tǒng)籌發(fā)展與安全需要，科技安全和產(chǎn)業(yè)發(fā)展是技術(shù)安全管制政策的兩個(gè)主要目標(biāo)，也是其制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)。隨著中國(guó)科技實(shí)力的提升，技術(shù)安全管制立法應(yīng)在維護(hù)國(guó)家關(guān)鍵核心技術(shù)安全中發(fā)揮更加重要的作用。本文對(duì)中美兩國(guó)技術(shù)安全管制立法進(jìn)行考察和對(duì)比后認(rèn)為，借鑒美國(guó)技術(shù)安全管制立法的有益經(jīng)驗(yàn)，以統(tǒng)籌發(fā)展與安全的視角重新審視和反思中國(guó)技術(shù)安全管制立法的缺陷與不足，并對(duì)法律制度作出調(diào)整，是中國(guó)在新安全格局下完善出口管制體系的路徑選擇。

3.1 關(guān)鍵核心技術(shù)識(shí)別機(jī)制闕如

關(guān)鍵核心技術(shù)識(shí)別機(jī)制是指依特定的標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)﹃P(guān)鍵核心技術(shù)的界定、內(nèi)容、類別等因素進(jìn)行規(guī)定和調(diào)整的制度。中國(guó)現(xiàn)行立法并未規(guī)定關(guān)鍵核心技術(shù)識(shí)別和調(diào)整的機(jī)制及程序。《出口管制法》的管制物項(xiàng)范圍包含“技術(shù)”，但未就“新興和基礎(chǔ)技術(shù)”的管制做出明確規(guī)定?！都夹g(shù)進(jìn)出口管理?xiàng)l例》《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理辦法》《禁止出口限制出口技術(shù)管理辦法》等法律法規(guī)也未就關(guān)鍵核心技術(shù)的識(shí)別作出規(guī)定。近年來(lái)，中國(guó)突破大批關(guān)鍵核心技術(shù)瓶頸，在5G信息技術(shù)、人工智能、量子通信技術(shù)、云計(jì)算、無(wú)人機(jī)、綠色科技等領(lǐng)域占有優(yōu)勢(shì)［39］。關(guān)鍵核心技術(shù)識(shí)別機(jī)制的缺失會(huì)造成關(guān)鍵核心技術(shù)不能及時(shí)受到保護(hù)，增加技術(shù)泄漏的風(fēng)險(xiǎn)。如前所述，美國(guó)出口管制立法對(duì)此類技術(shù)尤其重視，集中體現(xiàn)在ECRA對(duì)“新興和基礎(chǔ)技術(shù)”進(jìn)行的寬泛界定以及嚴(yán)格識(shí)別和管制程序［40］。美國(guó)通過(guò)設(shè)置多部門(mén)參與的識(shí)別機(jī)制與執(zhí)行嚴(yán)格的識(shí)別程序，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵核心技術(shù)的保護(hù)力度，達(dá)到維持其自身技術(shù)優(yōu)勢(shì)的目的。相比之下，中國(guó)技術(shù)安全管制立法缺少對(duì)關(guān)鍵核心技術(shù)識(shí)別機(jī)制與識(shí)別程序的規(guī)定，與中國(guó)科技實(shí)力的提升不相匹配，無(wú)法為防范關(guān)鍵核心技術(shù)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)交往中的外泄風(fēng)險(xiǎn)提供充分的法律保障。

3.2 管制清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制有待完善

目前作為中國(guó)技術(shù)安全管制依據(jù)的管制清單，未做到根據(jù)科技發(fā)展和安全要求及時(shí)更新，管制清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制缺失。例如，中國(guó)《禁止出口限制出口技術(shù)目錄》自2008年修訂之后，直到2020年在應(yīng)對(duì)Tiktok事件時(shí)才再度修訂，沒(méi)有周期性的調(diào)整機(jī)制；《兩用物項(xiàng)和技術(shù)出口許可證管理目錄》雖然每年修訂，但也未建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。技術(shù)安全管制清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制是指依據(jù)環(huán)境、戰(zhàn)略、需求等方面的變化，根據(jù)特定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)技術(shù)安全管制清單內(nèi)容的修改、更新等變動(dòng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，及時(shí)更新清單管制體系中所有清單的關(guān)鍵核心技術(shù)并予以公示；同時(shí)，根據(jù)情況變更和科技發(fā)展，及時(shí)將不符合列入管制清單標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)從管制范圍中去除。技術(shù)安全管制清單不僅旨在防止先進(jìn)技術(shù)外流，還服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略和外交政策，同時(shí)要避免限制正常技術(shù)貿(mào)易的發(fā)展［41］。清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制不完善將導(dǎo)致體系運(yùn)作滯后、與現(xiàn)實(shí)不符，無(wú)法適應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略調(diào)整的要求，存在引發(fā)國(guó)家安全隱患和不合理限制技術(shù)貿(mào)易的可能。美國(guó)建立了持續(xù)運(yùn)行的、定期更新的跨部門(mén)技術(shù)識(shí)別程序，保證其技術(shù)安全管制的內(nèi)容符合最新的現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)比美國(guó)動(dòng)態(tài)的、專門(mén)的、聯(lián)動(dòng)的技術(shù)識(shí)別程序，中國(guó)缺乏技術(shù)安全管制清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，無(wú)法及時(shí)適應(yīng)中國(guó)日新月異的科技發(fā)展水平以及不斷變化的國(guó)際形勢(shì)，未能很好地平衡發(fā)展與安全的關(guān)系。

3.3 許可例外制度尚未建立

技術(shù)安全管制應(yīng)處理好科技安全和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系，其管制對(duì)象應(yīng)力求精準(zhǔn)高效，在維護(hù)國(guó)家科技安全時(shí)不能損害國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力。如何最大程度上減少對(duì)管制物項(xiàng)的不必要限制、突出管制重點(diǎn)是各國(guó)技術(shù)出口管制政策需處理好的共同問(wèn)題。許可例外制度是指出口受出口管制法律法規(guī)管轄的物項(xiàng)時(shí)，本應(yīng)申請(qǐng)出口許可證，但在一定條件下可以免于申請(qǐng)的制度，可減少行政資源的消耗，提高運(yùn)行效率。美國(guó)EAR設(shè)置了體系成熟的許可例外制度，詳細(xì)規(guī)定了許可例外的類型、條件及限制，可提高管制效率；并配合其政治目的，將國(guó)別政策與許可例外相結(jié)合，通過(guò)結(jié)合國(guó)別評(píng)估制定的國(guó)別清單進(jìn)行有針對(duì)性的技術(shù)出口管制。中國(guó)對(duì)技術(shù)安全管制采取清單管理和許可證管理相結(jié)合的辦法實(shí)施管制，但管制政策的精準(zhǔn)性不足，未清晰地對(duì)技術(shù)出口管制的許可例外制度問(wèn)題作出規(guī)定?！冻隹诠苤品ā芬?guī)定了“國(guó)別評(píng)估”制度，出口管制管理部門(mén)可以評(píng)估出口目標(biāo)國(guó)家或地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，實(shí)施不同的管制措施，但并未規(guī)定具體的操作性條款。于中國(guó)而言，目前許可例外制度的缺失可能會(huì)加劇企業(yè)效率要求與政府出口管制之間的矛盾，不利于國(guó)家對(duì)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及對(duì)技術(shù)的針對(duì)性、重點(diǎn)監(jiān)管。

3.4 與國(guó)家安全其他立法的聯(lián)動(dòng)不足

技術(shù)安全管制制度、外商投資安全審查制度以及反制裁領(lǐng)域的立法都以維護(hù)國(guó)家安全為目的，是中國(guó)運(yùn)用法治方式切實(shí)維護(hù)國(guó)家主權(quán)、尊嚴(yán)和核心利益的法律“工具箱”。這些法律在適用過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)交叉與重合。技術(shù)安全管制制度與國(guó)家安全領(lǐng)域其他立法的聯(lián)動(dòng)安排不足會(huì)影響管制效果的最大化，不利于形成制度合力。

3.4.1 與外資安審制度缺少聯(lián)動(dòng)

中國(guó)目前尚未建立外商投資安全審查與技術(shù)安全管制的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。外國(guó)投資者可以通過(guò)兼并、收購(gòu)等方式獲得中國(guó)科技企業(yè)的控制權(quán)，實(shí)際參與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)，從而獲取企業(yè)核心技術(shù)，因此，外商投資也有導(dǎo)致中國(guó)關(guān)鍵核心技術(shù)外流、損害國(guó)家安全的風(fēng)險(xiǎn)?！锻馍掏顿Y安全審查辦法》第四條規(guī)定需進(jìn)行安全審查申報(bào)的范圍包括“外國(guó)投資者投資關(guān)系‘重要信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)與服務(wù)’‘關(guān)鍵技術(shù)’的領(lǐng)域，并取得所投資企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)”，但《外商投資安全審查辦法》未進(jìn)一步明確“關(guān)鍵技術(shù)”的具體范圍，也未將“關(guān)鍵技術(shù)”的范圍與技術(shù)安全管制制度中的管制清單所涵蓋的技術(shù)相銜接［42］。如前所述，美國(guó)FIRRMA要求CFIUS對(duì)關(guān)鍵、敏感技術(shù)的外商投資安全審查按照ECRA跨部門(mén)識(shí)別新興和基礎(chǔ)技術(shù)的結(jié)果進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)ECRA對(duì)新興和基礎(chǔ)技術(shù)進(jìn)行識(shí)別時(shí)也應(yīng)考慮CFIUS在外商投資安全審查時(shí)得到的信息。中國(guó)技術(shù)安全管制制度與外商投資安全審查制度聯(lián)動(dòng)的缺失使得“關(guān)鍵技術(shù)”在貿(mào)易和投資環(huán)節(jié)的范圍可能有所不同，存在一定的管制漏洞。

3.4.2 與反制裁法律法規(guī)缺乏銜接

中國(guó)現(xiàn)行的反制裁法律法規(guī)主要包括《反外國(guó)制裁法》《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》《阻斷辦法》等，對(duì)技術(shù)的出口管制可能成為反制裁的具體執(zhí)行措施［43］。技術(shù)安全管制和反制裁措施的法律協(xié)調(diào)可以避免不當(dāng)擴(kuò)大技術(shù)安全管制的范圍，增強(qiáng)技術(shù)安全管制的指向性和針對(duì)性。

中國(guó)尚未建立技術(shù)安全管制與反制裁立法的聯(lián)動(dòng)。一方面，技術(shù)安全管制與反制裁立法都以清單為主要實(shí)施手段，技術(shù)安全管制清單與《反外國(guó)制裁法》反制清單以及不可靠實(shí)體清單在維護(hù)國(guó)家安全的政策目標(biāo)發(fā)生耦合，因此技術(shù)安全管制清單應(yīng)當(dāng)與二者相聯(lián)系，制裁對(duì)象被列入反制清單、不可靠實(shí)體清單后，從制度協(xié)調(diào)的角度來(lái)看，也應(yīng)對(duì)被制裁對(duì)象的技術(shù)相關(guān)交易予以限制。目前這三個(gè)清單之間缺乏聯(lián)動(dòng)，尚未實(shí)現(xiàn)相互銜接與配合，可能存在管控遺漏、管控不及時(shí)的問(wèn)題。另一方面，技術(shù)安全管制和反制裁措施的實(shí)施涉及多個(gè)部門(mén)，需要部門(mén)之間的合作、信息共享和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。但《反外國(guó)制裁法》和《出口管制法》規(guī)定的工作協(xié)調(diào)機(jī)制過(guò)于原則性，欠缺工作啟動(dòng)機(jī)制、人員組成、協(xié)調(diào)程序、協(xié)調(diào)目標(biāo)等細(xì)化規(guī)定，影響了其實(shí)際綜合協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮。

4 中國(guó)技術(shù)安全管制立法完善建議

新安全格局體現(xiàn)了黨中央統(tǒng)籌發(fā)展和安全的戰(zhàn)略思維，順應(yīng)了中國(guó)加快構(gòu)建新發(fā)展格局的迫切需要，為進(jìn)一步完善國(guó)家安全體系提供了平衡發(fā)展與安全的思路以及前進(jìn)方向。中國(guó)技術(shù)安全管制立法的完善應(yīng)當(dāng)遵循黨中央以新安全格局保障新發(fā)展格局的戰(zhàn)略部署，在以維護(hù)國(guó)家安全為根本考量的基礎(chǔ)上，重視對(duì)關(guān)鍵核心技術(shù)的保護(hù)，同時(shí)在安全中兼顧發(fā)展因素，使技術(shù)安全管制制度同步科學(xué)技術(shù)的發(fā)展。

4.1 建立跨部門(mén)技術(shù)識(shí)別工作機(jī)制

中國(guó)可以考慮從以下幾個(gè)方面建立跨部門(mén)協(xié)作的技術(shù)識(shí)別工作機(jī)制。第一，設(shè)置跨部門(mén)技術(shù)識(shí)別機(jī)構(gòu)。商務(wù)部?jī)?nèi)設(shè)對(duì)外貿(mào)易司和產(chǎn)業(yè)安全與進(jìn)出口管制局，應(yīng)由其主導(dǎo)協(xié)調(diào)跨部門(mén)合作，會(huì)同國(guó)務(wù)院其他相關(guān)部門(mén)如科學(xué)技術(shù)部、工業(yè)與信息化部、國(guó)家安全部等對(duì)新技術(shù)進(jìn)行識(shí)別，以求審慎、全面地確定其是否為關(guān)鍵技術(shù)。第二，綜合考慮技術(shù)識(shí)別因素。在識(shí)別關(guān)鍵核心技術(shù)時(shí)，必須考慮國(guó)外此類技術(shù)的發(fā)展、實(shí)施出口管制會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)此類技術(shù)造成的影響和出口管制在限制我國(guó)此類技術(shù)向外國(guó)擴(kuò)散方面的有效性等因素。第三，設(shè)定持續(xù)運(yùn)行的、定期更新的技術(shù)審查與識(shí)別程序以及動(dòng)態(tài)調(diào)整技術(shù)安全管制清單。一方面，此跨部門(mén)協(xié)作的技術(shù)識(shí)別程序在確立一項(xiàng)關(guān)鍵技術(shù)后應(yīng)對(duì)現(xiàn)有技術(shù)安全管制清單進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，及時(shí)地保護(hù)關(guān)鍵技術(shù)；另一方面，程序應(yīng)定期審查現(xiàn)有技術(shù)安全管制清單并做出適當(dāng)調(diào)整，以期獲取最大國(guó)家利益。第四，建立動(dòng)態(tài)的技術(shù)咨詢機(jī)制。一方面，為節(jié)約行政資源，可參考反壟斷委員會(huì)設(shè)立的的專家咨詢組，設(shè)立技術(shù)識(shí)別方面的專家咨詢組，成員包括相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的專家、研發(fā)者、企業(yè)代表等具備專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)各界人士，當(dāng)技術(shù)難以定性時(shí)，可開(kāi)設(shè)會(huì)議咨詢代表意見(jiàn)。另一方面，可通過(guò)政府門(mén)戶網(wǎng)站或其他公開(kāi)渠道征求公眾意見(jiàn)。

4.2 建立管制清單動(dòng)態(tài)管理機(jī)制

技術(shù)安全管制清單應(yīng)適應(yīng)科技發(fā)展，以更好地提高技術(shù)安全管制的效率，與國(guó)家外交政策保持一致，建立技術(shù)安全管制清單的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，商務(wù)部聯(lián)合科學(xué)技術(shù)部組建技術(shù)安全管制清單的動(dòng)態(tài)管理工作機(jī)制辦公室，負(fù)責(zé)技術(shù)安全管制相關(guān)清單的管理。機(jī)構(gòu)職責(zé)主要有有三項(xiàng)：一是結(jié)合中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，根據(jù)技術(shù)識(shí)別的結(jié)果和相關(guān)清單的變化及時(shí)調(diào)整出口管制清單中的技術(shù)及相關(guān)信息，且清單的調(diào)整工作應(yīng)當(dāng)是持續(xù)運(yùn)行的、定期更新的；二是根據(jù)中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、國(guó)外相關(guān)技術(shù)情況、國(guó)際局勢(shì)變化等因素，及時(shí)移除不應(yīng)納入技術(shù)安全管制清單的技術(shù)，處理好科技安全與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系，避免技術(shù)安全管制對(duì)中國(guó)科技企業(yè)發(fā)展造成不必要的限制；三是以透明規(guī)范的程序及時(shí)公布調(diào)整結(jié)果，說(shuō)明清單的變化，并通過(guò)報(bào)刊、政府網(wǎng)站等渠道同步信息的變化。

4.3 建立許可例外制度

為實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)管與重點(diǎn)監(jiān)管相結(jié)合，可考慮出臺(tái)《出口管制法》配套規(guī)則對(duì)技術(shù)出口許可例外制度作出規(guī)定，實(shí)現(xiàn)兼具靈活性與針對(duì)性的精準(zhǔn)管制，提升技術(shù)安全管制的實(shí)效。從制度設(shè)計(jì)方面來(lái)看，第一，結(jié)合國(guó)別管制清單制度建立許可例外制度?？稍凇冻隹诠苤品ā芬?guī)定的國(guó)別評(píng)估制度下，根據(jù)外交關(guān)系、國(guó)際義務(wù)履行情況等因素進(jìn)行國(guó)別分組，相應(yīng)設(shè)置不同的技術(shù)出口管制強(qiáng)度。第二，基于履行國(guó)際義務(wù)的考量，令某些技術(shù)不適用許可例外，如大規(guī)模殺傷性武器相關(guān)技術(shù)。第三，基于技術(shù)特點(diǎn)針對(duì)性地設(shè)置許可例外，如軍用技術(shù)和兩用技術(shù)在數(shù)量和嚴(yán)格程度上應(yīng)有不同。第四，根據(jù)技術(shù)出口的用途設(shè)置不同的許可例外，如針對(duì)同一技術(shù)，基于官方應(yīng)用的用途向政府、國(guó)際組織出口的許可例外和基于民用用途出口的許可例外應(yīng)區(qū)別設(shè)置，以便于國(guó)際交流合作以及履行國(guó)際義務(wù)。具體而言，可以在《出口管制法》的配套措施中對(duì)技術(shù)許可例外制度作出補(bǔ)充。其一，將許可例外情形進(jìn)行分類并編號(hào)，發(fā)布《出口許可例外清單》規(guī)定基于用途、物項(xiàng)等原因的技術(shù)出口許可例外，在每一大類下設(shè)立具體的技術(shù)出口許可例外類型，并規(guī)定每種編號(hào)的技術(shù)出口許可例外應(yīng)提交的證明材料。其二，結(jié)合前述的國(guó)別分組，在特定的許可例外編號(hào)前加上國(guó)別分組號(hào)，代表此技術(shù)出口許可例外僅適用于特定分組的國(guó)家。其三，由《出口管制法》規(guī)定的國(guó)家出口管制管理部門(mén)定期調(diào)整并及時(shí)公布《出口許可例外清單》，便于出口商查閱和使用。

4.4 加強(qiáng)與國(guó)家安全其他立法的聯(lián)動(dòng)

技術(shù)安全管制制度與外商投資安全審查制度、反制裁法律法規(guī)在目的、手段、機(jī)構(gòu)等方面都有一定聯(lián)系，促進(jìn)技術(shù)安全管制制度與二者的聯(lián)動(dòng)安排能夠強(qiáng)化法律實(shí)施效果，形成技術(shù)安全管制閉環(huán)，更好地構(gòu)建維護(hù)國(guó)家安全。

4.4.1 加強(qiáng)與外資安審制度的聯(lián)動(dòng)

在界定外商投資安全審查范圍的“關(guān)鍵技術(shù)”時(shí)納入技術(shù)安全管制所識(shí)別的關(guān)鍵技術(shù)結(jié)果，在識(shí)別技術(shù)安全管制中的“關(guān)鍵技術(shù)”時(shí)納入外商投資安全審查獲得的相關(guān)信息，以此實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域出口管制與外商投資安全審查的閉環(huán)。具體而言，可結(jié)合《外商投資安全審查辦法》規(guī)定，在審查主體和范圍方面形成聯(lián)動(dòng)。在審查主體方面，《外商投資安全審查辦法》規(guī)定工作機(jī)制由國(guó)家發(fā)展改革委和商務(wù)部牽頭，可在兩部門(mén)的外資司之間建立聯(lián)動(dòng)，定期交流投資領(lǐng)域的技術(shù)相關(guān)信息，報(bào)送技術(shù)識(shí)別工作機(jī)制辦公室，作為技術(shù)識(shí)別的依據(jù)。在審查范圍方面，《外商投資安全審查辦法》第四條規(guī)定的關(guān)鍵技術(shù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可以參照技術(shù)識(shí)別工作機(jī)制的關(guān)鍵核心技術(shù)識(shí)別結(jié)果進(jìn)行規(guī)定和調(diào)整。

4.4.2 順暢與反制裁立法的制度銜接

建立技術(shù)安全管制主管部門(mén)和反制裁主管部門(mén)的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)信息互通、功能互補(bǔ)。一方面，反制裁主管部門(mén)可以根據(jù)其掌握的國(guó)家安全信息，及時(shí)將應(yīng)受管制的技術(shù)反饋給國(guó)家出口管制管理部門(mén)，國(guó)家出口管制管理部門(mén)應(yīng)根據(jù)這些消息及其掌握的信息，及時(shí)更新技術(shù)安全管制清單，以實(shí)現(xiàn)管控的及時(shí)銜接，避免遺漏管制對(duì)象。另一方面，可在出口管制工作協(xié)調(diào)機(jī)制下加強(qiáng)與反制裁管理部門(mén)的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。由商務(wù)部主導(dǎo)，結(jié)合《出口管制法》第五條以及《反外國(guó)制裁法》第十條規(guī)定的建立部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的要求，出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，探索出口管制和反制裁部門(mén)的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。

5 結(jié)語(yǔ)

科技安全是總體國(guó)家安全觀的重要組成部分。新時(shí)代中國(guó)的技術(shù)安全管制制度應(yīng)貫徹黨中央以新安全格局保障新發(fā)展格局的戰(zhàn)略部署，適應(yīng)國(guó)家構(gòu)建新安全格局的需要，滿足更多元化的價(jià)值追求和功能需求，實(shí)現(xiàn)科技發(fā)展與科技安全的動(dòng)態(tài)平衡。既要增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，加強(qiáng)對(duì)外技術(shù)合作交流，又要防止中國(guó)核心技術(shù)外泄，化解國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)技術(shù)安全管制制度對(duì)關(guān)鍵技術(shù)進(jìn)行保護(hù)、對(duì)技術(shù)出口進(jìn)行管理是國(guó)際通行做法，美國(guó)的技術(shù)安全管制制度較為系統(tǒng)、全面，為其重要領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)提供了充分有效的法律保障，對(duì)于中國(guó)技術(shù)安全管制立法的完善具有一定借鑒意義。為更加有效地為中國(guó)重大核心優(yōu)勢(shì)技術(shù)提供法律保障，中國(guó)應(yīng)進(jìn)一步補(bǔ)齊技術(shù)安全管制制度的短板，建立許可例外制度、跨部門(mén)技術(shù)識(shí)別機(jī)制以及技術(shù)安全管制清單動(dòng)態(tài)管理工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全面管制和重點(diǎn)管制的融合，并加強(qiáng)技術(shù)安全管制制度與其他制度的聯(lián)動(dòng)，形成技術(shù)安全管制閉環(huán)。

作者貢獻(xiàn)說(shuō)明

陳 喆：確定選題，設(shè)計(jì)論文框架，撰寫(xiě)論文初稿，審校全文；

陳佳貝：參與研究思路討論，修改論文第3、4部分；

張子鳶：收集整理資料、修改論文第1、2部分。