劉 可

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院 湖北 武漢：430072)

1 問題的提出

近年來，中國已經(jīng)進(jìn)入“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”新階段，大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新一輪技術(shù)革命促使政府進(jìn)行治理創(chuàng)新，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)供給模式，不同層級(jí)政府都建立了在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)[1]，成為服務(wù)公民、企業(yè)、社會(huì)組織等的重要渠道。在實(shí)踐探索過程中，中央出臺(tái)了一系列針對(duì)在線政務(wù)服務(wù)的政策文件，著力為群眾提供優(yōu)質(zhì)、便捷的服務(wù)，這從政策邏輯上為在線政務(wù)服務(wù)指明了發(fā)展方向。2022年3月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化便利化的指導(dǎo)意見》提出:“2025年底前，政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便利化水平大幅提升……政務(wù)服務(wù)線上線下深度融合、協(xié)調(diào)發(fā)展，方便快捷、公平普惠、優(yōu)質(zhì)高效的政務(wù)服務(wù)體系全面建成?！笨梢钥闯觯狡栈菔钦?wù)服務(wù)體系的一項(xiàng)基本要求。而現(xiàn)代技術(shù)工具嵌入政府治理體系具有雙重影響，如果不能把握好技術(shù)邏輯和價(jià)值邏輯，就會(huì)產(chǎn)生一系列損害社會(huì)公平正義的問題[2]，例如數(shù)字弱勢群體不愿、不能、不會(huì)使用在線政務(wù)服務(wù)，由此產(chǎn)生的數(shù)字鴻溝就會(huì)降低在線政務(wù)服務(wù)的可及性。因此，建立在線政務(wù)服務(wù)的數(shù)字包容機(jī)制是實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界面臨的緊迫任務(wù)。文章從個(gè)人接納和使用在線政務(wù)服務(wù)的角度出發(fā)，嘗試構(gòu)建在線政務(wù)服務(wù)數(shù)字包容的分析框架，明確其核心理念、主要目標(biāo)、應(yīng)對(duì)思路，以期為數(shù)字包容的長效機(jī)制提供科學(xué)的建議。

2 在線政務(wù)服務(wù)和數(shù)字包容

“數(shù)字包容”亦稱“電子包容”，是指在數(shù)字時(shí)代，所有人都可以公平普惠地接觸和使用數(shù)字資源，從而更好地參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。數(shù)字包容關(guān)注數(shù)字技術(shù)迅速發(fā)展過程中產(chǎn)生的數(shù)字鴻溝、數(shù)字排斥、數(shù)字貧困等問題，強(qiáng)調(diào)技術(shù)的接入與使用、數(shù)字素養(yǎng)的提高、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的完善等，實(shí)質(zhì)是加強(qiáng)道德關(guān)懷、保護(hù)弱勢群體、促進(jìn)社會(huì)包容性發(fā)展。

在線政務(wù)服務(wù)是指公共部門利用人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，通過服務(wù)聚合、業(yè)務(wù)協(xié)同、數(shù)據(jù)集成來構(gòu)建線上與線下系統(tǒng)銜接運(yùn)行的服務(wù)平臺(tái)，向公眾提供整合性的政務(wù)服務(wù)。在線政務(wù)服務(wù)的實(shí)踐探索和創(chuàng)新主要有“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”“一枚印章管審批”“不見面審批”等，本質(zhì)是一項(xiàng)以人民為中心、優(yōu)化營商環(huán)境、提高政府效率的公共服務(wù)改革。

3 在線政務(wù)服務(wù)數(shù)字包容：現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

根據(jù)解構(gòu)計(jì)劃行為理論[3],從行為態(tài)度、主觀規(guī)范、感知行為控制三個(gè)層面，分析我國在線政務(wù)服務(wù)數(shù)字包容所面臨的困境。

3.1 行為態(tài)度層：內(nèi)生動(dòng)力薄弱

從認(rèn)同視角來看，行為態(tài)度是潛在用戶接納、學(xué)習(xí)和使用這些技術(shù)的精神力量。引入信息技術(shù)后，政務(wù)服務(wù)以政府門戶網(wǎng)站、網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)大廳等端口的形式呈現(xiàn)，革新了政府與公民的交互方式。感知有用性方面，在線政務(wù)服務(wù)提供的剩余價(jià)值有待提高。在線政務(wù)服務(wù)的設(shè)計(jì)多從內(nèi)部便利性出發(fā)，缺乏考慮服務(wù)對(duì)象的多元化需求,致使數(shù)字服務(wù)無法精準(zhǔn)適配公民的現(xiàn)實(shí)需要,不能有效實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)便民利民的價(jià)值。同時(shí)，多數(shù)公眾對(duì)其缺乏深入的認(rèn)識(shí)，并不了解相關(guān)政策內(nèi)涵。

感知易用性方面，其一，信息過載困境顯現(xiàn)。隨著更多的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)上網(wǎng)，服務(wù)數(shù)量增加、類別細(xì)化、層級(jí)增多，導(dǎo)致公民無法在短時(shí)間內(nèi)獲取所需信息，會(huì)產(chǎn)生信息過載的困擾，隨之而來的技術(shù)壓力會(huì)引起公民的心理負(fù)擔(dān)，易產(chǎn)生負(fù)面情緒。其二，服務(wù)友好性不足，仍存在著網(wǎng)頁設(shè)計(jì)關(guān)懷性不夠、搜索功能不科學(xué)等問題[4]，具體表現(xiàn)為前臺(tái)輸入容錯(cuò)率低，使用門檻高，不支持拼音搜索和省略詞、日常用語搜索，不利于用戶迅速查找服務(wù)；返回結(jié)果的政策內(nèi)容可視化方面有待加強(qiáng)，內(nèi)容基本以文本形式呈現(xiàn)，而面對(duì)專業(yè)性強(qiáng)的政策文件、辦理流程復(fù)雜的業(yè)務(wù)等，公民在短時(shí)間內(nèi)難以完全理解。其三，信息無障礙建設(shè)水平較低，涉及到問題咨詢、資源推薦等功能時(shí)不夠?qū)嵱谩?/p>

兼容性方面，其一，通過在線獲得“不見面服務(wù)”意味著需要改變傳統(tǒng)的思維方式、生活方式，而秉持傳統(tǒng)的思想觀念讓部分群體滿足于現(xiàn)有的生活狀態(tài)而不愿為了解新技術(shù)而做出努力。相對(duì)于其他年齡段的人群來說，老年群體由于身體狀況變?nèi)?、認(rèn)知功能衰退、學(xué)習(xí)興趣消減，更偏好面對(duì)面的人際交流。其二，信息不對(duì)稱易造成公民誤解。弱勢群體對(duì)政府使用信息技術(shù)的目的比較敏感，容易因自身操作面臨難題等原因而產(chǎn)生技術(shù)屈辱感，進(jìn)而降低數(shù)字參與的愿望[5]。

3.2 主觀規(guī)范層：外在驅(qū)力匱乏

從社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)視角來看，公民生活在關(guān)系型社會(huì)之中，當(dāng)不了解在線政務(wù)服務(wù)及其可能產(chǎn)生的結(jié)果時(shí)，公民所在同級(jí)和上級(jí)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)的支持程度會(huì)影響其行為決策的意愿和實(shí)際行動(dòng)。人際規(guī)范方面，家人、鄰里等初級(jí)群體是弱勢群體人際關(guān)系網(wǎng)中的關(guān)鍵一環(huán)。但目前信息技術(shù)方面的家庭反哺、親友互助存在不足。于老年人而言，隨著傳統(tǒng)居住方式改變、家庭養(yǎng)老功能弱化，年輕人與老年人異地分居現(xiàn)象日益普遍。第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查顯示，空巢老人數(shù)量超1億[6]。距離限制了子女對(duì)老人的社會(huì)支持，影響了其影響接納新事物的愿望。

此外，社會(huì)組織作為密切聯(lián)系弱勢群體與社會(huì)的力量，理應(yīng)具備幫助弱勢群體緩解數(shù)字排斥問題的功能。而目前社會(huì)組織受到較多約束，呈現(xiàn)依附式自主狀態(tài)[7]。由于治理資金、人員、政策等匱乏，致力于提升數(shù)字包容的社會(huì)組織數(shù)量少、組織松散、作用發(fā)揮有限。而且社會(huì)組織間沒有建立良好的互動(dòng)機(jī)制，彼此交流溝通不足，無法有效整合利用社會(huì)資源。

權(quán)威規(guī)范方面，公民接納和使用在線政務(wù)服務(wù)的行為也會(huì)受到社區(qū)的鼓勵(lì)和帶動(dòng)。就網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來說，社區(qū)活動(dòng)中心缺乏網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)室，沒有為弱勢群體提供電腦上網(wǎng)和智能手機(jī)操作等培訓(xùn)。另一方面，政府要在其中起著權(quán)威規(guī)范作用，應(yīng)通過提供補(bǔ)助、優(yōu)化人員配置等各種手段營造良好的數(shù)字文化氛圍，引導(dǎo)公民樹立網(wǎng)上辦事的行為習(xí)慣。從現(xiàn)實(shí)狀況來看，還存在政策操作性較弱、資源錯(cuò)配和浪費(fèi)等問題。

3.3 感知行為控制層：資源助力闕如

從賦能視角來看，數(shù)字技能越來越成為信息社會(huì)公民的核心能力，是數(shù)字公民的基本條件，而物質(zhì)資源是公民觸網(wǎng)的前提，物質(zhì)資源和技能資源的匱乏是公民“被動(dòng)排斥”的主要成因。

數(shù)字技能方面，其一，數(shù)字弱勢群體的技能水平普遍偏低。不同群體的受教育程度、收入水平、認(rèn)知能力等方面存在顯著差異，老年人、殘疾人、低收入者等在數(shù)字技能習(xí)得機(jī)會(huì)上處于弱勢。加之技術(shù)發(fā)展日新月異，弱勢群體已有認(rèn)知基礎(chǔ)和數(shù)字技能未能得到同步提升?！兜?9次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示公民不上網(wǎng)的原因在于使用技能缺乏、文化程度限制、設(shè)備不足等，由于不懂電腦/網(wǎng)絡(luò)、不懂拼音等文化程度限制、沒有電腦等上網(wǎng)設(shè)備的非網(wǎng)民分別占比為48.4%、25.7%、17.5%[8]。而且，數(shù)字排斥對(duì)電子政府發(fā)展的影響程度可能與影響一般互聯(lián)網(wǎng)使用的程度不同，使用在線政務(wù)服務(wù)的用戶需要具備比一般互聯(lián)網(wǎng)用戶更復(fù)雜的技能集[9]。因而，擁有不同技能水平的公民使用在線政務(wù)服務(wù)的廣度和深度存在顯著差距，也決定了他們?cè)谠诰€政務(wù)服務(wù)使用過程、多樣性、創(chuàng)造性等方面的不同。其二，有關(guān)技能培訓(xùn)的在線教育資源未被充分利用。面臨數(shù)字排斥問題的公民一方面無法獲取培訓(xùn)信息，另一方面，面對(duì)種類繁多、零散的在線教育資源無從選擇，也就不能系統(tǒng)化提升自身的數(shù)字技能。

物質(zhì)資源方面，盡管我國信息基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)優(yōu)化，但目前不同群體獲得數(shù)字化設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)連接的機(jī)會(huì)、類型、地點(diǎn)、質(zhì)量存在較大差異。就數(shù)字化設(shè)備類型而言，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2021年12月，我國99.7%的網(wǎng)民使用手機(jī)上網(wǎng)，35.0%、33.0%、28.1%和27.4%的網(wǎng)民分別使用臺(tái)式電腦、筆記本電腦、電視和平板電腦上網(wǎng)[8]。由此可知，大部分公民可以使用手機(jī)端上網(wǎng)，但移動(dòng)設(shè)備和電腦設(shè)備的接入形式之間存在較大差異，且由于電子政務(wù)具有信息密集的特點(diǎn)，填寫大量信息、上傳資料等步驟更適合在電腦端進(jìn)行操作，這在一定程度上影響數(shù)字包容性。同時(shí)，我國的數(shù)字化政務(wù)服務(wù)發(fā)展呈現(xiàn)出區(qū)域差異性。此外，公共數(shù)字設(shè)備并未普及，各地圖書館、社區(qū)服務(wù)中心等公共服務(wù)空間沒有提供足夠的信息技術(shù)服務(wù)，增加了數(shù)字弱勢群體接觸、使用數(shù)字化政務(wù)服務(wù)的難度。

4 在線政務(wù)服務(wù)數(shù)字包容的實(shí)現(xiàn)路徑

如果公民不能以有意義的方式使用服務(wù)或在政治進(jìn)程中互動(dòng)，那么在政府中使用復(fù)雜的信息技術(shù)(IT)就沒有多大的社會(huì)價(jià)值[10]。實(shí)現(xiàn)數(shù)字包容，目的是讓所有公民都可以在數(shù)字政府治理過程中獲得社會(huì)支持，這是讓弱勢群體有尊嚴(yán)地共享信息社會(huì)發(fā)展的成果，最終提升公民幸福感、獲得感的必由之路。目前，弱勢群體存在主觀性的數(shù)字焦慮，以及客觀性的物質(zhì)資源不足、數(shù)字技能水平低下、數(shù)字技術(shù)使用困難等問題。雖然短期內(nèi)無法完全消除數(shù)字排斥問題，但是可以將其減輕至社會(huì)可接受的水平。在線政務(wù)服務(wù)應(yīng)將以人為本作為價(jià)值導(dǎo)向，將全面包容作為發(fā)展目標(biāo)，從理念、制度、治理層次多方位發(fā)力，以激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力為關(guān)鍵、以共筑外在驅(qū)力為保障、以強(qiáng)化資源助力為基礎(chǔ)，構(gòu)筑數(shù)字包容機(jī)制，為弱勢群體融入數(shù)字社會(huì)提供多途徑、多維度、多功能的支撐。在線政務(wù)服務(wù)數(shù)字包容的實(shí)現(xiàn)路徑如圖1所示。

圖1 在線政務(wù)服務(wù)數(shù)字包容的實(shí)現(xiàn)路徑

4.1 增強(qiáng)公民認(rèn)同，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力

第一，進(jìn)行全方位宣傳，提高公民對(duì)在線政務(wù)服務(wù)的認(rèn)識(shí)。增強(qiáng)公民認(rèn)同的前提是他們對(duì)在線政務(wù)服務(wù)有全面準(zhǔn)確的了解。豐富形式載體。公共部門應(yīng)利用公共宣傳冊(cè)、電視節(jié)目等傳統(tǒng)方式，并利用視頻、漫畫等新穎且直觀的形式在新媒體上發(fā)布宣傳推文。提升內(nèi)容品質(zhì)。宣傳內(nèi)容應(yīng)涵蓋在線政務(wù)服務(wù)的理念目標(biāo)、發(fā)展歷程、覆蓋范圍、有益成果等，幫助人們認(rèn)識(shí)、理解、接納在線政務(wù)服務(wù)。此外，公共部門可以通過各種辦法營造數(shù)字治理的文化氛圍，提高內(nèi)在的認(rèn)同感、信任感，如提供典型案例，發(fā)揮外部激勵(lì)對(duì)公民動(dòng)機(jī)的支持作用。

第二，采取共同創(chuàng)建在線政務(wù)服務(wù)的方式，暢通公民表達(dá)渠道。數(shù)字政府治理民主價(jià)值的實(shí)現(xiàn)要求加大政府和公眾之間的交互作用，將公眾納入社會(huì)協(xié)同治理的聯(lián)合體[11]，使公共部門人員理解公民使用服務(wù)的方式，同時(shí)幫助公民提高信息素養(yǎng)，理解政府政策知識(shí)，達(dá)成社會(huì)治理共識(shí)，構(gòu)建互信互惠互賴關(guān)系。

第三，提高在線政務(wù)服務(wù)的易用性和精準(zhǔn)度。在網(wǎng)頁設(shè)計(jì)方面，持續(xù)改進(jìn)公共部門線上平臺(tái)的無障礙性，確保操作界面簡單明了、系統(tǒng)使用流暢，公民可以隨時(shí)隨地獲取信息和服務(wù)。同時(shí)，簡化業(yè)務(wù)流程，使其更容易理解和處理，解決信息過載的問題。政府應(yīng)根據(jù)不同的應(yīng)用場景，從公民角度出發(fā)優(yōu)化資源配置。

第四，增加剩余價(jià)值，提高獲得感。在用戶同意或主動(dòng)要求的情況下，在線政務(wù)服務(wù)應(yīng)在滿足基本需求的同時(shí)，提供個(gè)性化的服務(wù)。一是提供訂閱服務(wù)。可以借鑒香港城市門戶網(wǎng)站的做法，允許公民將自己經(jīng)常使用的在線服務(wù)匯總整理成一個(gè)清單置于平臺(tái)進(jìn)入頁面，便于快速查找和便捷訪問。二是提供智能推送功能。推送內(nèi)容主要基于個(gè)人訂閱和用戶行為數(shù)據(jù)，并保證內(nèi)容及時(shí)更新、準(zhǔn)確可靠。

4.2 培育公民社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，多元主體共筑驅(qū)力

家庭方面，倡導(dǎo)“數(shù)字賦權(quán)”意識(shí)，年輕群體應(yīng)主動(dòng)關(guān)注弱勢群體的需求，從心理撫慰、技能幫扶和信息融入等領(lǐng)域?yàn)槿鮿萑后w提供關(guān)懷和支持，使其以積極的人生態(tài)度參與社會(huì)生活、融入互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境。同時(shí)子女使用在線政務(wù)服務(wù)的行為和正面反饋也會(huì)增加親友、鄰里的認(rèn)同感，強(qiáng)化其主觀規(guī)范認(rèn)知，進(jìn)而提高其利用在線政務(wù)服務(wù)的自發(fā)性意愿。

社會(huì)組織方面，引導(dǎo)社會(huì)力量介入，構(gòu)建社會(huì)支持系統(tǒng)。公共部門應(yīng)積極培育致力于增進(jìn)數(shù)字包容的社會(huì)組織、協(xié)會(huì)、專業(yè)團(tuán)體等第三方力量，推動(dòng)社會(huì)組織之間建立深度合作機(jī)制，凝聚共識(shí)、匯聚資源、形成合力，助推服務(wù)系統(tǒng)良好運(yùn)轉(zhuǎn)。

社區(qū)方面，積極倡導(dǎo)和培育文化反哺、朋輩交流、培訓(xùn)上課等氛圍，幫助弱勢群體進(jìn)行專業(yè)系統(tǒng)的學(xué)習(xí)和實(shí)踐，推動(dòng)弱勢群體逐步熟悉和掌握在線政務(wù)服務(wù)的一般知識(shí)，消除恐懼感，轉(zhuǎn)變?cè)撊后w的抵觸心理和畏難情緒。

政府方面，加強(qiáng)數(shù)字包容的法律法規(guī)建設(shè)。一是明確數(shù)字貧困群體應(yīng)該享有的權(quán)利。明確界定數(shù)字貧困群體的合法權(quán)益，包括獲得數(shù)字救濟(jì)、接受數(shù)字素養(yǎng)教育等。二是明確數(shù)字包容治理的主體部門和協(xié)同部門的職能定位，制定權(quán)責(zé)清單。從數(shù)字文化、數(shù)字技能、數(shù)字設(shè)施等多領(lǐng)域、全方位協(xié)同治理，合理配置資源，發(fā)揮各部門的比較優(yōu)勢。

4.3 提升公民信息能力，強(qiáng)化資源助力

在技能方面，第一，政府可在官方網(wǎng)站設(shè)置功能區(qū)、資源庫等，整理優(yōu)質(zhì)的數(shù)字技能提升課程資源。系統(tǒng)通過公民完成的數(shù)字技能測評(píng)結(jié)果，自動(dòng)生成學(xué)習(xí)資源推薦導(dǎo)航并提供相應(yīng)的使用指南。第二，除了將數(shù)字技能培養(yǎng)融入到各級(jí)正規(guī)教育外，公共部門還需要設(shè)置多樣化的數(shù)字包容項(xiàng)目，為各類組織提供資源支持。一方面要在公共服務(wù)中設(shè)立專門的數(shù)字素養(yǎng)教育服務(wù)項(xiàng)目，定期開展教育、宣講、培訓(xùn)、互動(dòng)活動(dòng)。另一方面，要通過政府購買服務(wù)等形式引導(dǎo)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)力量提供多樣化的數(shù)字服務(wù)，循序漸進(jìn)地提升公民數(shù)字素養(yǎng)。第三，設(shè)立熱線、討論專欄，解答在線政務(wù)服務(wù)操作方面的問題。通過建立和完善公民技術(shù)互助制度，鼓勵(lì)數(shù)字化技能較強(qiáng)的公民對(duì)能力較低者進(jìn)行指導(dǎo)和幫扶，在社會(huì)中營造積極的互助氛圍和包容氛圍。

在物質(zhì)資源方面，第一，公共部門可以將數(shù)字信息服務(wù)納入免費(fèi)基本公共服務(wù)中，繼續(xù)推進(jìn)固定電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)寬帶網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。第二，設(shè)置公共訪問數(shù)字化設(shè)備。政府通過與企業(yè)、與社會(huì)組織合作的方式建設(shè)公共技術(shù)中心，免費(fèi)或部分收費(fèi)提供公共計(jì)算機(jī)設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)連接。同時(shí)政府應(yīng)發(fā)揮好引導(dǎo)和監(jiān)管作用，對(duì)企業(yè)或社會(huì)組織的合格資質(zhì)予以認(rèn)定，保障合作的規(guī)范性和有效性。