吳 巖

中國(guó)科學(xué)院生物物理研究所 北京

一、引言

2021年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱32號(hào)文件）。32號(hào)文件的頒布是科技體制改革進(jìn)一步的突破，旨在完善科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制，深化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的戰(zhàn)略意義，激發(fā)科技創(chuàng)新活力，讓科學(xué)家減輕負(fù)擔(dān)。在具體實(shí)施方面上賦予科研人員經(jīng)費(fèi)自主管理權(quán)，強(qiáng)調(diào)全面落實(shí)科研財(cái)務(wù)助理制度的重要意義，實(shí)現(xiàn)以人為本的科學(xué)研究?jī)r(jià)值觀。

二、32號(hào)文件對(duì)科研項(xiàng)目過(guò)程管理的優(yōu)化

32號(hào)文件頒布后對(duì)于科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理起到了進(jìn)一步優(yōu)化作用，立足構(gòu)建科技創(chuàng)新型戰(zhàn)略目標(biāo)，不斷解決科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理遇到的各類問(wèn)題，明確科研主體的構(gòu)成及經(jīng)費(fèi)服務(wù)科研活動(dòng)的重要意義，詳情見(jiàn)表1。

表1 科研項(xiàng)目過(guò)程管理的變化和比較

1.預(yù)算編制階段

預(yù)算編制環(huán)節(jié)上的簡(jiǎn)化，進(jìn)一步精簡(jiǎn)合并預(yù)算編制科目，除50萬(wàn)元以上的設(shè)備購(gòu)置費(fèi)，其他科目的預(yù)算只需進(jìn)行基本測(cè)算說(shuō)明，不再需要提供詳細(xì)說(shuō)明和依據(jù)。執(zhí)行過(guò)程中在預(yù)算調(diào)整方面上放權(quán)，將除設(shè)備費(fèi)以外的其他科目預(yù)算的調(diào)劑權(quán)下放至項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，即科學(xué)家根據(jù)科研活動(dòng)實(shí)際情況和進(jìn)度進(jìn)行調(diào)整。

2.經(jīng)費(fèi)執(zhí)行階段

在經(jīng)費(fèi)執(zhí)行的過(guò)程中，全面落實(shí)科研財(cái)務(wù)助理制度，為科研人員在預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷等方面提供專業(yè)化服務(wù)。同時(shí)優(yōu)化財(cái)務(wù)報(bào)銷管理方式，促進(jìn)無(wú)紙化、電子化的進(jìn)程，從而優(yōu)化管理信息系統(tǒng)的建設(shè)，為科研經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行提供便捷的硬件環(huán)境。

3.項(xiàng)目驗(yàn)收階段

在驗(yàn)收環(huán)節(jié)上，簡(jiǎn)化科研項(xiàng)目驗(yàn)收結(jié)題過(guò)程，合并財(cái)務(wù)驗(yàn)收和技術(shù)驗(yàn)收。選擇部分科研績(jī)效評(píng)價(jià)突出、科研誠(chéng)信狀況良好的科研機(jī)構(gòu)作為試點(diǎn)單位，由其提供的科研經(jīng)費(fèi)決算報(bào)表作為結(jié)題依據(jù)，并取消科研項(xiàng)目結(jié)題財(cái)務(wù)審計(jì)。靈活結(jié)余資金的使用管理，健全結(jié)余資金盤活機(jī)制。科研項(xiàng)目在通過(guò)驗(yàn)收考評(píng)后，結(jié)余資金可以留歸原研究隊(duì)伍使用。

三、運(yùn)用價(jià)值鏈模型對(duì)科研項(xiàng)目管理進(jìn)行分析

價(jià)值鏈分析模型可以將科研項(xiàng)目管理的過(guò)程進(jìn)行分線路組合，確立各方優(yōu)勢(shì)，以此來(lái)促進(jìn)任務(wù)實(shí)施目標(biāo)的完成和價(jià)值導(dǎo)向的實(shí)現(xiàn)。將32號(hào)文件要點(diǎn)代入價(jià)值鏈模型進(jìn)行分析后不難發(fā)現(xiàn)，所有的體制改革都是基于科技信用評(píng)價(jià)體系建設(shè)，進(jìn)而促進(jìn)科技制度的優(yōu)化創(chuàng)新。價(jià)值鏈模型能夠反映雙向管理線路，有助于雙管齊下地開(kāi)展科研管理工作，以及理解績(jī)效評(píng)價(jià)的目的和意義，更能體現(xiàn)相互監(jiān)督和共享服務(wù)信息。

科研項(xiàng)目在流程管理上將會(huì)分成兩路：一路是科研任務(wù)的執(zhí)行，最終會(huì)導(dǎo)向成果驗(yàn)收，另一路是科研經(jīng)費(fèi)的管理，涉及預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)執(zhí)行和財(cái)務(wù)驗(yàn)收，最終協(xié)助科研任務(wù)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。兩路分別由科研人員和科研財(cái)務(wù)助理完成，使科研項(xiàng)目的雙向推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)價(jià)值。（見(jiàn)圖1）

圖1 科技體制改革下的科研項(xiàng)目?jī)r(jià)值鏈模型分析

四、科研項(xiàng)目在管理實(shí)施過(guò)程中的特點(diǎn)和要點(diǎn)

1.倡導(dǎo)科研誠(chéng)信評(píng)價(jià)為核心

新的科研經(jīng)費(fèi)管理政策將結(jié)果向績(jī)效導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，從原先的重過(guò)程向重結(jié)果轉(zhuǎn)變，并著重加強(qiáng)分類績(jī)效評(píng)價(jià)。注重科研經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)驗(yàn)收結(jié)果，如果科研隊(duì)伍單位科研績(jī)效優(yōu)異且往期積累的科研誠(chéng)信度良好，那么可以作為試點(diǎn)單位取消科研項(xiàng)目結(jié)題財(cái)務(wù)審計(jì)?？蒲姓\(chéng)信評(píng)價(jià)以過(guò)去驗(yàn)收過(guò)的科研項(xiàng)目結(jié)果為依據(jù)，督促科研人員在經(jīng)費(fèi)執(zhí)行的過(guò)程中遵循財(cái)經(jīng)法規(guī)和職業(yè)道德準(zhǔn)則，合理合法高效使用科研經(jīng)費(fèi)。

2.注重實(shí)質(zhì)重于形式原則

基于32號(hào)文件，各類科研項(xiàng)目預(yù)算已經(jīng)對(duì)現(xiàn)有的科目進(jìn)行合并和精簡(jiǎn)，同時(shí)簡(jiǎn)化了預(yù)算說(shuō)明的編寫步驟，并開(kāi)展包干制試點(diǎn)單位建設(shè)。在編制預(yù)算的過(guò)程中，需要做到精準(zhǔn)預(yù)判未來(lái)可見(jiàn)的成本和支出，根據(jù)預(yù)期目標(biāo)、主要研究?jī)?nèi)容、技術(shù)路線等因素預(yù)計(jì)科研活動(dòng)未來(lái)幾年內(nèi)需要的、必備的各項(xiàng)支出，同時(shí)也需要參考市場(chǎng)公允的區(qū)間予以考量。

雖然在總體要求上簡(jiǎn)化了預(yù)算編制的內(nèi)容，但是更注重科研活動(dòng)的實(shí)質(zhì)，從而編制貼合科研實(shí)際需求的精簡(jiǎn)預(yù)算，規(guī)避因市場(chǎng)波動(dòng)導(dǎo)致的成本變動(dòng)，為科研人員提供更加真實(shí)、可靠和具有決策價(jià)值的依據(jù)，有效避免原先流于形式的條框?qū)е聦?shí)際支出脫離預(yù)算的情況。

3.實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)可循環(huán)發(fā)展

科學(xué)研究是一個(gè)持續(xù)性的過(guò)程，科研誠(chéng)信評(píng)價(jià)體現(xiàn)了注重科研績(jī)效評(píng)價(jià)的原則，科研經(jīng)費(fèi)便要求可持續(xù)發(fā)展，以適應(yīng)新階段的科研需求?？蒲许?xiàng)目通過(guò)驗(yàn)收且評(píng)價(jià)優(yōu)秀后，結(jié)余資金可以統(tǒng)籌安排繼續(xù)使用，可以用于原科研項(xiàng)目的后續(xù)研究，有利于科研人員發(fā)揮更大的研究?jī)r(jià)值，能夠?qū)ξ磥?lái)申請(qǐng)新的研究項(xiàng)目奠定了穩(wěn)定的研究基礎(chǔ)，從而注重科研經(jīng)費(fèi)的實(shí)際價(jià)值。而科研財(cái)務(wù)助理隊(duì)伍的建設(shè)也為科研活動(dòng)提供專業(yè)化服務(wù)，通過(guò)經(jīng)驗(yàn)積累、共享服務(wù)、針對(duì)性服務(wù)等方式開(kāi)展輔助職能工作，為科研經(jīng)費(fèi)管理保駕護(hù)航。

五、相關(guān)優(yōu)化對(duì)策

1.簡(jiǎn)化和監(jiān)督雙向機(jī)制

誠(chéng)信離不開(kāi)監(jiān)督，要持續(xù)開(kāi)展承擔(dān)單位內(nèi)部審計(jì)、隨機(jī)必要檢查，加強(qiáng)科研財(cái)務(wù)助理的監(jiān)督職能，杜絕負(fù)面清單的行為發(fā)生，確保科研經(jīng)費(fèi)的合理合規(guī)使用。在誠(chéng)信科研和評(píng)價(jià)體系的建設(shè)前提下，應(yīng)當(dāng)將科研項(xiàng)目管理和經(jīng)費(fèi)管理的重點(diǎn)落在結(jié)果，以績(jī)效為導(dǎo)向，即著重中期考核和結(jié)題驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，減少年度考核匯報(bào)的內(nèi)容，更要減少不必要的檢查。將“簡(jiǎn)化”落到實(shí)處，而不是“換湯不換藥”，將具體標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)化，而不是僅僅簡(jiǎn)化框架，讓經(jīng)費(fèi)真正為科研服務(wù)，從實(shí)際上減輕科學(xué)家的負(fù)擔(dān)，注重以結(jié)果為導(dǎo)向的目標(biāo)驗(yàn)收機(jī)制。

2.亟待建立統(tǒng)一的審計(jì)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)

科研項(xiàng)目在財(cái)務(wù)驗(yàn)收時(shí)，一般會(huì)交由第三方事務(wù)所來(lái)安排審計(jì)任務(wù)，綜合評(píng)價(jià)經(jīng)費(fèi)執(zhí)行的效果。由于科研項(xiàng)目具有不同的特點(diǎn)和流程，從而導(dǎo)致評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并不一致，即使同類的科研項(xiàng)目也會(huì)因各機(jī)構(gòu)的內(nèi)部制度、地方配套的驗(yàn)收文件等因素導(dǎo)致出現(xiàn)很多差異，導(dǎo)致介入審計(jì)存在壁壘而過(guò)程復(fù)雜；對(duì)于科研項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，當(dāng)接受審計(jì)時(shí)，由于審計(jì)人員自身專業(yè)限制以及審計(jì)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的不固定性，導(dǎo)致審計(jì)任務(wù)量很大?？萍急O(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)改進(jìn)優(yōu)化審計(jì)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，細(xì)化各類科研項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)提供憑證等驗(yàn)收材料的具體標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量等指標(biāo)。事務(wù)所也應(yīng)培訓(xùn)具有綜合專業(yè)能力，或者熟悉相應(yīng)分類的科研項(xiàng)目的審計(jì)人員，派遣介入審計(jì)或進(jìn)行飛行審計(jì)。

3.完善科研財(cái)務(wù)助理制度的實(shí)施建設(shè)

科研人員需要自主創(chuàng)新，科研財(cái)務(wù)助理亦需要自主地開(kāi)展輔助工作?？蒲胸?cái)務(wù)助理通過(guò)定向服務(wù)，對(duì)科研項(xiàng)目的預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)執(zhí)行、驗(yàn)收進(jìn)行管理，即便現(xiàn)今在驗(yàn)收環(huán)節(jié)中科技技術(shù)驗(yàn)收和財(cái)務(wù)驗(yàn)收合并一次完成，科研財(cái)務(wù)助理的工作內(nèi)容始終貫穿全過(guò)程?，F(xiàn)行的全面推進(jìn)科研財(cái)務(wù)助理制度政策，雖然旨在減輕科學(xué)家的負(fù)擔(dān)，將事務(wù)性工作設(shè)置給科研財(cái)務(wù)助理，但是實(shí)際情況上因受二者依從關(guān)系，科研財(cái)務(wù)助理受命于科研人員，很難發(fā)揮自身能動(dòng)性，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督也略顯乏力。

而科研財(cái)務(wù)助理如果僅僅作為經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行者，并不利于科研活動(dòng)穩(wěn)健推進(jìn)，基于權(quán)責(zé)分明的原則，強(qiáng)化科研財(cái)務(wù)助理隊(duì)伍的專業(yè)性建設(shè)，賦予一定的管理權(quán)限，有助于激發(fā)自身崗位優(yōu)勢(shì)，具體情況如報(bào)銷簽字權(quán)、相關(guān)經(jīng)費(fèi)材料確認(rèn)權(quán)等。另外在落實(shí)科技激勵(lì)績(jī)效力度的同時(shí)應(yīng)考慮科研財(cái)務(wù)助理享受同樣的政策紅利，從而保障人才隊(duì)伍的穩(wěn)定性。

綜上所述，科技體制改革是一個(gè)不斷深化、不斷優(yōu)化的過(guò)程，32號(hào)文件解決了一些長(zhǎng)期困擾科研經(jīng)費(fèi)管理的問(wèn)題?？蒲薪?jīng)費(fèi)制度的改革對(duì)各科研單位、管理部門、科研人員、科技管理者、科研財(cái)務(wù)助理提出了新的宗旨和要求，激發(fā)科技創(chuàng)新活力需要各類科學(xué)研究工作者共同努力，不斷改進(jìn)服務(wù)形式，跟上時(shí)代步伐，實(shí)事求是。