吳逸然

（中共湛江市委黨校經(jīng)濟(jì)教研室，廣東 湛江 524088）

一、尺度重構(gòu)與城市區(qū)域的發(fā)展

傳統(tǒng)上的尺度是用以衡量空間的工具，[1]隨著1980年代以后人文地理學(xué)的“尺度轉(zhuǎn)向”，[2]尺度的概念不斷延伸和發(fā)展到等級體系以及復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系等領(lǐng)域，被作為政治經(jīng)濟(jì)分析的對象，關(guān)注于特定的尺度如何被生產(chǎn)及再生產(chǎn)。[3]西方國家的尺度重構(gòu)是在全球資本主義競爭以及經(jīng)濟(jì)全球化背景下，尺度不僅僅集中在國家這一層面，國家通過“向上”形成跨國區(qū)域組織等超國家尺度、“向下”將權(quán)力下放至區(qū)域、城市等次國家尺度以及“向外”與非政府部門進(jìn)行互動合作，從而調(diào)控及干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。[4]

對于中國來說，中國經(jīng)歷了與西方相似的全球化、分權(quán)化以及市場化的過程。中國積極參與到經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，并在超國家尺度的組織中持續(xù)發(fā)揮作用，如世界銀行、亞洲發(fā)展銀行等，通過尺度重構(gòu)的創(chuàng)新策略來提升全球競爭力。同時，中央政府通過一系列改革措施及政策，逐步釋放經(jīng)濟(jì)和行政控制，推動市場化及分權(quán)化發(fā)展，[5]國家將權(quán)力與責(zé)任導(dǎo)向了區(qū)域和地方尺度，推動了城市區(qū)域的發(fā)展。[6]其中，發(fā)展粵港澳大灣區(qū)是我國的重要國家戰(zhàn)略，關(guān)系著我國經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展與社會穩(wěn)定。

作為中國經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)及最為開放的城市區(qū)域之一，粵港澳大灣區(qū)包含了廣東省珠三角地區(qū)的九個城市以及香港、澳門兩個特別行政區(qū)，行政范圍跨越了不同的政治制度，尺度相對較為復(fù)雜。國家高度重視粵港澳地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展，習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話中提出，要“維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，維護(hù)特別行政區(qū)社會大局穩(wěn)定，保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定?！弊鳛閲抑匾獞?zhàn)略區(qū)域，粵港澳地區(qū)的合作發(fā)展過程體現(xiàn)了國家和地方政府推動區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，具有典型意義，而尺度重構(gòu)理論為研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有力的研究工具。本文基于尺度重構(gòu)理論，對粵港澳地區(qū)的合作發(fā)展進(jìn)行深入分析。

二、尺度重構(gòu)動力機(jī)制研究理論框架

“尺度重構(gòu)”通常特指“國家尺度重構(gòu)”，即新一輪全球化背景下國家尺度朝向超國家和次國家尺度而發(fā)生的管制和資本積累重構(gòu)。社會經(jīng)濟(jì)活動中往往涉及到復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及多元化的主體，通過相互作用和影響推動尺度發(fā)生重構(gòu)。國家進(jìn)行空間選擇的過程中，國家功能向上（超國家尺度）、向下（次國家尺度）以及向外（其他非政府組織）轉(zhuǎn)移，發(fā)生尺度重構(gòu)。從中西方國家尺度重構(gòu)研究來看，國家的尺度重構(gòu)過程并非是單向、線性的過程，而是充滿沖突、開放的過程。[7]地方政府不再是被動的參與者，中央政府也沒有完全收回自己的權(quán)力，尺度重構(gòu)的推動主體及推動方式需要進(jìn)一步探討。

我國學(xué)者結(jié)合中國實(shí)際，對城市區(qū)域的尺度重構(gòu)進(jìn)行了不少研究，如借珠三角的實(shí)例分析國家尺度重構(gòu)和城市區(qū)域的形成以及剖析中央—地方的權(quán)力關(guān)系，[8]以南京河西新城區(qū)為例探討中國城市空間開發(fā)中的柔性尺度調(diào)整，[9]等等。中國采取了各種調(diào)整尺度戰(zhàn)略來進(jìn)行尺度重構(gòu)，并成功地增強(qiáng)了其全球競爭力。[7]在城市區(qū)域的合作發(fā)展研究中，學(xué)者通過對南京等城市區(qū)域的研究發(fā)現(xiàn)，城市區(qū)域的合作實(shí)踐從注重行政區(qū)劃調(diào)整[10]到注重區(qū)域規(guī)劃（包括都市圈發(fā)展論壇[11]、跨界協(xié)調(diào)規(guī)劃[12-13]、同城化規(guī)劃[14]、都市圈規(guī)劃[15]等），并有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域合作已經(jīng)開始探索多元主體管治的尺度重構(gòu)過程，如長三角地區(qū)開始探索政府主導(dǎo)型的多層次網(wǎng)絡(luò)化協(xié)商區(qū)域治理新框架，在尺度重構(gòu)過程中，多方作用者參與到區(qū)域協(xié)商治理當(dāng)中[3]?？傮w而言，城市區(qū)域在行政區(qū)劃調(diào)整、區(qū)域規(guī)劃等尺度重構(gòu)手段的作用下推動合作實(shí)踐。但研究更多地是針對于某些尺度重構(gòu)手段進(jìn)行分析，對于城市區(qū)域合作發(fā)生尺度重構(gòu)背后的動力及推動原因，研究涉及較少。城市區(qū)域合作發(fā)展推動力是什么，由誰來推動尺度重構(gòu)，如何推動尺度重構(gòu)，這些問題對于深入認(rèn)識中國城市區(qū)域的尺度重構(gòu)過程具有關(guān)鍵意義。

目前研究對尺度重構(gòu)的分析框架設(shè)計進(jìn)行了較多探討，如Keating提出了“領(lǐng)域—經(jīng)濟(jì)和社會利益—制度”的框架[16]，Chung等提出以“尺度行動者—主要目標(biāo)”對中國環(huán)境治理中的城市規(guī)劃體系尺度重構(gòu)進(jìn)行分析[17]，Su建立了包含更多要素的“尺度關(guān)系—行動者—策略—目標(biāo)”的分析框架，對中國云南的跨國區(qū)域化進(jìn)行研究[6]，等等。但總體來說，已有研究成果對尺度重構(gòu)的研究框架并未形成統(tǒng)一的分析思路，需要根據(jù)實(shí)際研究構(gòu)建分析框架。結(jié)合已有研究及本文研究問題，本文借鑒Su的分析框架，提出基于尺度重構(gòu)的問題導(dǎo)向，建立“面臨問題—尺度調(diào)整工具—推動主體—尺度重構(gòu)結(jié)果及影響”的研究框架，面臨問題分析發(fā)生尺度重構(gòu)的原因，尺度調(diào)整工具以及推動主體分析是誰、怎么樣推動尺度重構(gòu)，尺度重構(gòu)結(jié)果及影響分析尺度重構(gòu)帶來的效應(yīng)，從而深入分析尺度重構(gòu)的動力機(jī)制。其中，尺度調(diào)整工具借鑒剛性尺度和柔性尺度的概念進(jìn)行分析。[18]剛性尺度和柔性尺度的概念目前應(yīng)用于區(qū)域規(guī)劃、城市治理等方面的尺度研究中。[9，18]剛性尺度包括行政區(qū)劃以及政府機(jī)構(gòu)設(shè)置在內(nèi)的正式行政設(shè)置與正式的權(quán)力規(guī)定，剛性的尺度調(diào)整即改變正式的行政設(shè)置與權(quán)力，柔性尺度調(diào)整是除了改變剛性尺度以外的尺度調(diào)整，如組建臨時性機(jī)構(gòu)、區(qū)域規(guī)劃等。剛性尺度和柔性尺度對城市區(qū)域合作發(fā)展過程中各主體的策略和方式進(jìn)行了有效區(qū)分，有助于更好地理解城市區(qū)域合作發(fā)展過程中尺度重構(gòu)的邏輯和機(jī)制。

因此，本文基于尺度重構(gòu)的視角，探討粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展的尺度重構(gòu)過程及其動力機(jī)制，分析粵港澳大灣區(qū)發(fā)展過程中面臨的問題、尺度重構(gòu)策略、推動主體以及尺度重構(gòu)的結(jié)果及影響，補(bǔ)充對城市區(qū)域尺度重構(gòu)過程的動力機(jī)制的研究。

三、粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展歷程簡述

自1978年中國實(shí)行改革開放以來，粵港澳三地的關(guān)系一直處在動態(tài)變化當(dāng)中，經(jīng)歷了從珠三角地區(qū)和港澳、大珠三角地區(qū)到粵港澳大灣區(qū)①珠三角地區(qū)指廣東省的廣州、深圳、佛山、珠海、東莞、中山、惠州、江門、肇慶9個城市，大珠三角和粵港澳大灣區(qū)范圍一致，均包含珠三角地區(qū)的9個城市和香港、澳門特別行政區(qū)。的過程[1]。

（一）珠三角時期（1978—1996年）

1978年的改革開放極大地推動了珠三角地區(qū)的發(fā)展。珠三角的發(fā)展很大程度上得益于毗鄰香港、澳門的地理優(yōu)勢，珠三角地區(qū)擁有較為豐富的土地和勞動力資源，承接了港澳及海外的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，通過“前店后廠”（港澳為“前店”，提供廠商服務(wù)，珠三角為“后廠”，提供制造產(chǎn)品）的地域分工使得珠三角與香港、澳門形成合作關(guān)系，珠三角地區(qū)也通過這種分工格局嵌入全球化生產(chǎn)鏈條當(dāng)中。

改革開放初期，珠三角地區(qū)作為市場化改革的先行地和試驗(yàn)場，發(fā)揮著探索社會主義市場經(jīng)濟(jì)道路的作用。在改革開放的推動下，一方面，外資企業(yè)投資，經(jīng)由香港、澳門進(jìn)入珠三角，促進(jìn)珠三角的發(fā)展。另一方面，香港、澳門的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，將加工制造業(yè)轉(zhuǎn)移到臨近的珠三角地區(qū)。珠三角地區(qū)通過“三來一補(bǔ)”（“來料加工”“來件裝配”“來樣加工”以及“補(bǔ)償貿(mào)易”），推動了加工制造業(yè)的發(fā)展，從而初步完成了工業(yè)化。而香港利用珠三角的廉價勞動力以及豐富的土地資源，降低生產(chǎn)成本，促進(jìn)香港制造業(yè)的外移和第三產(chǎn)業(yè)的興起，香港成為中國大陸企業(yè)與外商之間的重要連接點(diǎn)，擔(dān)負(fù)著推動中國走向世界以及世界進(jìn)入中國的重要角色。

在這段時期，珠三角地區(qū)和港澳的關(guān)系主要是“前店后廠”式的產(chǎn)業(yè)合作，是在市場驅(qū)動下推動的經(jīng)濟(jì)合作模式。

（二）大珠三角時期（1997—2015年）

1997年香港的回歸以及1999年澳門的回歸推動了珠三角和港澳向“大珠三角”轉(zhuǎn)變，并通過《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（CEPA）等政策推動三地的制度性合作。

2003年，國家商務(wù)部與香港、澳門分別簽署了《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》以及《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》，隨后每年都簽署補(bǔ)充協(xié)議，推動中國大陸，尤其是珠三角地區(qū)與香港、澳門的經(jīng)濟(jì)合作。除了經(jīng)濟(jì)合作以外，粵港澳三地還制定了合作框架協(xié)議，明確粵港、粵澳合作的定位、原則和目標(biāo)，并確定了一系列的合作舉措及保障機(jī)制。2009年，粵港澳三地政府聯(lián)合發(fā)布《大珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃研究》，提出粵港澳共建世界級城鎮(zhèn)群，推動大珠三角地區(qū)的合作發(fā)展，珠三角與港澳向大珠三角地區(qū)的空間轉(zhuǎn)變。

但是，珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得原先“前店后廠”的分工協(xié)作關(guān)系發(fā)生了變化，香港的地位受到廣州、深圳等城市崛起的競爭，在一定程度上影響了粵港澳地區(qū)的進(jìn)一步合作交流及經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。

在這段時期，粵港澳地區(qū)的合作從自發(fā)的市場驅(qū)動下推動的經(jīng)濟(jì)合作，向制度性合作轉(zhuǎn)變。

（三）粵港澳大灣區(qū)時期（2016年至今）

2016年至今，粵港澳三地的合作發(fā)展進(jìn)入新階段，國家政府明確提出推動粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)。2016年發(fā)布的“十三五”規(guī)劃綱要提出“推動粵港澳大灣區(qū)和跨省區(qū)重大合作平臺建設(shè)”。2017年，國家發(fā)改委、香港和澳門特區(qū)政府以及廣東省政府共同簽署了《深化粵港澳合作，推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》。粵港澳大灣區(qū)的提出進(jìn)一步推動了粵港澳地區(qū)的融合發(fā)展，使粵港澳地區(qū)進(jìn)入灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段。

同時，粵港澳大灣區(qū)也更注重在特定空間區(qū)域探索合作融合發(fā)展新機(jī)制。盡管在第二階段橫琴、前海等區(qū)域得到了一定發(fā)展，這一階段其作用得到進(jìn)一步發(fā)揮，突出了空間的融合發(fā)展。2021年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《全面深化前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)改革開放方案》《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》，促進(jìn)前海、橫琴進(jìn)一步發(fā)揮粵港澳合作平臺的作用。香港也將建設(shè)香港北部都會區(qū)。前海、橫琴合作區(qū)以及香港北部都會區(qū)等區(qū)域的建設(shè)，進(jìn)一步促進(jìn)粵港澳地區(qū)空間融合發(fā)展。

在這段時期，粵港澳地區(qū)的合作從珠三角時期的自發(fā)性經(jīng)濟(jì)合作，到大珠三角時期的制度性合作，逐步向制度性和空間性合作發(fā)展。

四、粵港澳大灣區(qū)尺度重構(gòu)的動力機(jī)制分析

（一）珠三角時期（1978—1996年）

在這段時期，由于中央的尺度下放和地方行政區(qū)劃變革，地方的自主性提高。中央政府進(jìn)行了權(quán)力的下放，推動尺度下移，主要進(jìn)行剛性尺度調(diào)整，推動了粵港澳地區(qū)（主要是珠三角地區(qū)）的尺度重構(gòu)。

粵港澳地區(qū)是在面臨地區(qū)體制存在弊端以及地方發(fā)展權(quán)利受限以后推動了尺度重構(gòu)。建國初期，我國行政區(qū)劃經(jīng)歷了多次調(diào)整，到20世紀(jì)80年代，地區(qū)區(qū)劃體制下地區(qū)管理范圍過大，不能適應(yīng)改革開放背景下區(qū)域發(fā)展靈活性的需求。因而在全國區(qū)劃變革的背景下，珠三角地區(qū)進(jìn)行了大規(guī)模的行政區(qū)劃調(diào)整，促進(jìn)區(qū)域的尺度重構(gòu)。在20世紀(jì)80年代以前，廣東省普遍實(shí)行“省—地區(qū)—市（縣）”的尺度結(jié)構(gòu)，在20世紀(jì)80年代后，為精簡機(jī)構(gòu)，通過一系列的設(shè)立地級市，實(shí)行市帶縣體制，以及“撤縣設(shè)市”等行政區(qū)劃變革，形成了“省—地級市—縣（縣級市）、區(qū)”的尺度結(jié)構(gòu)，如東莞、中山在1987年從原來的縣級市調(diào)整為地級市，惠陽地區(qū)、肇慶地區(qū)在1988年調(diào)整為惠州市、肇慶市等。[20]通過行政區(qū)劃的調(diào)整，使得珠三角地區(qū)的城市范圍得到擴(kuò)大，提升了城市地區(qū)的輻射帶動能力，同時也使得珠三角地區(qū)的行政機(jī)制等級更為分明，有利于自上而下的行政命令傳達(dá)及執(zhí)行，但是也由此使得城市間水平尺度的合作及協(xié)調(diào)則相對缺乏，同時，權(quán)力下放帶來的城市企業(yè)主義促使城市間展開競爭，同樣不利于水平尺度的合作。

改革開放極大地推動了我國沿海地區(qū)的發(fā)展，而同時過去計劃經(jīng)濟(jì)體制下地方發(fā)展權(quán)力受限卻不利于發(fā)揮地方自主性。因此，為激勵地方發(fā)展積極性，除了剛性的尺度調(diào)整，中央政府進(jìn)行了放權(quán)，通過放權(quán)讓利進(jìn)行柔性尺度調(diào)整。例如，中央政府通過設(shè)立特殊功能區(qū)，對廣東省的特定區(qū)域進(jìn)行更多的權(quán)力下放，如1980年的《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》明確對經(jīng)濟(jì)特區(qū)下放經(jīng)濟(jì)權(quán)力和行政權(quán)力，1983年的廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)以及1988年將廣東省批準(zhǔn)設(shè)為綜合改革試驗(yàn)區(qū)等等。權(quán)力的下放使得珠三角地區(qū)各城市獲得了更多的發(fā)展權(quán)力，進(jìn)一步推動了珠三角地區(qū)各城市之間的發(fā)展競賽。

這段時期，珠三角地區(qū)通過尺度重構(gòu)進(jìn)行了內(nèi)部的行政區(qū)劃和權(quán)力的調(diào)整，也推動了城市競爭。同時港澳地區(qū)與珠三角地區(qū)更多的是經(jīng)濟(jì)層面的合作，并不涉及太多尺度重構(gòu)。

表1 珠三角時期粵港澳地區(qū)合作發(fā)展尺度重構(gòu)動力機(jī)制

總體而言，珠三角時期粵港澳地區(qū)合作發(fā)展尺度重構(gòu)的動力機(jī)制表現(xiàn)為：在面對地區(qū)體制存在弊端以及地方發(fā)展權(quán)力受限的情況下，中央政府去中心化，中央政府和廣東省政府通過行政區(qū)劃變革的剛性尺度調(diào)整以及權(quán)力下放的柔性尺度調(diào)整實(shí)現(xiàn)尺度重構(gòu)。因而這一時期尺度重構(gòu)的動力來自于政府權(quán)力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在的矛盾，表現(xiàn)為內(nèi)生動力。但是，在這個階段，地方發(fā)展成為重點(diǎn)，各地級市注重推動自身發(fā)展，無論剛性還是柔性尺度調(diào)整，都著重于垂直方向的尺度重構(gòu)，通過尺度重構(gòu)協(xié)調(diào)中央、省以及地方發(fā)展的關(guān)系，而對于水平方向的各地級市之間的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)注較少，缺乏區(qū)域間合作。

（二）大珠三角時期（1997—2015年）

中國加入WTO進(jìn)一步推動了珠三角地區(qū)的對外開放，珠三角地區(qū)的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)持續(xù)發(fā)展，逐步成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力。珠三角地區(qū)實(shí)現(xiàn)初步工業(yè)化以后，“三來一補(bǔ)”企業(yè)退潮，受資源緊缺、成本上升等因素影響，傳統(tǒng)的依靠廉價土地和勞動力為主的密集型產(chǎn)業(yè)的模式已經(jīng)難以為繼，亟需以產(chǎn)品和技術(shù)的投入和創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推進(jìn)由投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型，從而更好地應(yīng)對國際形勢變化。同時，珠三角地區(qū)也面臨著多方面的競爭，在國內(nèi)面臨長三角等地區(qū)城市工業(yè)發(fā)展的競爭，在國際上面臨泰國、菲律賓、馬來西亞等東南亞國家勞動密集型產(chǎn)業(yè)的同類競爭。為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，珠三角地區(qū)的城市也采取了多種措施，包括發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施、推動產(chǎn)業(yè)集群形成等等。

同時，以外向型經(jīng)濟(jì)為主的香港受全球經(jīng)濟(jì)影響較大，加之受亞洲金融危機(jī)以及成本、資源短缺等多方面因素影響，香港的經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退的趨勢。而隨著產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作的加深，內(nèi)地與香港之間的聯(lián)系越來越密切，香港對祖國大陸的依賴日益明顯，香港需要促進(jìn)與珠三角地區(qū)的交流和合作，[21]相比上一時期，香港提高了對粵港澳地區(qū)合作交流的重視。

在共同合作意愿下，珠三角與港澳尋求在非正式的經(jīng)濟(jì)合作之外的更深度的制度性合作。CEPA及其補(bǔ)充協(xié)議在推動粵港澳三地的經(jīng)濟(jì)合作方面發(fā)揮了重要作用。同時，《粵港合作框架協(xié)議》及《粵澳合作框架協(xié)議》也對粵港澳三地的制度合作提供了一定的保障機(jī)制。但是，由于制度等方面存在差異，存在隱性的貿(mào)易壁壘，港澳在內(nèi)地的企業(yè)的發(fā)展受到一定的限制。

這段時期的尺度重構(gòu)不再以行政區(qū)劃調(diào)整等剛性尺度調(diào)整工具為主，轉(zhuǎn)為將區(qū)域規(guī)劃、聯(lián)席會議制度等柔性措施作為主要的尺度調(diào)整工具。中央政府權(quán)力“再中心化”進(jìn)行有限介入，通過分稅制等措施，推動空間及制度的尺度重構(gòu)。珠三角地區(qū)通過區(qū)域規(guī)劃等柔性尺度調(diào)整工具，促進(jìn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。1994年，珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，并于1995年制定了《珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)城市群規(guī)劃》；2005年，廣東省政府制定了《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃（2004—2020）》，2008年，廣東省出臺了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020 年）》（2008）推動區(qū)域一體化規(guī)劃，推動珠三角地區(qū)城市的內(nèi)部協(xié)作。在這段時期，粵港澳地區(qū)的合作發(fā)展逐步走向制度化，先后設(shè)立了粵港、粵澳合作聯(lián)席會議制度，此后還設(shè)立了粵港（澳）合作聯(lián)絡(luò)辦公室及研究小組等，將南沙、前海、橫琴及河套等地區(qū)作為重點(diǎn)合作區(qū)域。

同時，資本、服務(wù)貿(mào)易、人員流動以及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也作為柔性尺度調(diào)整工具，進(jìn)一步促進(jìn)粵港澳三地的合作交流。如港澳自由行的政策進(jìn)一步促進(jìn)了內(nèi)地與港澳的人員流動，《關(guān)于內(nèi)地在廣東與香港（澳門）基本實(shí)現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易自由化的協(xié)議》進(jìn)一步推動珠三角與港澳之間的服務(wù)貿(mào)易自由化。珠三角城際軌道交通系統(tǒng)、廣佛地鐵促進(jìn)了廣東省內(nèi)部的尺度重構(gòu)。通過空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將資本固定在具體的地域，并與流動資本共同推進(jìn)區(qū)域的尺度重構(gòu)，以基礎(chǔ)設(shè)施的一體化發(fā)展推動時空壓縮，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)部的協(xié)作交流[22]。

在這段時期，隨著珠三角的發(fā)展，粵港澳三地原先的分工協(xié)作關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變，產(chǎn)生一定競爭關(guān)系，對區(qū)域合作發(fā)展產(chǎn)生一定影響，但粵港澳三地面臨各自發(fā)展問題，具有較強(qiáng)的共同合作意愿，因而三者極力通過制度性合作，推動區(qū)域的一體化進(jìn)程。中央權(quán)力回收，國家開始注重區(qū)域發(fā)展，但中央政府對粵港澳三地的干預(yù)仍然較少，三地的合作發(fā)展更多地是通過柔性的政策工具推動合作交流，以CEPA及其補(bǔ)充協(xié)議為粵港澳三地合作主要的政策保障。

表2 大珠三角時期粵港澳地區(qū)合作發(fā)展尺度重構(gòu)動力機(jī)制

總體而言，大珠三角時期粵港澳地區(qū)合作發(fā)展尺度重構(gòu)動力機(jī)制表現(xiàn)為在宏觀環(huán)境影響下粵港澳三方有著共同合作意愿，在外在環(huán)境和內(nèi)生動力的雙重影響下，中央政府、廣東省政府、港澳特區(qū)政府，通過各種柔性尺度調(diào)整，推動了區(qū)域一體化的發(fā)展。尤其是區(qū)域規(guī)劃、聯(lián)席會議、自由行政策等制度的出臺，為粵港澳三地的合作提供了一定制度保障。雖然這一時期，中央政府進(jìn)行了權(quán)力的回收，但推動尺度重構(gòu)的主要參與者是廣東省政府以及港澳特區(qū)政府，通過相互間的交流和制度協(xié)商進(jìn)行合作。然而，三地仍存在較多的隱形壁壘，行政邊界及制度的差異帶來合作的阻礙，需要更高尺度層面的參與者進(jìn)行。

（三）粵港澳大灣區(qū)時期（2016年至今）

近年來，國際形勢復(fù)雜多變，全球化經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型、中美貿(mào)易戰(zhàn)以及全球新冠疫情等事件的發(fā)生，使得宏觀國際環(huán)境發(fā)生了極大變化。對于粵港澳地區(qū)來說，推進(jìn)地區(qū)內(nèi)部的合作與融合有利于更好地服務(wù)國家發(fā)展大局以及促進(jìn)該地區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。

對珠三角地區(qū)來說，珠三角希望通過合作，繼續(xù)發(fā)揮鄰近港澳優(yōu)勢，平衡協(xié)調(diào)珠三角內(nèi)部各城市的競爭與合作關(guān)系，促進(jìn)良性發(fā)展。對于香港來說，產(chǎn)業(yè)空心化導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長動力不足，亟待借助合作交流推動新一輪發(fā)展。同時，由于經(jīng)濟(jì)低迷等原因，香港近年來存在一定社會不穩(wěn)定因素，粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)有利于促進(jìn)香港發(fā)展，減少社會矛盾。對于澳門來說，澳門需要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)多元化，加強(qiáng)與內(nèi)地，特別是珠海橫琴的合作聯(lián)系。并且，三地由于制度等方面的差異，存在隱性的貿(mào)易壁壘，要素流動受到一定的限制，需要尺度重構(gòu)，從而突破行政邊界及制度所帶來的阻礙。而對于國家來說，推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，一方面是更好地提升粵港澳地區(qū)的競爭力，發(fā)揮其示范帶動作用，另一方面將香港、澳門納入到國家發(fā)展大局當(dāng)中，維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定發(fā)展。因此，國家政府以及粵港澳三地有著較為一致的深化粵港澳大灣區(qū)合作交流的發(fā)展目標(biāo)。

在這一時期，宏觀國際環(huán)境的變化推動了國家力量的提升，國家權(quán)力實(shí)現(xiàn)再中心化。國家加強(qiáng)了介入，通過柔性尺度工具，制定區(qū)域政策，協(xié)調(diào)大灣區(qū)各城市的發(fā)展定位，促進(jìn)區(qū)域的尺度重構(gòu)。如《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》對粵港澳大灣區(qū)當(dāng)前和今后一個時期的合作發(fā)展進(jìn)行了指導(dǎo)。此外，粵港澳大橋、深中通道等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也強(qiáng)化了粵港澳三地的時空連接，通過尺度重構(gòu)，模糊粵港澳三地的“邊界”，促進(jìn)要素的流動便捷化，提升其全球競爭力。

除了柔性尺度重構(gòu)工具以外，機(jī)構(gòu)調(diào)整等剛性尺度重構(gòu)工具也發(fā)揮了重要作用。前海、橫琴作為粵港、粵澳深度合作區(qū)，其機(jī)構(gòu)設(shè)置突破了傳統(tǒng)的行政尺度，體現(xiàn)了中央政府對推動粵港澳三地深度融合發(fā)展的決心和力度。2021年公布的《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》和《全面深化前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)改革開放方案》對粵港和粵澳組織制度合作進(jìn)行了新的探索，推動了該地區(qū)的尺度重構(gòu)。以橫琴粵澳深度合作區(qū)為例，合作區(qū)管理委員會是粵澳雙方聯(lián)合組建的法定機(jī)構(gòu)，管委會主任及副主任等職務(wù)均由粵澳兩地政府官員共同擔(dān)任，突破了原有行政區(qū)域管轄尺度，充分體現(xiàn)了粵澳兩地共建目標(biāo)。雖然合作區(qū)突破了原有的尺度限制，但區(qū)別于以往行政兼并等簡單、快速的尺度重構(gòu)方式，是國家推動區(qū)域合作尺度重構(gòu)的新探索，結(jié)合了柔性和剛性工具。

在這段時期，國家加強(qiáng)了對粵港澳地區(qū)合作發(fā)展的介入，實(shí)現(xiàn)中央權(quán)力的再中心化，粵港澳大灣區(qū)進(jìn)一步通過剛性和柔性的尺度重構(gòu)，提升區(qū)域競爭力[23-24]。

表3 粵港澳大灣區(qū)時期粵港澳地區(qū)合作發(fā)展尺度重構(gòu)動力機(jī)制

總體而言，粵港澳大灣區(qū)時期粵港澳地區(qū)合作發(fā)展尺度重構(gòu)動力機(jī)制表現(xiàn)為在宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境背景下，國家的再中心化促進(jìn)了區(qū)域的協(xié)調(diào)合作。國家權(quán)力的再中心化使得粵港澳地區(qū)的合作發(fā)展得以在更高尺度的層面進(jìn)行統(tǒng)籌推動，這也表明存在行政邊界和制度差異之下，需要更高尺度層面的推動。這一時期的尺度調(diào)整手段包括了剛性以及柔性尺度調(diào)整，雖然在20世紀(jì)八九十年代的大規(guī)模行政區(qū)劃調(diào)整以后，已經(jīng)較少應(yīng)用行政區(qū)劃變革這一剛性手段進(jìn)行尺度重構(gòu)，但并非代表不再進(jìn)行剛性尺度調(diào)整，國家仍然可以選擇特定的空間，通過機(jī)構(gòu)設(shè)置以及權(quán)力下放，對特定空間進(jìn)行尺度調(diào)整，在特定區(qū)域試圖打破制度壁壘，從而更好地探索促進(jìn)區(qū)域合作的路徑。同時，柔性尺度調(diào)整也對區(qū)域合作產(chǎn)生重要影響。在這個過程中，推動尺度重構(gòu)的主要參與者是中央政府，以更高尺度層面推動粵港澳地區(qū)的深度融合發(fā)展，提升全球競爭力。

四、結(jié)論及討論

本文以“面臨問題—尺度調(diào)整工具—推動主體—尺度重構(gòu)結(jié)果及影響”研究框架，對粵港澳大灣區(qū)在合作發(fā)展過程中的尺度重構(gòu)動力機(jī)制進(jìn)行了探討，深入分析了粵港澳大灣區(qū)結(jié)合行政規(guī)劃變革等剛性尺度調(diào)整工具以及區(qū)域規(guī)劃等柔性尺度調(diào)整工具，從自發(fā)性經(jīng)濟(jì)合作向制度性合作轉(zhuǎn)變的合作過程及其產(chǎn)生的尺度重構(gòu)。

（一）粵港澳地區(qū)的合作發(fā)展從自發(fā)性經(jīng)濟(jì)合作向制度性合作轉(zhuǎn)變

粵港澳地區(qū)的合作發(fā)展經(jīng)歷了從自發(fā)性經(jīng)濟(jì)合作向制度性合作轉(zhuǎn)變的過程，先是民間的自發(fā)性經(jīng)濟(jì)合作，珠三角時期，粵港澳地區(qū)的合作交流更多地體現(xiàn)在民間的經(jīng)濟(jì)往來，“前店后廠”的地域分工使得珠三角和港澳地區(qū)的經(jīng)濟(jì)來往緊密，經(jīng)濟(jì)上交流頻繁強(qiáng)化了粵港澳地區(qū)之間的聯(lián)系，到了大珠三角時期，珠三角地區(qū)和港澳地區(qū)的政府都有了較強(qiáng)的合作發(fā)展意愿，開始在制度層面上進(jìn)行嘗試，通過區(qū)域規(guī)劃、CEPA及其補(bǔ)充協(xié)議等政策進(jìn)行制度保障，但制度差異以及行政邊界的跨越使得三方的合作未能真正打破壁壘，因而到了粵港澳大灣區(qū)時期，國家政府對通過深度合作區(qū)以及一系列區(qū)域政策，制度逐步完善，從更高政策層面推動粵港澳地區(qū)的融合發(fā)展，因此，粵港澳地區(qū)的合作發(fā)展從經(jīng)濟(jì)層面向制度層面轉(zhuǎn)變，從民間經(jīng)濟(jì)合作到珠三角政府、港澳政府推動再到國家推動，從非正規(guī)的經(jīng)濟(jì)合作走向正規(guī)的制度合作。

雖然制度性合作在推動城市區(qū)域發(fā)展過程中發(fā)揮了重要作用，中國城市區(qū)域的合作發(fā)展并非單純地在中央政府以及地方政府層面推動，而是結(jié)合了從自下而上的推動到自上而下的實(shí)施過程，民間經(jīng)濟(jì)合作也在這一過程中發(fā)揮了一定作用。但是，制度性合作仍然是真正實(shí)現(xiàn)城市區(qū)域合作發(fā)展的重要標(biāo)志。

（二）粵港澳大灣區(qū)是在不斷應(yīng)對危機(jī)過程中推動尺度重構(gòu)

從目前國內(nèi)外研究來看，應(yīng)對危機(jī)是推動西方國家尺度重構(gòu)的重要原因。在20世紀(jì)80年代以來，西方國家在后福特主義下應(yīng)對危機(jī)，推動國家權(quán)力尺度上移至區(qū)域組織、下移至城市區(qū)域，從而推動了城市區(qū)域的發(fā)展。從對粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展歷程的分析來看，粵港澳地區(qū)亦是在不斷應(yīng)對危機(jī)過程中推動了區(qū)域的尺度重構(gòu)。

第一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的危機(jī)。1998年以及2008年的金融危機(jī)對香港產(chǎn)生很大沖擊，澳門亟待推動產(chǎn)業(yè)多樣化發(fā)展，珠三角則面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型危機(jī)，三者均面臨全球化轉(zhuǎn)型所帶來的危機(jī)，因而需要通過合作交流來解決自身面臨的危機(jī)，合作交流的需求推動了三地的尺度重構(gòu)，反過來三地的尺度重構(gòu)也進(jìn)一步推動了其融合發(fā)展，同時，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)也可以被看作國家應(yīng)對當(dāng)前全球化轉(zhuǎn)型的改革試驗(yàn)區(qū)，通過先行先試對繼續(xù)深化改革開放進(jìn)行探索。

第二是應(yīng)對資本流動的危機(jī)?；浉郯娜亻L期以來相對獨(dú)立的發(fā)展模式、制度差異使得資本的自由流動產(chǎn)生了障礙，為了應(yīng)對資本流動的危機(jī)，國家和城市政府不斷推動尺度重構(gòu)。

第三是應(yīng)對社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的需求?；浉郯牡貐^(qū)自香港回歸后，經(jīng)過了二十多年的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量有所提升，但由于其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展當(dāng)中存在的矛盾，也存在一定的不穩(wěn)定因素。推動粵港澳三地融合發(fā)展，不僅僅是出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，更多地是從維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的角度出發(fā)，推動港澳地區(qū)的長期和平穩(wěn)定發(fā)展。

可以說，粵港澳地區(qū)與西方國家均通過尺度重構(gòu)提升區(qū)域競爭力、從而應(yīng)對資本流動危機(jī)有一定相似之處，都受到宏觀國際環(huán)境的影響。但由于粵港澳地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段以及“一國兩制”的國情，又有著其特殊之處。與西方國家已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化后期不同，粵港澳地區(qū)，尤其是珠三角地區(qū)是在改革開放以后逐步發(fā)展起來的，推動合作發(fā)展的需要隨著其經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的階段會有所變化。同時，“一國兩制”的國情下，邊界和制度的壁壘也導(dǎo)致內(nèi)部合作發(fā)展產(chǎn)生障礙，國家需要通過尺度重構(gòu)，突破目前由于邊界和制度產(chǎn)生的分割，從而應(yīng)對資本流動、全球化發(fā)展及社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等問題，一方面是更好地提升粵港澳地區(qū)的競爭力，發(fā)揮粵港澳地區(qū)的示范帶動作用，另一方面將香港、澳門納入到國家發(fā)展大局當(dāng)中，在“一國兩制”的框架下更好地推動香港、澳門的進(jìn)一步發(fā)展。因此，粵港澳地區(qū)的合作發(fā)展在受到宏觀國際環(huán)境影響的同時，也受到其內(nèi)在發(fā)展所帶來的需求推動，即在應(yīng)對內(nèi)外部危機(jī)過程中發(fā)生尺度重構(gòu)。

（三）國家及地方政府是粵港澳尺度重構(gòu)的推動主體

與西方國家相似，中國的尺度重構(gòu)也經(jīng)歷了從去中心化到再中心化的過程。在中央政府放權(quán)的過程中，地方政府得到發(fā)展，提高了地方企業(yè)自主以及地方政府的議價能力。但是，中國有著與西方國家不同的獨(dú)特的政治經(jīng)濟(jì)制度，雖然經(jīng)歷了從改革之初放權(quán)、后期授權(quán)以及如今再中心化參與領(lǐng)導(dǎo)粵港澳大灣區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程，國家的權(quán)力始終未被弱化，中央政府始終扮演著重要角色，中央政府始終具有強(qiáng)大的權(quán)力來動員資源與實(shí)施政策[23，25]，特別在經(jīng)濟(jì)全球化以及后疫情的背景下，國家的作用反而被進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，國家對區(qū)域尺度重構(gòu)仍然發(fā)揮關(guān)鍵的作用，國家對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著重要影響。

國家通過向下的尺度重構(gòu)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)力下放到區(qū)域和地方，粵港澳大灣區(qū)等城市區(qū)域得到發(fā)展。但粵港澳三地的制度差異以及日益發(fā)展的競爭性阻礙了三地的協(xié)調(diào)發(fā)展，需要更高層次的尺度推動合作，因而中央政府又逐步介入到粵港澳三地融合發(fā)展進(jìn)程中，推動新一輪的尺度重構(gòu)。在粵港澳地區(qū)合作發(fā)展的整個歷程當(dāng)中，地方政府積極推動三地的合作與交流，但發(fā)揮關(guān)鍵推動作用的仍然是中央政府。尤其是在粵港澳大灣區(qū)時期，中央政府提出的粵港澳大灣區(qū)概念得到普遍認(rèn)同，粵港、粵澳深度合作區(qū)的設(shè)立以及粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃綱要的公布對推動粵港澳三地合作發(fā)展具有明顯意義?；浉郯牡貐^(qū)合作發(fā)展過程中中央政府所發(fā)揮的作用印證了西方學(xué)者對歐美國家研究得出的國家力量并未弱化的觀點(diǎn)。但是，相對于西方國家企業(yè)、非政府組織在尺度重構(gòu)中發(fā)揮推動作用，粵港澳大灣區(qū)的尺度重構(gòu)過程始終是政府的行政力量進(jìn)行推動。

（四）粵港澳大灣區(qū)的合作發(fā)展過程結(jié)合了柔性和剛性尺度調(diào)整

粵港澳地區(qū)在合作發(fā)展的過程當(dāng)中，三地所面臨的問題、中央政府與地方政府的角色變化等促進(jìn)了這一區(qū)域的尺度重構(gòu)，并通過政策、行政區(qū)劃調(diào)整等柔性、剛性工具實(shí)現(xiàn)。

在粵港澳地區(qū)合作發(fā)展前期，尺度的重構(gòu)主要發(fā)生在珠三角地區(qū)內(nèi)部，通過行政區(qū)劃調(diào)整等剛性尺度調(diào)整工具，對珠三角地區(qū)進(jìn)行尺度重構(gòu)，從而提升了城市輻射帶動能力，使得行政機(jī)制等級更為分明，但科層制的行政等級體系缺乏城市間水平尺度的合作及協(xié)調(diào)，城市企業(yè)競爭推進(jìn)城市間競爭。在大珠三角時期，行政區(qū)劃調(diào)整等剛性尺度調(diào)整工具不再作為主要的尺度工具，轉(zhuǎn)為城市群協(xié)調(diào)發(fā)展等柔性措施作為尺度調(diào)整工具，相對于前一階段國家權(quán)力下放、城市尺度興起，在這段時期，中央政府進(jìn)行了有限介入，通過CEPA及其補(bǔ)充協(xié)議的簽訂、分稅制的推廣等政策的實(shí)施，推進(jìn)中央對地方的介入以及強(qiáng)化內(nèi)地與港澳的合作，廣東省政府也通過區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行柔性尺度調(diào)整，促進(jìn)區(qū)域定位協(xié)調(diào)以及時空壓縮，因而柔性尺度重構(gòu)成為主要的尺度調(diào)整工具。到了粵港澳大灣區(qū)時期，隨著中央權(quán)力的再中心化，國家繼續(xù)加強(qiáng)介入，通過制定區(qū)域政策、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等柔性尺度調(diào)整工具推動粵港澳地區(qū)融合，同時以前海、橫琴等區(qū)域進(jìn)行探索合作發(fā)展新機(jī)制，從而推動了尺度重構(gòu)，結(jié)合了柔性和剛性調(diào)整。

相較于西方國家在尺度重構(gòu)過程中更多運(yùn)用柔性尺度調(diào)整工具，粵港澳大灣區(qū)的合作發(fā)展過程從以剛性尺度調(diào)整為主，發(fā)展為柔性尺度調(diào)整工具為主、柔性和剛性尺度調(diào)整工具相結(jié)合，兩種尺度調(diào)整工具都發(fā)揮了重要作用。