史 敏 吳定海

（深圳市社會科學(xué)院，廣東 深圳 518028）

一、現(xiàn)實背景

新冠肺炎疫情（以下簡稱“疫情”）作為全球關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，尤為考驗城市的危機治理能力。深圳作為移民型超大城市，人口密度高，常住人口約1756萬，人口密度達到8828.1人/km2，①數(shù)據(jù)來源于深圳統(tǒng)計年鑒。作為參照，其他各超大城市的人口密度為：北京人口密度為1334人/km2，上海為3925人/km2，廣州為2585.1人/km2，香港為7060人/km2。居全國第一；人口流動規(guī)模大、流動頻繁、年輕化等特點突出，外來人口占常住人口70.84%，是典型的移民城市，生活方式呈現(xiàn)高節(jié)奏、非群體化生活等特征。同時，深圳有16個通關(guān)口岸，是全國口岸數(shù)量最多、通關(guān)量領(lǐng)先的城市，2019年，經(jīng)深圳口岸出入境人員2.4億人次、日均66.0萬人次，2022年上半年日均出入境約為1.15萬人次，在疫情防控上面臨境外疫情“倒灌”的高壓風險，對于全國防疫工作來說其南大門地位再次凸顯。深圳的城市特征決定了疫情具有高風險傳播臨界因素，尤其是自2022年伊始經(jīng)歷了變異毒株奧密克戎的反復(fù)沖擊，奧密克戎的傳播快、潛伏時間長、源頭多、癥狀不明等特點，使疫情呈現(xiàn)多點散發(fā)、多頻次、無規(guī)律，防控壓力巨大。

深圳經(jīng)過40多年不斷探索，構(gòu)筑起具有韌性、包容性、開放性、協(xié)同性的社會治理體系，發(fā)展過程中注重培育和引導(dǎo)市場、社會組織和民眾等各主體有機合作，激發(fā)社會活力，形成了“有限有為政府、有效有序市場”的城市治理特色。同時，多年高速發(fā)展積累的硬件方面的社會財富和軟件方面的治理體系，在應(yīng)對疫情公共危機事件時發(fā)揮了基礎(chǔ)支撐作用。2022年以來，深圳疫情總體保持在較低水平，未大面積爆發(fā)，單日社區(qū)傳播數(shù)量一直未超過50人（見圖1），單日疫情報告病例總數(shù)控制在百人左右（見圖2）。深圳市委市政府靈活調(diào)整防疫政策和創(chuàng)新主導(dǎo)社會多元參與，有效控制疫情并最大程度地保持社會有序運行、城市安穩(wěn)和諧，未發(fā)生物資短缺、搶購物資等負面事件，維持社會秩序的正常運轉(zhuǎn)。展示出城市治理的靈活性、適應(yīng)性和快速反應(yīng)能力，提供了超大城市社會治理體系與治理能力現(xiàn)代化的“深圳經(jīng)驗”。

圖1 深圳2022年1月至10月每日疫情社區(qū)傳播趨勢圖

圖2 深圳2022年1月至10月每日報告病例總數(shù)趨勢圖

二、社會基礎(chǔ)：深圳的社會治理結(jié)構(gòu)與治理優(yōu)勢

改革開放以來，深圳一直高舉中國特色社會主義和改革開放的旗幟，是體制改革的“試驗田”和現(xiàn)代化建設(shè)的“排頭兵”，在此過程中，積累的物質(zhì)基礎(chǔ)、建立的完整產(chǎn)業(yè)鏈、孵化的科技實力和構(gòu)筑的社會治理體系是應(yīng)對公共危機事件風險治理的關(guān)鍵所在。

第一，堅持走中國式疫情防控道路，構(gòu)建精準科學(xué)、務(wù)實高效的抗疫政策體系。黨中央統(tǒng)攬全局、舉旗定向、果斷決策，踐行“人民至上、生命至上”，明確堅決遏制疫情蔓延勢頭、堅決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的總目標。在堅持常態(tài)化疫情防控的背景下，深圳市委市政府貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于疫情防控工作的重要指示精神，落實黨中央國務(wù)院“動態(tài)清零”的統(tǒng)一決策部署，以科學(xué)防控、精準防控、人性化防控為主要原則，根據(jù)疫情實際情況靈活調(diào)整防疫政策，以“精準防控”實現(xiàn)疫情整體形勢可控，遏制了多輪疫情的蔓延趨勢，保持社會平穩(wěn)運行，充分展現(xiàn)了“敢闖敢試、開放包容、務(wù)實尚法、追求卓越”的城市精神和力量。

第二，堅持共建共治共享治理理念，塑造“一元多核”社區(qū)治理優(yōu)勢。深圳多年來根據(jù)社會變遷動態(tài)調(diào)整社會治理方式，形成了市—區(qū)—街道—社區(qū)的“兩級政府、四級管理，條塊結(jié)合、以塊為主”的社會治理體系，“街道社區(qū)制”是治理的基本結(jié)構(gòu)。其中，嚴密、高效的社區(qū)治理體系為疫情防控提供了組織基礎(chǔ)。深圳社區(qū)治理體系可簡單概括為“一核多元”：組織結(jié)構(gòu)上，社區(qū)工作站是最核心機構(gòu)，現(xiàn)共有569個社區(qū)工作站，站內(nèi)的社區(qū)工作者采取聘用制，每個工作站工作人員約為50～200人，①原特區(qū)內(nèi)居民小區(qū)以商品房為主，社區(qū)管理規(guī)范、成熟，管理面積小、人口多，社區(qū)隊伍相對較小，總數(shù)在30-50人之間；原特區(qū)外居民小區(qū)包括城中村、商品房等多種類別，面積大、人口散，需要龐大的社區(qū)管理隊伍，總數(shù)在100人以上。資料來源于筆者訪談深圳SQ社區(qū)書記。相較于北京、上海、廣州等其他城市來說，社區(qū)工作站模式形成了高學(xué)歷、年輕化的專業(yè)治理力量。運轉(zhuǎn)機制上，以社區(qū)黨委為“一核”、社區(qū)工作站為陣地，物業(yè)公司、社區(qū)股份公司、居委會、業(yè)委會、社工和志愿組織等“多元”社會組織參與，成為治理力量的有益補充。治理方式上，采取網(wǎng)格化管理，社區(qū)進一步劃分為8764個網(wǎng)格，形成了嚴密的治理單元，并對網(wǎng)格建立規(guī)范評價體系，保證了治理的基本水平。社區(qū)是執(zhí)行防疫政策的第一線，深圳在社區(qū)還成立“社區(qū)工作人員、社區(qū)醫(yī)生、社區(qū)民警”的三人處置小組，靈活、高效應(yīng)對疫情突發(fā)情況。社區(qū)是組織開展流調(diào)排查、核酸檢測、隔離轉(zhuǎn)運等疫情防控政策的基本單元和關(guān)鍵抓手。

第三，堅持構(gòu)建完整的市場產(chǎn)業(yè)鏈，打造堅實的經(jīng)濟底盤。深圳作為經(jīng)濟特區(qū)，是中國改革開放的“窗口”，目的是為了突破傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的束縛，探尋有利于經(jīng)濟與社會發(fā)展的社會主義市場經(jīng)濟新體制。經(jīng)過多年改革試驗，深圳率先建立起較完善的社會主義市場經(jīng)濟體制，形成了“有限有為政府、有效有序市場”的治理模式，不過多干涉市場運行，尊重產(chǎn)權(quán)、尊重市場，發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，社會基礎(chǔ)經(jīng)過市場化發(fā)展得以沉淀，[10]取得了經(jīng)濟飛速發(fā)展的奇跡。1980—2021年深圳GDP從不足3億元增至3萬億，經(jīng)濟總量位居亞洲城市前五，財政收入從不足1億元增加到近1萬億元；聚集了一批具有國際競爭力和影響力的創(chuàng)新型企業(yè)集群，全市共有約2萬家國家級高新技術(shù)企業(yè)、近300家世界500強企業(yè)分支機構(gòu)、8家本土世界500強企業(yè)，上下游供應(yīng)商構(gòu)筑了富有韌性的完整產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，疫情期間產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)受到?jīng)_擊較小。2022年上半年，深圳在疫情防控空前壓力下，GDP達到1.5萬億，同比增長3.0%。產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的穩(wěn)定安全得益于疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展雙統(tǒng)籌政策的精心呵護。疫情期間，深圳加大對企業(yè)精準服務(wù)力度，實施“一企一策”“一廠一案”，保障市場主體有序生產(chǎn)經(jīng)營。為減少疫情防控對企業(yè)生產(chǎn)帶來的不利影響，深圳出臺《深圳市關(guān)于應(yīng)對新冠肺炎疫情進一步幫助市場主體紓困解難若干措施》，為市場主體減負超750億元，最大限度緩解疫情對經(jīng)濟民生的影響。同時，深圳市委市政府運用產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，協(xié)調(diào)防疫物資生產(chǎn)單位的正常生產(chǎn)，確保防護物資的供應(yīng)。例如，國內(nèi)醫(yī)用敷料龍頭企業(yè)穩(wěn)健醫(yī)療實行“24小時生產(chǎn)不停機”的工作生產(chǎn)制度，采取分班制、超產(chǎn)獎等舉措確保防護物資的供應(yīng)，持續(xù)向社會、醫(yī)院、社區(qū)、藥店提供防疫物資。

第四，堅持用法治思維和法治方式，構(gòu)建良法善治的治理機制。深圳擁有特區(qū)立法權(quán)，多年來積極推進法治城市建設(shè)，根據(jù)社會發(fā)展的客觀需求及時進行立法探索，在社會立法和行政立法方面都取得了顯著成就。首先，通過立法劃清職責權(quán)限和通過政策穩(wěn)定社會。疫情防控不僅是公共衛(wèi)生問題更是法律問題，深圳2020年初出臺《新型冠狀病毒疫情防控期間重點領(lǐng)域行政執(zhí)法工作指引》，2020年10月實施《深圳經(jīng)濟特區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，兩部法規(guī)梳理了政府的法定職責和權(quán)限，保障行政權(quán)力行使的邊界清晰有效，確保關(guān)于疫情防控的重大決策和相關(guān)措施于法有據(jù)。針對疫情形勢復(fù)雜多變的特殊性，深圳突出問題導(dǎo)向、因事施策，先后多次下發(fā)相關(guān)規(guī)定、靈活施策，彰顯法治制度的穩(wěn)定價值，給予社會民眾和市場主體可預(yù)判的“安全感”。其次，把法治思維貫穿應(yīng)對疫情的全過程，提升黨員干部和人民群眾的法治思維和法治能力。以疫情防控為契機，深圳在基層開展普法宣傳，引導(dǎo)廣大人民群眾增強法治意識，依法支持和配合疫情防控工作，形成了危機下公平正義、透明有序的社會法治環(huán)境，為治理提供了合法性基礎(chǔ)。

第五，堅持用輿論宣傳營造良好社會氛圍，凝聚民眾的社會認同。深圳黨委宣傳部門依托媒體和互聯(lián)網(wǎng)給社會治理帶來的便利和契機，推動各行政部門運用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立針對疫情“外防輸入、內(nèi)防反彈”的社會價值認同觀。首先，堅持公開、透明、及時、準確發(fā)布疫情信息。以往經(jīng)驗顯示在重大公共危機事件發(fā)生時，如果權(quán)威信息發(fā)布不及時、不充分，不能第一時間占領(lǐng)輿論高地，極易產(chǎn)生網(wǎng)絡(luò)謠言引發(fā)輿情“次生災(zāi)害”，不僅會誤導(dǎo)公眾、引起社會恐慌，也會對防疫工作形成巨大干擾。讓民眾更多知道黨委政府“正在做什么、還要做什么”，對穩(wěn)定社會信心至為關(guān)鍵。深圳通過官方媒體及時報道疫情動態(tài)，根據(jù)疫情形勢召開新聞發(fā)布會，高效、公開、透明的信息發(fā)布形成“正向反饋”，構(gòu)建了良好的“輿論基礎(chǔ)”。同時，及時權(quán)威的新聞發(fā)布能夠化解謠言傳播風險。例如，黨委宣傳部門及時發(fā)布消息遏制了“下沙建方艙”“科興科學(xué)園數(shù)萬人員‘大撤離’”“深圳‘十一’封城”等網(wǎng)絡(luò)謠言，消除社會恐慌情緒。其次，深圳利用主流媒體和新媒體展現(xiàn)多層次抗疫報道，提升傳播效果和擴大影響力。以電視和報紙為主的傳統(tǒng)媒體作為抗疫報道的主力軍，及時報道政府舉措、專家訪談、疫情述評以及疫情中涌現(xiàn)的人物事跡等權(quán)威信息。以“深圳發(fā)布”“深小衛(wèi)”（深圳衛(wèi)健委公眾號）等為代表的新媒體平臺則輸出豐富新穎、幽默風趣的內(nèi)容形式，緩解社會焦慮情緒和恐慌心理。最后，新媒體的交互式傳播也協(xié)助打造政府“服務(wù)理念”，例如“深小衛(wèi)”針對孕產(chǎn)婦無法就醫(yī)的情況，通過后臺留言“電話發(fā)我”及時安排就醫(yī)，化解了輿論風險同時提高了政府公信力。輿論宣傳維持了疫情防控大勢和民眾個體訴求之間的動態(tài)平衡，彰顯了“以人民為中心”的價值歸屬。

第六，堅持發(fā)揮科技優(yōu)勢進行技術(shù)賦能，提高治理的數(shù)字化能力。深圳作為科技之城、創(chuàng)新之城，也注重運用科技優(yōu)勢進行技術(shù)賦權(quán)開展數(shù)字化疫情防控。例如，深圳充分利用“無人機+智能視頻+AI”數(shù)字化巡檢技術(shù)，為“三區(qū)”內(nèi)的線路進行巡視維護；通過無人機立體噴灑消毒藥液，提高防疫消殺效果；無人機運送核酸檢測標本提高檢測效率。又如，深圳利用健康碼智能核驗終端，實現(xiàn)“場所碼+電子哨兵+白名單”等數(shù)字化設(shè)施作為常態(tài)化疫情防控的重要手段，對人員軌跡查詢、健康碼核實、體溫監(jiān)測等基礎(chǔ)事務(wù)進行智慧管理，核酸檢測報告隨時可查。將技術(shù)工具嵌入治理體系中，最大限度發(fā)揮治理的人力資源優(yōu)勢，實現(xiàn)“人防+物防+技防”的有機結(jié)合，通過數(shù)字化、信息化提高治理效率。

第七，堅持建設(shè)韌性城市，增強公共危機狀態(tài)下的抗風險能力。韌性城市是城市發(fā)展的新范式，深圳初步構(gòu)建了具有韌性的基礎(chǔ)設(shè)施，主要體現(xiàn)為微觀基礎(chǔ)設(shè)施，具有應(yīng)對各種風險的靈活性、穩(wěn)健性和冗余性，是城市韌性的硬實力。例如，深圳聚焦醫(yī)療短板加大高水平醫(yī)院建設(shè)力度，三甲醫(yī)院增至21家，20天建成擁有800張負壓病床、共1000張床位的市第三人民醫(yī)院應(yīng)急院區(qū)。再如，超前布局新型基礎(chǔ)設(shè)施，借助國家發(fā)改委批復(fù)的基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展試點提高基礎(chǔ)設(shè)施水平，已累計建成5G基站5.1萬個，5G用戶超900萬戶，在全球率先實現(xiàn)5G獨立組網(wǎng)全市域覆蓋?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)在疫情中發(fā)揮了積極作用，例如，深圳核酸檢測點密布每個社區(qū)提供便捷的常態(tài)化核酸檢測、公共場所掃碼通暢、居家上網(wǎng)召開視頻會議維持生產(chǎn)秩序、百萬師生線上無障礙交流，保障了城市的基本運轉(zhuǎn)。另一方面，城市基本民生服務(wù)保障能力的包容性和可靠性，是城市韌性的軟實力。深圳自疫情發(fā)生以來，基本生產(chǎn)、生活仍然照常運行，城市快速響應(yīng)和處置能力得到了充分彰顯。例如，“慢生活”期間，深圳政府協(xié)調(diào)各大市場主體，保障生活物資正常供應(yīng)，各農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)批農(nóng)貿(mào)市場、商場超市、電商平臺提前備足生活物資貨源，民生物資貨足價穩(wěn)，通過網(wǎng)上購物、物流快遞及時送達，維持社會運轉(zhuǎn)秩序。

三、理論取向：網(wǎng)絡(luò)治理作為新型合作治理的行動過程

2021年中共中央國務(wù)院出臺《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，提出“力爭用5年左右時間，建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系，健全常態(tài)化管理和應(yīng)急管理動態(tài)銜接的基層治理機制”。基層治理經(jīng)歷了從“統(tǒng)治型”“管理型”向“服務(wù)型”與“治理型”的嬗變，[1]逐漸走向多元合作治理。治理涵蓋多元、分散、網(wǎng)絡(luò)性以及多樣性的理念，主體多元化、協(xié)商合作機制以及公共利益最大化是當前治理的普遍取向?！岸嘣斌w現(xiàn)在兩個方面：一方面是參與主體的多元化，賦予各主體參與公共事務(wù)的自主決定權(quán)以及自主開展活動的空間；另一方面是參與方式的多元化，各主體可以根據(jù)自身特點自主設(shè)定目標和行為方式。

盡管各地政府紛紛探索多元參與的制度設(shè)計，但是現(xiàn)實中普遍面臨治理行政化、社會參與不足等問題，共建共治共享的治理實踐仍處于探索階段。社會治理強調(diào)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責”，各地實踐中常常導(dǎo)致行政化、民眾自主性參與不足。[2]超大城市是“陌生人社會”呈現(xiàn)多元化和碎片化，受行政管理的慣性影響，“治理是政府的事情”仍是普遍的社會觀念，民眾難以達成治理共識和建立社會信任。社會組織發(fā)育不良、公民參與意愿不強等問題導(dǎo)致實踐中多元治理結(jié)構(gòu)常常流于形式，自上而下的行政動員仍然主導(dǎo)基層治理[3]，多元合作治理內(nèi)生動力不足，建立治理共同體存在現(xiàn)實困境。然而，多元合作治理是實現(xiàn)共建共治共享的必由之路，以何種方式有效推動橫向的社會參與激發(fā)社會內(nèi)在活力并延續(xù)縱向治理秩序的合法性，成為治理領(lǐng)域的現(xiàn)實難題。[3]

網(wǎng)絡(luò)治理是應(yīng)對混合治理實踐而提出的理論，是合作治理的取向之一，為多元主體參與治理提供了可行的實踐路徑。該理論強調(diào)建立由政府、企業(yè)、社會組織組成的治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，確立共同治理目標、建立協(xié)商合作關(guān)系，不同行動者形成治理網(wǎng)絡(luò)以解決公共事務(wù)。網(wǎng)絡(luò)治理中需要“領(lǐng)頭人”發(fā)揮領(lǐng)航作用，政府具有“駕馭”能力是扮演“領(lǐng)頭人”的最佳主體，影響和協(xié)調(diào)其他各類主體的行為，形成資源共享、相互依賴、互惠互利和相互合作的機制和非正式的組織結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)預(yù)期目的。[4]網(wǎng)絡(luò)治理的關(guān)鍵在于廣泛參與、充分交流、相互信任和沖突的有效管理，要求綜合運用行政、市場和社會動員等多種治理手段；[4-5]強調(diào)政府要與社會增強互動、承諾和信任而非加強控制和科層化；[6]要求綜合運用國家機制與政府組織、市場機制與企業(yè)組織、志愿機制與社會組織多種利益主體和利益實現(xiàn)機制推進社會治理的發(fā)展。我國社會形成三大部門的社會主體：國家主體（第一部門）的政府組織、市場系統(tǒng)（第二部門）的企業(yè)組織和民間系統(tǒng)（第三部門）的社會組織。[7-8]城市治理中的社會行為可以劃分為強制性公益、強制性私益、志愿性公益、志愿性私益四種形式，第一部門屬于強制性公益、第二部門屬于志愿性私利、第三部門屬于志愿性公益。[9](P32)網(wǎng)絡(luò)治理強調(diào)發(fā)揮三個部門的各自優(yōu)勢形成治理網(wǎng)絡(luò)，其中，政府、市場和社會的角色定位、利益分配和關(guān)系調(diào)和等治理機制需要在實踐中不斷調(diào)整。深圳在政府引領(lǐng)、市場競爭、社會力量參與“三個引擎”共同驅(qū)動下，以驚人的發(fā)展速度實現(xiàn)現(xiàn)代化，形成“深圳模式”，其多年形成的治理價值取向與網(wǎng)絡(luò)治理存在異曲同工之處。

深圳作為超大城市是典型的風險社會，社會原子化程度高，面對疫情突發(fā)公共危機事件，容易陷入集體行動困境。貝克認為城市作為共同體，風險事件會催生“風險政治”效應(yīng)，形成社會各領(lǐng)域都積極參與的亞政治。[11]但是，參與熱情要轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實、有自覺的行動，需要借助特定的參與機制形成治理共同體?！肮餐w”作為非正式組織，可以通過社會事務(wù)將各類社會關(guān)系有機整合，匯聚資源和塑造價值認同。城市治理作為復(fù)合型公共事務(wù)，尤其是應(yīng)對風險事件時，任何單一主體都不可能擁有足夠的專業(yè)和社會資源解決公共事務(wù)，必須動員社會各類力量才能實現(xiàn)治理目標。其中，建立政府—市場—社會三維主體互動互補的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，是解決集體行動困境實現(xiàn)資源配置最優(yōu)化的最佳路徑。[12]政府行使部分國家職能并具有因地制宜開展治理的創(chuàng)新自主空間，是治理體系的引導(dǎo)者和維護者，具有其他行為主體難以替代的核心作用，各治理主體互動互補是應(yīng)對風險治理的最佳方式。[13]

深圳在網(wǎng)絡(luò)治理方面具有天然優(yōu)勢，多年來一直不斷探索市場化公共服務(wù)供給機制，將需求與供給精準匹配，政府、市場和社會的合作滲透到城市治理各個領(lǐng)域。在應(yīng)對疫情時，深圳仍然保持了城市特色，探索出政府、市場、社會多元主體互動參與的治理實踐，尤其是快遞服務(wù)業(yè)、物業(yè)服務(wù)業(yè)和社會志愿者在疫情防控治理中發(fā)揮了前所未有的作用。

四、協(xié)調(diào)各方：深圳構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)治理的案例剖析

深圳憑借其完善的基層社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)、全覆蓋的物業(yè)服務(wù)企業(yè)、發(fā)達的市場機制、龐大的志愿者群體，初步形成共建共治共享的治理格局，為疫情防控奠定了堅實的社會基礎(chǔ)。常規(guī)治理模式無法應(yīng)對疫情防控龐大的公共應(yīng)急需求，政府、市場、社會等主體組成“人人有責、人人盡責、人人享有”的治理共同體，形成廣泛的社會基礎(chǔ)成為必然[14]。其中，政府主導(dǎo)是主要邏輯，市場機制是效率邏輯，社會參與是共同體邏輯。深圳以社區(qū)為基礎(chǔ)，引導(dǎo)各類主體參與疫情防控的社會支持體系，快遞服務(wù)業(yè)、物業(yè)服務(wù)業(yè)、志愿者等社會力量發(fā)揮了基礎(chǔ)支撐作用，破解了公共服務(wù)“最后一公里”，尤其是物資配送“最后100米”的問題，將科學(xué)精準的政策體系最大限度轉(zhuǎn)化為治理效能。

（一）快遞服務(wù)業(yè)：民生需求的市場化配置機制

深圳建立了市場合作治理機制應(yīng)對疫情，堅持政府主導(dǎo)、市場配合，融合政府的強制性與市場的靈活性，合理把握市場的作用邊界，政府界定關(guān)涉民生的企業(yè)主體發(fā)揮作用的方式、對象、范圍和程度，通過快遞服務(wù)保障市場發(fā)揮配置效率滿足民眾需求。

首先，保障城市生活物資的儲備和供應(yīng)，穩(wěn)定社會情緒。政府準許網(wǎng)絡(luò)購物平臺正常運行，并且利用平臺的大數(shù)據(jù)統(tǒng)計社會緊缺物資，協(xié)調(diào)整合資源并通過購物平臺進行投放，實現(xiàn)供給與需求的精準匹配。其次，保障快遞服務(wù)業(yè)正常發(fā)揮作用，為“快遞小哥”提供快速核酸檢測的專用通道。深圳快遞服務(wù)月業(yè)務(wù)量約4.2億件，①該數(shù)據(jù)數(shù)字參見于深圳市郵政管理局的相關(guān)新聞報道，http://gd.spb.gov.cn/gdsyzglj/c106051/c106067/c106073/202204/d6bf64fc92934163af7e84f78bd345b3.shtml.快遞服務(wù)人員約為10萬人左右，日均快遞處理量為2500萬件。在空間限制情況下，民眾所有需求的滿足都通過快遞配送完成，快遞服務(wù)需求量以乘積效應(yīng)激增，對維持民眾生活秩序具有關(guān)鍵作用。最后，在堅持市場效率的原則下，政府提供人文關(guān)懷解決應(yīng)急需求。例如，深圳按下“慢行鍵”期間，網(wǎng)絡(luò)媒體反映“部分外賣小哥無家可歸”并引起社會關(guān)注，政府精準捕捉社會傳遞的治理需求，開放校舍、酒店驛站、應(yīng)急場所等保障“快遞小哥”正常工作生活。政府及時解決因市場主體參與治理衍生的社會問題，將體制內(nèi)傳統(tǒng)政治資源嵌入到體制外去代表民意，整合利益、引領(lǐng)社會；將體制外民間訴求納入到體制內(nèi)來有序釋放，形成雙向互動，及時化解輿情風險、提高政府的公信力，把政府政策的科學(xué)性、有效性充分轉(zhuǎn)化為治理效能。

政府主導(dǎo)的另一個重要內(nèi)容是警惕市場主體利用漏洞不當謀利損害民眾利益的行為，尤其是市場無序參與造成的哄抬物價等治理風險。市場主體如果沒有得到有效引導(dǎo)和控制，極易演變?yōu)橹卫盹L險。例如，快遞服務(wù)業(yè)作為特殊時期的城市運力，從“理性經(jīng)濟人”角度出發(fā)，存在利用自由行動的特殊權(quán)限謀利的可能性，構(gòu)成高價“跑腿”運送物資的風險。

（二）物業(yè)服務(wù)業(yè)：公共服務(wù)供給的政企合作機制

深圳借鑒香港屋村管理模式率先引進物管解決商品房小區(qū)的管理問題，經(jīng)過多年發(fā)展，深圳物業(yè)管理成為引領(lǐng)全國物業(yè)發(fā)展的風向標，在全國物管行業(yè)占領(lǐng)龍頭格局，并在物業(yè)立法、管理模式、發(fā)展方向等方面不斷突破引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展。深圳《2021年政府工作報告》首次提出，要探索“智慧城市”“物業(yè)城市”治理新模式，緊接著出臺了《“物業(yè)城市”改革試點實施指導(dǎo)意見》，開啟了“物業(yè)城市”改革。特別是，針對城中村采用“政府+企業(yè)”形式進行物業(yè)管理，是構(gòu)建政府主導(dǎo)、企業(yè)運作、社會廣泛參與的新型城市治理生態(tài)圈的重要一環(huán)。

物業(yè)服務(wù)企業(yè)作為社區(qū)治理的利益相關(guān)方，具有四個方面的參與治理優(yōu)勢：第一是地理優(yōu)勢，物業(yè)作為一個正式組織駐扎在小區(qū)中，覆蓋面廣。截止到2020年底，深圳共有1533家物業(yè)服務(wù)企業(yè)，在住宅小區(qū)中覆蓋率達到92.7%，在管本市面積6.76億平方米。[15]第二是人力優(yōu)勢，物業(yè)服務(wù)的對象涵蓋絕大部分民眾，同時物業(yè)從業(yè)人員基數(shù)大，深圳物業(yè)從業(yè)人員達68.13萬人[15]。第三是性質(zhì)優(yōu)勢，物業(yè)服務(wù)企業(yè)作為服務(wù)型企業(yè)主要職責是為業(yè)主服務(wù)。同時，法律法規(guī)規(guī)定了其治理主體的地位，深圳2020年新修訂的《經(jīng)濟特區(qū)物業(yè)管理條例》第五十七條第三款中指出，鼓勵和引導(dǎo)物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與基層社會治理，履行綜合治理相關(guān)責任。同年6月通過的《深圳經(jīng)濟特區(qū)平安建設(shè)條例》的第四十八條中明確規(guī)定，“市、區(qū)組織協(xié)調(diào)機構(gòu)應(yīng)當統(tǒng)籌協(xié)調(diào)公安、住房建設(shè)等相關(guān)部門充分發(fā)揮物業(yè)服務(wù)企業(yè)在基層社會治理中的作用，引導(dǎo)、鼓勵物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與平安建設(shè)工作”。第四是制約優(yōu)勢，物業(yè)管理公司的權(quán)利來源是依據(jù)合同和業(yè)主公約授權(quán)，不能無限制地延伸到民眾的生活中。②資料來源于深圳市政協(xié)組織的“物業(yè)企業(yè)在社區(qū)治理中的作用”專題座談會，會上深圳市物業(yè)管理協(xié)會會長CY作的專題發(fā)言。然而，物業(yè)服務(wù)企業(yè)對居民住宅的“公共管家”職能通過物業(yè)合同可以明確約定，主要包括小區(qū)的保安、保潔、綠化、房屋和設(shè)施維護、車輛管理等領(lǐng)域。在社區(qū)治理中，能夠發(fā)揮其法定合同的制約優(yōu)勢，彌補社區(qū)治理缺乏明確權(quán)責規(guī)范的不足。[16]

物業(yè)服務(wù)企業(yè)在社區(qū)疫情防控圍合管理中發(fā)揮了空間末梢的管理服務(wù)作用，也為未來將物業(yè)服務(wù)企業(yè)納入治理體系提供了經(jīng)驗啟示。深圳政府引導(dǎo)物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與疫情防控，構(gòu)建了治理的法治化、有序化渠道，物業(yè)服務(wù)企業(yè)承擔了小區(qū)進出口管控、防疫消殺、快遞外賣中轉(zhuǎn)等疫情防控工作。2020年開始，深圳以0.5元/平方米·月的價格購買住宅小區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)疫情防控服務(wù)。2022年深圳市住房和建設(shè)局、深圳市財政局印發(fā)關(guān)于《深圳市物業(yè)服務(wù)企業(yè)疫情防控服務(wù)財政補助工作指引》的通知，提出“對2022年1月至3月期間為深圳住宅物業(yè)項目提供物業(yè)服務(wù)，并按市區(qū)疫情防控指揮部門要求向所在社區(qū)提供疫情聯(lián)防聯(lián)控服務(wù)、落實相關(guān)防疫要求的物業(yè)企業(yè)給予每平方米1元的補貼”。作為對比，深圳物業(yè)費用的平均價格為3.84元/平方米·月，政府補貼的力度較大。由物業(yè)提供的基礎(chǔ)性公共服務(wù)，提高了民眾的滿意度和認可度。據(jù)深圳市物業(yè)管理協(xié)會統(tǒng)計，相較于以往常規(guī)狀態(tài)下，疫情期間業(yè)主對物業(yè)行業(yè)的滿意度明顯提高很多，統(tǒng)計顯示至少比非疫情時期高出兩個百分點，與物業(yè)提供的疫情管理服務(wù)密切相關(guān)。①資料來源于深圳市政協(xié)組織的“物業(yè)企業(yè)在社區(qū)治理中的作用”專題座談會，會上深圳市物業(yè)管理協(xié)會會長CY專題發(fā)言。

（三）志愿者：靈活補充治理力量的志愿機制

深圳創(chuàng)新治理的重要方面是以志愿機制推動社會治理的發(fā)展，志愿者成為深圳社會治理現(xiàn)代化的積極力量。治理網(wǎng)絡(luò)是建立在達成共識、相互信任以及持續(xù)互動的基礎(chǔ)上，聯(lián)結(jié)成治理共同體形成集體行動。韋伯指出，并非共同的素質(zhì)、共同的處境和共同的表現(xiàn)模式就會形成共同體，共同體關(guān)系需要建立在共同的情感和精神基礎(chǔ)上。[17]治理能否真正運轉(zhuǎn)起來關(guān)鍵在于社會共識與集體認同，需要治理主體對治理制度有深厚、持久的認同，即公共精神。普特南認為公共精神對于治理制度績效具有積極的影響，具體表現(xiàn)為民眾對公共事務(wù)的關(guān)注和積極參與，建立互惠合作和信任團結(jié)的關(guān)系。[18]公共性是多元合作治理的價值歸宿，也是公眾參與公共事務(wù)的動力所在，是促進“社會團結(jié)”的重要機制。[19]基層治理的一大難點在于民眾社會認同和社會參與不足的“共同體困境”，[14]缺少公共精神，個人成為原子化的個體，對公共事務(wù)漠不關(guān)心，社會凝聚力和信任感下降。在突發(fā)公共危機事件時，社會治理需要形成小社區(qū)、跨鄰里、多層次、多主體的結(jié)構(gòu)，發(fā)揮不同主體的資源優(yōu)勢，實現(xiàn)公共利益最大化。疫情將民眾納入生活共同體，公共精神對于維持治理秩序至關(guān)重要，志愿文化在塑造公共精神方面具有不可或缺的作用。

深圳多年來一直致力于塑造志愿文化，建設(shè)“志愿者之城”，在打造城市文明典范中明確提出要“成為新時代舉旗幟、聚民心、育新人、興文化、展形象的引領(lǐng)者”，志愿文化已成為深圳軟實力的重要部分。深圳人口結(jié)構(gòu)具有年輕化、高學(xué)歷的先天優(yōu)勢，常住人口中擁有大學(xué)（指大專及以上）文化程度的人口為506.6萬人，每10萬人擁有大學(xué)（大專及以上）人口28849人；[20]2021年深圳平均年齡僅32.5歲，年輕的人口結(jié)構(gòu)賦予城市較強的社會活力。[21]在建設(shè)志愿城市過程中，年輕高學(xué)歷的人口結(jié)構(gòu)、移民城市文化與志愿精神培育不斷融合，形成了公共理性、富有契約精神的城市文化，促進公眾產(chǎn)生文化認同，并逐漸形成深圳的志愿“習(xí)慣習(xí)俗”。作為中國內(nèi)地志愿服務(wù)的發(fā)源地之一，深圳目前已有283萬名注冊志愿者，占常住人口近15%，團體志愿服務(wù)組織1.5萬個，年均參與志愿服務(wù)的志愿者達960萬人次。一方面，志愿城市通過對城市治理的認同、參與、投入形成意義共識、觀念共識、歸屬感和情感共識，塑造了居民的公共精神，賦予現(xiàn)實行動的意義感，激發(fā)居民參與公共事務(wù)的熱情與動力，為網(wǎng)絡(luò)治理提供了精神共識，提高治理效能。另一方面，志愿文化促進社會資本的形成，提高城市的凝聚力和認同感。來源廣泛的志愿者具有熟悉社區(qū)規(guī)則與秩序的優(yōu)勢，并且建立起自發(fā)性的橫向參與的治理網(wǎng)絡(luò)，培育互惠規(guī)范和社會信任，降低治理成本。

深圳的志愿者在疫情防控中不僅在具體工作中產(chǎn)生實際功能，而且還具有價值整合功能，形成社會的臨時性共識，生成合作秩序。志愿者協(xié)助測核酸、卡口管理、社區(qū)秩序的維持、封控防控區(qū)掃樓、防疫物資轉(zhuǎn)運、輔助解決疑難問題等基礎(chǔ)管理工作，作為靈活的補充力量，促進疫情防控政策在末端落地，提供了流動性的公共服務(wù)。2022年度截至6月26日，深圳共有105萬余人次參與防疫志愿服務(wù)，服務(wù)時長超過457萬小時。深圳7天“慢行”期間，注冊志愿者連續(xù)5天增長10萬人以上。志愿者能夠收集治理需求、治理偏好等信息，節(jié)省政府的信息收集成本并且快速應(yīng)對社會治理需求。此外，由志愿者組成的自治機制能夠化解社會矛盾，釋放民眾的緊張情緒，形成特殊時期的集體意識和共同遵循的集體倫理。

政府引導(dǎo)對志愿文化形成了放大機制。深圳在疫情發(fā)布中，要求“黨政機關(guān)、事業(yè)單位除保證基本運轉(zhuǎn)的人員外，其他人員一律就地轉(zhuǎn)為志愿者，向所在社區(qū)報到；或按照組織統(tǒng)一安排，參與疫情處置”，政府的示范強化了社區(qū)的公共性、在地性、無邊界、聯(lián)結(jié)性，將社會互助作為解決宏大問題的微小對策。同時，公益類社會組織也發(fā)揮了平臺樞紐作用，匯聚社會各界的慈善力量。近萬名社工通過現(xiàn)場入戶排查、體溫測量與情緒安撫、心理慰藉相結(jié)合的方式，為抗擊疫情注入專業(yè)力量。對于超大城市來說，公共危機事件既是挑戰(zhàn)，也是機遇。深圳的志愿文化重塑了社區(qū)公共空間，激發(fā)了社會活力。

五、結(jié)語

深圳應(yīng)對疫情，形成了既發(fā)揮行政調(diào)動資源又廣泛聯(lián)結(jié)社會的治理模式，政府、市場、社會等治理主體形成復(fù)合多中心的治理網(wǎng)絡(luò)，解決了公共服務(wù)供給的復(fù)雜性、相互依賴及動力機制等問題，為超大城市社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了新的實踐路徑。

城市治理歸根到底考驗的是社會治理體系、歷史秉賦和社會經(jīng)濟基礎(chǔ)。深圳在疫情防控治理中避免了政府包辦一切的情形，釋放社會活力，形成共建共治的格局。超大城市作為風險社會，一旦風險啟動，城市治理就進入應(yīng)急狀態(tài)，依靠常規(guī)治理秩序無法應(yīng)對，極易陷入治理失靈。深圳在治理中以構(gòu)建治理共同體應(yīng)對風險治理，政府、社會組織、市場主體、志愿者等都是治理主體，遵從了三大部門的運作邏輯，既相對獨立又相互協(xié)調(diào)與合作，促進社會信任，共同管理公共事務(wù)。在政府主導(dǎo)下，發(fā)揮各治理主體的資源與優(yōu)勢，把縱向的政府管理與橫向的社會自治相結(jié)合，展現(xiàn)了超大城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實踐藍本。

深圳構(gòu)建了社會治理的多元參與制度。政府定位于規(guī)則制定者、實施保障者、社會沖突調(diào)節(jié)者等角色；政務(wù)實施和輿論宣傳開放透明，對于社會積極參與形成了良好的社會氛圍。在政府主導(dǎo)下，社會力量并非需要依靠社會組織參與治理，通過合理的制度賦權(quán)將原有的社會力量轉(zhuǎn)化為公共事務(wù)的治理力量，政府有效調(diào)控、社區(qū)高效銜接、市場有序運轉(zhuǎn)、居民高度參與，達到治理的多元主體共贏。政府、市場和社會力量有效互動，提高治理的靈活性，形成了共建共治共享的“深圳經(jīng)驗”。