肖 鵬 劉亞衛(wèi)

一、引言

政府投資是社會總投資的重要組成部分，關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，同時(shí)也是拉動經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎。在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升的發(fā)展階段，擴(kuò)大有效投資已成為地方政府拉動內(nèi)需、改善民生和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的重要手段。本文所討論的“政府重大投資項(xiàng)目”的概念，我國尚未有統(tǒng)一的界定，現(xiàn)實(shí)中各地一般會結(jié)合實(shí)際，參照2017年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施領(lǐng)域政府信息公開的意見》中界定的“重大建設(shè)項(xiàng)目”(1)重大建設(shè)項(xiàng)目是指按照有關(guān)規(guī)定由政府審批或核準(zhǔn)的，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、民生改善有直接、廣泛和重要影響的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目(不包括境外投資項(xiàng)目和對外援助項(xiàng)目)。以及2019年開始施行的《政府投資條例》中對“政府投資”(2)在中國境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資的建設(shè)活動。的概念、范圍、資金安排方式等做出的規(guī)定來確定應(yīng)納入本級預(yù)算的政府重大投資項(xiàng)目?？傮w來看，現(xiàn)有地方性法規(guī)和文件對政府重大投資項(xiàng)目的界定標(biāo)準(zhǔn)大致可分為兩類：一是投資金額標(biāo)準(zhǔn)，即總投資較大、實(shí)施周期較長的投資項(xiàng)目。如《杭州市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于政府重大投資項(xiàng)目監(jiān)督暫行辦法》第二條將重大投資項(xiàng)目界定為“主要指市人民政府當(dāng)年擬新建的，利用財(cái)政公共預(yù)算安排的建設(shè)資金，納入財(cái)政管理的專項(xiàng)建設(shè)資金，政府融資以及政府性負(fù)債資金，土地使用權(quán)出讓金，轉(zhuǎn)讓、出售、拍賣國有資產(chǎn)及其經(jīng)營權(quán)所得的國有資產(chǎn)權(quán)益收入，國際金融組織和外國政府的貸款、贈款等資金，且投資規(guī)模2億元以上的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目”。二是戰(zhàn)略政策標(biāo)準(zhǔn)，即投資項(xiàng)目服務(wù)于地區(qū)重大戰(zhàn)略決策部署，或符合當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃以及政策導(dǎo)向。

近年來，政府重大投資項(xiàng)目呈現(xiàn)出迅猛增長的態(tài)勢，僅2022年(截至11月底)國家發(fā)改委審批核準(zhǔn)了106個重大項(xiàng)目，總投資約1.5萬億元，(3)穩(wěn)增長，中國經(jīng)濟(jì)如何蓄能加力[N].光明日報(bào)，2022-12-22.鑒于此類項(xiàng)目巨大的投資金額和重要的戰(zhàn)略意義，中央和地方都十分關(guān)注項(xiàng)目的進(jìn)展與實(shí)效。加快推進(jìn)重大項(xiàng)目建設(shè)，是擴(kuò)大國內(nèi)需求、穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤的重要支撐，是優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、推動高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措。(4)發(fā)揮有效投資關(guān)鍵作用——各地加快推進(jìn)重大項(xiàng)目建設(shè)[N].經(jīng)濟(jì)日報(bào)，2023-07-17.審查監(jiān)督加快重大項(xiàng)目的推進(jìn)力度，提高重大項(xiàng)目的績效顯得尤為重要。

基于以上背景，我國政府重大投資項(xiàng)目決策的科學(xué)化、管理的規(guī)范化以及資金的使用效益問題引發(fā)了社會各界的高度重視。然而，當(dāng)前我國在政府重大投資項(xiàng)目審查監(jiān)督的統(tǒng)一性、規(guī)范性以及精細(xì)化等方面都有待進(jìn)一步提高和完善，本文通過歸納日本和英國在政府投資項(xiàng)目管理或?qū)彶楸O(jiān)督方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)際，從中提煉出了可供人大審查監(jiān)督借鑒的做法，以期為形成符合我國特色的政府重大投資項(xiàng)目審查監(jiān)督體系建言獻(xiàn)策，助力政府重大投資項(xiàng)目的科學(xué)決策、規(guī)范管理以及效益提升。

二、我國政府重大投資項(xiàng)目審查監(jiān)督概況

由于我國目前尚未出臺統(tǒng)一的專門針對政府重大投資項(xiàng)目審查監(jiān)督的相關(guān)文件，為加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，規(guī)范政府投資項(xiàng)目的決策、實(shí)施和監(jiān)督，提高政府投資效益，各地一般結(jié)合實(shí)際，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，制定相應(yīng)的政府投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例、預(yù)算審查監(jiān)督條例、政府投資項(xiàng)目審計(jì)條例等。

我們從國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫中查閱了《政府投資條例》《鄭州市政府投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例》《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例》《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例》《洛陽市政府投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例》《貴陽市政府投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例》《天津市政府投資條例》，梳理了我國現(xiàn)行政府重大投資項(xiàng)目審查監(jiān)督的主體情況，發(fā)現(xiàn)各級人大、審計(jì)機(jī)關(guān)、投資主管部門、社會公眾等均不同程度地參與到了各地對政府重大投資項(xiàng)目的審查監(jiān)督過程。依法對政府重大投資項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督，是各級人大履行職責(zé)的重要內(nèi)容(溫來成和張慶澳，2023)，有關(guān)人大對政府重大投資項(xiàng)目的監(jiān)督要求主要體現(xiàn)在各地新修訂的預(yù)算審查監(jiān)督條例中。2018年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)，意見指出，“按照黨中央改革部署要求和預(yù)算法、監(jiān)督法規(guī)定，人大對支出預(yù)算和政策開展全口徑審查和全過程監(jiān)管”“加強(qiáng)對重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目的審查”，并提出了明確要求，強(qiáng)調(diào)了人大在重大投資項(xiàng)目審查監(jiān)督中的重要性。隨后，不少省份在新修訂的預(yù)算審查監(jiān)督條例中新增了相應(yīng)內(nèi)容。通過對各地新修訂條例的梳理，本文歸納了現(xiàn)行人大對政府重大投資項(xiàng)目審查監(jiān)督的程序及相應(yīng)制度。(5)需要注意的是這些內(nèi)容并不是所列舉城市的統(tǒng)一做法，本文將相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了匯總。

(一)監(jiān)管主體

1.各級人大

地方各級人民代表大會常務(wù)委員會對政府投資項(xiàng)目計(jì)劃的執(zhí)行情況依法進(jìn)行監(jiān)督，人民代表大會設(shè)立專門委員會依法開展監(jiān)督工作，對相關(guān)重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目開展調(diào)查研究，并提出意見建議。各級政府應(yīng)當(dāng)在上一年度國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告中，對政府投資項(xiàng)目計(jì)劃執(zhí)行情況作專項(xiàng)報(bào)告，接受本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督；各級政府應(yīng)當(dāng)在年初將上一年度政府投資計(jì)劃的執(zhí)行情況，(6)上一年度計(jì)劃執(zhí)行情況報(bào)告應(yīng)當(dāng)列明以下內(nèi)容：下達(dá)計(jì)劃金額和國庫支付金額，完成工程結(jié)算、竣工決算項(xiàng)目情況，開展項(xiàng)目后評價(jià)情況，計(jì)劃執(zhí)行存在的問題。納入本年度政府投資計(jì)劃草案，向本級人民代表大會報(bào)告；在年中將本年度上半年政府投資計(jì)劃的執(zhí)行情況，向本級人民代表大會常務(wù)委員會報(bào)告。

2.審計(jì)機(jī)關(guān)

審計(jì)機(jī)關(guān)依法對政府投資項(xiàng)目實(shí)行開工前審計(jì)、預(yù)(概)算執(zhí)行情況審計(jì)和竣工決算審計(jì)，可以直接對有關(guān)的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、供貨等單位取得建設(shè)項(xiàng)目資金的真實(shí)性、合法性進(jìn)行調(diào)查。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地對重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)和跟蹤審計(jì)，并對審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題依法處理。建設(shè)單位可以在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)。市審計(jì)機(jī)關(guān)對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)的，根據(jù)合同約定其審計(jì)結(jié)果對建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理和施工單位具有約束力，并作為有關(guān)單位辦理工程結(jié)算和竣工財(cái)務(wù)決算的依據(jù)。

3.投資主管部門

在我國，各地發(fā)改部門通常為政府投資項(xiàng)目的主管部門，負(fù)責(zé)對政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施綜合監(jiān)督管理，監(jiān)督檢查政府投資項(xiàng)目計(jì)劃的執(zhí)行情況，對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行稽察，形成稽察報(bào)告，并向市政府報(bào)告。例如，汕頭市進(jìn)一步要求市、區(qū)(縣)發(fā)展改革主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)行政管理部門建立信息通報(bào)和共享制度，以加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目建設(shè)過程的監(jiān)督管理。

市投資主管部門、財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在對全市經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境有重大影響的項(xiàng)目竣工并投入使用或者運(yùn)營后，對政府投資項(xiàng)目組織開展后評價(jià)，項(xiàng)目后評價(jià)內(nèi)容包括項(xiàng)目前期工作、實(shí)施情況、工程質(zhì)量、投資效益、環(huán)境效益、社會效益等?？筛鶕?jù)國家有關(guān)規(guī)定，科學(xué)合理選擇部分已建成的政府投資項(xiàng)目，委托具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)或者組織專家開展項(xiàng)目后評價(jià)。項(xiàng)目后評價(jià)結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為有關(guān)發(fā)展規(guī)劃和政府投資項(xiàng)目審批與建設(shè)管理的重要參考。

4.其他有關(guān)部門

市財(cái)政、規(guī)劃和自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房建設(shè)以及其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法對政府投資項(xiàng)目相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督；監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目廉情預(yù)警評估，監(jiān)察政府投資項(xiàng)目相關(guān)單位和個人的職責(zé)履行情況，查處政府投資項(xiàng)目建設(shè)過程中的違法違紀(jì)行為。

5.社會監(jiān)督

多地均要求政府投資項(xiàng)目的建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位名稱及其責(zé)任人姓名，應(yīng)當(dāng)在政府投資項(xiàng)目施工現(xiàn)場和建成后的建筑物或者構(gòu)筑物上標(biāo)明。項(xiàng)目主管部門和建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將政府投資項(xiàng)目的概算金額、預(yù)算金額、設(shè)計(jì)施工單位及合同金額、竣工日期、驗(yàn)收結(jié)論、結(jié)算金額等情況，在相關(guān)工作發(fā)生或者完成之日起在規(guī)定的工作日內(nèi)通過政府指定的網(wǎng)站進(jìn)行公布，接受社會監(jiān)督。市政府或投資主管部門應(yīng)當(dāng)建立、完善政府投資項(xiàng)目公眾參與制度和管理責(zé)任追究制度，設(shè)置并公布舉報(bào)電話、網(wǎng)站和信箱等，接受公眾和新聞媒體的監(jiān)督。任何組織和個人有權(quán)向市投資主管部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)等舉報(bào)政府投資項(xiàng)目審批和建設(shè)中的違法行為。

(二)監(jiān)督程序

從上述梳理的內(nèi)容來看，政府重大投資項(xiàng)目的監(jiān)督主體較多，且沒有統(tǒng)一的規(guī)定和清晰的職責(zé)劃分，在實(shí)際的監(jiān)督過程中，各監(jiān)督主體的側(cè)重點(diǎn)及其所發(fā)揮的作用不同。各級人大作為政府重大投資項(xiàng)目審查監(jiān)督的重要主體，其相關(guān)職責(zé)主要在各地的預(yù)算審查監(jiān)督條例中進(jìn)行了明確，本文對《意見》發(fā)布后，天津市、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、遼寧省、黑龍江省、上海市、江蘇省在新修訂的預(yù)算審查監(jiān)督條例中有關(guān)政府重大投資項(xiàng)目的內(nèi)容進(jìn)行了整理，按照預(yù)算審查前、預(yù)算審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、決算審查和批準(zhǔn)、績效評價(jià)的環(huán)節(jié)列出了人大對政府重大投資項(xiàng)目的預(yù)算審查監(jiān)督工作。(7)要注意的是這些內(nèi)容并不是所列舉地區(qū)的統(tǒng)一做法，本文將相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了匯總。

1.預(yù)算審查前

人大常務(wù)委員會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在預(yù)算審查前召開座談會，聽取其他專門委員會和常務(wù)委員會其他工作機(jī)構(gòu)、本級人大代表、預(yù)算審查監(jiān)督咨詢專家等關(guān)于重大投資項(xiàng)目等方面的意見和建議，并向本級人民政府財(cái)政部門反饋。

2.預(yù)算審查和批準(zhǔn)

人民政府財(cái)政部門在具體編制預(yù)算草案時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽取本級人大代表、專家學(xué)者以及社會各界關(guān)于重大投資項(xiàng)目等方面的意見建議，并在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，將預(yù)算草案的初步方案提交本級人大財(cái)經(jīng)委員會進(jìn)行初步審查的同時(shí)提供有關(guān)重大投資項(xiàng)目的預(yù)算安排、重大投資項(xiàng)目表、績效目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)措施等材料，由人大財(cái)經(jīng)委員會審查重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目安排與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃相銜接的情況、是否符合本行政區(qū)域重點(diǎn)工作需要，預(yù)算安排是否科學(xué)、規(guī)范、適當(dāng)，績效目標(biāo)是否明確、可行等內(nèi)容。

3.預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督

各級人大在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督過程中重點(diǎn)監(jiān)督重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的資金撥付、預(yù)算執(zhí)行及績效目標(biāo)完成情況；人民代表大會常務(wù)委員會在監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行時(shí)，可以要求本級人民政府對重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)或者專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，并報(bào)告審計(jì)結(jié)果；各級政府在向市、區(qū)人大常委會報(bào)告國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況、預(yù)算執(zhí)行情況時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)告重大投資項(xiàng)目計(jì)劃和預(yù)算的執(zhí)行情況，相關(guān)部門在預(yù)算執(zhí)行中對重大投資項(xiàng)目資金安排進(jìn)行調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本級人大財(cái)經(jīng)委、人大常委會預(yù)算工委報(bào)告。

4.決算審查和批準(zhǔn)

預(yù)算年度終了后，由財(cái)政部門在提交決算草案的同時(shí)提供政府重大投資項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況表；決算草案報(bào)告中應(yīng)當(dāng)包括重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行情況以及資金使用績效總體情況。

5.績效評價(jià)

人民代表大會常務(wù)委員會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)可以委托第三方機(jī)構(gòu)對本級人民政府重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目和部門預(yù)算的資金，以及相關(guān)支出政策進(jìn)行績效評價(jià)，并將評價(jià)結(jié)果提請本級人民代表大會常務(wù)委員會主任會議研究。各部門、各單位重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目支出等重要績效評價(jià)結(jié)果與決算草案同步報(bào)送本級人民代表大會常務(wù)委員會審查。

(三)監(jiān)督方式

1.人大監(jiān)督方式

人民代表大會常務(wù)委員會可通過聽取和審議政府專項(xiàng)報(bào)告、專題視察、開展執(zhí)法檢查、開展詢問或者質(zhì)詢、組織特定問題調(diào)查、聘請第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助監(jiān)督等方式，對政府重大項(xiàng)目投資情況依法進(jìn)行監(jiān)督。

2.投資主管部門委派稽察特派員

投資主管部門可委派稽察特派員，由其每次在稽察工作結(jié)束后，結(jié)合稽察內(nèi)容及時(shí)向其主管部門提交稽察報(bào)告?；焯嘏蓡T在稽察工作中發(fā)現(xiàn)被稽察單位的行為有可能危及項(xiàng)目工程安全、造成國有資產(chǎn)流失或者侵害國家利益以及稽察特派員認(rèn)為應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告的其他緊急情況時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向其主管部門提出專題報(bào)告。重大的事項(xiàng)和情況，由其主管部門向人民政府報(bào)告。

3.投資主管部門在線監(jiān)測方式

建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)通過在線平臺定期向投資主管部門如實(shí)報(bào)送政府投資項(xiàng)目開工建設(shè)、投資完成、竣工等信息。不按時(shí)報(bào)送或虛報(bào)、假報(bào)、瞞報(bào)信息的，市投資主管部門可以向有關(guān)行業(yè)主管部門通報(bào)情況并責(zé)令限期改正。

三、日本、英國政府重大投資項(xiàng)目審查監(jiān)督做法梳理

(一)日本有關(guān)政府投資項(xiàng)目的管理及審查監(jiān)督實(shí)踐

項(xiàng)目管理方面，除環(huán)境項(xiàng)目由環(huán)境省單獨(dú)管理外，日本其余政府投資項(xiàng)目均由國土交通省集中管理，(8)環(huán)境省、國土交通省均為日本中央省廳。其下設(shè)的住宅局、都市地域整備局、鐵路局、河川局和道路局等業(yè)務(wù)部門分別負(fù)責(zé)對應(yīng)領(lǐng)域政府投資項(xiàng)目的立項(xiàng)審批、資金審查和項(xiàng)目監(jiān)管；審計(jì)監(jiān)督方面，日本主要通過會計(jì)檢查院來實(shí)現(xiàn)對政府投資項(xiàng)目實(shí)施過程的追蹤；日本議會作為立法機(jī)關(guān)，在政府投資項(xiàng)目的審查監(jiān)督過程中發(fā)揮了重要作用。

1.主管部門事前審批，議會參與審查

日本由國土交通省對政府投資項(xiàng)目開展集中管理，并由其下設(shè)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)立項(xiàng)審批、資金審查和項(xiàng)目監(jiān)管。因此，在政府投資項(xiàng)目開展前的準(zhǔn)備和規(guī)劃階段，國土交通省會指定機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地調(diào)查和論證，包括項(xiàng)目所需成本、項(xiàng)目可行性、經(jīng)濟(jì)論證、財(cái)務(wù)論證、環(huán)保、自然資源、社會效益等多個方面，其中項(xiàng)目可行性涉及國家發(fā)展規(guī)劃的法律法規(guī)、中長期經(jīng)濟(jì)和專項(xiàng)規(guī)劃、建設(shè)規(guī)模的控制、項(xiàng)目投資效益、技術(shù)的合理性等問題。

國土交通省下設(shè)多個審議會，一些審議會包含議會議員，如當(dāng)前的國土審議會和國家土地開發(fā)干線道路建設(shè)委員會目前均含有6位眾議院議員，4位上議院議員。這些審議會協(xié)助國土交通大臣調(diào)查審議與項(xiàng)目有關(guān)的重要事項(xiàng)，在投資項(xiàng)目報(bào)告書上交國土交通省后，國土交通大臣通常針對投資項(xiàng)目征詢相關(guān)審議會。這種方式在一定程度上加大了議會在政府投資項(xiàng)目行政監(jiān)督過程中的參與力度。同時(shí)，在此期間政府針對是否立項(xiàng)還要向社會公開征詢意見，舉行公開聽證會等。

通常情況下，政府投資項(xiàng)目只需要通過國土交通大臣的批準(zhǔn)便可生效，但對于風(fēng)險(xiǎn)較大、投資成本較高的政府投資項(xiàng)目，日本民眾可由議員向議會提交請?jiān)笗?，要求議會對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行審查。在議會召開期間，議會將根據(jù)提交的有關(guān)投資項(xiàng)目的問題主旨書，對項(xiàng)目進(jìn)行事前審查并針對問題作出回復(fù)。從當(dāng)前資料來看，由于日本自然災(zāi)害頻發(fā)，地質(zhì)條件復(fù)雜，因此日本議會對政府投資項(xiàng)目的審查較為側(cè)重技術(shù)的可行性和對環(huán)境的影響，同時(shí)也會涉及社會效益的論證。在資金方面，國土交通大臣批準(zhǔn)的政府投資項(xiàng)目的預(yù)算資金，將納入政府年度預(yù)算中，由財(cái)務(wù)省提交議會。日本議會在分科會時(shí)參考國土交通省編制的預(yù)算重點(diǎn)，對政府投資項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行質(zhì)詢和審議。對于使用財(cái)政投融資資金的投資項(xiàng)目，議會將同時(shí)參考年度財(cái)政投融資計(jì)劃。

2.會計(jì)檢查院進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督

日本議會主要通過會計(jì)檢查院的審計(jì)監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)對政府投資項(xiàng)目實(shí)施過程的追蹤。會計(jì)檢查院是日本獨(dú)立于內(nèi)閣且不直接受制于議會的獨(dú)立審計(jì)行政機(jī)構(gòu)，是日本最高審計(jì)機(jī)關(guān)，同時(shí)享有對被審計(jì)單位的違法違規(guī)違紀(jì)人員的行政處理權(quán)，整體上與我國的審計(jì)署職能相近。會計(jì)檢查院具有向議會報(bào)告的義務(wù)，因此需在一定程度上根據(jù)議會的意愿進(jìn)行審計(jì)。日本會計(jì)檢查院的審計(jì)內(nèi)容分為三個維度：正確性、合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性和效果性，分別對預(yù)算執(zhí)行情況、會計(jì)業(yè)務(wù)處理方法、成本和收益情況以及項(xiàng)目整體效果進(jìn)行審查。

3.主管部門進(jìn)行績效評估

在日本，國土交通省共設(shè)置了七種類型的評估活動，其中的公共工程評價(jià)適用于國土交通省所管轄的政府投資項(xiàng)目評價(jià)。

在政府投資項(xiàng)目開展前的準(zhǔn)備和規(guī)劃階段，由負(fù)責(zé)項(xiàng)目立項(xiàng)審批、資金審查的部門對項(xiàng)目開展初步評估，旨在規(guī)劃項(xiàng)目所需成本，論證項(xiàng)目的必要性。內(nèi)容包括成本效益分析，(9)事前計(jì)算的成本是在一定假設(shè)下計(jì)算的項(xiàng)目成本與維修管理成本，能夠貨幣化的收益利用替代法或消費(fèi)者剩余的方法計(jì)算，難以貨幣化的效果則通過同類項(xiàng)目檢查表等歷史資料確認(rèn)。根據(jù)投資項(xiàng)目的特點(diǎn)，進(jìn)行多方面的評估，包括對生活、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的影響以及防御災(zāi)害的情況等。計(jì)劃項(xiàng)目執(zhí)行過程中，一般需要經(jīng)過若干次評估，每一次評估后及時(shí)向管理者反饋評估結(jié)果，并以此不斷地做出調(diào)整。

在項(xiàng)目建設(shè)過程中，對應(yīng)的業(yè)務(wù)部門會圍繞社會經(jīng)濟(jì)狀況的變化、項(xiàng)目的投資效益(基于成本—效益分析法)，從業(yè)務(wù)進(jìn)展前景、替代方案的可能性等角度對投資項(xiàng)目進(jìn)行重新評估，從而決定投資項(xiàng)目繼續(xù)開展或終止。對于決定終止的投資項(xiàng)目，業(yè)務(wù)部門將進(jìn)一步考慮如何處理現(xiàn)有結(jié)構(gòu)，并明確處理現(xiàn)有投資金額與取消相關(guān)的額外費(fèi)用。

公共工程的事后績效評價(jià)會在項(xiàng)目完成后一定時(shí)間內(nèi)開展，一般為完成后五年內(nèi)，評價(jià)內(nèi)容及指標(biāo)如表1所示。除此之外，部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為有必要的項(xiàng)目，也可以再次進(jìn)行事后績效評價(jià)，主要有以下兩種情況：第一，從審議結(jié)果來看，投資項(xiàng)目的效果還沒有充分體現(xiàn)，但由事后評估的執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人判斷可以預(yù)期隨著時(shí)間的推移，會逐漸有效的項(xiàng)目；第二，根據(jù)審議結(jié)果，事后評價(jià)實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人判斷需要采取改進(jìn)措施的項(xiàng)目。

表1 公共工程的績效評價(jià)內(nèi)容

4.績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

從上述績效評價(jià)的指標(biāo)來看，項(xiàng)目的效率分析涵蓋了對政府投資項(xiàng)目前期預(yù)算投入與項(xiàng)目經(jīng)營所帶來的經(jīng)濟(jì)效益的考量；社會效益?zhèn)戎赜诳疾祉?xiàng)目的經(jīng)營效果，主要反映投資項(xiàng)目所帶來的社會經(jīng)濟(jì)條件的變化；實(shí)施環(huán)境側(cè)重于對項(xiàng)目實(shí)施合理性的分析。在實(shí)際進(jìn)行項(xiàng)目的績效評價(jià)時(shí)，實(shí)施主體會根據(jù)各項(xiàng)績效指標(biāo)的相對重要性進(jìn)行加權(quán)，權(quán)重通過開展問卷調(diào)查的結(jié)果計(jì)算得出。

事后評價(jià)的實(shí)施主體在完成評價(jià)后，需將項(xiàng)目的審議結(jié)果及對應(yīng)方針、對應(yīng)方針的決定理由、得出結(jié)論的經(jīng)過、事后評價(jià)的根據(jù)等一并報(bào)告給項(xiàng)目主管部門審議。如果針對績效評價(jià)結(jié)果，主管部門認(rèn)為有必要修改同類項(xiàng)目的計(jì)劃、調(diào)查方式和項(xiàng)目評價(jià)方法時(shí)，會在審議過程中指出并公布應(yīng)對措施。無論是實(shí)施過程中的重新評估，還是事后的評價(jià)都會在下一階段政府制定政策或議會審議預(yù)算時(shí)得到充分應(yīng)用。

(二)英國議會對重大投資項(xiàng)目進(jìn)行審查監(jiān)督的實(shí)踐做法及特點(diǎn)

在英國，政府各部門投資項(xiàng)目均需經(jīng)過立項(xiàng)、議會授權(quán)、執(zhí)行和績效評價(jià)四個階段(見圖1)，英國議會對重大投資項(xiàng)目的審查監(jiān)督也在各個環(huán)節(jié)有不同的體現(xiàn)，且涉及多個主體的參與。其中，議會下屬的各部門專門委員會、財(cái)政委員會、公共賬目委員會等組織通過開展調(diào)查(10)涉及對重大投資項(xiàng)目進(jìn)行審查監(jiān)督的調(diào)查主要包括以下三類：某調(diào)查專門針對某項(xiàng)重大投資項(xiàng)目、一類項(xiàng)目的專題調(diào)查中包含重大投資項(xiàng)目、針對整本預(yù)算或預(yù)算執(zhí)行情況的例行調(diào)查中涉及重大投資項(xiàng)目。的方式，在重大投資項(xiàng)目的審查監(jiān)督中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，本文主要按項(xiàng)目的實(shí)施階段對英國議會的審查監(jiān)督職責(zé)及做法進(jìn)行了介紹。

圖1 各階段英國議會審查監(jiān)督的具體做法資料來源：UK Parliament.Financial Scrutiny Uncovered.

1.重大投資項(xiàng)目立項(xiàng)階段的議會審查監(jiān)督

英國政府的重大投資項(xiàng)目通過開支審查(spending review)實(shí)現(xiàn)立項(xiàng)，并列入部門預(yù)算。開支審查每2～4年舉辦一次，形成政府的長期支出計(jì)劃，并為部門支出設(shè)定限額。支出審查的形式一般是財(cái)政部和其他各部門間為期幾個月的討論，議會不介入政府部門的決策。開支審查文件中的部門開支安排章節(jié)會在公布部門資本支出限額的同時(shí)說明本部門的重大投資項(xiàng)目支出安排，寫入開支審查文件也就意味著重大投資項(xiàng)目正式立項(xiàng)。

重大投資項(xiàng)目的立項(xiàng)階段，議會對于重大投資項(xiàng)目的審查監(jiān)督主要體現(xiàn)在三個方面：一是財(cái)政委員會將針對每一次開支審查開展調(diào)查，并發(fā)布報(bào)告，其中各部門立項(xiàng)的重大投資項(xiàng)目也是調(diào)查的重要內(nèi)容；二是各專門委員會則會調(diào)查新的開支計(jì)劃對本部門的影響，包括重大投資項(xiàng)目對本部門的影響，這一調(diào)查可能是專門針對本次開支審查的，也可能涵蓋在其他主題的調(diào)查中，在此過程中，下議院審查組(the scrutiny unit)將為各專門委員會提供簡報(bào)(briefing)以支持他們的審查；三是最具重要性、復(fù)雜性的一些項(xiàng)目則需要上報(bào)議會進(jìn)行專門立法。

2.重大投資項(xiàng)目授權(quán)階段的議會審查監(jiān)督

在英國，任何支出項(xiàng)目資金的撥付都需經(jīng)議會授權(quán)。經(jīng)開支審查后，各部門制定部門預(yù)算(department budget)，完成投資項(xiàng)目的立項(xiàng)。每年4月，各部門需要制定主要概算(main estimates)，列明包括重大投資項(xiàng)目在內(nèi)的各項(xiàng)開支向議會申請授權(quán)，議會將對主要概算進(jìn)行表決，通過供應(yīng)和撥款法案(supply and appropriation bills)，投資項(xiàng)目才能正式進(jìn)入實(shí)施階段。

在授權(quán)階段，議會對重大投資項(xiàng)目的審查監(jiān)督主要體現(xiàn)在兩方面：一是專門委員會對各部門提交的概算及概算備忘錄開展審查，概算備忘錄中將對重大投資項(xiàng)目信息進(jìn)行突出強(qiáng)調(diào)以體現(xiàn)專門委員會對其進(jìn)行的關(guān)注，審查組在其中發(fā)揮著改善概算備忘錄質(zhì)量以及為專門委員會提供專業(yè)支持的作用；二是下議院在概算日對各部門的概算進(jìn)行辯論與表決。

3.重大投資項(xiàng)目年度評價(jià)階段的議會審查監(jiān)督

每年7月，各部門會向議會提交上一財(cái)政年度的年度報(bào)告和賬目(annual report and accounts)。年度報(bào)告和賬目包括三個部分：績效報(bào)告(performance report)、責(zé)任報(bào)告(accountability report)和財(cái)務(wù)報(bào)表(financial statements)，其中績效報(bào)告涉及各部門重大投資項(xiàng)目的績效情況。此外，每年的5～7月，英國財(cái)政部下屬的二級單位基礎(chǔ)設(shè)施與項(xiàng)目管理局(infrastructure and projects authority，IPA)會公布專門的重大投資項(xiàng)目年度報(bào)告，該報(bào)告將公布各政府部門的重大投資項(xiàng)目交付信心評級及項(xiàng)目簡介。與此同時(shí)，各政府部門也會在各自網(wǎng)站上公布本部門的重大投資項(xiàng)目組合數(shù)據(jù)(government major project portfolio data)，主要涉及當(dāng)前重大投資項(xiàng)目的數(shù)量、成本、進(jìn)度、交付信心等更為詳細(xì)的信息。

這一階段，議會對重大投資項(xiàng)目的審查監(jiān)督體現(xiàn)在：一是專門委員會就年度報(bào)告和賬目的內(nèi)容開展審查，此前，審查組代表專門委員會提前對年度報(bào)告和賬目進(jìn)行分析，其中將涉及對重大投資項(xiàng)目開展情況的分析，從而為專門委員會的審查提供參考；二是公共賬目委員會(the public accounts committee)將根據(jù)國家審計(jì)署提供的報(bào)告，針對重大投資項(xiàng)目資金的效率與效益向政府各部門進(jìn)行質(zhì)詢以及提供建議，而各部門一般在三個月左右的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行回應(yīng)。

4.英國議會重大投資項(xiàng)目審查監(jiān)督的特點(diǎn)

英國議會重大投資項(xiàng)目審查監(jiān)督具有以下特點(diǎn)：第一，政府報(bào)告重點(diǎn)突出，審查監(jiān)督的針對性強(qiáng)。政府上報(bào)的開支審查文件、部門概算以及年度報(bào)告分別是立項(xiàng)、授權(quán)和年度評價(jià)階段中，議會進(jìn)行重大投資項(xiàng)目審查監(jiān)督的重要依據(jù)。這些文件通過設(shè)定專門的章節(jié)、單獨(dú)報(bào)表等方式對重大投資項(xiàng)目的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了突出強(qiáng)調(diào)，方便議會有針對性地進(jìn)行審查監(jiān)督。第二，監(jiān)督主體之間合作緊密，審查監(jiān)督的科學(xué)性高。英國議會重大投資項(xiàng)目的審查監(jiān)督主體包括全院大會、專門委員會、下議院審查組、公共賬目委員會以及國家審計(jì)署等，各主體之間分工明確且相互配合，從而使得議會對重大投資項(xiàng)目的審查監(jiān)督更為全面且科學(xué)。第三，英國議會制定了各類指導(dǎo)性文件用于規(guī)范審查監(jiān)督的思維框架，審查監(jiān)督的規(guī)范性強(qiáng)。關(guān)于專門委員會的審查監(jiān)督，下議院審計(jì)署編制了審查監(jiān)督指導(dǎo)性文件《財(cái)政審查揭露》(FinancialScrutinyUncovered)以及《更好的財(cái)政審查》(BetterFinancialScrutiny)，重大投資項(xiàng)目審查是國家審計(jì)署每年績效審查的重要內(nèi)容，為此，國家審計(jì)署制定了針對項(xiàng)目審查的專門指導(dǎo)性文件《項(xiàng)目審查的框架》(FrameworktoReviewProgrammes)。第四，議會審查與政府整改之間聯(lián)系緊密，審查監(jiān)督的結(jié)果得到了有效應(yīng)用。英國議會審查監(jiān)督的最終目的是改善政府管理，公共賬目委員會對重大投資項(xiàng)目的審查監(jiān)督始終圍繞著這一目標(biāo)展開，審查結(jié)果與政府改進(jìn)之間的銜接緊密且整個過程透明度高。

四、日本、英國兩國經(jīng)驗(yàn)對我國政府重大投資項(xiàng)目審查監(jiān)督的啟示

(一)健全政府投資的法律約束制度

在日本，政府的投資行為被完全納入立法的保護(hù)和監(jiān)督之下，通過設(shè)立特別法來對其進(jìn)行事前規(guī)范，進(jìn)行新的投資活動或重要投資活動的變更也需要先制定或修訂法規(guī)，整個過程受到了嚴(yán)格的法律制約，議會作為立法機(jī)關(guān)發(fā)揮了重要的約束作用。目前，我國針對不同領(lǐng)域的政府投資項(xiàng)目沒有以法律的形式進(jìn)行約束，事前的項(xiàng)目審批以及地方人大的項(xiàng)目會審更多依靠編制的項(xiàng)目建議書或可行性研究，對政府投資項(xiàng)目缺乏統(tǒng)一、有力、規(guī)范且全面的法律制度約束。健全政府投資的法律約束制度能夠規(guī)范政府的投資行為、降低對政府投資項(xiàng)目事前審查監(jiān)督的盲目性，有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施過程中的問題并提高項(xiàng)目資金的使用效率。

英國議會制定了各類指導(dǎo)性文件用于規(guī)范審查監(jiān)督的思維框架，如《財(cái)政審查揭露》《更好的財(cái)政審查》《項(xiàng)目審查的框架》等，這些指導(dǎo)性文件無論對于項(xiàng)目的審查監(jiān)督部門還是項(xiàng)目實(shí)施部門均具有非常強(qiáng)的指導(dǎo)意義。對于項(xiàng)目實(shí)施部門而言，需要在項(xiàng)目實(shí)施的全過程關(guān)注文件提出的審查監(jiān)督重點(diǎn)及范圍，項(xiàng)目審查監(jiān)督部門可以依據(jù)這些指導(dǎo)性文件進(jìn)行規(guī)范、科學(xué)、高效的審查監(jiān)督。借鑒其經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)當(dāng)通過規(guī)范性的文件明確各級人大或其他監(jiān)管主體進(jìn)行重大投資項(xiàng)目審查監(jiān)督的程序、內(nèi)容、方式和方法等，為監(jiān)管主體提供清晰全面的指導(dǎo)框架，以更好地發(fā)揮各主體的監(jiān)督作用。

(二)在人大內(nèi)部組建專業(yè)審查組，提高審計(jì)部門的獨(dú)立性

從英國議會重大投資項(xiàng)目審查監(jiān)督的實(shí)踐來看，專門委員會和公共賬目委員會這兩大審查主體均與專業(yè)支持機(jī)構(gòu)建立了合作。這對于我國人大重大投資項(xiàng)目審查監(jiān)督提升專業(yè)性具有很強(qiáng)的借鑒意義?？山梃b其經(jīng)驗(yàn)，在人大內(nèi)部組建起具備相關(guān)專業(yè)知識的審查組，與人大常委會預(yù)算工作委員會密切配合。當(dāng)前我國各級人大的機(jī)構(gòu)設(shè)置中，主要由人大常委會預(yù)算工作委員會通過審查財(cái)政預(yù)決算報(bào)告來發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督職能，應(yīng)在此基礎(chǔ)上，通過加強(qiáng)專業(yè)人員的配備來強(qiáng)化其對重大投資項(xiàng)目審查監(jiān)督的專業(yè)性。具體而言，可以從人大代表中選取具有項(xiàng)目管理方面專業(yè)知識與技能的代表組成審查組，通過協(xié)助人大常委會預(yù)算工作委員會開展報(bào)告分析、提供專業(yè)意見等形式來提升人大對重大投資項(xiàng)目審查監(jiān)督的效率。

日本會計(jì)檢查院作為獨(dú)立的審計(jì)行政機(jī)構(gòu)，不受行政機(jī)關(guān)干擾，通過議會保證自己的預(yù)算，獨(dú)立性較高。獨(dú)立性是現(xiàn)代審計(jì)制度的基石，它既是影響審計(jì)質(zhì)量的關(guān)鍵因素，也是確保審計(jì)可信性和合法性的重要前提。為保障審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，更好地發(fā)揮審計(jì)在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用，未來我國應(yīng)進(jìn)一步加大改革創(chuàng)新力度，不斷完善審計(jì)制度，繼續(xù)健全有利于依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的審計(jì)管理體制。

(三)規(guī)范人大參與重大投資項(xiàng)目審查監(jiān)督的程序與內(nèi)容

英國議會進(jìn)行重大投資項(xiàng)目審查監(jiān)督的程序和審查內(nèi)容框架均具有很強(qiáng)的規(guī)范性。當(dāng)前，我國各地區(qū)預(yù)算審查監(jiān)督的內(nèi)容與程序存在著較大差異，不規(guī)范問題突出，削弱了人大監(jiān)督的有效性(王金秀等，2022)。應(yīng)在《意見》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化人大對重大投資項(xiàng)目審查監(jiān)督的重點(diǎn)。重大投資項(xiàng)目的監(jiān)督涉及人大、審計(jì)、主管部門、其他部門以及社會公眾等主體，應(yīng)對各主體的審查側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行明確區(qū)分，以形成全面的財(cái)政“大監(jiān)督”體系，這也是進(jìn)一步統(tǒng)一和規(guī)范審查監(jiān)督程序和內(nèi)容框架的前提。

英國議會審查監(jiān)督的側(cè)重點(diǎn)在于政府管理水平，這在議會委員會、國家審計(jì)署開展重大投資項(xiàng)目審查監(jiān)督的指導(dǎo)性文件中有充分的體現(xiàn)，盡管公共賬目委員會開展的是績效審查，但也并非僅關(guān)注細(xì)節(jié)性的績效目標(biāo)及完成情況，同時(shí)還注重政府現(xiàn)行的項(xiàng)目管理水平能否保障項(xiàng)目績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這種側(cè)重點(diǎn)的設(shè)定對于我國人大開展重大投資項(xiàng)目的審查監(jiān)督具有重要的借鑒意義，人大的審查監(jiān)督不應(yīng)當(dāng)是簡單地重復(fù)投資主管部門或財(cái)政部門的審查監(jiān)督工作，也應(yīng)當(dāng)注重提升政府治理水平與治理能力的現(xiàn)代化。

在日本，一般的政府投資項(xiàng)目只需要通過國土交通大臣的批準(zhǔn)便可生效，但對于風(fēng)險(xiǎn)較大、投資成本較高的政府投資項(xiàng)目，需由議員向議會提交申請書，再要求議會對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行審查，屬于重點(diǎn)抽查模式。目前，我國對審查監(jiān)督的范圍尚未有統(tǒng)一的劃定標(biāo)準(zhǔn)，相比于覆蓋全部重大投資項(xiàng)目，細(xì)化審查監(jiān)督范圍更具有可行性和實(shí)效性，未來要進(jìn)一步將人大及其常務(wù)委員會的監(jiān)督重點(diǎn)進(jìn)行細(xì)化，明確重點(diǎn)抽查的標(biāo)準(zhǔn)，并在貫徹全過程監(jiān)管思路的同時(shí)規(guī)定事前、事中以及事后三個階段審查監(jiān)督的重點(diǎn)。

(四)注重績效評價(jià)與評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

英國議會審查監(jiān)督的最終目的是改善政府管理，公共賬目委員會對重大投資項(xiàng)目的審查監(jiān)督完全體現(xiàn)了這一目的，審查結(jié)果與政府改進(jìn)的銜接緊密且全過程透明度很高。日本針對公共工程制定了專門的政策評價(jià)方法并覆蓋項(xiàng)目建設(shè)的全周期。事后績效評價(jià)有著完備的指標(biāo)體系并注重評價(jià)結(jié)果的公開透明。同時(shí)，政策評估結(jié)果能夠得到充分利用，不僅在事中根據(jù)評估結(jié)果不斷調(diào)整政策和計(jì)劃項(xiàng)目，而且事后的績效評價(jià)在下一階段制定政策或預(yù)算時(shí)也能得到充分的應(yīng)用。

目前，我國對審查監(jiān)督的結(jié)果應(yīng)用仍較有限，大數(shù)據(jù)和云平臺技術(shù)的應(yīng)用為我國深化審計(jì)監(jiān)督成果的利用提供了良好的契機(jī)。未來，我國可以嘗試匯總和整合歷史投資項(xiàng)目的資料和數(shù)據(jù)，利用機(jī)器學(xué)習(xí)等技術(shù)手段提煉各行業(yè)投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，進(jìn)行分析預(yù)警；利用歷史數(shù)據(jù)優(yōu)化項(xiàng)目決策、建設(shè)和管理程序，將以往的評價(jià)結(jié)果為人大監(jiān)督提供強(qiáng)有力的智庫支撐、依據(jù)和保障，對政府未來投資項(xiàng)目的執(zhí)行情況、財(cái)政資金的使用績效等進(jìn)行量化和橫向?qū)Ρ?，推進(jìn)評價(jià)結(jié)果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用。