陳秋菊 華國棟 劉新科 鄭潔瑋

(廣東省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，廣東 廣州 510520)

2021年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》明確提出，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度是生態(tài)文明制度的重要組成部分，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要手段。2021年12月發(fā)布的《中華人民共和國濕地保護(hù)法》，作為我國濕地保護(hù)的第一部法律，明確提出了“國家建立濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”。濕地作為地球上最重要的生態(tài)系統(tǒng)之一，其獨(dú)特的生物多樣性和生態(tài)景觀特征，為人類提供了豐富的生態(tài)服務(wù)功能。但由于濕地的公共物品屬性和生態(tài)效益的正外部性特征，濕地保護(hù)和因濕地保護(hù)受損群體間的利益矛盾客觀存在，因此推進(jìn)濕地生態(tài)補(bǔ)償將成為協(xié)調(diào)濕地保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系、維護(hù)社會公平的重要手段。濕地生態(tài)補(bǔ)償是一項涉及法律法規(guī)、財政制度、資源配置、資產(chǎn)價值評估等方面的復(fù)雜系統(tǒng)工程，我國在該方面的理論研究和實踐都處于探索階段。本文從法律、法規(guī)等制度層面出發(fā)，通過分析濕地的土地權(quán)利、濕地生態(tài)補(bǔ)償類型和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提出了濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο?、范圍和?biāo)準(zhǔn)界定的思路，旨在為今后建立和實施濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供參考。

1 濕地的土地權(quán)利界定

土地權(quán)利是法律制度的核心內(nèi)容，是指權(quán)利人按照法律的規(guī)定直接支配土地的權(quán)利(葛東梅, 2009)。濕地的土地權(quán)利主要包括濕地的所有權(quán)、用益物權(quán)和管理權(quán)。實施濕地生態(tài)補(bǔ)償，首先要明確濕地的相關(guān)權(quán)屬問題，才能確定合法的補(bǔ)償對象和補(bǔ)償范圍。

1.1 濕地所有權(quán)

在我國現(xiàn)行的法律中，并沒有關(guān)于濕地所有權(quán)的專門表述，但《憲法》《物權(quán)法》和《土地管理法》等對自然資源所有權(quán)的總體規(guī)定中對濕地涉及的土地進(jìn)行了規(guī)定?！稇椃ā返?條規(guī)定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”(陳亞菁等, 2020)。《物權(quán)法》第46條和第48條也進(jìn)行了類似表述。根據(jù)《土地管理法》第9條的規(guī)定，城市市區(qū)土地歸國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)土地除由法律規(guī)定為國家所有的，均屬農(nóng)民集體所有。按照《濕地保護(hù)法》和《濕地保護(hù)管理規(guī)定》，濕地既包括沼澤、湖泊、河流和濱海等自然濕地，也包括野生動植物的棲息地和原生地等人工濕地。分析上述法律和規(guī)定可以得知，自然濕地的所有權(quán)包括國家所有和集體所有，并以國家所有為主要表現(xiàn)形式；位于城市市區(qū)的人工濕地，其所有權(quán)歸國家所有；位于農(nóng)村和城市郊區(qū)的人工濕地，其所有權(quán)主要表現(xiàn)為農(nóng)民集體所有。濕地的所有權(quán)主體是濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕獙ο?，其中，農(nóng)民集體所有的人工濕地則是開展?jié)竦厣鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)研究區(qū)域。

1.2 濕地用益物權(quán)

用益物權(quán)是指在他人之物上設(shè)立的，以使用和收益為目的的他物權(quán)(楊立新, 2004)。根據(jù)《物權(quán)法》，用益物權(quán)包括土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)等(丁軍勝, 2009)。與濕地生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的用益物權(quán)主要體現(xiàn)為土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)和地役權(quán)3個方面。濕地的土地承包經(jīng)營權(quán)，常見情形為利用濕地進(jìn)行種植、養(yǎng)殖和開展科研、旅游等承包經(jīng)營活動。建設(shè)用地使用權(quán)主要指在濕地內(nèi)建設(shè)房屋和設(shè)施等，常見于自然保護(hù)區(qū)和濕地公園的配套管理設(shè)施、科研科普設(shè)施等。地役權(quán)是指在濕地上、下空間設(shè)立的通行權(quán)，如修建下穿式隧道、橋梁、架空式高速公路等工程就會涉及使用地役權(quán)。

我國實行自然資源有償使用制度，在不損害濕地生態(tài)系統(tǒng)和功能的前提下，單位和個人可以依法取得一定期限的國有濕地資源的用益物權(quán)進(jìn)行支配使用，實現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一；集體所有的濕地資源也可以通過承包經(jīng)營、租賃等形式獲取收益或進(jìn)行使用。在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，用益物權(quán)還可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押、變更或轉(zhuǎn)移，如承包經(jīng)營權(quán)或建筑房屋的轉(zhuǎn)讓、抵押，橋梁、公路等通行權(quán)的變更或轉(zhuǎn)移等。因此，在開展?jié)竦厣鷳B(tài)補(bǔ)償時，用益物權(quán)的所有人也屬于濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο螅錂?quán)益應(yīng)依據(jù)承包經(jīng)營合同、租賃協(xié)議、轉(zhuǎn)讓或抵押合同等具有法律效力的文件進(jìn)行確定。

1.3 濕地管理權(quán)

我國物權(quán)法在制定過程中對于環(huán)境保護(hù)予以了高度重視，《物權(quán)法》第120條規(guī)定：“用益物權(quán)人行使權(quán)利，應(yīng)當(dāng)遵守法律有關(guān)保護(hù)和合理開發(fā)利用資源的規(guī)定”(蒲俊丞等, 2014)。根據(jù)上述法條，濕地的管理主體有權(quán)從生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公共利益出發(fā)，運(yùn)用行政管理手段對濕地資源的利用采取“允許”“限制”和“禁止”等規(guī)定?！稘竦乇Ｗo(hù)法》第28條、30條、34條等條款對濕地范圍內(nèi)的禁止和限制開展的活動進(jìn)行了規(guī)定。濕地管理以保護(hù)公共利益為理由對濕地所有權(quán)附加了資源保護(hù)義務(wù)，導(dǎo)致用益物權(quán)和所有權(quán)的私人支配屬性與濕地資源保護(hù)的公共性之間產(chǎn)生矛盾(賈登勛等, 2013; 徐以祥等, 2020)。因此，需要實施生態(tài)補(bǔ)償彌補(bǔ)相關(guān)權(quán)益人因濕地保護(hù)而付出的機(jī)會成本和利益損失。

根據(jù)《濕地保護(hù)法》，國務(wù)院林業(yè)草原主管部門負(fù)責(zé)濕地資源的監(jiān)督管理，縣級以上地方人民政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的濕地保護(hù)管理。2018年成立自然資源部后，濕地資源的調(diào)查和相關(guān)管理工作由自然資源部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)。事實上，濕地的管理權(quán)主體除了地方自然資源主管部門和林業(yè)主管部門外，還包括自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)、重要濕地管理機(jī)構(gòu)和濕地公園管理機(jī)構(gòu)等。同時，濕地范圍包含紅樹林、水域、灘涂、水生野生動物等資源要素，其管理權(quán)主體還涉及自然資源、水行政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關(guān)部門。由于濕地管理主體主導(dǎo)著濕地保護(hù)政策的制定和執(zhí)行(王健, 2007)，因此在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中扮演著重要角色。作為政策制定者，管理權(quán)主體有推進(jìn)補(bǔ)償機(jī)制建立和實施的責(zé)任；作為政策執(zhí)行者，也可以成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο蟆Ｈ缃K省的一些地區(qū)對落實濕地保護(hù)政策有效的地方濕地管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行資金獎勵(張鵬莉, 2017; 屈帥, 2020)，以獎代補(bǔ)等補(bǔ)償形式也對推進(jìn)濕地科學(xué)保護(hù)發(fā)揮了良好的示范作用。

2 濕地生態(tài)補(bǔ)償類型的界定

根據(jù)濕地的土地權(quán)利類型，結(jié)合濕地保護(hù)和管理中遇到的現(xiàn)實問題，濕地生態(tài)補(bǔ)償類型可劃分為土地征收補(bǔ)償、建構(gòu)筑物拆遷補(bǔ)償、權(quán)利限制補(bǔ)償和其它損失補(bǔ)償4種類型。

2.1 土地征收補(bǔ)償、建構(gòu)筑物拆遷補(bǔ)償

土地征收補(bǔ)償和建構(gòu)筑物拆遷補(bǔ)償都屬于財產(chǎn)剝奪類補(bǔ)償。濕地被征收用于生態(tài)保護(hù)和其它建設(shè)項目時，需要對濕地承包經(jīng)營權(quán)人等利益主體的損失進(jìn)行補(bǔ)償。對于濕地的土地補(bǔ)償方面，根據(jù)《土地管理法》第2條和《物權(quán)法》第42條規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地、房屋及其它不動產(chǎn)進(jìn)行征收、征用，并給予補(bǔ)償?！渡址ā返?1條也規(guī)定，為了生態(tài)保護(hù)等公共利益需要，確需征收、征用林地、林木的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。上述法條明確了各類土地資源可以依法進(jìn)行征收、征用，并依法給予補(bǔ)償。但對于補(bǔ)償金的出資主體，尚未進(jìn)行明確。

2.2 權(quán)利限制補(bǔ)償

濕地一經(jīng)劃入保護(hù)范圍，如劃定為自然保護(hù)區(qū)、濕地公園或重要濕地后，濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)會對當(dāng)?shù)丶捌渲苓吘用竦纳a(chǎn)生活方式進(jìn)行一定的限制，以避免生態(tài)系統(tǒng)的破壞。這些保護(hù)管理行為可能對濕地的相關(guān)權(quán)利人帶來相應(yīng)的損失，如對范圍內(nèi)濕地利用方式的限制，包括禁止捕撈、禁止開展高強(qiáng)度的生態(tài)旅游等活動，其它禁止的活動還可能包括禁止使用農(nóng)藥，以防止鳥類誤食和污染水源等，從而造成農(nóng)作物減產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)損失。《濕地保護(hù)法》第17條提出“因生態(tài)保護(hù)等公共利益需要，造成濕地所有者或者使用者合法權(quán)益受到損害的，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償”，該法條明確了補(bǔ)償主體是縣級以上人民政府。隨著濕地保護(hù)法的正式實施，該類型的濕地補(bǔ)償方法有望進(jìn)一步得到細(xì)化和落實。

2.3 其它損失補(bǔ)償

主要指因濕地保護(hù)給周邊居民及其財產(chǎn)造成損失的補(bǔ)償，如鳥類及其它野生動物對農(nóng)作物的破壞引起的損失等?！稘竦乇Ｗo(hù)法》和2015年頒布實施的《環(huán)保法》，對因生態(tài)保護(hù)造成的損失尚未進(jìn)行明確要求，而是采用鼓勵、指導(dǎo)等方式由地方人民政府和受益地區(qū)通過協(xié)商或運(yùn)用市場機(jī)制方式進(jìn)行補(bǔ)償，該類型補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定主要見于野生動物保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)中。我國《野生動物保護(hù)法》《陸生野生動物保護(hù)實施條例》和《水生野生動物保護(hù)實施條例》均規(guī)定，因保護(hù)野生動物而造成的人員傷亡、農(nóng)作物或其它財產(chǎn)損失應(yīng)給予補(bǔ)償，補(bǔ)償主體為地方人民政府、當(dāng)?shù)厝嗣裾囊吧鷦游镄姓鞴懿块T或漁業(yè)行政主管部門，或由地方人民政府與相關(guān)利益主體協(xié)商確定。2016年，財政部、國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)的《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》，明確濕地生態(tài)效益補(bǔ)償用于對因保護(hù)珍稀鳥類等野生動物而給濕地自然保護(hù)區(qū)及其周邊范圍內(nèi)耕地承包經(jīng)營權(quán)人造成的損失給予補(bǔ)償(谷振賓等, 2015)。2019年，江西省試點(diǎn)對鄱陽湖周邊因保護(hù)濕地和鳥類等野生動物而遭受損失的基本農(nóng)田及土地承包范圍內(nèi)的耕地承包經(jīng)營權(quán)人和受影響的社區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償(龐潔等, 2021)，破解了“人鳥爭食”問題，該嘗試對于推進(jìn)濕地周邊區(qū)域財產(chǎn)損失補(bǔ)償具有重要意義。

3 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的界定

濕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)界定的難點(diǎn)在于權(quán)利限制類補(bǔ)償和其它損失補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。對于土地征收和建構(gòu)筑物的補(bǔ)償，按照《土地管理法》規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)按照土地被征用前平均年產(chǎn)值的若干倍來計算。而權(quán)利限制類補(bǔ)償和其它損失補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)方面，目前僅有生態(tài)公益林補(bǔ)償和水庫蓄滯洪區(qū)補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)標(biāo)準(zhǔn)可供參照。2004年，中央財政正式建立了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金(張展等, 2020)，近年來，國家生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從每5元/(667 m2·a)漲到15元(667 m2·a)，盡管標(biāo)準(zhǔn)在不斷提高，但該標(biāo)準(zhǔn)與同期商品林的平均收益的差值仍在10倍到數(shù)10倍以上?！缎顪閰^(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》中對于相關(guān)損失補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在受損財務(wù)價值的40%～70%之間，該標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)民的實際損失同樣存在較大差距。

分析上述領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其實質(zhì)是生態(tài)效益的補(bǔ)助或補(bǔ)貼屬于“部分補(bǔ)償”或“適當(dāng)補(bǔ)償”，而非完全補(bǔ)償。其原因，一方面是由于生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算體系尚未建立，另一方面，國家作為補(bǔ)償主體，其財政的支付能力也需要一個循序漸進(jìn)的過程。濕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的界定同樣將面臨上述問題，因此需要將現(xiàn)金補(bǔ)償、實物補(bǔ)償和優(yōu)惠政策等多種補(bǔ)償形式進(jìn)行整合和平衡，這是現(xiàn)階段實施濕地生態(tài)補(bǔ)償必須深入研究和面對的現(xiàn)實問題。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

實施生態(tài)補(bǔ)償必須厘清濕地的相關(guān)權(quán)利主體、補(bǔ)償類型的界定和相關(guān)利益損失評估等方面的問題，才能在明確補(bǔ)償對象、補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的情況下開展有效的生態(tài)補(bǔ)償措施。根據(jù)對相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度的分析，本文得出以下結(jié)論：(1)濕地生態(tài)補(bǔ)償對象主要包括濕地的所有權(quán)主體和用益物權(quán)所有人，為激勵濕地保護(hù)和管理成效，管理權(quán)主體也可以成為補(bǔ)償對象。(2)濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶饕ㄍ恋睾偷厣细綄傥飺p失、因權(quán)力受限而產(chǎn)生的直接和間接損失、因濕地保護(hù)而造成的周邊居民財產(chǎn)損失等幾個方面。(3)濕地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的界定，目前既缺乏相關(guān)法律法規(guī)和價值核算體系，財政支付能力也無法完全兌付損失，需要探索現(xiàn)金補(bǔ)償、實物補(bǔ)償和優(yōu)惠政策補(bǔ)償?shù)榷喾N補(bǔ)償形式。

4.2 建議

(1)盡快出臺濕地法相關(guān)實施細(xì)則，使?jié)竦厣鷳B(tài)補(bǔ)償有法可依。2021年出臺的《中華人民共和國濕地保護(hù)法》首次提出“建立濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”，為實施濕地生態(tài)補(bǔ)償提供了法律依據(jù)。但濕地補(bǔ)償涉及補(bǔ)償范圍和對象的界定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算和補(bǔ)償資金的籌措等是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，仍需出臺相關(guān)實施細(xì)則，為濕地保護(hù)和管理提供制度保障。(2)加快開展?jié)竦厣鷳B(tài)補(bǔ)償制度的研究。截止2021年，在已出臺的28個省級濕地保護(hù)法規(guī)中，有20個省級行政區(qū)將建立濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制列入地方濕地保護(hù)條例，江蘇、浙江、廣東、黑龍江等12個省明確了由省人民政府或縣級以上人民政府制定濕地補(bǔ)償辦法，但具體的濕地生態(tài)補(bǔ)償制度各地均未正式出臺。隨著國家對濕地保護(hù)工作的重視，亟需盡快研究和建立濕地生態(tài)補(bǔ)償制度，以解決重要濕地區(qū)域的生態(tài)保護(hù)修復(fù)與利益相關(guān)者的權(quán)益矛盾。(3)積極拓展?jié)竦厣鷳B(tài)補(bǔ)償資金籌集渠道。充分發(fā)揮市場機(jī)制在調(diào)節(jié)各種利益行為中的作用，通過增加生態(tài)建設(shè)融資渠道，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)業(yè)化發(fā)展，使各類資源得到有效的配置，提高濕地生態(tài)補(bǔ)償效率，實現(xiàn)濕地生態(tài)價值。