◎ 胡朝娟,陳振婷

一、廣西土地管理工作邁入法治化、規(guī)范化的新階段

《條例》已于2023 年9 月22 日經(jīng)廣西壯族自治區(qū)第十四屆人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議表決通過,自2024 年1 月1 日起施行。這是廣西自然資源主管部門統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé),農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責(zé)農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作以來制定的首部自然資源領(lǐng)域自治區(qū)級地方性法規(guī),也標志著廣西土地管理工作邁入法治化、規(guī)范化的新階段。

《條例》的制定,貫徹落實了近年來習(xí)近平總書記關(guān)于國土空間規(guī)劃、耕地保護、土地執(zhí)法等方面做出的重要指示批示精神,全面落實了黨中央、國務(wù)院關(guān)于土地管理制度改革的新要求,完成了《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》等上位法授權(quán)立法的要求,總結(jié)提煉了廣西在土地管理方面探索出的一些好的經(jīng)驗做法,適應(yīng)了社會經(jīng)濟的發(fā)展和國家土地管理改革形勢的新要求?！稐l例》設(shè)總則、國土空間規(guī)劃、耕地保護、土地轉(zhuǎn)用和征收、建設(shè)用地使用和管理、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任、附則共8 章66 條。

二、《條例》的亮點

《條例》保留現(xiàn)行《廣西壯族自治區(qū)實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》中關(guān)于國有荒山荒地荒灘審批、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織興辦企業(yè)、農(nóng)村村民建房一戶一宅以及“平原地區(qū)和城市郊區(qū)每戶宅基地面積不得超過100 平方米,丘陵地區(qū)、山區(qū)每戶宅基地面積不得超過150 平方米”的宅基地面積規(guī)定,完成了法律法規(guī)關(guān)于耕地土壤表土剝離、未利用地的開發(fā)利用、農(nóng)村村民宅基地面積等方面的授權(quán)立法。同時,《條例》對上位法的相關(guān)規(guī)定進行細化與補充,將廣西成熟的改革經(jīng)驗列入其中。

（一）建立國土空間規(guī)劃體系制度

《條例》明確廣西壯族自治區(qū)按照國家規(guī)定建立國土空間規(guī)劃體系,不另設(shè)其他空間規(guī)劃；規(guī)定國土空間規(guī)劃的批準權(quán)限,細化了國土空間總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃的編制審批主體及報批程序；對國土空間規(guī)劃實施情況開展評估和監(jiān)督檢查。國土空間詳細規(guī)劃是實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項目規(guī)劃許可、進行各項建設(shè)等的法定依據(jù)。村莊規(guī)劃作為農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批依據(jù),對鄉(xiāng)村建設(shè)具有引領(lǐng)作用。

（二）推行田長制,建立健全耕地保護獎勵機制和健全糧食生產(chǎn)激勵機制

習(xí)近平總書記2021 年在廣西考察時首次提出建立田長制的要求,而當(dāng)時通過地方立法形式明確田長制的只有湖南和陜西兩省。通過立法明確田長制,可壓實各級保護耕地責(zé)任,堅決遏制耕地“非農(nóng)化”,嚴格管控耕地“非糧化”,推進耕地保護網(wǎng)格化管理,切實保障國家糧食安全。

為調(diào)動各方保護耕地和生產(chǎn)糧食的積極性,《條例》要求縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立種糧收益保障機制,建立健全耕地保護獎勵機制和健全糧食生產(chǎn)激勵機制,守牢耕地保護紅線和保障糧食安全。此外,明確耕地破壞鑒定主體、程序,為查處破壞耕地違法行為提供法律支撐。

（三）規(guī)定可以不改變土地用途征收集體土地

《條例》明確為了公共利益的需要,在不改變土地用途、不需要辦理土地轉(zhuǎn)用手續(xù)的情況下,可以將集體所有的土地按照法定程序和補償標準征收為國有。這是首次通過地方立法形式明確了“只征不轉(zhuǎn)”的程序性規(guī)定,保障了政府組織實施的自然景觀、濕地等生態(tài)環(huán)境、資源保護等項目用地的需求,更有利于生態(tài)環(huán)境和自然資源的保護。

（四）彈性供地、“凈地”供應(yīng)和土地儲備制度入法

將廣西推行的先租賃后出讓、在法定出讓最高年期內(nèi)合理確定土地出讓年期等彈性供地經(jīng)驗寫入《條例》,這一舉措降低了用地成本,滿足了產(chǎn)業(yè)差別化的用地需求,可優(yōu)化法治化營商環(huán)境,促進新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展；“凈地”供應(yīng)可以遏制“毛地”出讓過程中的一些問題,有效防止土地閑置；將廣西土地儲備分級管理的經(jīng)驗寫入《條例》,明確土地儲備機構(gòu)的法定職責(zé)。上述內(nèi)容填補了法規(guī)空白,提高了制度的法律地位。

（五）建立自治區(qū)土地督察、執(zhí)法動態(tài)巡查和協(xié)作制度

《條例》規(guī)定,廣西壯族自治區(qū)人民政府自然資源主管部門根據(jù)授權(quán)可對設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府進行土地督察,市、縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)建立土地執(zhí)法動態(tài)巡查制度,壓實基層法定職責(zé),推進行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層下沉、向其他部門延伸。相關(guān)部門建立土地執(zhí)法部門協(xié)作、區(qū)域協(xié)作機制。

（六）閉環(huán)了土地征收鏈條

一是明確土地現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果的確認程序。首先,對無法確認或者拒不確認的,有關(guān)主管部門或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)在調(diào)查結(jié)果中注明原因,對調(diào)查結(jié)果采取見證、公證等方式留存記錄,并在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內(nèi)公示,時間不少于十個工作日。其次,對公示有異議的要及時核查處理。最后,對逾期不辦理補償?shù)怯浀?按照土地現(xiàn)狀調(diào)查公示結(jié)果予以確定。

二是明確要求退出土地或者遷出房屋的規(guī)定。對已簽訂征地補償安置協(xié)議的被征收土地所有權(quán)人、使用權(quán)人未按照協(xié)議約定退出土地或者遷出房屋,經(jīng)催告后仍不退出或者遷出的,設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府可以做出要求其退出土地或者遷出房屋的書面決定。在規(guī)定的期限內(nèi)不退出土地或者遷出房屋,也不在法定期限內(nèi)申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的,設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府可依法申請人民法院強制執(zhí)行。

三、《條例》實施后產(chǎn)生的積極影響

《條例》是《中華人民共和國土地管理法》的配套地方性法規(guī),構(gòu)建了廣西國土空間規(guī)劃體系,規(guī)范和細化了全區(qū)的耕地保護、土地轉(zhuǎn)用和征收、建設(shè)用地等管理制度?！稐l例》的實施,可優(yōu)化全區(qū)的營商環(huán)境,提升全區(qū)土地管理的法治化水平,為夯實實體經(jīng)濟、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供服務(wù)和保障。

一是建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施。實現(xiàn)“多規(guī)合一”的系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性改革,明確各級、各類國土空間規(guī)劃編制的審批和實施監(jiān)督要求,促進構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護格局。

二是堅持和完善最嚴格的耕地保護制度。嚴守耕地保護紅線,堅決遏制耕地“非農(nóng)化”,嚴格管控耕地“非糧化”,推進耕地保護網(wǎng)格化管理,切實保障國家糧食安全。

三是維護農(nóng)民合法權(quán)益。對土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理等制度進行了較大的改革,可維護農(nóng)民合法權(quán)益,促進鄉(xiāng)村發(fā)展。

四是強化土地要素對實體經(jīng)濟的促進和保障作用。將廣西的改革經(jīng)驗總結(jié)提煉上升為法規(guī)制度,豐富建設(shè)用地供應(yīng)、土地儲備等制度內(nèi)容,填補法律空白,發(fā)揮法治對改革的推動和引領(lǐng)作用。

四、特別提醒

《條例》自2024 年1 月1 日起施行,2001 年7 月29 日廣西壯族自治區(qū)第九屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過的《廣西壯族自治區(qū)實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》同時廢止。