金瑛（吉林省舒蘭市水土保持服務(wù)中心）

在全面預(yù)算管理中，事業(yè)單位會加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，從銷售、成本、現(xiàn)金和報表預(yù)算等方面全方位配置和調(diào)控單位資源，以實現(xiàn)強(qiáng)有力的預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)、精準(zhǔn)的預(yù)算編制、有力度的預(yù)算執(zhí)行和科學(xué)的預(yù)算考核。而全面預(yù)算管理必然同內(nèi)控體系存在天然聯(lián)系。全面預(yù)算既是對事業(yè)單位各項業(yè)務(wù)的事前、事中和事后控制，同時也是對各單位和部門內(nèi)控任務(wù)的分配和內(nèi)控體系的構(gòu)建。然而在實際中，事業(yè)單位在全面預(yù)算管理方面還存在一系列問題。因此，在這種背景下，開展全面預(yù)算管理完善事業(yè)單位內(nèi)控體系對策的研究就顯得尤為重要。

一、相關(guān)概念介紹

（一）全面預(yù)算管理

有研究認(rèn)為，所謂全面預(yù)算管理指的是在一定時期內(nèi)，對單位各項經(jīng)營活動、財務(wù)活動的預(yù)測，如經(jīng)營計劃和預(yù)算。其中，計劃包括單位經(jīng)營計劃和部門經(jīng)營計劃；而預(yù)算包括銷售業(yè)務(wù)、成本預(yù)算、現(xiàn)金預(yù)算、資本預(yù)算和財務(wù)預(yù)算等子預(yù)算系統(tǒng)。從全面預(yù)算的步驟來看，包括預(yù)算目標(biāo)的設(shè)定、預(yù)算編制、預(yù)算審核、批準(zhǔn)、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算報告、預(yù)算評價。也有研究認(rèn)為，從本質(zhì)上來看，全面預(yù)算管理就是單位根據(jù)市場需求，在分析內(nèi)外部因素的基礎(chǔ)上采取科學(xué)的預(yù)測方法，基于單位的戰(zhàn)略目標(biāo)，為推動單位的發(fā)展而制定的計劃，以銷售預(yù)算為起點(diǎn)，以資金預(yù)算和成本預(yù)算為核心，延伸至業(yè)務(wù)運(yùn)行的各個環(huán)節(jié)。

（二）內(nèi)部控制體系

2012年，財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》指出，內(nèi)部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控的制度。該文件對事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的內(nèi)容進(jìn)行了明確，總體來說包括四個方面的內(nèi)容。首先為風(fēng)險評估和控制的方法。事業(yè)單位應(yīng)該根據(jù)自身運(yùn)營的實際情況建立風(fēng)險評估機(jī)制，對運(yùn)營活動的風(fēng)險進(jìn)行定期和科學(xué)的評估。其次是單位層面的內(nèi)部控制內(nèi)容。事業(yè)單位應(yīng)該建立內(nèi)部控制的職能部門，由其負(fù)責(zé)內(nèi)部控制的組織工作。事業(yè)單位的決策、執(zhí)行和評價應(yīng)該分離，還應(yīng)該明確崗位責(zé)任制度，杜絕各個崗位職責(zé)權(quán)限相互交叉重疊的狀況。再次是業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制制度內(nèi)容。具體而言，包括預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制和項目建設(shè)控制以及合同控制等。關(guān)于預(yù)算業(yè)務(wù)控制，事業(yè)單位應(yīng)該健全預(yù)算的編制、審批執(zhí)行和評價制度。關(guān)于收支業(yè)務(wù)控制，事業(yè)單位應(yīng)該加強(qiáng)資金管理，明確財務(wù)部門的職責(zé)，加強(qiáng)授權(quán)審批。最后是評價與監(jiān)督。事業(yè)單位應(yīng)該健全內(nèi)部控制的監(jiān)督制度，規(guī)范監(jiān)督程序，要對內(nèi)控制度的建設(shè)水平和實施狀況進(jìn)行評價。此外，內(nèi)部監(jiān)督部門應(yīng)該提升獨(dú)立性和專業(yè)性。

二、事業(yè)單位全面預(yù)算管理同內(nèi)控體系的關(guān)系

事業(yè)單位全面預(yù)算管理和內(nèi)控體系的關(guān)系主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面，全面預(yù)算管理是完善內(nèi)控體系的必要前提。全面預(yù)算管理是一種全方位的過程管理，能有效實現(xiàn)對單位資金的合理分配和監(jiān)督控制，實現(xiàn)對單位業(yè)務(wù)活動全面而深入地分析，以達(dá)到全面高效收集信息并控制風(fēng)險的目的。全面預(yù)算管理貫穿到了內(nèi)控體系的全過程，并且是完善內(nèi)控體系的重要基礎(chǔ)，是提高內(nèi)控工作效率的重要途徑。

另一方面，完善內(nèi)控體系對提升全面預(yù)算管理具有積極的反作用。從前文的敘述中可知，事業(yè)單位的內(nèi)控體系主要包括四個方面的內(nèi)容。而事業(yè)單位在履行內(nèi)控職責(zé)的過程中可以引入全面預(yù)算管理，以反映出內(nèi)控管理人員的責(zé)任履行狀況。內(nèi)控體系中的職責(zé)界定和崗位設(shè)計為實行預(yù)算考核提供了基礎(chǔ)。而預(yù)算管理中的考核方法又為實現(xiàn)內(nèi)控監(jiān)督，評價內(nèi)控水平提供了可靠工具。此外，內(nèi)部控制體系中的風(fēng)險評估和應(yīng)對方法可實現(xiàn)對預(yù)算管理各方面風(fēng)險的識別和應(yīng)對，將風(fēng)險值控制在可接受的范圍內(nèi)。

三、事業(yè)單位全面預(yù)算管理及內(nèi)控體系存在的問題

（一）缺乏全面預(yù)算管理和內(nèi)控體系的理念

當(dāng)前，事業(yè)單位普遍未能正確認(rèn)識全面預(yù)算管理同內(nèi)控體系的關(guān)系。一方面，事業(yè)單位的全面預(yù)算管理觀念淡薄，預(yù)算編制方式選擇不當(dāng)，同事業(yè)單位戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)相脫離，未能確定恰當(dāng)?shù)念A(yù)算管理長期目標(biāo)，導(dǎo)致全面預(yù)算管理缺乏科學(xué)的規(guī)劃，削弱了執(zhí)行力度。另一方面，無法清晰而深刻地認(rèn)識全面預(yù)算管理同內(nèi)控體系的關(guān)系。很多事業(yè)單位采取獨(dú)立和割裂的眼光去看待全面預(yù)算管理和內(nèi)控體系，無法從全面預(yù)算管理的角度去參與內(nèi)控體系構(gòu)建，也無法基于內(nèi)控視角去完善全面預(yù)算管理。正是各個部門“各自為政”的狀態(tài)，使事業(yè)單位錯失了全面預(yù)算管理同內(nèi)控體系融合的機(jī)遇。除此之外，事業(yè)單位的財務(wù)部門尚未對全面預(yù)算管理同內(nèi)控體系的關(guān)系進(jìn)行研究，導(dǎo)致部門內(nèi)容缺少全面預(yù)算管理的環(huán)境和預(yù)算體系構(gòu)建的動力。

（二）預(yù)算控制機(jī)制不健全

事業(yè)單位預(yù)算控制機(jī)制不健全主要體現(xiàn)在三個方面。第一，部分事業(yè)單位在編制本年預(yù)算時將上一年度財政批復(fù)的預(yù)算作為重要參考依據(jù)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行加減，卻沒有意識到在外在環(huán)境的影響下，應(yīng)該調(diào)整預(yù)算編制方法。傳統(tǒng)的基數(shù)預(yù)算法雖然減輕了預(yù)算工作量，但是降低了精準(zhǔn)程度，削弱了預(yù)算控制力度。第二，預(yù)算執(zhí)行力度弱。由于預(yù)算編制的精準(zhǔn)程度不足，部分預(yù)算項目在實際執(zhí)行中不得申請預(yù)算調(diào)整，無法滿足項目資金方面的需求。而有些項目卻擁有多出需要的資金，這就為資金使用的混亂，以及資金舞弊行為的出現(xiàn)埋下了伏筆。第三，財務(wù)部門作為預(yù)算控制部分，和業(yè)務(wù)部門之間的溝通不夠及時。財務(wù)部門無法及時掌握預(yù)算差異狀況，存在預(yù)算調(diào)整慢，資金撥付不及時，影響項目建設(shè)的情況。

（三）預(yù)算考核機(jī)制不健全

事業(yè)單位全面預(yù)算管理考核機(jī)制能對預(yù)算的責(zé)任主體進(jìn)行考核，從而為采取針對性的獎勵或懲罰措施提供依據(jù)。但實際上，部分事業(yè)單位的預(yù)算考核機(jī)制并不合理。首先，沒有建立完善的預(yù)算考核體系，預(yù)算管理還停留在計劃和執(zhí)行階段。其次，過于重視預(yù)算考核的結(jié)果，卻忽略了對結(jié)果影響元素的深層次分析，導(dǎo)致很多考核流于形式，成為調(diào)整員工薪酬待遇的主要工具。最后，考核指標(biāo)具有一定的片面性，比如會涉及業(yè)務(wù)招待費(fèi)用率、管理費(fèi)用控制率等指標(biāo)。這些指標(biāo)傾向從費(fèi)用控制的角度進(jìn)行考核，卻忽略了對服務(wù)績效完成率、管理科學(xué)性、管理規(guī)范性等指標(biāo)的設(shè)計。

四、通過全面預(yù)算管理完善事業(yè)單位內(nèi)控體系的對策

（一）加強(qiáng)對全面預(yù)算管理同內(nèi)控體系關(guān)系的認(rèn)識

事業(yè)單位應(yīng)該加強(qiáng)對全面預(yù)算管理同內(nèi)控體系關(guān)系的認(rèn)識。首先，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)者要加強(qiáng)對全面預(yù)算管理知識內(nèi)容的學(xué)習(xí)，尤其關(guān)注預(yù)算管理中事前控制和考核評價方面的內(nèi)容。其次，單位領(lǐng)導(dǎo)者還應(yīng)積極學(xué)習(xí)內(nèi)控體系對全面預(yù)算管理的反作用發(fā)揮機(jī)制。要在內(nèi)部監(jiān)督、信息報告與溝通以及組織機(jī)構(gòu)建設(shè)方面向全面預(yù)算管理靠攏。最后，事業(yè)單位財務(wù)部門要具備推動全面預(yù)算管理與內(nèi)控體系融合的觀念，努力找到兩者的融合點(diǎn)。除此之外，事業(yè)單位還應(yīng)該營造全面預(yù)算管理和內(nèi)控體系融合的控制環(huán)境，讓兩者融合的理念深入人心。

（二）完善預(yù)算控制機(jī)制

首先，事業(yè)單位應(yīng)該加強(qiáng)對預(yù)算的事前評審，應(yīng)對納入預(yù)算范圍的項目可行性進(jìn)行論證，為項目的合理運(yùn)轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ)。同時，事業(yè)單位還應(yīng)該提高全體員工對預(yù)算的重視程度，形成多個部門的預(yù)算工作合力。事業(yè)單位可以通過預(yù)算培訓(xùn)的形式消除各部門存在的預(yù)算思想誤區(qū)，加強(qiáng)同財務(wù)部門的溝通，營造良好的控制環(huán)境。其次，采用科學(xué)的預(yù)算編制方法。預(yù)算的編制并不能僅僅將上年度的項目數(shù)據(jù)作為依據(jù)，而應(yīng)從本年度項目的實際情況出發(fā)，采取零基預(yù)算或者滾動預(yù)算方法，提高預(yù)算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。最后，事業(yè)單位應(yīng)該提高預(yù)算信息的透明程度，讓各個部門都能了解到資金的使用過程，并參與到預(yù)算的監(jiān)督中來，提升預(yù)算資金利用的合規(guī)性。

（三）加強(qiáng)預(yù)算考核

部分事業(yè)單位在設(shè)計預(yù)算管理考核時，過于強(qiáng)調(diào)結(jié)果性指標(biāo)，卻忽略了過程性指標(biāo)考核。事業(yè)單位可以引入平衡計分卡的多維度預(yù)算考核指標(biāo)體系，平衡計分卡考核體系強(qiáng)調(diào)從財務(wù)、客戶、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)和成長四個層面來設(shè)置指標(biāo)。首先，在財務(wù)方面，事業(yè)單位可以從盈利能力、營運(yùn)能力、償債能力和發(fā)展能力四個方面來構(gòu)建指標(biāo)。其次，在客戶層面，事業(yè)單位應(yīng)該考慮到客戶的滿意程度、客戶的忠誠程度和供應(yīng)商的水平等三個方面。再次，在內(nèi)部流程方面，事業(yè)單位可以設(shè)計服務(wù)控制指標(biāo)、服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)和創(chuàng)新管理指標(biāo)等。最后，在學(xué)習(xí)與成長層面，事業(yè)單位應(yīng)該注重關(guān)注提升員工素質(zhì)、文化建設(shè)等層面的指標(biāo)體系。在提升員工素質(zhì)方面，應(yīng)該將培訓(xùn)次數(shù)、培訓(xùn)計劃的完成率納入指標(biāo)體系。在文化建設(shè)方面，應(yīng)該將員工對預(yù)算的認(rèn)可程度、員工的執(zhí)行力度和員工的滿意程度納入考核指標(biāo)。

（四）優(yōu)化內(nèi)控體系

通過完善預(yù)算控制機(jī)制、調(diào)整預(yù)算考核體系，事業(yè)單位能實現(xiàn)對資金資源的合理分配，明確各個崗位的職責(zé)，實現(xiàn)對各個崗位履職盡責(zé)情況的評價。而最終的考核也是對內(nèi)控機(jī)制有效性水平的一種評價。事業(yè)單位在月度、季度和年度考核結(jié)束后，應(yīng)該總結(jié)各方面存在的問題，諸如財務(wù)環(huán)節(jié)舞弊、財務(wù)錯報、預(yù)算監(jiān)督失效、預(yù)算執(zhí)行力度弱、信息溝通不健全等問題，作出針對性地調(diào)整，從而倒逼事業(yè)單位內(nèi)控體系升級?？傊聵I(yè)單位應(yīng)以全面預(yù)算調(diào)整為契機(jī)，全面審視內(nèi)控體系中存在的問題，從而推動內(nèi)控體系不斷在動態(tài)中完善。

結(jié)束語

隨著事業(yè)單位分類改革的完成，要想實現(xiàn)現(xiàn)代化管理制度的構(gòu)建，那么全面預(yù)算管理則是重要的發(fā)力點(diǎn)。同時，全面預(yù)算管理也是完善內(nèi)控體系的重要制度設(shè)計，兩者是相互促進(jìn)、相輔相成的關(guān)系。事業(yè)單位一定要科學(xué)看待全面預(yù)算管理和內(nèi)控體系的關(guān)系，要從更新理念認(rèn)識、完善預(yù)算控制機(jī)制、加強(qiáng)預(yù)算考核、優(yōu)化內(nèi)控體系等多方面入手。只有如此，事業(yè)單位才能通過全面預(yù)算管理制度的完善來推動內(nèi)控體系的動態(tài)完善。