肖文魁

（陜西省土地工程建設(shè)集團(tuán)有限責(zé)任公司，陜西 西安 710075）

礦產(chǎn)資源是推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，對(duì)于保障工農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程和國(guó)家能源安全具有重要作用[1-2]。由于歷史原因，我國(guó)部分地區(qū)為最大限度地追求經(jīng)濟(jì)效益，采用不合理的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方式，造成了大量廢棄礦山，也遺留了眾多的礦山生態(tài)問題，嚴(yán)重制約了土地經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益的提高和改善[3-5]。廢棄礦山長(zhǎng)期閑置，會(huì)造成大量土地資源的浪費(fèi)，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的水土流失和土地塌陷等問題。此外，廢棄礦山中存在大量的重金屬污染物和有毒害氣體，通過生態(tài)循環(huán)可進(jìn)入土壤、河流和人體中，嚴(yán)重危害生態(tài)環(huán)境[6-7]。2015年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》（中發(fā)〔2015〕12號(hào)）明確規(guī)定，要加快治理突出生態(tài)環(huán)境問題，開展礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理。原國(guó)土資源部、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部等《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》（國(guó)土資發(fā)〔2016〕63號(hào)）提出，要盡快形成在建、生產(chǎn)礦山和歷史遺留等“新老問題”統(tǒng)籌解決的恢復(fù)和綜合治理新局面。2016年9月，財(cái)政部、原國(guó)土資源部以及原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的通知》（財(cái)建〔2016〕725號(hào)）中明確提出要實(shí)施礦山環(huán)境治理恢復(fù)工作，實(shí)施廢棄礦山生態(tài)修復(fù)工作已成為適應(yīng)新時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。

1 廢棄礦山生態(tài)修復(fù)進(jìn)展

廢棄礦山造成的危害主要有礦區(qū)地質(zhì)災(zāi)害、礦區(qū)土地資源損毀、水土流失、水體污染、土壤重金屬污染以及大氣污染等，而廢棄礦山長(zhǎng)期得不到治理會(huì)引發(fā)滑坡、泥石流、地面塌陷等災(zāi)害，嚴(yán)重危害人類生命安全。部分礦區(qū)礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用過程中會(huì)產(chǎn)生大量的煤矸石等礦產(chǎn)廢棄物，長(zhǎng)期露天堆放也會(huì)造成土地資源壓占浪費(fèi)，引起有害物質(zhì)進(jìn)入土體和水體危害生態(tài)的現(xiàn)象。我國(guó)因礦山開采占用或損毀土地約360萬(wàn)hm2，礦山生態(tài)修復(fù)面臨的形勢(shì)非常嚴(yán)峻。

國(guó)務(wù)院于2016年印發(fā)的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（國(guó)發(fā)〔2016〕31號(hào)），2018年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》（中發(fā)〔2018〕17號(hào)）等眾多政策規(guī)劃制定了生態(tài)保護(hù)紅線并提出“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)戰(zhàn)略思想，自然資源部發(fā)布《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》（自然資規(guī)〔2019〕6號(hào)）等一系列文件，有力推進(jìn)了礦山生態(tài)修復(fù)工作的步伐。基于此，我國(guó)開展了大量的廢棄礦區(qū)修復(fù)工作，取得了顯著成效。李麗等[8]研究了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶江蘇段廢棄露天礦山分布狀況，2018—2020年，雖然修復(fù)的礦山占地面積持續(xù)增加，但其修復(fù)措施較為單一，主要依靠自然修復(fù)和土地復(fù)墾等，生態(tài)修復(fù)技術(shù)手段不足。王耀華等[9]對(duì)河南安陽(yáng)石灰石礦山生態(tài)修復(fù)工作開展了一些研究，創(chuàng)新性地提出了先進(jìn)行危巖體清理，之后開展高危邊坡和地形地貌整治，再結(jié)合人工修復(fù)和自然修復(fù)對(duì)礦區(qū)進(jìn)行植被恢復(fù)，以此來達(dá)到生態(tài)恢復(fù)的效果。王鵬等[10]以甘肅隴南市西和縣廢棄礦山為研究對(duì)象，在調(diào)查和測(cè)繪的基礎(chǔ)上分析了廢棄礦山存在的問題，提出了以削坡和地形整飾為基礎(chǔ)，以擋墻工程、截排水工程以及綠化工程技術(shù)為輔助的綠色生態(tài)修復(fù)措施。

我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)由來已久，長(zhǎng)期高強(qiáng)度、大規(guī)模的礦產(chǎn)開采遺留下來的礦山地質(zhì)環(huán)境問題幾乎遍及全國(guó)，嚴(yán)重影響了區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)。近年來，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察多次集中通報(bào)典型案例，公開點(diǎn)名批評(píng)部分地區(qū)認(rèn)識(shí)不到位，違規(guī)審批礦山開采，導(dǎo)致生態(tài)破壞嚴(yán)重、環(huán)境問題突出，部分地區(qū)綠色礦山創(chuàng)建有名無(wú)實(shí)、生態(tài)修復(fù)嚴(yán)重滯后。綠色礦山淪為“問題礦山”，亟待高度關(guān)注并解決。廢棄礦山修復(fù)后不僅起到了涵養(yǎng)水源、保持水土、美化環(huán)境的作用，還改善了生產(chǎn)條件，調(diào)整了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高了農(nóng)民收入，同時(shí)消除了礦山地質(zhì)災(zāi)害對(duì)群眾生命財(cái)產(chǎn)的威脅，增強(qiáng)了群眾守護(hù)綠水青山、共同構(gòu)建生態(tài)文明社會(huì)的自覺性[11]。生態(tài)修復(fù)在一定程度上會(huì)改變耕作區(qū)地形地貌，影響地方和群眾利益收入，部分群眾難免有怨言。對(duì)此，要廣泛宣傳生態(tài)修復(fù)的重要意義，讓群眾明確修復(fù)對(duì)于增加土地面積、提高林地質(zhì)量、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁等方面的作用，力爭(zhēng)取得群眾的理解和支持。

2 廢棄礦山生態(tài)修復(fù)存在的問題

2.1 主體責(zé)任不清晰，法律法規(guī)不完善

國(guó)外關(guān)于礦產(chǎn)資源安全領(lǐng)域的研究著力點(diǎn)在于通過制定國(guó)家政策解決礦產(chǎn)資源供應(yīng)，以提高資源綜合開發(fā)水平為目標(biāo)，同時(shí)又注重礦產(chǎn)資源綜合利用過程中與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展[12-13]。與發(fā)達(dá)國(guó)家在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域取得的成就相比，我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)、利用及廢棄礦山生態(tài)修復(fù)等一系列活動(dòng)均處于邊發(fā)展邊探索階段，隨著時(shí)代發(fā)展，相關(guān)政策和法律法規(guī)也在根據(jù)市場(chǎng)環(huán)境、發(fā)展形勢(shì)以及技術(shù)水平的變化不斷完善。但總體來看，由于歷史遺留等原因，仍然缺乏礦山環(huán)境保護(hù)修復(fù)制度。首先，承包礦山開發(fā)和運(yùn)營(yíng)的企業(yè)沒有在礦山生態(tài)修復(fù)工作上預(yù)留足夠的資金，尤其在礦山產(chǎn)權(quán)主體滅失、注銷、轉(zhuǎn)讓、變更、延續(xù)時(shí)對(duì)于主體責(zé)任義務(wù)的條款不明確或不完善，更加大了礦山生態(tài)修復(fù)工作的難度。其次，廢棄礦山生態(tài)修復(fù)工作牽涉多個(gè)政府職能部門，很多地區(qū)沒有形成統(tǒng)一的監(jiān)管體系，沒有真正落實(shí)礦山地質(zhì)相關(guān)工作的主體責(zé)任，礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)首先在于防，其次為治。礦山企業(yè)基于對(duì)礦產(chǎn)開發(fā)成本的考慮，對(duì)于防治工作的投入較低，而治理工作又將耗費(fèi)更多的資金成本。再次，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使和長(zhǎng)期以來形成的礦山企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)模式影響下，礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作尚未納入礦山企業(yè)工作范圍內(nèi)，對(duì)于礦區(qū)周邊土地的影響治理責(zé)任也尚未明確，且由于政府主管部門和礦山企業(yè)負(fù)責(zé)人環(huán)保意識(shí)淡薄，大部分廢棄礦山仍依靠環(huán)境自凈和自然演替作用進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)。最后，礦山生態(tài)修復(fù)的相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不健全，監(jiān)管審批制度不夠完善，對(duì)于廢棄礦山生態(tài)修復(fù)并未形成系統(tǒng)、獨(dú)立、針對(duì)性強(qiáng)的法治體系，大多散見于其他法規(guī)中，政府職能部門的監(jiān)管和懲處力度不夠，各項(xiàng)工作的推進(jìn)和落實(shí)力度仍有不足。

2.2 財(cái)稅扶持力度不夠，長(zhǎng)效機(jī)制尚未建成

當(dāng)前我國(guó)廢棄礦山生態(tài)修復(fù)的主要資金來源為中央財(cái)政專項(xiàng)資金，用于礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的資金來源非常單一，可用于生態(tài)修復(fù)的資金總量也較小，在面對(duì)復(fù)雜多樣且覆蓋范圍巨大的廢棄礦區(qū)所引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題時(shí)顯得捉襟見肘，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)將此專項(xiàng)資金進(jìn)行挪用的情況，給礦區(qū)生態(tài)修復(fù)工作帶來了更大的阻礙。截至2017年底，主要將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和礦權(quán)使用費(fèi)與價(jià)款作為中央礦山環(huán)境治理的專項(xiàng)資金來源，但中央下達(dá)的用于廢棄礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的專項(xiàng)資金尚不足上述資金的20%，總體資金投入量與費(fèi)用缺口差距過大，僅僅依靠中央專項(xiàng)資金投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足廢棄礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的實(shí)際資金需求[14]。另外，我國(guó)礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)資金籌措的良性運(yùn)行機(jī)制仍然欠缺，由于礦產(chǎn)資源開發(fā)、利用過程中牽扯政府職能部門較多，各部門之間的協(xié)調(diào)難度很大，在追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的同時(shí)，往往忽略了礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性，用于生態(tài)修復(fù)的投資力度也大打折扣。此外，由于缺少必要的監(jiān)督或監(jiān)督力度不夠，財(cái)政撥付專項(xiàng)資金監(jiān)督管理和績(jī)效評(píng)價(jià)體系尚未健全，礦山生態(tài)修復(fù)長(zhǎng)效機(jī)制亟待完善。

2.3 科技投入不足，礦山生態(tài)修復(fù)水平較低

科技支撐是保障礦山修復(fù)效果和效率的重要因素之一，而系統(tǒng)、復(fù)雜的礦山生態(tài)修復(fù)工作也并非簡(jiǎn)單的單項(xiàng)工程疊加，僅僅依靠“土地整治+礦山復(fù)綠”等措施已難以滿足新時(shí)代發(fā)展要求，尤其是“碳中和”背景下，對(duì)土壤碳庫(kù)、森林碳庫(kù)等的固碳增匯要求更高，礦山生態(tài)修復(fù)工作必須重視科技投入的關(guān)鍵性作用。礦山修復(fù)的重點(diǎn)首先在于采空塌陷區(qū)造成的土地沉降、滑坡等災(zāi)害；其次為礦山開采過程中產(chǎn)生的大量固體廢棄物、殘?jiān)?；最后，還包含礦山生產(chǎn)和運(yùn)輸過程中產(chǎn)生的大量粉塵、重金屬污染以及其他有害物質(zhì)。如果僅依靠工程措施進(jìn)行簡(jiǎn)單的覆土回填、掩埋等，不僅會(huì)導(dǎo)致礦山生態(tài)污染，造成土壤、水資源循環(huán)系統(tǒng)的破壞，若在此復(fù)墾土地上進(jìn)行作物種植，還可能會(huì)因土壤中殘留的大量重金屬污染物通過生物系統(tǒng)進(jìn)入人體，嚴(yán)重危害人類身體健康。日本等發(fā)達(dá)國(guó)家已通過采用纖維土綠化法等對(duì)礦山進(jìn)行噴混植生，美國(guó)在高濃度的金屬積累污染土壤上覆蓋40 cm~50 cm厚的干凈土壤，并在其上種植綠植，還安裝了排水系統(tǒng)等，在其他地區(qū)只覆蓋未污染的土壤，最大可能地保持原貌。由此可見，適合我國(guó)礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的技術(shù)尚需要進(jìn)一步的完善和研發(fā)。

3 對(duì)策及建議

3.1 建立礦山生態(tài)修復(fù)的市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制

在歷史遺留問題的背景下，我國(guó)礦山環(huán)境保護(hù)制度仍處于相對(duì)落后階段，缺乏足夠的資金來進(jìn)行生態(tài)修復(fù)工作。部分地區(qū)對(duì)于礦山產(chǎn)權(quán)和主體責(zé)任的劃分也不清晰，對(duì)于礦區(qū)周邊土地的影響治理責(zé)任也尚未明確，這對(duì)礦山生態(tài)修復(fù)工作的進(jìn)一步推進(jìn)增加了難度。因此，要逐步完善法律法規(guī)，明晰各政府部門間的職能劃分，充分整合政府部門工作，形成統(tǒng)一的監(jiān)管體系，進(jìn)一步明確礦山生態(tài)修復(fù)的主體責(zé)任。此外，鑒于我國(guó)礦山生態(tài)修復(fù)的主要資金來源于中央財(cái)政資金，資金壓力較大。2019年，自然資源部印發(fā)的《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》（自然資規(guī)〔2019〕6號(hào)）中明確提出，鼓勵(lì)社會(huì)資本投入助力礦山生態(tài)修復(fù)，對(duì)歷史遺留礦山廢棄國(guó)有建設(shè)用地，可通過賦予礦山生態(tài)修復(fù)投資主體后續(xù)土地使用權(quán)的方式進(jìn)行鼓勵(lì)。因此，在將來較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，要進(jìn)一步鼓勵(lì)社會(huì)資本參與生態(tài)修復(fù)工作，重點(diǎn)培育一批具有專業(yè)修復(fù)資質(zhì)的大型企業(yè)，在建立財(cái)稅扶持長(zhǎng)效機(jī)制的同時(shí)，引進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化機(jī)制，將修復(fù)后的土地政策紅利反饋給相關(guān)企業(yè)，以“誰(shuí)修復(fù)、誰(shuí)受益”的原則優(yōu)化資源配置，建立礦山生態(tài)修復(fù)的市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制。

3.2 礦山生態(tài)修復(fù)應(yīng)以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為主體

礦山生態(tài)修復(fù)積極以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為主體，以“提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量、推進(jìn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展、繁榮興盛鄉(xiāng)村文化、構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系”為目標(biāo)，聚力精準(zhǔn)施策，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果。開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，活用增減掛鉤政策，對(duì)廢棄、歷史遺留礦山進(jìn)行復(fù)墾，增減掛鉤指標(biāo)收益用于回收生態(tài)修復(fù)投資成本和扶貧開發(fā)工作。礦山生態(tài)修復(fù)工作有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，優(yōu)化鄉(xiāng)村建設(shè)用地布局，促進(jìn)土地集約利用。全面推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，提高農(nóng)民收入水平，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村生活條件，助推鄉(xiāng)村振興發(fā)展。同時(shí)，通過生態(tài)修復(fù)，改變區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，增加動(dòng)植物數(shù)量，從而慢慢影響復(fù)墾區(qū)局部生物鏈的變化，增加生物多樣性，進(jìn)而提升當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和自我恢復(fù)能力，達(dá)到社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一。

3.3 礦山生態(tài)修復(fù)要提高科技修復(fù)水平

礦山生態(tài)修復(fù)是實(shí)現(xiàn)我國(guó)“碳中和”的一項(xiàng)有效措施，也是推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的主要內(nèi)容。廢棄礦山的污染形式主要為土壤重金屬污染和粉塵污染，廢棄礦山的修復(fù)不能僅僅只是進(jìn)行簡(jiǎn)單的土地復(fù)墾、填埋，而要圍繞生態(tài)修復(fù)和污染治理開展。由于廢棄礦山的地形條件、氣候特征、水文特征和土壤理化性質(zhì)等因素都會(huì)影響修復(fù)質(zhì)量，因而有必要在土地綜合整治技術(shù)和廢棄礦山生態(tài)修復(fù)技術(shù)等方面進(jìn)行深入研究，不斷提高科技修復(fù)水平[15]。在習(xí)近平總書記“綠水青山就是金山銀山”理念的引領(lǐng)下，持續(xù)加大綠色生態(tài)科技水平投入力度，重點(diǎn)在廢棄礦山污染土體、水體以及生態(tài)的修復(fù)上進(jìn)行科研攻關(guān)，研制具有切實(shí)可操作性的生態(tài)修復(fù)新裝備和新技術(shù)，充分結(jié)合現(xiàn)行的仿自然地貌修復(fù)技術(shù)、露天采礦邊采邊復(fù)技術(shù)以及高潛水位井工礦區(qū)邊采邊復(fù)技術(shù)，最大限度地開展礦山生態(tài)修復(fù)工作。

3.4 礦山生態(tài)修復(fù)要多方協(xié)作合力推進(jìn)

礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目涉及農(nóng)業(yè)、水務(wù)、環(huán)保、財(cái)政等多個(gè)部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大，容易出現(xiàn)自然資源部門唱獨(dú)角戲現(xiàn)象。要積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門按照職責(zé)分工，全力形成“項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府負(fù)責(zé)、自然資源部門牽頭、有關(guān)部門配合、基層廣泛參與”的“黨政統(tǒng)籌、齊抓共治”良好局面。綠色礦山建設(shè)不僅是多主體參與的過程，而且是一個(gè)長(zhǎng)期性、周期性的問題，存在很大的隨機(jī)性與變動(dòng)性。因此，僅靠礦山企業(yè)的自覺遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，尚需建立標(biāo)準(zhǔn)體系與獎(jiǎng)懲機(jī)制，擴(kuò)大相關(guān)政策覆蓋范圍，通過稅收減免、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等多種方式，對(duì)不同級(jí)別礦山特別是開展綠色礦山建設(shè)企業(yè)給予相應(yīng)政策扶持。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)政策的宣傳，雙管齊下，充分調(diào)動(dòng)礦企參與綠色礦山建設(shè)的積極性，將“綠色”理念真正植入到每一個(gè)企業(yè)中，貫穿規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理乃至閉坑的全過程。按照“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、協(xié)會(huì)支撐、政策保障、市場(chǎng)運(yùn)作”的發(fā)展模式，借鑒利益相關(guān)者管理理論，健全利益調(diào)配機(jī)制，將綠色礦山創(chuàng)建規(guī)劃布局納入當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體布局中，構(gòu)建包括各級(jí)政府、礦業(yè)企業(yè)、社區(qū)、資源消費(fèi)者等多方參與的多層次運(yùn)行體系，形成全民參與綠色礦山建設(shè)、支持綠色礦山發(fā)展的良好氛圍格局。

3 結(jié)語(yǔ)

新形勢(shì)下，針對(duì)廢棄礦山引發(fā)的一系列土地資源損毀和環(huán)境污染等問題，進(jìn)行長(zhǎng)期、有效的生態(tài)修復(fù)工作勢(shì)在必行，也是未來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)必將實(shí)施的重要政策方針。本文分析了目前廢棄礦山生態(tài)修復(fù)工作存在主體責(zé)任不清晰、法律法規(guī)不完善、科技投入不足、財(cái)稅扶持力度不夠以及長(zhǎng)效機(jī)制尚未建成等問題，并就存在的問題提出了深化政策引領(lǐng)、明確政府主體責(zé)任、重視科技投入、提高礦山生態(tài)修復(fù)水平以及構(gòu)建市場(chǎng)化機(jī)制、鼓勵(lì)社會(huì)資本投入等必要的建議，以期為我國(guó)礦山生態(tài)修復(fù)工作進(jìn)一步完善提供一定的借鑒。