鄭彩云
(黎明職業(yè)大學,福建 泉州 362000)
從國家層面來看,2015 年頒布的《中華人民共和國預算法》首次以法律的形式提出績效管理理念,要求將績效管理理念貫穿運用到預算編制、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)中;2017年黨的十九大提出全面實施預算績效管理;2018 年,中共中央國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》指出,要加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系;2020年8月修訂后的《〈中華人民共和國預算法〉實施條例》細化完善了績效管理的有關要求,推動了預算和績效管理深度融合。一系列政策的出臺要求高校應積極推進預算績效管理,優(yōu)化資源配置,提高預算資金使用效率。
從高校層面來看,預算績效管理是高校發(fā)展的內(nèi)在要求。目前高校的日常運行經(jīng)費仍以財政撥款為主。隨著高校擴招與辦學規(guī)模的擴大,資金缺口與資金來源多元化要求高校要全面推進預算績效管理工作,注重資金的經(jīng)濟和社會效益以滿足高校發(fā)展的需求。
一方面,建立健全高校內(nèi)部控制制度有利于開展實施預算績效管理工作。良好的內(nèi)部控制環(huán)境有利于開展預算績效管理工作。預算編制、預算執(zhí)行、評價與反饋應用過程中面臨各種風險,若能結(jié)合內(nèi)部控制的風險評估程序、控制活動等措施開展預算績效管理,實時對預算運行進行監(jiān)控,將進一步提升高校預算績效管理水平。另一方面,高校預算績效管理一定程度上是內(nèi)部控制的體現(xiàn)。如各二級單位根據(jù)分解下達的績效目標及預算開展業(yè)務,確保預算執(zhí)行不偏離學校既定的發(fā)展戰(zhàn)略目標,這體現(xiàn)了內(nèi)部控制的導向思想;對預算執(zhí)行進行監(jiān)控,發(fā)現(xiàn)問題及時糾偏,確保預算執(zhí)行的效率和效果,這體現(xiàn)了內(nèi)部控制的監(jiān)督思想;預算績效管理的預算編制、預算執(zhí)行、績效評價、評價結(jié)果反饋與應用的閉環(huán)管理體現(xiàn)了內(nèi)部控制的信息與溝通思想。
內(nèi)部控制及預算績效管理意識不足。全面實施預算績效管理是完善高校治理體系和提升治理能力的內(nèi)在要求,是提升高校財務管理水平的重要舉措。但高校的內(nèi)部控制、預算績效管理還處于被動狀態(tài),存在認識不足、績效意識不強的現(xiàn)象。一方面,高校作為財政預算的執(zhí)行單位,對預算的片面認識導致存在“有錢好辦事”的心理,編制預算時盡可能地就高不就低以便爭取較多的預算資金。另一方面,高校內(nèi)部各職能部門對預算績效管理的必要性認識不足。各部門對內(nèi)部控制、預算管理參與度較低,認為這是學校財務部門的工作,存在重資金爭取輕預算執(zhí)行的現(xiàn)象,且執(zhí)行后也未及時評價,預算績效理念不夠深入。此外,還存在著預算執(zhí)行過程中預算剛性不足,預算追加、預算調(diào)整現(xiàn)象時有發(fā)生等問題。
預算績效管理范圍覆蓋不全面?!蛾P于全面實施預算績效管理的意見》要求完善全覆蓋預算績效管理體系。從內(nèi)容范圍來看,高校預算績效管理對于業(yè)務收支預算評價較少涉及,目前還主要集中在項目預算支出評價上。從資金來源來看,目前,高校預算績效管理主要集中在財政專項資金、重點項目或大額資金項目,如雙一流建設資金、示范校建設資金、中央提升計劃專項資金、實訓基地建設,等等。對于橫向資金、社會服務等資金較少涉及。并且對于預算績效管理的自主性不夠,對于自身各項資金的預算執(zhí)行情況不夠關注,主要側(cè)重于事前預算績效目標的撰寫,以應事后對上級績效檢查。
2.3.1 預算績效運行控制不到位
預算執(zhí)行是保障預算執(zhí)行效果、預算績效目標實現(xiàn)的關鍵。目前,高校在預算績效運行存在監(jiān)控不到位的現(xiàn)象。一是預算執(zhí)行前松后緊。前半年高校預算執(zhí)行處于較為松散的狀態(tài),進展緩慢,各二級單位為了完成年度預算績效目標,避免年底問責,往往在年底突擊花錢,資金未有效投入到實際業(yè)務發(fā)展上。這種預算執(zhí)行模式大大降低了預算資金的使用效率,背離預算績效目標。二是忽視事中預算執(zhí)行情況的監(jiān)控,僅關注執(zhí)行進度、年度終了預算執(zhí)行率,缺乏預算執(zhí)行過程偏差、資金使用效率的過程性監(jiān)控。三是部分高校缺乏對預算剛性的管控,執(zhí)行過程中預算調(diào)整及追加隨意性大。
2.3.2 預算績效評價體系不完善
績效評價是預算績效管理的核心。目前高校預算績效評價體系不夠科學合理,存在以下問題:指標設計缺乏系統(tǒng)性,不夠細化、全面;由財務部門組織實施,維度單一;缺乏對預算執(zhí)行效率的評價,現(xiàn)行評價標準主要集中于對預算結(jié)果的評價,導致各二級單位忽視對預算執(zhí)行過程的評價,僅關心預算執(zhí)行完成百分比,而忽視預算的合理性和執(zhí)行過程的管理效率。
2.3.3 預算績效評價結(jié)果應用不足
高校在預算績效評價結(jié)果應用方面,普遍缺少績效獎懲措施。部分高校沒有形成預算績效閉環(huán)管理,經(jīng)費劃撥制度、個人績效獎懲機制沒有與績效評價結(jié)果建立聯(lián)系制度。一是下一年度的預算編制、經(jīng)費劃撥沒有與考評結(jié)果掛鉤,各二級單位預算績效評價結(jié)果不影響下一年度的經(jīng)費,缺乏提高預算資金的使用效率的內(nèi)在驅(qū)動力。二是缺乏責任主體機制,個人績效、部門績效沒有與預算績效考核掛鉤,教職工缺乏主人翁意識,不能有效發(fā)揮預算績效評價的積極導向作用。
良好的高校內(nèi)部控制環(huán)境有助于高校預算績效的實施,高校要建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系應重視預算內(nèi)部控制環(huán)境對學校發(fā)展的重要作用。
3.1.1 強化預算績效內(nèi)部控制意識
一是校領導應加大對預算績效的重視程度。管理層的內(nèi)部控制意識有助于單位的內(nèi)部控制文化建設,高校領導、紀檢監(jiān)察部門等應提升對預算執(zhí)行的監(jiān)督力度,提升預算績效內(nèi)部控制的執(zhí)行效果。
二是學校應加強對全面預算管理、預算績效管理、內(nèi)部控制等理論知識的宣傳貫徹,強化預算績效管理理念。如,對于財務人員應要求緊跟上級文件精神,加強預算績效管理相關理論的學習,提升自身業(yè)務水平;對于后勤、科研、教務等相關職能部門及二級預算編制人員不定期組織線上線下培訓,根據(jù)上級文件結(jié)合學校實際情況進行分析講解;對于其他教職工,應制作預算績效培訓手冊、培訓視頻等網(wǎng)絡資源,結(jié)合年度繼續(xù)教育常態(tài)化培訓宣講,使預算績效管理理論深入人心。
三是加強人才隊伍建設。組建一支專業(yè)隊伍,推進預算績效管理工作。組成人員應包括高校領導、財務、預算責任部門、紀檢監(jiān)察等部門人員。成員應加強業(yè)務理論學習,通過外出培訓與組內(nèi)學習討論相結(jié)合的形式,提升實踐操作能力;組成人員應起到推廣和普及預算績效理論知識的作用,在各自部門開展理論培訓,傳達預算績效管理理念,為預算績效管理工作的落地奠定基礎。
3.1.2 加強信息化建設,提高預算績效管理水平
高校應提高思想認識,充分認識到信息化對預算績效發(fā)揮的作用,加大對本校預算績效信息化建設的投入,將內(nèi)部控制的手段和方法融入系統(tǒng)設計中,建立一個符合自身實際的預算績效管理信息系統(tǒng),保證高校能夠在內(nèi)部控制制度的指導下做好預算績效管理。通過信息化建設實現(xiàn)預算、賬務、科研、資產(chǎn)等系統(tǒng)數(shù)據(jù)信息的交換與共享,解決信息傳遞的滯后性問題,實時監(jiān)控預算執(zhí)行情況,及時發(fā)現(xiàn)問題和解決預算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題,提高各環(huán)節(jié)的預算執(zhí)行效果。
高校應從內(nèi)容范圍和資金來源兩個方面拓展預算績效管理范圍。內(nèi)容范圍應從單一的項目支出評價拓展到所有收支業(yè)務的預算績效支出評價。資金來源應逐步從財政專項資金、重點資金預算績效評價擴展到全部資金來源的預算績效評價。同時應結(jié)合學校長期發(fā)展規(guī)劃及內(nèi)部管理需要,重點關注重點建設資金,如“雙高”建設資金。
高校應將績效理念融入到全面預算管理的全過程,結(jié)合預算業(yè)務的各個流程進行控制,建立績效管理、預算管理、內(nèi)部控制理念協(xié)同機制,建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系,提升高校預算管理水平,提高資金使用效益。
3.3.1 預算編制內(nèi)部控制
一是預算編制目標及程序規(guī)范控制。高校應根據(jù)長期發(fā)展規(guī)劃目標,結(jié)合教學、科研、社會服務等實際業(yè)務特征,厘清績效預算編制程序,編報本部門的績效目標及年度預算。以實訓設備為例,各二級學院應根據(jù)學校及本部門年度發(fā)展目標,制定本部門的績效目標并經(jīng)學院內(nèi)部論證確定后提交給歸口部門——實驗實訓部,實驗實訓部匯總收集后審核,并提交財務處、財經(jīng)委員會、黨委會與財政部門審核;績效目標審查通過后由歸口部門——實驗實訓部下發(fā)預算編制通知;二級學院根據(jù)通知及時測算實現(xiàn)績效目標所需成本及費用,并編制預算草案,上報給實驗實訓部并逐級審核匯總上報給財政部門;財政部門下達預算批復后,由財務處將實訓設備預算分解下達至實驗實訓部,再由實驗實訓部分解細化下達至各二級學院以便后續(xù)執(zhí)行落地。
二是預算編制質(zhì)量控制。高??稍O置考評標準,從編制及時性和準確性兩個方面進行考評,同時考核二級單位預算編報時是否提供準確、詳實的佐證數(shù)據(jù)材料。及時性考評標準為各階段預算績效信息報送的時間,不按規(guī)定時間報送的按超時間分檔扣分;準確性考評標準為上報結(jié)果與細化下達指標的偏差率,超出一定的偏差率則分檔扣分。
3.3.2 預算執(zhí)行內(nèi)部控制
加強對預算執(zhí)行過程的監(jiān)控有助于及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行偏差,及時采取措施進行糾偏。這是保障預算執(zhí)行效果、預算績效目標實現(xiàn)的關鍵。
一是建立資金支出過程控制。通過信息化系統(tǒng)有效連接預算系統(tǒng)與會計核算系統(tǒng),通過監(jiān)控資金支出情況來監(jiān)控預算執(zhí)行的合規(guī)性。建立業(yè)務-科目對照表,實現(xiàn)預算編制與會計核算科目的有效對應關系。預算下達后,資金支出在項目預算總額及各額度控制內(nèi)列支。經(jīng)辦人員在報賬系統(tǒng)提交支出請求,如在預算額度之內(nèi)則進入核算流程并在結(jié)束后反饋至預算系統(tǒng)更新預算使用信息,超出預算則需要進行超支原因分析,進入預算調(diào)整流程。
二是建立預算績效運行控制。預算績效運行控制不僅僅包括監(jiān)控事后績效目標的實現(xiàn)程度,還包括監(jiān)控預算執(zhí)行進度、預算執(zhí)行的合法合規(guī)性。各二級部門應根據(jù)經(jīng)濟業(yè)務的性質(zhì)合理安排預算執(zhí)行方式,合理安排預算執(zhí)行進度,避免上半年進展緩慢,下半年未完成績效突擊花錢的現(xiàn)象。財務及紀檢監(jiān)察室等部門應持續(xù)對預算執(zhí)行進展情況和執(zhí)行效果進行監(jiān)控;監(jiān)控過程應合理安排監(jiān)控時間點和監(jiān)控時間間隔,避免因監(jiān)控頻繁導致經(jīng)辦人員工作量大或監(jiān)控間隔時間長導致預算績效運行控制失效。如果發(fā)現(xiàn)問題或者執(zhí)行偏差應及時會同二級部門分析原因,及時糾正和調(diào)整,以順利實現(xiàn)績效目標。
三是建立健全預算剛性控制制度。預算執(zhí)行過程中一般不予追加、調(diào)整預算,如因為業(yè)務調(diào)整、內(nèi)外環(huán)境變化或年初預算編制不準確等原因確實需要調(diào)整,應嚴格執(zhí)行預算調(diào)整審批程序,確保預算的嚴肅性和剛性。高校應建立健全預算剛性控制制度,對于確實需要調(diào)整的預算,由二級部門提出申請并附上調(diào)整原因及佐證材料,財務部門應對預算調(diào)整的合理性、可行性進行分析,確定可調(diào)整的范圍后根據(jù)調(diào)整金額的大小及業(yè)務性質(zhì)上報財經(jīng)委員會、黨委會審批,審批通過后再下達預算責任部門。此外,紀檢監(jiān)察部門應建立預算調(diào)整追蹤制度,分析調(diào)整原因,對預算調(diào)整的項目追蹤其預算執(zhí)行效果和績效目標的實現(xiàn)程度,作為審批該部門預算調(diào)整申請的參考。
3.3.3 預算績效評價內(nèi)部控制
高校應建立健全預算績效評價指標體系。一方面要建立多維度評價體系。高校應建立全方位、全覆蓋的預算管理體系。預算績效涉及到學校各項業(yè)務,因此應建立以財務部門為主導的多維度評價體系:財務部門作為預算管理部門,負責組織實施預算績效評價,同時將二級部門及紀檢監(jiān)察部門納入到績效評價體系中,二級部門作為預算責任部門在預算執(zhí)行后提交績效自評報告,財務部門匯總自評報告并進行審核,紀檢監(jiān)察部門對預算執(zhí)行情況進行審計或?qū)冃ё栽u進行監(jiān)督檢查。另一方面完善預算績效考核指標體系。結(jié)合高校實際業(yè)務情況,從預算編制控制、預算執(zhí)行控制等方面入手,建立科學合理、以量化標準為基礎的預算績效考核指標,保障預算績效目標的實現(xiàn)。
3.3.4 預算績效評價反饋與應用的內(nèi)部控制
加強績效評價結(jié)果反饋與應用,建立全面的績效管理獎懲機制。首先,建立問題整改閉環(huán)制度。財務、紀檢監(jiān)察部門應指導各二級單位對年度預算績效考核結(jié)果、執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的問題進行分析,找出偏離績效目標的原因,制定整改方案,形成整改閉環(huán);同時對于因自身原因?qū)е骂A算調(diào)整較大的部門應進行追責。其次,建立經(jīng)費撥劃與評價結(jié)果的關聯(lián)機制。強化績效考核結(jié)果對預算編制的作用,提高預算資金的使用效益。高校應對年度預算績效考核結(jié)果進行分析,考核結(jié)果可作為下一年度預算分解下達的參考因素之一,強化考核結(jié)果對預算編制控制的作用。比如,對于預算績效考核結(jié)果優(yōu)秀的部門在下一年度的預算安排中優(yōu)先予以考慮,對于預算編報不準確、預算執(zhí)行不力、預算執(zhí)行偏差大等考核結(jié)果較差的部門則調(diào)減次年預算額度。最后,構(gòu)建激勵機制與評價結(jié)果的關聯(lián)機制。激勵機制可以與個人工資收入掛鉤,如將考核結(jié)果劃分為一、二、三檔,二檔獎勵性績效系數(shù)為1,一檔、三檔獎勵績效系數(shù)在此基礎上分別上浮、下降X%;也可以是職稱晉升、外出進修培訓等機會獎勵,提升教職工的利益得失感。建立與評價結(jié)果關聯(lián)的激勵機制后可以有效促進基層教職工更加關心所在部門的預算績效目標的實現(xiàn),將他們納入到高校預算績效管理體系中,實現(xiàn)全員參與,切實發(fā)揮績效評價的導向性作用。