盧榮婕

(東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211189)

一、問(wèn)題的提出

數(shù)據(jù)作為一種新的生產(chǎn)資源、新的生產(chǎn)要素，在數(shù)字時(shí)代具有重要的基礎(chǔ)性作用。一個(gè)國(guó)家的創(chuàng)造力與競(jìng)爭(zhēng)力不僅僅取決于工業(yè)化水平，還在于國(guó)家擁有數(shù)據(jù)的數(shù)量與質(zhì)量。政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的推行已取得了一定的成效，但是整體上還存在著“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”等問(wèn)題。為了破解上述難題，2017年5月3日國(guó)務(wù)院頒布的《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》提出了“十件大事”，如對(duì)可被其他系統(tǒng)替代、長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)及低頻次使用的系統(tǒng)進(jìn)行清理；加快政府部門(mén)間系統(tǒng)的整合，制定數(shù)據(jù)整合共享清單；對(duì)信息進(jìn)行分類(lèi)共享，將本部門(mén)的信息系統(tǒng)向國(guó)家電子政務(wù)信息內(nèi)外網(wǎng)遷移，完成審核后，統(tǒng)一接入國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)等,對(duì)信息共享進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨層級(jí)的政務(wù)服務(wù)。十九屆四中全會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)共享提出更高層次的要求，逐步形成數(shù)字化轉(zhuǎn)型框架，發(fā)揮數(shù)字技術(shù)等新興科技功能，通過(guò)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理新模式。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)要善于獲取數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、運(yùn)用數(shù)據(jù)，不斷提高對(duì)大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)律的把握，讓大數(shù)據(jù)在各項(xiàng)工作的推行中發(fā)揮更大作用。2021年12月《“十四五”國(guó)家信息化規(guī)劃》中部署了“十項(xiàng)重大任務(wù)”與“十項(xiàng)優(yōu)先行動(dòng)”,對(duì)數(shù)據(jù)要素資源的利用、數(shù)據(jù)生產(chǎn)力的釋放、數(shù)字化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、協(xié)同型政府的建設(shè)等提出了具體要求,將公民數(shù)字素養(yǎng)的培養(yǎng)、企業(yè)數(shù)字能力的提升及數(shù)字鄉(xiāng)村的發(fā)展等列入“十項(xiàng)優(yōu)先行動(dòng)”之中。從“最多跑一次”的審批改革到“一網(wǎng)通辦”的政務(wù)互通，由數(shù)據(jù)共享替代相對(duì)人跑腿。數(shù)字政府的建設(shè)離不開(kāi)政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的推進(jìn)。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)共享權(quán)屬確認(rèn)的現(xiàn)狀分析

政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)屬確認(rèn)是為了更好地解決不愿共享、不想共享政府?dāng)?shù)據(jù)的難題，政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作推進(jìn)的阻礙之一則是政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)屬爭(zhēng)議及政府?dāng)?shù)據(jù)共享權(quán)限問(wèn)題。換言之，政府?dāng)?shù)據(jù)共享權(quán)屬確認(rèn)是指政府?dāng)?shù)據(jù)的所有權(quán)歸屬于誰(shuí)的問(wèn)題。根據(jù)數(shù)據(jù)的本質(zhì)屬性進(jìn)行權(quán)利歸屬，根據(jù)數(shù)據(jù)所具有的特點(diǎn)相應(yīng)地確認(rèn)數(shù)據(jù)權(quán)益歸屬。

(一)政府?dāng)?shù)據(jù)共享權(quán)屬的三種歸屬方式

政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作推行緩慢的原因之一是政府?dāng)?shù)據(jù)的歸屬不明。政府?dāng)?shù)據(jù)在立法層面上有三種權(quán)力歸屬方式：國(guó)家所有的數(shù)據(jù)、政府所有的數(shù)據(jù)、未明確規(guī)定所有權(quán)的數(shù)據(jù)。

第一種歸屬方式是政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬于國(guó)家所有。如2015年10月10日實(shí)施的《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)電子政務(wù)建設(shè)管理辦法》第27條，2016年10月15日實(shí)施的《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》第3條，2018年11月8日實(shí)施的《西安市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》第7條等。第二種歸屬方式是政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬于政府所有。如2019年1月1日實(shí)施的《廣東省政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法(試行》第4條。第三種歸屬方式是采取擱置態(tài)度，對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)的所有權(quán)問(wèn)題并沒(méi)有給出明確的回應(yīng)。如《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》第18條提到了數(shù)據(jù)交易；第32條對(duì)于數(shù)據(jù)交易行為予以進(jìn)一步明確，提出進(jìn)行數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，保障數(shù)據(jù)的安全性，可采取一系列技術(shù)措施確保數(shù)據(jù)存儲(chǔ)的安全性，但是并未對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的歸屬問(wèn)題予以明確?！渡虾Ｊ泄矓?shù)據(jù)開(kāi)放暫行辦法》第31條提出數(shù)據(jù)交易流通標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)數(shù)據(jù)交易體系的建立等都提出了具體的要求，但是對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利歸屬問(wèn)題仍然處于未回應(yīng)的立法狀態(tài)。

(二)政府?dāng)?shù)據(jù)共享權(quán)屬的確認(rèn)規(guī)則

政府?dāng)?shù)據(jù)共享權(quán)屬之所以目前有很大爭(zhēng)議，是由于沒(méi)有統(tǒng)一且明確的權(quán)屬確認(rèn)規(guī)則。學(xué)界目前大致有兩種確權(quán)規(guī)則：一種是將政府?dāng)?shù)據(jù)作為新型財(cái)產(chǎn)，作為國(guó)家或者政府的財(cái)產(chǎn)之一，其所有權(quán)歸屬于國(guó)家、地方政府或國(guó)家與政府分類(lèi)分級(jí)享有；另一種是對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)給予知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)方式。這兩種確權(quán)方式各有優(yōu)劣，并不能對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利歸屬予以明確性的指引，它們各自的優(yōu)劣勢(shì)分析如下。

第一，就財(cái)產(chǎn)權(quán)客體說(shuō)而言，將政府?dāng)?shù)據(jù)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的客體予以歸屬認(rèn)定。數(shù)據(jù)的價(jià)值性是在流通與匯集中二次體現(xiàn)的，不像石油、礦產(chǎn)那樣具有價(jià)值的直接性與外顯性，政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值會(huì)隨著數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)匯集等一系列技術(shù)操作而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的升值。就像沙子一樣，政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值不在于其原始數(shù)據(jù)或者元數(shù)據(jù)，而在于其在流通中所產(chǎn)生的價(jià)值。正如對(duì)沙子輔以技術(shù)手段，可以實(shí)現(xiàn)由沙子變成玻璃、金子甚至是芯片，其價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了本體。政府?dāng)?shù)據(jù)也是如此，通過(guò)不斷地分享與匯集，該數(shù)據(jù)的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于原始數(shù)據(jù)。如果合理地使用政府?dāng)?shù)據(jù)將有助于完成數(shù)據(jù)共享工作，助力數(shù)字政府、服務(wù)型政府的建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)法治政府的建設(shè)。基于政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值性，不少政府部門(mén)習(xí)慣了傳統(tǒng)的管理思維，認(rèn)為一旦政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行共享會(huì)導(dǎo)致其部門(mén)利益的喪失，因而不愿意進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)是屬于其部門(mén)的財(cái)產(chǎn)[1]87。這也是政府部門(mén)之間出現(xiàn)權(quán)屬爭(zhēng)議的原因之一。正是基于政府?dāng)?shù)據(jù)所具有的財(cái)產(chǎn)屬性會(huì)帶來(lái)很多可期待的利益，因而，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬爭(zhēng)議的破解更具有緊迫性、現(xiàn)實(shí)性。

所謂政府?dāng)?shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)是指政府元數(shù)據(jù)或者基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的獲得者、政府?dāng)?shù)據(jù)的加工者等權(quán)利主體，對(duì)其擁有的政府元數(shù)據(jù)或者基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行再整合利用，進(jìn)而產(chǎn)生了新的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。政府?dāng)?shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)歸屬規(guī)則是指政府原始數(shù)據(jù)或者一手?jǐn)?shù)據(jù)的持有者對(duì)該數(shù)據(jù)進(jìn)行再次優(yōu)化或者整合，該部分?jǐn)?shù)據(jù)的權(quán)利歸屬于誰(shuí)的規(guī)則。政府?dāng)?shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)歸屬可以實(shí)現(xiàn)正義的二次分配功能[2]，傳統(tǒng)型政務(wù)服務(wù)只是一種單向的給予，相對(duì)人只能被動(dòng)式地接受服務(wù)。現(xiàn)在基于大數(shù)據(jù)的運(yùn)用，政府?dāng)?shù)據(jù)能夠以公眾實(shí)際需求為中心進(jìn)行有效供給，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)點(diǎn)滴式、針對(duì)式地供給。具言之，政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬的界定既可以滿(mǎn)足政府?dāng)?shù)據(jù)共享的動(dòng)態(tài)需求又可以實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)保存的人員性安排，有利于對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的共享進(jìn)行正向激勵(lì)，有利于建立一個(gè)安定有序的政府?dāng)?shù)據(jù)共享秩序[3]，釋放出政府?dāng)?shù)據(jù)的最大紅利。對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)予以明確有助于實(shí)現(xiàn)激勵(lì)性功能，激發(fā)政府部門(mén)收集與利用數(shù)據(jù)的積極性，破解政府?dāng)?shù)據(jù)的部門(mén)利益，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的有效整合。政府?dāng)?shù)據(jù)對(duì)于建設(shè)數(shù)字政府、服務(wù)型政府具有基石性作用，政府能否提供個(gè)性化服務(wù)及智慧政府的建設(shè)是否真正具有智慧性，關(guān)鍵還需要依賴(lài)真實(shí)有效的政府?dāng)?shù)據(jù)。只有當(dāng)政府?dāng)?shù)據(jù)滿(mǎn)足真實(shí)性這一前提時(shí)，才能對(duì)公眾需求予以真實(shí)性反映。換言之，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)或者元數(shù)據(jù)來(lái)源有效且真實(shí)，政府所獲取的公眾需求也就是真實(shí)有效的，進(jìn)而可以提供公眾真正需要的服務(wù)，以及優(yōu)化政府服務(wù)質(zhì)量，最終實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的建設(shè)。

第二，就知識(shí)產(chǎn)權(quán)客體說(shuō)而言，將政府?dāng)?shù)據(jù)作為知識(shí)產(chǎn)權(quán)的客體予以歸屬認(rèn)定。政府?dāng)?shù)據(jù)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)客體具有相似性，政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值不在于其存放介質(zhì)等載體而在于政府?dāng)?shù)據(jù)本身具有數(shù)字性，其并不具有物理屬性[4]。隨著新型技術(shù)的不斷涌現(xiàn)，對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)也必須不斷地更新，才能對(duì)新型客體的保護(hù)現(xiàn)實(shí)化與落地化。隨著知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法益的不斷調(diào)整，新型的權(quán)利客體也涌現(xiàn)出來(lái)，比如由傳統(tǒng)的只保護(hù)紙質(zhì)版的作品等擴(kuò)展到聲音、氣味等[5]。政府?dāng)?shù)據(jù)亦是如此，政府?dāng)?shù)據(jù)的無(wú)限增值性，尤其是進(jìn)行數(shù)據(jù)的挖掘與再利用，實(shí)現(xiàn)了政府?dāng)?shù)據(jù)的無(wú)限增值。一個(gè)作品之所以要進(jìn)行知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，正是基于其稀缺性與價(jià)值性，政府?dāng)?shù)據(jù)也是如此，數(shù)據(jù)加工者與利用者對(duì)數(shù)據(jù)的增值付出了勞動(dòng)，對(duì)該部分增值的數(shù)據(jù)應(yīng)受到知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。

三、政府?dāng)?shù)據(jù)共享權(quán)屬爭(zhēng)議的問(wèn)題檢視

(一)政府?dāng)?shù)據(jù)共享主體的多元性

政府?dāng)?shù)據(jù)共享工程推進(jìn)的阻礙之一就是部門(mén)利益化，將政府?dāng)?shù)據(jù)部門(mén)化，錯(cuò)誤地認(rèn)為其對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)享有所有權(quán)，不愿與其他部門(mén)進(jìn)行共享。換言之，政府?dāng)?shù)據(jù)共享的主體多元化、政府?dāng)?shù)據(jù)的部門(mén)化，不僅會(huì)導(dǎo)致部門(mén)壁壘，還會(huì)給政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的推行帶來(lái)制度上的難題。因而，需要對(duì)各部門(mén)的政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬明確化，實(shí)質(zhì)上在推行政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作時(shí)，政府只是作為指導(dǎo)與統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，具體執(zhí)行則交由各部門(mén)推行。如《四川省政務(wù)信息資源共享管理實(shí)施細(xì)則》(暫行)第5條將政府與政府相關(guān)的部門(mén)職責(zé)進(jìn)行明確劃分，政府的職能權(quán)限是對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行保護(hù)與利用，但是其并不享有數(shù)據(jù)所有權(quán)，只具有使用權(quán)與保管權(quán)。《西安市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》以專(zhuān)章的方式對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)屬和權(quán)益予以確認(rèn)：第6條明確了政府?dāng)?shù)據(jù)資源權(quán)利包括的數(shù)據(jù)權(quán)利集合，如所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)等；第7條明確規(guī)定，政府?dāng)?shù)據(jù)的所有權(quán)歸屬于國(guó)家，是國(guó)有資產(chǎn)的組成部分；第8條規(guī)定了政府及政府相關(guān)部門(mén)職責(zé)的劃分，政府部門(mén)只具有使用權(quán)與管理權(quán)，沒(méi)有所有權(quán)；第9條對(duì)衍生數(shù)據(jù)權(quán)利予以規(guī)定，進(jìn)行數(shù)據(jù)加工的企業(yè)對(duì)其加工后的數(shù)據(jù)享有的收益權(quán)。

(二)政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬簡(jiǎn)單化一的確認(rèn)原則

政府?dāng)?shù)據(jù)是行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)時(shí)所產(chǎn)生的大量數(shù)據(jù)，如果只是簡(jiǎn)單劃一地采取數(shù)據(jù)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)客體歸屬規(guī)則或者知識(shí)產(chǎn)權(quán)客體歸屬規(guī)則，就不能實(shí)質(zhì)性地破解政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬爭(zhēng)議的難題。政府?dāng)?shù)據(jù)雖然是政府在履職過(guò)程中收集與產(chǎn)生的，但其不僅僅只具有部門(mén)性。政府?dāng)?shù)據(jù)的重要特征之一就是與公共利益息息相關(guān)，具有公共性，因此其實(shí)質(zhì)上是屬于全民所有。如果僅將政府?dāng)?shù)據(jù)不分類(lèi)別地全部歸屬于國(guó)家或者地方政府抑或是國(guó)家與政府分類(lèi)分級(jí)享有，都只是狹義的理解[6]。如果只是根據(jù)數(shù)據(jù)主體進(jìn)行權(quán)屬享有，那么權(quán)限如何配置？換言之，只是根據(jù)主體劃分權(quán)屬問(wèn)題很難解決政府?dāng)?shù)據(jù)所具有的公共性問(wèn)題。如政府?dāng)?shù)據(jù)所涉及的個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)及公共事業(yè)單位等數(shù)據(jù)，尤其是個(gè)人數(shù)據(jù)涉及公民人格權(quán)的問(wèn)題，如果僅僅歸屬于國(guó)家、地方政府或者國(guó)家與地方政府分類(lèi)分級(jí)享有，針對(duì)侵犯私主體數(shù)據(jù)的問(wèn)題則不能有效解決。此外，基于政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值性，會(huì)存在不同主體之間利益勾結(jié)問(wèn)題，如果對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)屬不進(jìn)行明確劃分，那么易出現(xiàn)侵犯私主體數(shù)據(jù)權(quán)益的問(wèn)題，尤其是具有商業(yè)價(jià)值的數(shù)據(jù)，如若與其他部門(mén)進(jìn)行交易，將會(huì)阻礙政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的開(kāi)展及政府權(quán)威的樹(shù)立。

知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)具有地域性，歸屬于一國(guó)國(guó)內(nèi)法所保護(hù)，其法律效力受限于屬地管轄，至于在域外是否也受到當(dāng)?shù)貒?guó)家法律的保護(hù)，則具有不確定性[7]。而數(shù)據(jù)具有可攜帶性與可無(wú)限復(fù)制性，并不受地域限制，即數(shù)據(jù)的價(jià)值并不僅局限于元數(shù)據(jù)，還在于數(shù)據(jù)的流通與匯集。一項(xiàng)客體能否受知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，一個(gè)重要的屬性就是該項(xiàng)權(quán)利的客體是否具有“原創(chuàng)性”，而政府?dāng)?shù)據(jù)只是行政機(jī)關(guān)予以云集的產(chǎn)物，是否具有“原創(chuàng)性”是值得思考的問(wèn)題，政府?dāng)?shù)據(jù)只是政府部門(mén)收集或者匯集的數(shù)據(jù)集合體，有沒(méi)有達(dá)到對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行創(chuàng)新性地升級(jí)與改造，都是需要進(jìn)一步去驗(yàn)證的。正如李?lèi)?ài)君學(xué)者針對(duì)數(shù)據(jù)是否能給予知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)就給出了明確的結(jié)論，其認(rèn)為數(shù)據(jù)的原創(chuàng)性并沒(méi)有達(dá)到知識(shí)產(chǎn)權(quán)所要求原創(chuàng)性的程度，并不能全部受知識(shí)產(chǎn)權(quán)調(diào)整[8]。

(三)政府?dāng)?shù)據(jù)共享共識(shí)的缺乏

政府?dāng)?shù)據(jù)共享的原則是共享，只有滿(mǎn)足法定不予共享?xiàng)l件才不予以共享。當(dāng)政府?dāng)?shù)據(jù)原則上全部共享，將政府行政行為在陽(yáng)光下運(yùn)行，有助于實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光型、服務(wù)型政府的建設(shè)。而政府?dāng)?shù)據(jù)共享的實(shí)際運(yùn)行中，政府?dāng)?shù)據(jù)帶來(lái)的巨大利益性與政府?dāng)?shù)據(jù)共享帶來(lái)的價(jià)值無(wú)償性形成反差，使得一些政府部門(mén)不愿意數(shù)據(jù)共享，或者共享的數(shù)據(jù)都是“僵尸”信息、無(wú)用信息，這樣不僅會(huì)造成行政負(fù)擔(dān)，還使得公民獲取的信息失真。

一是“合作型”思維的缺失。雖然政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的推行有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但是一些政府部門(mén)開(kāi)展共享工作時(shí)，仍然是一種“管理型”思維。政府部門(mén)利益化嚴(yán)重，認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)收集于該部門(mén)，則其所有權(quán)理應(yīng)屬于該部門(mén)，一味注重政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值的有效性與利益性，認(rèn)為誰(shuí)掌握了數(shù)據(jù)，誰(shuí)就掌握了資源。正是這種錯(cuò)誤的管理思維導(dǎo)致了政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作開(kāi)展得緩慢。政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的開(kāi)展應(yīng)當(dāng)采取“合作型”思維，不僅在政府上下級(jí)、同級(jí)之間實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，還應(yīng)實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)公眾參與，確保公民在獲得政府共享的數(shù)據(jù)時(shí)是一種主動(dòng)性、平等性的參與，而不是被動(dòng)的、形式上的參與。

二是政府人員的懈怠。尤其對(duì)是否共享?yè)碛胁昧繖?quán)類(lèi)的數(shù)據(jù)，政府工作人員總是選擇不共享，能不公開(kāi)就不公開(kāi)，能不共享就不共享，存在工作越少越省心等惰性思維[1]93。政府機(jī)關(guān)工作人員作為政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的具體推行者，惰性思維會(huì)嚴(yán)重阻礙政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的開(kāi)展。

三是政府?dāng)?shù)據(jù)共享意識(shí)的缺乏。將政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作當(dāng)作一種任務(wù)，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到政府?dāng)?shù)據(jù)共享的意義與價(jià)值，導(dǎo)致政府工作人員從心理上或者潛意識(shí)上難以真正認(rèn)同共享。政府?dāng)?shù)據(jù)共享意識(shí)的缺乏，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)共享意義的不了解，影響到政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的微觀運(yùn)行。

四、政府?dāng)?shù)據(jù)共享權(quán)屬爭(zhēng)議的破解路徑

政府掌握了80%以上的數(shù)據(jù)，可謂是數(shù)據(jù)最大的擁有者[9]，但政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的推進(jìn)卻不是非常理想，政府部門(mén)的“不敢”“不會(huì)”“不愿”共享現(xiàn)象[10]的背后，根本原因還在于政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)利歸屬不清，加之?dāng)?shù)據(jù)的可復(fù)制性及非排他性[11]，使得政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的開(kāi)展存在觀念上的障礙。換言之，政府?dāng)?shù)據(jù)最大化地釋放需要借助政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利歸屬確認(rèn)，通過(guò)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)共享主體的明晰，根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)類(lèi)型予以不同的權(quán)屬確認(rèn)原則，以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬爭(zhēng)議的破解。

(一)優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)歸屬

根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)的類(lèi)型予以分類(lèi)分級(jí)歸屬，制定政府?dāng)?shù)據(jù)共享清單，可以采取禁止共享清單、受限共享清單、無(wú)條件共享清單三種形式。換言之，禁止共享清單類(lèi)的政府?dāng)?shù)據(jù)所有權(quán)歸屬于國(guó)家；受限共享清單類(lèi)的政府?dāng)?shù)據(jù)由國(guó)家有條件地下放所有權(quán)；無(wú)條件共享清單類(lèi)的政府?dāng)?shù)據(jù)所有權(quán)屬于全民所有，任何人均有權(quán)利獲取該類(lèi)政府?dāng)?shù)據(jù)。

禁止共享清單所涉及的政府?dāng)?shù)據(jù)所有權(quán)歸屬于國(guó)家，由國(guó)家存儲(chǔ)與保留該類(lèi)數(shù)據(jù)。禁止共享清單是指涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密與個(gè)人隱私的信息，共享后可能會(huì)對(duì)國(guó)家、社會(huì)安全造成不利影響的信息，其是政府搜集數(shù)據(jù)時(shí)根據(jù)數(shù)據(jù)獲取協(xié)議或知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等禁止共享的信息。禁止共享的數(shù)據(jù)不僅涉及個(gè)人信息與隱私，還涉及國(guó)家安全與社會(huì)穩(wěn)定，蘊(yùn)含著大量公共利益，一旦該類(lèi)數(shù)據(jù)不當(dāng)共享或者發(fā)生泄露，將會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)主體產(chǎn)生不可逆的危害，甚至?xí)＜皣?guó)家安全。因而，禁止共享清單類(lèi)的政府?dāng)?shù)據(jù)原則上不允許共享，除非不共享會(huì)導(dǎo)致公共利益遭受重大損失，否則，該類(lèi)政府?dāng)?shù)據(jù)屬于絕對(duì)禁止共享。

受限共享清單所涉及的政府?dāng)?shù)據(jù)原則上其所有權(quán)依然屬于國(guó)家所有，其他主體如滿(mǎn)足一定條件也可以享有該類(lèi)數(shù)據(jù)的所有權(quán)。受限類(lèi)共享數(shù)據(jù)一般來(lái)源于以下幾種數(shù)據(jù)：一是禁止類(lèi)共享數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)脫敏、脫密等技術(shù)處理，不具有可識(shí)別性，符合有限共享?xiàng)l件；二是來(lái)源于數(shù)據(jù)主體的同意共享，尤其是涉及商業(yè)信息及個(gè)人信息類(lèi)的政府?dāng)?shù)據(jù)，如果數(shù)據(jù)主體同意進(jìn)行共享且不屬于禁止共享清單類(lèi)的政府?dāng)?shù)據(jù)；三是共享數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后，預(yù)期將會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生正向激勵(lì)，但是目前數(shù)據(jù)合規(guī)結(jié)果顯示并未滿(mǎn)足共享?xiàng)l件的數(shù)據(jù)。申言之，受限類(lèi)政府?dāng)?shù)據(jù)經(jīng)過(guò)評(píng)估，若符合無(wú)條件共享清單類(lèi)信息，則應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)為無(wú)條件共享清單類(lèi)政府?dāng)?shù)據(jù)。

無(wú)條件共享清單所涉及的政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬于全體公民，任何主體均有權(quán)獲取該類(lèi)政府?dāng)?shù)據(jù)，類(lèi)似于政府信息公開(kāi)中的主動(dòng)公開(kāi)類(lèi)信息。主要是指涉及民生保障類(lèi)政府?dāng)?shù)據(jù)，即涉及健康、扶貧類(lèi)信息及土地征收、房屋征收、社會(huì)救助等方面的民生數(shù)據(jù)，尤其是涉農(nóng)數(shù)據(jù)，其實(shí)行的是動(dòng)態(tài)化數(shù)據(jù)精準(zhǔn)管理。以行政許可類(lèi)政府?dāng)?shù)據(jù)為例，辦理行政許可和其他政府服務(wù)類(lèi)的依據(jù)、條件與程序等規(guī)范性文件直接與公眾相關(guān)，涉及公眾的切身利益，為了便利行政相對(duì)人，實(shí)現(xiàn)讓數(shù)據(jù)跑路，相對(duì)人足不出戶(hù)通過(guò)APP即可實(shí)現(xiàn)行政許可事項(xiàng)的辦理。對(duì)于該類(lèi)政府?dāng)?shù)據(jù)，由于共享有利于行政相對(duì)人，因而不需要履行嚴(yán)格的審批程序，原則上都應(yīng)共享，任何人都有權(quán)利進(jìn)行數(shù)據(jù)查詢(xún)。

無(wú)條件共享清單類(lèi)政府?dāng)?shù)據(jù)的所有權(quán)屬于全體成員，該類(lèi)政府?dāng)?shù)據(jù)是具有民生保障類(lèi)的信息，因而任何主體都有獲取此類(lèi)數(shù)據(jù)的權(quán)利。受限類(lèi)政府?dāng)?shù)據(jù)在其他主體能夠確保數(shù)據(jù)安全的前提下也享有一定的使用權(quán)，如簽署保密協(xié)議且有利于保障公共利益的實(shí)現(xiàn)等可以享有所有權(quán)。禁止類(lèi)政府?dāng)?shù)據(jù)除非基于法律法規(guī)的排除性規(guī)定，一般情況下其所有權(quán)由國(guó)家享有。可見(jiàn)，三種類(lèi)型的政府?dāng)?shù)據(jù)在滿(mǎn)足一定的條件下，可以實(shí)現(xiàn)相互轉(zhuǎn)換。

為了確保數(shù)據(jù)共享工作水平現(xiàn)代化，需要對(duì)三類(lèi)政府?dāng)?shù)據(jù)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，建立數(shù)據(jù)異議登記處理制度，保障數(shù)據(jù)主體對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行更正與刪除。對(duì)錯(cuò)誤信息及時(shí)刪除，對(duì)長(zhǎng)久不更新的信息及時(shí)清理或者更換新的信息，以實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享質(zhì)量的有效提升。換言之，行政相對(duì)人發(fā)現(xiàn)相對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)有誤時(shí)有提出異議及更正的權(quán)利。此外，應(yīng)建立相對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)異議處理反饋機(jī)制，行政機(jī)關(guān)在收到異議申請(qǐng)時(shí)，原則上應(yīng)當(dāng)當(dāng)面予以答復(fù)，如果需要進(jìn)一步處理，也應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)一次性答復(fù)，如果無(wú)法確定是否有誤，應(yīng)當(dāng)先推定信息有誤，受理相關(guān)異議申請(qǐng)，立即請(qǐng)示匯報(bào)，及時(shí)做出相應(yīng)的更正或者刪除處理，并將處理結(jié)果以短信送達(dá)或者在相關(guān)網(wǎng)站公示，以確保相對(duì)人知道異議處理結(jié)果。

政府?dāng)?shù)據(jù)共享可以避免信息的重復(fù)采集，節(jié)省相對(duì)人的時(shí)間與精力，為相對(duì)人提供便利。通過(guò)數(shù)據(jù)共享，可以全方位地了解到相對(duì)人所需要的政府服務(wù)，點(diǎn)滴式、精準(zhǔn)式地提供政府服務(wù)，進(jìn)而優(yōu)化政府服務(wù)質(zhì)量，助力服務(wù)型政府的建設(shè)。此外，基于數(shù)據(jù)本身所具有的二次增值性，一個(gè)個(gè)單一的政府?dāng)?shù)據(jù)或者元數(shù)據(jù)并沒(méi)有很大的價(jià)值，但是通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的整合與聚集，可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值新發(fā)現(xiàn)，破除部門(mén)利益傾向與數(shù)據(jù)壁壘。

(二)政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬分類(lèi)確認(rèn)原則

政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的開(kāi)展，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)由數(shù)據(jù)跑路代替相對(duì)人跑路，還可以實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)一步增值。根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)的不同類(lèi)型應(yīng)當(dāng)遵循政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬分類(lèi)確認(rèn)原則，即針對(duì)禁止共享清單類(lèi)政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)采取核心權(quán)屬原則，針對(duì)受限共享清單類(lèi)政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)采取公益性原則，針對(duì)無(wú)條件共享清單類(lèi)政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)采取非排他性原則。

政府行使職權(quán)過(guò)程中所采集的數(shù)據(jù)應(yīng)適用核心權(quán)屬原則、公益性原則，其他人須遵循非排他性原則。行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行數(shù)據(jù)收集時(shí)，需要把握一個(gè)限度，即是否為公共利益所需要，對(duì)信息的采集應(yīng)進(jìn)行利益權(quán)衡，符合比例原則，應(yīng)以公共利益作為衡量的標(biāo)準(zhǔn)，不能違規(guī)共享。以行政處罰為例，對(duì)于被處罰人的隱私信息、敏感信息等與違法行為無(wú)關(guān)的數(shù)據(jù)不能進(jìn)行共享，不能讓行政處罰決定的公開(kāi)淪為窺私的工具[12]。

針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)這個(gè)具有多重屬性的復(fù)雜客體，不能采取簡(jiǎn)單劃一的確權(quán)規(guī)則，需要結(jié)合政府?dāng)?shù)據(jù)類(lèi)型予以分類(lèi)確權(quán)。一是核心權(quán)屬原則。對(duì)于全民享有的政府?dāng)?shù)據(jù)，基于其具有的公益性，對(duì)該類(lèi)數(shù)據(jù)的搜集、使用與維護(hù)過(guò)程應(yīng)采取全鏈條監(jiān)管，適用核心權(quán)屬原則，給予最大化的保護(hù)。二是公益性原則。對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬的確認(rèn)應(yīng)采取公益優(yōu)先的原則，數(shù)據(jù)的共享與開(kāi)發(fā)利用應(yīng)堅(jiān)持開(kāi)發(fā)為了公共利益，共享為了公共利益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享的最大化。三是非排他性原則。政府?dāng)?shù)據(jù)原則上屬于全民所有，屬于全體公民一起所有。具言之，任何單個(gè)主體都不能對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)主張排他性的所有權(quán)。

(三)樹(shù)立政府?dāng)?shù)據(jù)共享發(fā)展理念

政府部門(mén)利益化、政府?dāng)?shù)據(jù)共享意識(shí)的缺乏是導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作推行緩慢的主要原因，要想更好地實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)在安全與共享之間達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡，需要轉(zhuǎn)變觀念形成政府?dāng)?shù)據(jù)共享新發(fā)展理念——“用戶(hù)”理念，以社會(huì)公眾需求為核心。在科層式的行政體制下，上下級(jí)政府、政府部門(mén)間及政府與行政相對(duì)人之間的地位并不是實(shí)質(zhì)性的平等，尤其是社會(huì)公眾的利益訴求難以有效地反饋到政府部門(mén)。為了打破部門(mén)利益，可以采取“用戶(hù)”共享理念，以社會(huì)公眾的需求滿(mǎn)意度作為共享工作開(kāi)展的評(píng)價(jià)指標(biāo)，打破傳統(tǒng)的“管理型”思維，轉(zhuǎn)變成“用戶(hù)”思維，將社會(huì)公眾看作是“顧客”[1]110，不再以政府為中心，而是以相對(duì)人的需求為第一要義。

樹(shù)立以公眾需求為中心的共享理念，一方面有助于實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)的點(diǎn)滴式供給，尤其是針對(duì)無(wú)條件共享清單類(lèi)政府?dāng)?shù)據(jù)，該類(lèi)數(shù)據(jù)的共享可以為行政相對(duì)人提供便利，滿(mǎn)足社會(huì)公眾的現(xiàn)實(shí)需求，實(shí)現(xiàn)了個(gè)性化、菜單式的政府?dāng)?shù)據(jù)共享。如，有的公眾想要了解民生類(lèi)政府信息，有的公眾想要了解商業(yè)類(lèi)信息，有的公眾想要了解信用類(lèi)信息等等，因而，可以通過(guò)設(shè)置不同版塊為社會(huì)公眾提供全方位、個(gè)性化、多元化的政務(wù)服務(wù)。但是，如果仍然固有“管理型”共享思維，將眾多政府?dāng)?shù)據(jù)一攬子全部共享而沒(méi)有版塊化，相對(duì)人獲取信息則不是十分便捷。換言之，將“管理型”共享思維轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝脩?hù)”思維，將社會(huì)公眾看作是“顧客”，行政機(jī)關(guān)只是政務(wù)服務(wù)的“銷(xiāo)售者”，應(yīng)當(dāng)以相對(duì)人的實(shí)際需求為核心，以社會(huì)公眾利益的最大化為出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。另一方面，應(yīng)將政府?dāng)?shù)據(jù)置于政府上下級(jí)及全社會(huì)的監(jiān)督之下，尤其是受限共享清單類(lèi)政府?dāng)?shù)據(jù)的共享。該類(lèi)數(shù)據(jù)的共享與否行政機(jī)關(guān)具有自由裁量權(quán)，因而有必要將其置于陽(yáng)光之下，對(duì)于為何不進(jìn)行共享予以說(shuō)明，如果不確定，可以采取聽(tīng)證會(huì)的方式，邀請(qǐng)專(zhuān)家與相對(duì)人參與論證，確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

五、結(jié)語(yǔ)

無(wú)論是政府信息公開(kāi)工作的推行，還是政府?dāng)?shù)據(jù)共享制度的運(yùn)行，都需要解決一個(gè)前提性問(wèn)題，即破解政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)屬爭(zhēng)議的問(wèn)題，尤其是對(duì)于是否進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)，以及是否共享享有裁量權(quán)的數(shù)據(jù)，需要予以明確規(guī)定。如果不對(duì)該類(lèi)數(shù)據(jù)進(jìn)行明細(xì)化規(guī)定，不利于遏制政府人員的惰性，不利于破解政府?dāng)?shù)據(jù)的部門(mén)化，使大量數(shù)據(jù)面臨可能成為“黑灰產(chǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)，侵害政府?dāng)?shù)據(jù)的安全性，進(jìn)而影響到政府的權(quán)威性，降低公民對(duì)政府的信任度。通過(guò)明晰政府?dāng)?shù)據(jù)共享權(quán)利主體，明確政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬分類(lèi)確認(rèn)原則，優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)歸屬，樹(shù)立政府?dāng)?shù)據(jù)共享發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)破解政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬爭(zhēng)議的難題，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的安全有序共享。