于 卓

（農(nóng)安縣生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，吉林 長(zhǎng)春 130200）

完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法協(xié)同發(fā)展路徑有利于調(diào)動(dòng)各部門(mén)、各地區(qū)、各流域的環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法力量，提高行政資源的利用效率和環(huán)境保護(hù)工作的質(zhì)量。制約協(xié)同執(zhí)法的主要因素是職責(zé)劃分不清晰、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、責(zé)任追究不到位等。因而要充分研究以上問(wèn)題的成因，然后在其基礎(chǔ)上優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同執(zhí)法的路徑。

1 生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法協(xié)同發(fā)展的必要性

1.1 有利于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法

環(huán)境保護(hù)部門(mén)主管生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，但農(nóng)業(yè)、國(guó)土、水利等工作也對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有重要的影響，因而生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作牽涉環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土等眾多管理部門(mén)，需通過(guò)綜合執(zhí)法強(qiáng)化各部門(mén)的合作。國(guó)務(wù)院和中共中央辦公廳在2018年聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），改革的主要任務(wù)是整合執(zhí)法職責(zé)、組建綜合性的執(zhí)法隊(duì)伍、明確執(zhí)法層級(jí)等。從《指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出的改革任務(wù)來(lái)看，綜合執(zhí)法過(guò)程中涉及多個(gè)橫向的政府職能部門(mén)，同時(shí)又存在縱向的執(zhí)法層級(jí)問(wèn)題。協(xié)同發(fā)展是實(shí)現(xiàn)橫向、縱向聯(lián)合的有效策略，是深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法的內(nèi)在要求，其中包括部門(mén)間協(xié)同、各級(jí)政府間協(xié)同、區(qū)域間協(xié)同、執(zhí)法部門(mén)和司法部門(mén)間協(xié)同[1]。因此，協(xié)同發(fā)展有利于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法。

1.2 有利于滿足生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)踐需求

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革之前，由各部門(mén)各自負(fù)責(zé)主管領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作。例如，國(guó)土部門(mén)具有地下水污染防治執(zhí)法權(quán)，海洋部門(mén)具有海洋、海島污染防治執(zhí)法權(quán)。綜合改革之后建立了生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，對(duì)執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法職責(zé)進(jìn)行了整合，各主管部門(mén)的部分執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)移到綜合執(zhí)法隊(duì)伍。即便如此，生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍在實(shí)際工作中依然需要其它部門(mén)的配合，生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法是從執(zhí)法層面保護(hù)環(huán)境，重在對(duì)破壞環(huán)境的行為進(jìn)行懲處，而農(nóng)業(yè)部門(mén)、水利部門(mén)、國(guó)土等部門(mén)，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革后依然具有資源規(guī)劃、資源開(kāi)發(fā)等職能，應(yīng)合理地開(kāi)發(fā)利用水利、國(guó)土等資源能夠減少污染和破壞，進(jìn)而減少生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法的工作量，同時(shí)強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)際效果[2]。因此，從實(shí)際工作的角度看，生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法協(xié)同發(fā)展有利于滿足生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)踐需求。

2 生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法協(xié)同發(fā)展中存在的不足

《指導(dǎo)意見(jiàn)》從2018年12月開(kāi)始實(shí)施，各地區(qū)、各部門(mén)在執(zhí)行過(guò)程中取得了一定的成果，同時(shí)也暴露出不足，問(wèn)題主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

2.1 部門(mén)間協(xié)同不足

部門(mén)間協(xié)同不足主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一，執(zhí)法責(zé)任劃分不清晰?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》要求建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，這一過(guò)程中存在執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)問(wèn)題，生態(tài)保護(hù)執(zhí)法和污染防治執(zhí)法統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，但其它職能部門(mén)也承擔(dān)著配合管理的責(zé)任。因此，同一生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法事件中常常涉及多個(gè)部門(mén)，雖然存在主次之分，但責(zé)任層面依然較為模糊，容易出現(xiàn)管理重疊，導(dǎo)致行政資源浪費(fèi)。其二，聯(lián)席會(huì)議機(jī)制運(yùn)用不充分。綜合執(zhí)法中，主要采用聯(lián)席會(huì)議的形式實(shí)現(xiàn)協(xié)同工作，但聯(lián)席會(huì)議并非行政組織，僅僅是一種較為靈活的協(xié)作機(jī)制，其在實(shí)際工作中表現(xiàn)出規(guī)范性不足、體系松散等缺點(diǎn)[3]。

2.2 區(qū)域間協(xié)同不足

生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作常常需要跨區(qū)域協(xié)作，因?yàn)榈貐^(qū)間的生態(tài)環(huán)境存在緊密的聯(lián)系，需進(jìn)行協(xié)同保護(hù)和治理。跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法的重要組成部分，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)間難以協(xié)同，各區(qū)域執(zhí)法機(jī)構(gòu)容易出現(xiàn)各自為政的情況。另外，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法還面臨著執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一的問(wèn)題。因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律較多，除國(guó)家統(tǒng)一制定的法律法規(guī)外，省市級(jí)行政單位也能制定地方性法律法規(guī)，因而跨區(qū)域協(xié)同執(zhí)法可能會(huì)出現(xiàn)法律依據(jù)不一致的問(wèn)題。

2.3 缺乏完善的責(zé)任追究機(jī)制

生態(tài)環(huán)境保護(hù)跨部門(mén)協(xié)同執(zhí)法和跨區(qū)域協(xié)同執(zhí)法存在責(zé)任劃分不清問(wèn)題，只有各區(qū)域、各部門(mén)都嚴(yán)格履行執(zhí)法依據(jù)，才能保證協(xié)同執(zhí)法的效果，任何一方的不作為都會(huì)影響協(xié)同執(zhí)法。但跨區(qū)域、跨部門(mén)協(xié)作中，缺乏對(duì)不作為的責(zé)任追究機(jī)制，主要問(wèn)題是未約定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和追究方式。責(zé)任追究機(jī)制中應(yīng)明確表述各協(xié)作主體的職責(zé)、責(zé)任的表現(xiàn)形式以及具體的追責(zé)方法等，但這些內(nèi)容未受到重視，在協(xié)作中常常未做出明確規(guī)定。

3 完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法協(xié)同發(fā)展的路徑

3.1 完善跨部門(mén)生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同執(zhí)法的路徑

3.1.1 明確劃分各部門(mén)職責(zé)

《指導(dǎo)意見(jiàn)》的第二部分明確指出了，生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的主要任務(wù)，第一項(xiàng)便是整合執(zhí)法責(zé)任，由環(huán)境保護(hù)部門(mén)牽頭，下設(shè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，整合各職能部門(mén)的部分行政執(zhí)法權(quán)，主要集中在涉及生態(tài)保護(hù)和污染防治的執(zhí)法內(nèi)容上（如表1所示）。但實(shí)際的整合范圍并非僅局限在表1所規(guī)定的內(nèi)容，《指導(dǎo)意見(jiàn)》鼓勵(lì)探索更大范圍的綜合行政執(zhí)法。因此，為了避免出現(xiàn)執(zhí)法范圍重合、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一致等問(wèn)題，在多部門(mén)的協(xié)同執(zhí)法中，應(yīng)明確劃分各部門(mén)的執(zhí)法范圍，重點(diǎn)針對(duì)當(dāng)前未作出規(guī)定的執(zhí)法內(nèi)容深入的探索，為后續(xù)的綜合行政執(zhí)法總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

表1 生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法隊(duì)伍的主要行政執(zhí)法范圍

3.1.2 明確跨部門(mén)協(xié)同執(zhí)法的重要工作事項(xiàng)

第一，農(nóng)業(yè)部門(mén)、國(guó)土部門(mén)、水利部門(mén)等屬于行業(yè)主管部門(mén)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍主要負(fù)責(zé)末端的行政處罰工作。在跨部門(mén)協(xié)同工作機(jī)制下，應(yīng)明確分配行業(yè)主管部門(mén)和綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的具體合作事項(xiàng)[4]。例如，由行業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境違法行為、立案和移交案件等事項(xiàng)，綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍負(fù)責(zé)案件處理。

第二，土地、森林、地表水資源等生態(tài)環(huán)境要素存在密切的聯(lián)系，同一區(qū)域內(nèi)往往并存多種環(huán)境要素。鑒于此，各部門(mén)在協(xié)同執(zhí)法中應(yīng)建立信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，提高行政資源的利用效率。建議引入大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立大數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)協(xié)同。

3.1.3 正確運(yùn)用聯(lián)席會(huì)議機(jī)制

第一，建立制度和程序，提高聯(lián)席會(huì)議的規(guī)范性和紀(jì)律性。本質(zhì)上講，聯(lián)席會(huì)議起到多部門(mén)協(xié)調(diào)的作用，不具備嚴(yán)格的強(qiáng)制性。在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)聯(lián)席會(huì)議存在組織結(jié)構(gòu)松散、紀(jì)律性薄弱等問(wèn)題，根本原因在于缺乏完善的管理制度和工作程序。在優(yōu)化聯(lián)席會(huì)議機(jī)制時(shí)要建立明確的制度，制定各部門(mén)間協(xié)同執(zhí)法的工作程序。

第二，建立任務(wù)執(zhí)行跟蹤機(jī)制，充分發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議的作用。各部門(mén)通過(guò)聯(lián)席會(huì)議商討公共事務(wù)、達(dá)成一致意見(jiàn)后，應(yīng)按照會(huì)議要求落實(shí)具體任務(wù)。為了充分發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議機(jī)制的作用，應(yīng)該對(duì)實(shí)際工作任務(wù)的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，確保會(huì)議上的各項(xiàng)要求落到實(shí)處。

3.2 完善跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同執(zhí)法的路徑

3.2.1 建立跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制

跨部門(mén)協(xié)作執(zhí)法大多針對(duì)同一地區(qū)的不同職能部門(mén)，因而可采用聯(lián)席會(huì)議機(jī)制溝通協(xié)調(diào)各項(xiàng)事務(wù)。但跨地區(qū)、跨流域與跨部門(mén)存在較大的差異，主要區(qū)別在于不同地區(qū)和流域的管轄范圍較大，牽涉各級(jí)地方政府、各級(jí)行業(yè)主管部門(mén)，管理人員數(shù)量成倍增加，行政級(jí)別也各不相同。在這種情況下，應(yīng)建立一套獨(dú)立運(yùn)行的跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，其關(guān)鍵是建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由專(zhuān)人負(fù)責(zé)區(qū)域間協(xié)調(diào)與溝通。例如，市級(jí)行政單位的生態(tài)環(huán)境保護(hù)跨區(qū)域協(xié)同執(zhí)法由省政府設(shè)立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。再如，國(guó)內(nèi)具有七大流域，包括長(zhǎng)江流域、黃河流域、珠江流域等，跨流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同執(zhí)法應(yīng)該由政府設(shè)立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

3.2.2 統(tǒng)一區(qū)域間執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)

跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同執(zhí)法存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在各區(qū)域的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不完全相同，并且在行政處罰方面存在量裁基準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象。區(qū)域間生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同執(zhí)法，要求各區(qū)域統(tǒng)一決策、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，如果執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一致，區(qū)域協(xié)同也就變成了各自為政，失去了協(xié)同的意義。例如，在生態(tài)環(huán)境違法行為的行政處罰中，主要處理方式為沒(méi)收違法所得，同時(shí)繳納一定的罰款。至于罰款金額，各區(qū)域具有自由量裁權(quán)，由此會(huì)導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同執(zhí)法時(shí)處罰標(biāo)準(zhǔn)不一致。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)往往處罰標(biāo)準(zhǔn)較高，而經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)為了進(jìn)可能維護(hù)就業(yè)崗位，對(duì)違法企業(yè)的經(jīng)濟(jì)處罰相對(duì)較低，這種差異會(huì)阻礙區(qū)域協(xié)同執(zhí)法。因此，為了推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)跨區(qū)域協(xié)同執(zhí)法，應(yīng)建立統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)是在法律法規(guī)允許的情況下制定統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和自由量裁基準(zhǔn)[5]。

3.2.3 優(yōu)化跨區(qū)域執(zhí)法形式

生態(tài)環(huán)境保護(hù)跨區(qū)域協(xié)同行政執(zhí)法對(duì)提高執(zhí)法工作的質(zhì)量具有重要的作用，因?yàn)閰f(xié)同執(zhí)法不再局限于屬地管理，各地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)和相應(yīng)的執(zhí)法力量可實(shí)現(xiàn)組合與調(diào)動(dòng)。在這種管理模式下，可采用交叉執(zhí)法、異地執(zhí)法等形式，從而客觀地掌握各地環(huán)境保護(hù)和污染防治的實(shí)際情況。另外，生態(tài)環(huán)境保護(hù)跨區(qū)域協(xié)同執(zhí)法還可抽調(diào)各區(qū)域的骨干，組建聯(lián)合執(zhí)法小組，對(duì)污染嚴(yán)重的地區(qū)以及行政管理較為薄弱的地區(qū)聯(lián)合檢查與執(zhí)法。

3.3 完善生態(tài)環(huán)境協(xié)同執(zhí)法的責(zé)任追究機(jī)制

3.3.1 在協(xié)同執(zhí)法體系下設(shè)立責(zé)任追究方面的規(guī)定

《指導(dǎo)意見(jiàn)》目的是對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法進(jìn)行改革，從而平衡環(huán)境保護(hù)工作的效率和質(zhì)量。在跨部門(mén)、跨地區(qū)、跨流域的綜合協(xié)同執(zhí)法中，由于牽涉的行政單位和職能部門(mén)較多，任何一方的不作為都會(huì)影響全局工作，原因在于生態(tài)環(huán)境中的污染問(wèn)題具有擴(kuò)散性、流動(dòng)性的特點(diǎn)，如果不能控制源頭，各區(qū)域、各流域都可能受到影響。因此，在協(xié)同執(zhí)法中要確保所有參與部門(mén)和地區(qū)都嚴(yán)格落實(shí)工作，對(duì)于在協(xié)同執(zhí)法中不作為的地區(qū)和部門(mén)，應(yīng)追究其責(zé)任。協(xié)同執(zhí)法是一種工作機(jī)制，法律和行政方面的約束較少，因而要求各參與方提前制定合作規(guī)則，在這些規(guī)則中要明確約定違反協(xié)作責(zé)任的懲處措施，作為后續(xù)責(zé)任追究的依據(jù)[6]。

3.3.2 建立責(zé)任追究的操作程序

在制定了責(zé)任追究的依據(jù)之后，接下來(lái)要解決具體操作層面的問(wèn)題。顯然，在追究責(zé)任的過(guò)程中要明確以下幾個(gè)要素：（1）責(zé)任承擔(dān)主體。這一點(diǎn)主要根據(jù)綜合協(xié)同執(zhí)法的參與方來(lái)確定。例如，多部門(mén)協(xié)同執(zhí)法中通常是從各個(gè)部門(mén)選派執(zhí)法代表，代替整個(gè)行政單位或者整個(gè)主管部門(mén)。因此，根據(jù)其所代表的部門(mén)和單位來(lái)確定責(zé)任承擔(dān)主體；（2）責(zé)任追究的程序。主要包括如何發(fā)起責(zé)任追究的事件、各相關(guān)方如何參與責(zé)任追究等；（3）懲處形式和懲處力度。責(zé)任追究的意圖是處罰協(xié)作執(zhí)法中不作為的參與方，懲處形式通常為行政處罰，懲處力度需根據(jù)嚴(yán)重程度來(lái)確定，主要包括對(duì)責(zé)任主體的通報(bào)批評(píng)、記大過(guò)、免除職務(wù)等。

3.3.3 實(shí)現(xiàn)義務(wù)和責(zé)任之間的匹配

在建立責(zé)任追究機(jī)制時(shí)，應(yīng)把握義務(wù)和責(zé)任相匹配的基本原則，換言之，義務(wù)越大，承擔(dān)的責(zé)任也越大，反之亦然。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制中，通常是各合作單位或者部門(mén)選派人員參與，在追究責(zé)任時(shí)，除了涉事人員外，還要追究其主管單位和部門(mén)的責(zé)任，因?yàn)楹笳邔?duì)涉事人員具有直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。各部門(mén)及單位內(nèi)部存在職級(jí)差異，“一把手”承擔(dān)主要管理責(zé)任，相關(guān)行政職員承擔(dān)次要責(zé)任，這是踐行責(zé)任和義務(wù)相匹配的主要策略。

4 結(jié)語(yǔ)

生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法中，需調(diào)動(dòng)不同流域、不同地區(qū)以及不同職能部門(mén)的執(zhí)法力量，形成跨流域、跨地區(qū)、跨部門(mén)的協(xié)同工作機(jī)制。在構(gòu)建和完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法協(xié)同發(fā)展路徑的過(guò)程中，要解決好各類(lèi)制約性因素，明確劃分各協(xié)作方的責(zé)任、正確運(yùn)用多部門(mén)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、設(shè)立跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一不同地區(qū)的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善責(zé)任追究機(jī)制。