高 珊

（鐵嶺市自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 鐵嶺 112008）

在現(xiàn)階段，土地資源的開發(fā)與利用是當(dāng)前社會普遍關(guān)心的問題。本文就土地資源管理和土地利用一體化規(guī)劃的問題進(jìn)行了探討，并就如何引入評估機(jī)制、完善土地管理制度、加強(qiáng)管理監(jiān)督、加強(qiáng)土地集約利用等方面進(jìn)行了探討。

1 土地資源特性及其管理的必要性

1.1 農(nóng)村土地資源管理的必要性

土地作為一種經(jīng)濟(jì)活動的物質(zhì)載體，它為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民的生存提供了基本的保證。土地資源是一種重要的經(jīng)濟(jì)和財(cái)產(chǎn)。首先，土地供應(yīng)十分有限。盡管從總體上看，土地資源的規(guī)模很大，但在特定區(qū)域內(nèi)，可利用的土地資源非常有限，并且具有很大的稀缺特征，尤其是在城市化進(jìn)程中，城市居民和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地的需求表現(xiàn)出了供求矛盾。其次，土地資源具有壟斷性，我國土地所有權(quán)屬于國家，按類型劃分為國有土地和集體土地，這就決定了任何人不得私自利用土地資源，而國家對土地資源的壟斷也保證了國家有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和市場秩序的穩(wěn)定。最終，土地資源的經(jīng)濟(jì)效益存在著不同的層次。在城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)用地中，土地的附加經(jīng)濟(jì)價(jià)值是不同的，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來看，土地的稀缺程度和作用決定著其經(jīng)濟(jì)效益。土地資源在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中占有舉足輕重的地位，尤其是在新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，對土地資源進(jìn)行有效的管理已成為必然。通過對土地資源的管理，可以使土地的空間功能得到最大限度的發(fā)揮，從而使土地空間的各種經(jīng)濟(jì)活動達(dá)到最大化。同時(shí)，通過對土地資源的管理，可以有效防止土地濫用、環(huán)境污染等問題的發(fā)生。在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，加強(qiáng)對土地資源的管理，可以使各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分布更加合理，從而使區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有規(guī)模效應(yīng)，并能在一定程度上促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)。

1.2 農(nóng)村土地資源管理的意義

20世紀(jì)50年代，我國提出了“新農(nóng)村”的發(fā)展戰(zhàn)略。當(dāng)前，黨中央又提出了全面建成小康社會，并明確了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的愿望。社會主義新農(nóng)村的基本條件是：富裕、文明、民主管理等等。新農(nóng)村的建設(shè)實(shí)質(zhì)上是要使農(nóng)民的農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、增加收入、改善人民的生活。而土地資源是農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本，如何優(yōu)化和改革土地資源管理制度，是解決這一問題的根本所在。正確認(rèn)識國家的土地政策，合理地使用和穩(wěn)定的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，對于實(shí)現(xiàn)我國的可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2 ?農(nóng)村土地資源管理中存在的問題

2.1 ?農(nóng)村耕地土地質(zhì)量日益下降

近幾年，我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平不斷下滑。由于對農(nóng)村土地的過度開發(fā)和利用，使其土地的品質(zhì)受到了嚴(yán)重的損害。同時(shí)，由于農(nóng)民濫用殺蟲劑和其他化學(xué)藥品，造成農(nóng)田土壤養(yǎng)分流失，對作物的健康生長不利。當(dāng)前，我國大部分地區(qū)對耕地沒有進(jìn)行精細(xì)的維護(hù)，致使耕地質(zhì)量普遍降低。另外，我國目前的耕地多為“坡耕地”，坡度很大，對農(nóng)作物的生長不利，對“坡耕地”的植被造成了很大的損害。

2.2 ?相關(guān)法律法規(guī)不健全

同時(shí)，我國現(xiàn)行的土地資源管理制度也存在著一些問題，這些問題都是由我國現(xiàn)行的土地資源管理制度和政策制定的。法律和規(guī)章的不完善主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，從執(zhí)法的力度上來說，目前許多地方的土地法律法規(guī)對土地資源的管理工作還存在著執(zhí)行不力的問題。造成這一現(xiàn)象的主要原因在于目前我國對土地資源的管理權(quán)不明確，存在著權(quán)力的交叉。其次，現(xiàn)行土地管理法律、法規(guī)有滯后。我國的土地管理?xiàng)l例自1990年代開始制定，盡管近年來有所調(diào)整，但總體框架并未發(fā)生多大改變。所以在目前的土地資源管理中，有一些滯后。

2.3 ?非農(nóng)建設(shè)用地管理不規(guī)范

目前我國農(nóng)村土地資源開發(fā)中存在著大量的非農(nóng)建設(shè)用地，對其開發(fā)利用造成了很大的負(fù)面影響。農(nóng)村建設(shè)用地主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村宅基地、農(nóng)村公益事業(yè)用地等，從當(dāng)前農(nóng)村土地資源的管理狀況來看，目前農(nóng)村建設(shè)中存在著大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，這些企業(yè)占用了大量的用地而不能進(jìn)行有效的生產(chǎn)，造成了農(nóng)村土地資源的管理出現(xiàn)了一些問題。但目前我國農(nóng)村宅基地管理中還存在不少問題，比如部分農(nóng)民為了擴(kuò)大宅基地而忽略了土地的經(jīng)營，導(dǎo)致土地占用過多。這一現(xiàn)象導(dǎo)致了大量的土地資源浪費(fèi)，對農(nóng)業(yè)用地造成了極大的損害。另外，還有部分農(nóng)村建設(shè)用地超標(biāo)準(zhǔn)利用，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了很大的影響，部分關(guān)閉、破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用了大片的土地，造成了大量的農(nóng)田閑置和廢棄。

2.4 ?部門職能定位不準(zhǔn)

目前，我國的土地管理部門較多，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等領(lǐng)域涉及的部門較多，職能各異，管理方式也不統(tǒng)一。在實(shí)際工作中，往往會發(fā)生各個(gè)部門互相推諉、宏觀調(diào)控能力不強(qiáng)等問題。同時(shí)，由于某些配套制度的不健全，導(dǎo)致了土地資源的真實(shí)供給不夠透明，在實(shí)際操作中容易產(chǎn)生漏洞，導(dǎo)致了土地資源的腐敗。

2.5 ?進(jìn)行土地資源管理時(shí)存在問題

土地整理工作要有一個(gè)完善的制度體系，但目前我國的土地整理制度還存在許多亟待解決的問題。土地使用后，由于缺乏有效的管理，導(dǎo)致了后續(xù)工作中出現(xiàn)了很多問題。而目前在我國從事土地整理工作的地方，有關(guān)部門的工作人員又普遍缺乏專業(yè)技術(shù)，所以在進(jìn)行土地整理時(shí)，往往需要專門的專家來進(jìn)行整體的規(guī)劃，而政府部門則會按照計(jì)劃來執(zhí)行。在進(jìn)行土地整理的時(shí)候，由于對當(dāng)?shù)氐那闆r不熟悉，往往會忽視一些影響因素，從而在規(guī)劃的執(zhí)行中遇到一些問題，而在此期間，缺少專家的技術(shù)指導(dǎo)，很難及時(shí)采取措施。

2.6 ?土地執(zhí)法監(jiān)管難

土地行政執(zhí)法是當(dāng)前國土資源行政工作中面臨的一個(gè)突出問題。具體而言，主要體現(xiàn)在：首先是每當(dāng)農(nóng)村土地違法問題發(fā)生時(shí)，有關(guān)的處罰手段并不嚴(yán)格，有的地方還存在著“坐視不管”的現(xiàn)象。在違法的事情面前，往往是敷衍的。其次，現(xiàn)行的農(nóng)村土地資源行政違法行為頻繁發(fā)生，行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任處置程序十分繁瑣。最后是處置部分非法資產(chǎn)，難度較大。因?yàn)槿狈υ敿?xì)的法律法規(guī)，相關(guān)的違規(guī)行為必須轉(zhuǎn)交相關(guān)的相關(guān)部門，使得許多部門不愿意主動承擔(dān)責(zé)任。由于缺乏監(jiān)督機(jī)制，使得部分職責(zé)無法得到切實(shí)的執(zhí)行，使得國土部門的土地資源管理工作陷入了困境。

2.7 ?資金投入不足

農(nóng)村土地資源的經(jīng)營是一項(xiàng)浩大的工程，需要投入大量的人力物力，以確保農(nóng)村土地資源的有效利用。然而，目前我國許多農(nóng)村土地資源的經(jīng)營存在著資金不足的問題，這一點(diǎn)從目前的農(nóng)村土地資源管理的基層單位就能看出來。目前，基層自然資源部人員緊缺、學(xué)歷低、專業(yè)不對口等問題，主要是資金不足造成的。另外，在裝備上，國土資源局配備的巡邏車很少，而且最近“車改”，國土資源局的巡邏車也越來越少。由此可見，我國在土地資源管理上的投資還存在著一些問題。

2.8 未合法、合規(guī)征用土地

違法征用土地嚴(yán)重影響了農(nóng)村土地資源的順利實(shí)施。在土地產(chǎn)權(quán)上，國家是絕對的霸主，往往會被強(qiáng)制征用，這會給農(nóng)民帶來很大的經(jīng)濟(jì)損失，也會給農(nóng)民的集體利益帶來很大的傷害。在土地經(jīng)營的層次上，農(nóng)民雖然享有土地承包經(jīng)營權(quán)，但它始終處于弱勢一方，一旦被國家征收，其損失就會由農(nóng)民承擔(dān)。雖然國家對土地征收進(jìn)行了相應(yīng)的補(bǔ)償，但也存在著一些問題。例如：從經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)慕嵌葋砜?，農(nóng)民拿到的補(bǔ)償款還不到全部成本的20%，這就導(dǎo)致了農(nóng)民的生活質(zhì)量下降。

3 ?解決農(nóng)村土地管理問題的對策

3.1 ?土地資源管理體制的完善分析

土地資源管理制度的健全是提高行政效能的關(guān)鍵所在，具體來說，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析：首先是通過政府與農(nóng)戶自主經(jīng)營相結(jié)合，改變政府的絕對經(jīng)營模式。其次，要通過建立激勵機(jī)制，對人力資源管理人員進(jìn)行激勵，從而調(diào)動他們的工作熱情和積極性，同時(shí)還要建立一套完善的績效評價(jià)體系，通過績效考評機(jī)制來激勵、約束和促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展。最后，建立耕地保護(hù)體系。土地資源的利用要得到上級主管部門的批準(zhǔn)，要嚴(yán)肅而嚴(yán)格的管理，要認(rèn)真研究和研究有關(guān)的土地資源管理制度。要嚴(yán)肅地監(jiān)督土地利用，堅(jiān)決查處違規(guī)使用。此外，還要建立土地資源產(chǎn)權(quán)體系，從最大程度上保障農(nóng)民的土地權(quán)益，充分發(fā)揮農(nóng)民對土地的保護(hù)與管理的積極性，使農(nóng)民與政府共同努力，形成互補(bǔ)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、共同發(fā)展的局面。同時(shí)，也要加強(qiáng)對耕地的保護(hù)，在整個(gè)國土規(guī)劃中，要明確農(nóng)用地與非農(nóng)用地的總布局，這樣才能更好地統(tǒng)籌利用，降低占領(lǐng)問題。

3.2 ?加強(qiáng)政府對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和管理

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是新時(shí)期農(nóng)村土地承包經(jīng)營的一項(xiàng)重大政策，它既適應(yīng)了我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，又有利于促進(jìn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《土地承包經(jīng)營條例》，嚴(yán)禁擅自占用、改造農(nóng)村耕地，也不能進(jìn)行與農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動無關(guān)的建設(shè)。各級政府要把這一政策落實(shí)到日常工作中去，強(qiáng)化實(shí)施，以確保農(nóng)村土地的高效運(yùn)行。明確土地流轉(zhuǎn)的具體原則、范圍和流轉(zhuǎn)程序，對非法占用土地進(jìn)行嚴(yán)厲的管制和打擊；加強(qiáng)農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的管理，采用統(tǒng)一的法律文書對承包合同的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范。同時(shí)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門還應(yīng)恢復(fù)和履行農(nóng)業(yè)承包合同的審批和仲裁功能，確保對農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督和管理。

3.3 ?堅(jiān)決杜絕不合法使用耕地

農(nóng)村土地資源是農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，而農(nóng)村土地經(jīng)營又是以土地資源經(jīng)營為基礎(chǔ)的，必須強(qiáng)化耕地的管理，提高耕地利用的合法性，從而促進(jìn)新農(nóng)村的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前，農(nóng)村青年一代雖然有大批進(jìn)城打工，但仍有相當(dāng)一部分農(nóng)民選擇留在本地發(fā)展，而農(nóng)業(yè)收入則是其家庭經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。為了提高農(nóng)民的收入，提高他們的生活質(zhì)量，必須加強(qiáng)對土地的管理。要加強(qiáng)對土地的審查，要對土地用途進(jìn)行調(diào)查，明確用途，對工業(yè)用地要更加謹(jǐn)慎，堅(jiān)決杜絕擅自把耕地改造成池塘。嚴(yán)格按照國家有關(guān)法律、法規(guī)對土地的利用和經(jīng)營，堅(jiān)決制止非法經(jīng)營、非法占用耕地。

3.4 ?提高村鎮(zhèn)規(guī)劃水平

要加強(qiáng)農(nóng)村土地的統(tǒng)籌規(guī)劃，嚴(yán)格控制建設(shè)用地的規(guī)模，加強(qiáng)對新農(nóng)村建設(shè)的綜合整治，科學(xué)編制和實(shí)施鄉(xiāng)村整治方案。根據(jù)實(shí)際情況，科學(xué)布局、集中建設(shè)農(nóng)村住房，逐步提高建設(shè)速度，提高建設(shè)質(zhì)量，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，加快農(nóng)村基層基礎(chǔ)建設(shè)。規(guī)劃工作者要深入基層、實(shí)地調(diào)研，了解當(dāng)?shù)氐奈幕?、民俗、居民的生活?xí)慣，并根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃，而不能脫離現(xiàn)實(shí)，不能“紙上談兵做規(guī)劃”，這樣既無法發(fā)揮出土地規(guī)劃的作用，又浪費(fèi)了寶貴的土地資源，阻礙新農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展。

3.5 ?加大對于農(nóng)民建房管理的力度

對于農(nóng)民擅自搭建的違建，相關(guān)部門必須依法進(jìn)行調(diào)查，絕不手軟，并且要按照建設(shè)審批程序，嚴(yán)格控制農(nóng)戶在原來的房子里面的擴(kuò)建和改建，同時(shí)要加強(qiáng)對農(nóng)村房屋建設(shè)的宣傳，讓政策和法規(guī)真正地落實(shí)到每個(gè)農(nóng)戶的家里。要依法阻止農(nóng)民違法建房，堅(jiān)決拆除違法建筑，讓農(nóng)民繼續(xù)享受土地，使他們能更好地發(fā)展鄉(xiāng)村。而且，每個(gè)農(nóng)戶只能申請一塊土地，按照正常的程序，已經(jīng)建好的房子，可以保留，但是不能有任何的違建。同時(shí)，還要加大建設(shè)的力度，讓農(nóng)民對政府的印象更加深刻，為以后的合作奠定了基礎(chǔ)。

3.6 ?政府宏觀調(diào)控功能的作用

有關(guān)部門要充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，實(shí)行土地集約經(jīng)營，要求城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村等項(xiàng)目嚴(yán)格按照國家有關(guān)政策，嚴(yán)格執(zhí)行用地標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)土地的合理規(guī)劃，提高土地的使用水平。這就要求在城市和村莊的規(guī)劃和建設(shè)中，要考慮到當(dāng)?shù)氐娜丝跀?shù)量，盡量減少和避免土地的閑置和浪費(fèi)。同時(shí)，要保證工程的合理性，建立完善的系統(tǒng)規(guī)劃，對老城區(qū)和鄉(xiāng)村低矮破舊房屋進(jìn)行改造和改造，提升用地使用和配套設(shè)施。同時(shí)，要考慮到目前農(nóng)村人口大量涌入城市的情況，合理的增加城市建設(shè)用地面積，減少農(nóng)村建設(shè)用地，以提高土地資源的利用率。

3.7 ?加大政府部門資金投入

目前，國土資源局的基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，需要政府有關(guān)部門加大投資力度，確保國土局的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到進(jìn)一步的改善。政府部門要加強(qiáng)對土地資源的管理，要加強(qiáng)對農(nóng)村土地資源的管理。只有對此有了充分的了解，政府和其他有關(guān)部門就會加大投資力度，加強(qiáng)國土資源管理的基礎(chǔ)設(shè)施，以確保國土資源管理工作的順利進(jìn)行。

4 結(jié)語

綜上所述，對我國農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行了分析和探討，并提出了改進(jìn)的對策。當(dāng)前我國農(nóng)村土地資源管理中存在著不規(guī)范、耕地質(zhì)量持續(xù)惡化、土地執(zhí)法監(jiān)管難度、土地征用不規(guī)范等問題，對此需要把建設(shè)社會主義新農(nóng)村與土地資源管理有機(jī)統(tǒng)一起來，提升對農(nóng)村土地質(zhì)量的認(rèn)識，完善土地資源管理體制，建立健全耕地保護(hù)制度，改革征用土地政策，同時(shí)政府相關(guān)部門加大監(jiān)督力度，從而最大程度地保護(hù)土地資源，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。