● 劉興煥 江金峰 賴麗萍/文

一、基本案情及辦理過程

2020年9月，福建省龍巖市永定區(qū)人民檢察院（以下簡稱“永定區(qū)院”）在履職中接到群眾反映：區(qū)域內(nèi)兩家公立醫(yī)院自2019年7月以來長期未配備速效救心丸、麝香保心丸等心臟病常用藥品。

永定區(qū)院對上述現(xiàn)象進(jìn)行立案調(diào)查，查明：2019年7月以來，因該類藥品生產(chǎn)成本提高，相關(guān)藥企未按原中標(biāo)合同約定的價格在龍巖市聯(lián)合限價陽光采購平臺供應(yīng)上述藥品。該兩家醫(yī)院因價格“倒掛”和采購制度規(guī)定，無法在采購平臺采購到該類藥品。經(jīng)查，速效救心丸、麝香保心丸均列入《國家基本藥物目錄》管理，是基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)配備和使用的基本藥物。

2020年11月，永定區(qū)院組織該兩家醫(yī)院、衛(wèi)生健康局等5個責(zé)任單位召開公益訴訟訴前磋商會，依法向相關(guān)單位提出分析研判涉案藥企停止供應(yīng)原因、健全基本藥物短缺預(yù)警工作機(jī)制、及時滿足群眾用藥需求等監(jiān)督意見。2021年4月，永定區(qū)院對該案跟進(jìn)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)相關(guān)單位已積極聯(lián)合履職，成功推動涉案藥企下調(diào)該類藥品價格，按原中標(biāo)合同約定穩(wěn)定供應(yīng)藥品；該兩家醫(yī)院已通過采購平臺配齊該類基本藥物，群眾用藥需求得到滿足。［1］參見《“3·15”檢察機(jī)關(guān)食品藥品安全公益訴訟典型案例》，正義網(wǎng)http://news.jcrb.com/jsxw/2022/202203/t20220315_2377863.html，最后訪問日期：2022年11月27日。

二、案件辦理的重點

（一）責(zé)任單位的確定

藥品領(lǐng)域是專業(yè)性極強(qiáng)的領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在藥品行業(yè)領(lǐng)域是“外行人”。匱乏的辦案經(jīng)驗和專業(yè)知識都限制了檢察官開展藥品領(lǐng)域檢察公益訴訟工作。本案中，部分公立醫(yī)院出現(xiàn)心臟病常用藥品長期短缺現(xiàn)象，背后可能牽涉到不同的監(jiān)管部門。如涉案醫(yī)院本身在藥品儲備方面可能存在違規(guī)行為，其主管部門衛(wèi)健局在日常監(jiān)管中也可能存在失職行為；此外，短缺的藥品已經(jīng)被納入醫(yī)保藥品，相應(yīng)的醫(yī)保部門可能也存在監(jiān)管不力行為。且永定區(qū)院公益訴訟檢察干警均是普通法學(xué)背景出身，缺乏藥品領(lǐng)域和醫(yī)療行業(yè)的知識儲備，也不熟悉相應(yīng)的經(jīng)營、監(jiān)管流程。因此，準(zhǔn)確判斷不同行政機(jī)關(guān)在藥品采購、保障、結(jié)算等方面的監(jiān)管責(zé)任是案件辦理的首要難題。

最高法判決書曾寫明，行政機(jī)關(guān)“法定職責(zé)”的淵源甚廣，既包括法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)，也包括上級和本級規(guī)范性文件等確定的職責(zé)。［2］參見最高人民法院行政判決書，（2018）最高法行再205號。對此，辦案檢察官通過查找相關(guān)法律、行政法規(guī)、福建省政府相關(guān)規(guī)定和有關(guān)部門的“三定方案”，進(jìn)一步理清本案的責(zé)任單位。其中，通過查閱《國家基本藥物目錄》（2018年版），發(fā)現(xiàn)該類藥品均作為中成藥納入管理。根據(jù)《國家基本藥物目錄管理辦法》《醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥事管理規(guī)定》《福建省公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本藥物配備使用管理辦法（試行）》（以下簡稱《福建省管理辦法》）等規(guī)定，永定該兩家公立醫(yī)院作為政府舉辦的基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定全部配備和使用基本藥物，加強(qiáng)基本藥物短缺預(yù)警、信息報送機(jī)制。同時，根據(jù)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥事管理規(guī)定》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善國家基本藥物制度的意見》《福建省管理辦法》等規(guī)定，區(qū)衛(wèi)生健康局、區(qū)醫(yī)療保障局、醫(yī)保基金中心永定管理部等單位對永定區(qū)納入醫(yī)保目錄管理的基本藥物供應(yīng)保障、公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的基本藥物配備使用情況負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)。

根據(jù)上述規(guī)定，永定區(qū)院確定了本案應(yīng)監(jiān)督的單位為區(qū)該兩家公立醫(yī)院、衛(wèi)生健康局、醫(yī)療保障局和醫(yī)?；鹬行挠蓝ü芾聿俊?/p>

（二）爭取司法認(rèn)同

當(dāng)前檢察公益訴訟的社會知曉度和認(rèn)同度不高，而前期的調(diào)查取證工作亟需相關(guān)單位的支持配合?！稒z察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》與《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》雖然均賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實權(quán)，但并未明確公益訴訟調(diào)查核實權(quán)無法實現(xiàn)時的救濟(jì)措施。藥品領(lǐng)域行政公益訴訟對相關(guān)單位日常運(yùn)行的證據(jù)材料依賴度較高，檢察官必須進(jìn)入涉案公立醫(yī)院調(diào)取相關(guān)證據(jù)。若有關(guān)單位不配合檢察官調(diào)取證據(jù)材料，該類案件辦理難度較大，據(jù)此作出的監(jiān)督意見難以讓涉案行政機(jī)關(guān)信服，容易產(chǎn)生檢察監(jiān)督的反效果。

針對上述問題，辦案團(tuán)隊多次深入涉案公立醫(yī)院召開聯(lián)席會和座談會，介紹近年來辦理的行政公益訴訟案件與成效，以案釋法提升涉案單位的理解支持，成功調(diào)取了速效救心丸等心臟病常用藥品無庫存、不采購的證據(jù)，有效解決了調(diào)查核實難的問題。向其他行政機(jī)關(guān)了解到案發(fā)誘因是藥品生產(chǎn)成本上漲、售價提高，廠家不再按原中標(biāo)合同約定在采購平臺供應(yīng)上述藥品。上述藥品價格“倒掛”后，涉案公立醫(yī)院便不再采購該類藥品，雖有準(zhǔn)備替代藥品，但群眾對速效救心丸、麝香保心丸等藥品較為熟悉，不適應(yīng)使用替代藥品，產(chǎn)生恐慌心理。

（三）監(jiān)督方式的確定

本案牽涉到多個行政機(jī)關(guān)，如果只對其中一個行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議，往往不能涵蓋全部公益受損事實；如果對牽涉的全部行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議，不僅會產(chǎn)生“濫發(fā)”檢察建議、引起行政機(jī)關(guān)抵觸情緒的反面效果，也可能會引發(fā)行政機(jī)關(guān)各自為政、就案辦案的效應(yīng)，不能從根源上解決問題。此外，在訴前程序結(jié)束后，如何判定受損公益修復(fù)效果也是藥品領(lǐng)域行政公益訴訟案件辦理的難點。

在前期充分征求意見的基礎(chǔ)上，永定區(qū)院組織召開了公益訴訟訴前磋商會。會上，永定區(qū)院針對各單位的職責(zé)分工，分別提出了加強(qiáng)短缺預(yù)警機(jī)制、完善基本藥物的供應(yīng)保障等磋商意見。會上，各參會單位就加快上報解決藥品價格“倒掛”無法采購的問題、合理安排采購計劃配齊心臟病常用藥品、做好替換藥品的解釋工作等方面達(dá)成共識。

會后，永定區(qū)院多次派員前往涉案單位對該類藥品長期短缺的問題進(jìn)行跟蹤落實。期間相關(guān)單位也多次到永定區(qū)院對整改工作進(jìn)行溝通，不斷細(xì)化整改方案，凝聚各方共識，共同向上級部門匯報藥品短缺問題和潛在原因，推動省級醫(yī)保部門與生產(chǎn)廠家溝通、調(diào)整該類藥品價格，促成該類藥品價格回落，各公立醫(yī)院可正常采購供應(yīng)并滿足群眾正常臨床就醫(yī)用藥需求。

三、辦案啟示與思考

（一）爭取行政機(jī)關(guān)理解支持

建立檢察公益訴訟制度是黨中央作出的一項具有我國國情特色的重大決策部署，是當(dāng)前推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、助推行政機(jī)關(guān)依法行政的有力舉措。檢察機(jī)關(guān)可定期向黨委、人大匯報藥品安全領(lǐng)域公益訴訟開展情況，加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察部門的協(xié)作配合，建立雙向線索移送機(jī)制，將行政機(jī)關(guān)支持、配合開展檢察公益訴訟工作情況納入年終績效管理考核，助力行政機(jī)關(guān)思想上從“要我管”向“我要管”的轉(zhuǎn)變，切實提升公益訴訟檢察監(jiān)督的質(zhì)效。

（二）拓寬案件線索渠道

目前，案件線索仍是制約檢察機(jī)關(guān)開展藥品安全領(lǐng)域公益訴訟的主要因素，藥品短缺線索更依賴于檢察機(jī)關(guān)主動發(fā)現(xiàn)和群眾舉報，這些案源渠道也會導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)介入時間滯后。藥品問題本質(zhì)上是民生問題，關(guān)系到人民群眾的身體健康和生命安全，更應(yīng)該做到“早發(fā)現(xiàn)、早制止”?；诖?，檢察機(jī)關(guān)可通過同堂培訓(xùn)、經(jīng)驗交流、聯(lián)席會議等渠道加強(qiáng)對“兩法銜接”平臺的優(yōu)化與運(yùn)用，運(yùn)用大數(shù)據(jù)掌握各藥品監(jiān)管單位執(zhí)法工作情況，實時把握可能出現(xiàn)的藥品領(lǐng)域公益受損情況。強(qiáng)化檢察內(nèi)部線索移送機(jī)制，爭取從非法行醫(yī)、非法經(jīng)營等案件中摸排損害藥品安全的線索，有效避免公益訴訟案件線索流失?？芍鲃訁f(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)深入轄區(qū)各醫(yī)療機(jī)構(gòu)、藥店等開展現(xiàn)場監(jiān)督檢查，并加強(qiáng)對本地網(wǎng)絡(luò)短視頻、新聞報道的排查，確保有價值的案件線索及時得到發(fā)現(xiàn)。加大宣傳力度，探索建立線索舉報機(jī)制和公益監(jiān)察員庫，拓寬藥品安全領(lǐng)域線索來源渠道；邀請社會各界人士走進(jìn)公益訴訟辦案一線，主動接受監(jiān)督，普及藥品安全與公益訴訟法律知識，引導(dǎo)社會各界和人民群眾正確認(rèn)識和支持檢察公益訴訟，凝聚形成保護(hù)藥品安全的強(qiáng)大社會合力。

（三）穩(wěn)妥采取監(jiān)督措施

檢察機(jī)關(guān)在辦理此類案件時應(yīng)當(dāng)要保持謙抑性，在明確公益受損的前提下，充分考慮技術(shù)能力的桎梏、政策性因素等原因?qū)π姓C(jī)關(guān)進(jìn)行社會事務(wù)管理的影響，審慎采取訴前磋商、訴前檢察建議、公開聽證等監(jiān)督措施，推動取得行政機(jī)關(guān)主動糾錯、藥品安全得到保障等多重效果。對辦理的行政公益訴訟案件要及時“回頭看”，防止虛假整改、反彈回潮等現(xiàn)象發(fā)生。在跟進(jìn)監(jiān)督過程中，檢察機(jī)關(guān)可堅持使用“行政機(jī)關(guān)是否依法履職”和“社會公共利益是否得到修復(fù)”兩個標(biāo)準(zhǔn)來判斷案件是否達(dá)到起訴標(biāo)準(zhǔn)。具體表現(xiàn)為：各單位是否存在僅回復(fù)不整改的“紙面”整改或未全面整改行為；是否在整改中產(chǎn)生新的損害公益的違法行為，如藥品供應(yīng)保障恢復(fù)正常狀態(tài)后是否存在價格異常上漲等現(xiàn)象。

（四）強(qiáng)化履職保障

藥品安全領(lǐng)域涉及的法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范等復(fù)雜多樣，部分違法行為相對隱蔽，對檢察人員專業(yè)知識、發(fā)現(xiàn)線索能力等要求較高。而基層檢察機(jī)關(guān)當(dāng)前的隊伍現(xiàn)狀與查辦該類案件的要求難以匹配，提升公益訴訟檢察隊伍素質(zhì)成為當(dāng)前亟需解決的難題。對此，檢察機(jī)關(guān)可通過開展藥品領(lǐng)域公益訴訟業(yè)務(wù)培訓(xùn)、業(yè)務(wù)競賽、崗位練兵等活動，不斷提升干警知識儲備與履職能力；探索邀請專業(yè)人員擔(dān)任特邀檢察官助理，充分發(fā)揮其職業(yè)優(yōu)勢，共同解決當(dāng)前檢察人員知識弱項、能力不足、經(jīng)驗盲區(qū)等問題，提升藥品領(lǐng)域檢察監(jiān)督的精準(zhǔn)性，實現(xiàn)公益訴訟檢察辦案政治效果、社會效果和法律效果的有機(jī)統(tǒng)一?？赏ㄟ^推動公益訴訟專門立法，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實措施的救濟(jì)保障，為公益訴訟監(jiān)督提供機(jī)制保障和法律支撐，更有力地推動法治國家、法治政府和法治社會一體建設(shè)。