張 帆，陳 君

（1.隨州市曾都區(qū)國土資源局開發(fā)區(qū)分局，湖北 隨州441300；2.湖北省航測遙感院，湖北 武漢 430074）

土地管理是城鄉(xiāng)一體化建設中不容忽視的一個重要工作環(huán)節(jié)，如何針對土地資源做好產權管理、規(guī)劃、征收、流轉等一系列的工作，是值得相關部門思考的問題，關系著城鄉(xiāng)一體化建設的順利推進，同樣也關系著社會經濟的可持續(xù)發(fā)展，與大眾的生活生產息息相關。但從目前看來，在城鄉(xiāng)一體化建設背景下，土地管理工作中尚存在著諸多值得解決的問題，在此后的工作中，相關工作人員有必要仔細分析這些問題，采取行之有效的方法解決問題，保障城鄉(xiāng)一體化建設目標的順利實現，促進城鄉(xiāng)經濟的進一步發(fā)展。

1 ?城鄉(xiāng)一體化的內涵

所謂“城鄉(xiāng)一體化”主要指的是在社會生產力穩(wěn)步發(fā)展的時代背景下，引導城鄉(xiāng)居民在生產方式、生活方式與居住方式等方面做出轉變，進而推動城鄉(xiāng)兩地在技術、資源、資本等方面發(fā)生整合，使城鄉(xiāng)發(fā)展變得更為平衡的一種發(fā)展過程。加強城鄉(xiāng)一體化建設，有利于彌補城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村在經濟、社會、文化、生態(tài)上的鴻溝，將促進經濟發(fā)展與實現社會公平切實結合在一起，從而推動全體人民實現共同富裕，助力社會經濟的進一步發(fā)展[1]。

“城鄉(xiāng)一體化”并不意味著“城鄉(xiāng)一樣化”，農村與城鎮(zhèn)在景觀、產業(yè)、人口密度等方面有著明顯的區(qū)別，在實現城鄉(xiāng)一體化的過程中，相關工作人員應面向城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村，以統籌兼顧的視角，針對城鄉(xiāng)發(fā)展的異同點做好處理，使城市與鄉(xiāng)村真正成為“地域綜合體”，在經濟、社會、文化等方面達成統一，使“城鄉(xiāng)一體化”真正實現現代化發(fā)展。

2 ?城鄉(xiāng)一體化背景下土地管理存在的不足

現行的土地管理制度包括幾種不同的制度體系，主要指的是土地產權制度、土地規(guī)劃制度、征地制度、集體建設用地流轉制度等。在城鄉(xiāng)二元管理體制的影響下，上述制度或多或少存在一定的問題，如耕地征用不斷、耕地保護不健全、建設用地利用率不高等，簡要分析如下。

2.1 ?土地產權制度模糊，城鄉(xiāng)發(fā)展差距大

現階段看來，農村土地產權制度主要存在如下兩方面的問題：（1）集體所有權主體模糊。在現行制度中，“農民集體”指的是全體農民的集合，這是一個抽象的概念，在現行法律中缺乏清晰界定，這常常會影響到土地產權的明確性，進而阻礙土地流轉的順利實施，影響城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進程；（2）集體所有權行使不明確。在主體模糊的情況下，普通村民在集體組織中難以真正行使自己的土地所有權，權益經常受到損害。在日積月累的影響下，這一制度缺憾有時也會為農業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)部門管理農村土地造成不便，進而導致“多頭管理”的現象在土地管理中長期存在，土地的資產功能無法實現，進而影響到土地市場的建立，阻礙城鄉(xiāng)一體化的順利推進。

2.2 ?土地規(guī)劃制度缺位

在農村土地規(guī)劃制度常年缺失的時代背景下，農村土地管理局面與城鎮(zhèn)土地管理局面長期存在脫節(jié)，相關部門在執(zhí)行相應的土地管理工作時，常會出現“就城市論城市、就農村論農村”的問題，從而影響城鄉(xiāng)一體化建設的順利開展。結合實際情況可知，現行土地規(guī)劃制度更多被用來控制建設用地新增規(guī)模與總規(guī)模，這與農村土地管理的現實情況不符，如農村土地中耕地居多，因此在執(zhí)行土地管理任務時，相關工作人員大多會將管理重點放在保護基本農田上，而這一管理重點與土地規(guī)劃制度的側重點就有著較為明顯的偏差。新一輪的土地規(guī)劃制度雖然已經開始強調土地規(guī)劃布局，但它更多強調的是城市土地規(guī)劃對農村土地管理規(guī)劃缺乏指導作用，這在某種程度上造成農村土地功能定位與產業(yè)發(fā)展方向缺乏緊密聯系，久而久之就造成農村居民生活不便、生產空間受限、生態(tài)環(huán)境惡化，從而影響了城鄉(xiāng)一體化的進一步推進。

2.3 ?土地征收制度損害農民權益

現行土地征收制度主要存在如下兩方面的問題：（1）征地補償標準過低，僅在土地資源屬性方面做出了補償，在資源配置方面缺乏管控能力，造成征地需求遠高于征地成本所能承擔的范圍，難以為征地后農民提供足夠的生活保障，造成農民難以享受城鄉(xiāng)一體化發(fā)展成果，拉大了城鄉(xiāng)發(fā)展的差距[2]；（2）征地范圍過廣，土地資源配置效率不高，相關法律規(guī)定農業(yè)用地被征用后，應由相關部門代為進行建設開發(fā)，此種情況下，農村集體所有權主體缺乏土地買賣權利，這不利于保障農民的基本權益，同樣也不利于實現對土地資源的優(yōu)化配置。

2.4 ?土地流轉制度不規(guī)范

土地流轉制度的不規(guī)范也是阻礙城鄉(xiāng)一體化土地管理高效開展的一個重要因素，體現于如下兩個層面：（1）土地流轉不穩(wěn)定、效率低。近年來，返租倒包、土地股份合作、土地轉包的土地流轉方式不斷涌現，但在實際運用這些流轉方式時，相關主體往往并不會簽訂土地流轉合同，同時農村中外出勞動力占比過多，這些人員隨時有可能再次回到農村，如此也會造成土地流轉不穩(wěn)定；（2）土地流轉中介組織不夠健全，引導作用有限，造成土地流轉市場中供求信息流通不平衡，進而導致一些有能力的農戶無法與土地出讓者達成有效對接，進而影響土地的順利流轉，阻礙城鄉(xiāng)一體化建設的順利實現。

3 ?城鄉(xiāng)一體化建設背景下的土地管理創(chuàng)新

在城鄉(xiāng)一體化建設背景下，為真正提升土地管理的創(chuàng)新性，優(yōu)化土地管理實施質量，相關部門有必要做好系統規(guī)劃與頂層設計。目前看來，城市、農村土地管理制度在對象與內容上有著明顯的差異，但在具體實施階段，這二者又往往是相互依存、彼此包容的。舉例而言，農村征地制度改革與集體建設用地流轉就有著相同的改革指向，但在改革對象方面卻是截然不同的，因此在運作上有著此消彼長的特點，征地范圍縮小后，集體建設用地流轉范圍往往會有明顯的擴大。為提升土地管理質量，相關工作人員應仔細分析各類制度的特點，盡可能組合使用這些制度，使土地管理改革變得更為協調、有序。如下列舉土地管理創(chuàng)新措施：

3.1 ?土地產權制度創(chuàng)新

土地產權制度改革包括多種不同的內容，如土地所有權改革、農用地承包經營權改革與集體建設用地使用權改革等?？傊?，農村土地產權制度改革是一個極為復雜的過程，絕不可能在一朝一夕間完成，相關部門應結合實際情況，兼用各種不同的措施，循序漸進、統籌兼顧地完成制度改革。

為提升土地管理質量，在此后的工作中，相關部門有必要針對土地所有權的落實，制定明確的措施，將“農民集體所有”中的“集體”究竟代表哪個集體，是村民小組、村民集體還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體說明到位，避免影響土地管理工作的順利開展。一般來講，在農村中，村民委員會屬于一級法人、一級行政組織，與農民的土地利益有著明確的關聯，因而土地農民集體所有權必然需要指向村民集體[3]。相關工作人員應依照“權利平等”原則，對各種所有權展開統一管理，使土地流轉變得更為規(guī)范且透明，使土地承包權與經營權真正分離開來，促進人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的同步開展，促進城鄉(xiāng)一體化的順利實現；此外，相關部門有必要針對農村中宅基地的使用權給予一系列的改革，組合運用多種措施，推動人口向城市中心集中，進而實現對農村集體建設用地的有序管理；除此之外，還應采取一系列的措施，在農村集體用地宅基地使用權改革與土地整治、集約節(jié)約用地與耕地占補平衡結合在一起，針對新騰出來的土地盡快給予一系列的管理措施，包括整治還田、改建等。

從城鄉(xiāng)一體化的落實現狀來看，實現城鄉(xiāng)一體化的主要目的是解決城市發(fā)展遠超于農村發(fā)展、城市農村發(fā)展結構不平衡的問題，從源頭處入手，構建起足以凸顯創(chuàng)新性特色的城鄉(xiāng)關系，為農村及城市給予公平的發(fā)展機會。相關部門有必要采取措施，更好地落實集體土地所有權，盡快盤活土地承包經營權與建設用地使用權，彰顯土地資產價值，保障農民的合法權益，促進土地資源在市場機制中的有序流動，利用土地資源，真正助力城鄉(xiāng)一體化的順利開展。

3.2 ?土地規(guī)劃制度創(chuàng)新

針對現行土地規(guī)劃制度中存在的多種不足，相關部門可從如下幾方面入手采取措施，提升土地管理水平：（1）開展統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的編制工作，建立符合社會經濟發(fā)展水平與規(guī)模的土地規(guī)劃制度，推動土地利用與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設達成同步發(fā)展；（2）因地制宜地落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，結合當地實際情況，加快新農村建設步伐，建設富有當地區(qū)域特色的新農村[4]；（3）積極引導多方主體參與到土地管理規(guī)劃當中來，對城鄉(xiāng)土地實施統一化的管理與分配，統籌兼顧地推動城鄉(xiāng)一體化實現進步發(fā)展。相關部門有必要仔細研究土地規(guī)劃制度創(chuàng)新中存在的主體問題，明確閑置農村建設用地中有哪些可被復墾、哪些可被流轉給其他使用者作為建設用地繼續(xù)使用，依據規(guī)劃科學合理地使用每一寸土地，真正實現對土地資源的優(yōu)化配置，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的順利落實。

3.3 ?土地征收制度創(chuàng)新

城鄉(xiāng)一體化、工業(yè)化建設已經步入了加速發(fā)展期，農村中征地行為越發(fā)增多。為更好地保護廣大農民群體的權益，相關工作人員應從如下幾方面出發(fā)，采用相應的措施，調整好城鄉(xiāng)一體化建設中存在的矛盾：（1）明確土地征用的目的與范圍，盡可能將征地范圍控制到合適范圍內。隨著市場經濟的蓬勃發(fā)展，非營利性的土地服務項目越發(fā)減少，一些諸如醫(yī)院、學校、養(yǎng)老院的公共服務設施的性質正在逐漸轉變，在開展土地管理工作的過程中，相關工作人員應仔細區(qū)分盈利性項目與非盈利性項目，采用市場化的供地方式，針對各類土地做好管理；（2）改進征收補償制度，保障農民的合法權益，及時解決農民的征地問題，促進城鄉(xiāng)一體化建設的順利落實；（3）結合市場經濟發(fā)展特點，建立多元化的小城鎮(zhèn)土地市場，使農村集體土地管理真正打破過去那種“一條腿走路”的局面，推動城鎮(zhèn)化建設的順利實現。

3.4 ?土地流轉制度創(chuàng)新

近年來，農村地區(qū)中大力推進現代化農業(yè)建設，而土地資源無疑是最為重要的農業(yè)生產資源。為提升農村土地利用率、推進城鎮(zhèn)化建設的順利落實，相關部門有必要針對土地流轉制度實施一定的優(yōu)化改良，應重點加快農村集體土地確權登記的落實步伐，盡可能建設起統一化的城鄉(xiāng)土地管理制度，為農民依法享有土地流轉自主權提供一定的條件，保障農民的生計，進而提升農民的生活質量；此外，還應加強對農民依法享有土地流轉自主權、土地市場收益權的設計，針對現行制度作出一定程度的改良，使土地產權變得更為清晰、明確，將土地管理制度改革的側重點真正集中于完善土地用益物權的方面，保障土地所有者、使用者的收益權，使土地管理制度更易得到城鄉(xiāng)居民的一致認同；除此之外，在耕地保護方面，也應加快對農業(yè)補貼制度的優(yōu)化設計，將每一分資金落到實處，使用有限的資金，解決制約城鄉(xiāng)一體化建設的根本性問題，提升土地管理的效率與質量，同時顯著激發(fā)當地農民參與耕地經營、質量保護的積極性，帶動農業(yè)現代化改革的穩(wěn)步推進[5]。

在法律體系方面，相關部門應盡快推進市場調研，結合實際情況針對現行法律制度給予一系列的完善，使土地流轉配置方法變得更為健全，逐步構建起“一戶一宅”的供地模式，使農村宅基地確權帶有更為明確的市場化特色。相關部門有必要針對宅基地保障性功能轉化，構建起更為完善的就業(yè)安置模式，保障農民的合法權益，從而為新型城鎮(zhèn)化建設地推進打下良好的基石。為使土地流轉變得更為有序、穩(wěn)定，相關部門也可從基層入手，結合實際情況，針對農村閑置建設用地有償收回，建立更為完善的制度，為放棄宅基地使用權的農戶給予足量的經濟補償，從而更好地將宅基地運用于村鎮(zhèn)公共建設之中，提升宅基地的使用率，促進農村人口向城市地區(qū)遷移，顯著推動城鄉(xiāng)一體化建設步伐。

4 ? 結語

綜上所述，在城鄉(xiāng)一體化建設中，土地管理扮演著重要的角色。為提升土地管理的科學性、合理性與規(guī)范性，相關工作人員有必要仔細分析土地管理的現存問題，結合相關主體的現實需求，制定一系列的措施，同時兼用各種合理的手段，調整好土地產權管理、規(guī)劃、征收與流轉中存在的矛盾，從而提升土地管理的有序性、高效性，促進此項工作的順利開展，帶動城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進程。