楊秋源

基層稅務(wù)機(jī)關(guān)是國(guó)家稅收事業(yè)的一線戰(zhàn)場(chǎng)。隨著征管體制改革的不斷推進(jìn)，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的內(nèi)部職能分工也越來越專業(yè)化和精細(xì)化。但在實(shí)際工作中，各部門之間往往存在著溝通不順暢、配合不及時(shí)和協(xié)作不充分的問題，最終導(dǎo)致稅收工作效果不理想。產(chǎn)生上述問題的原因在于各部門之間未能進(jìn)行信息的有效共享與整合，從而產(chǎn)生了“信息孤島”，影響工作效率。本文以法約爾管理思想為理論基礎(chǔ)，用“法約爾跳板”原理探索并嘗試解決這一問題，通過搭建中層和科員之間的“跳板”以及強(qiáng)化“跳板平臺(tái)”來實(shí)現(xiàn)基層稅務(wù)工作質(zhì)量的提升。

一、研究背景和意義

2018年6月15日至7月20日，全國(guó)省市縣鄉(xiāng)四級(jí)新稅務(wù)機(jī)構(gòu)先后完成了統(tǒng)一掛牌，長(zhǎng)達(dá)24年的國(guó)地稅分立時(shí)代正式走入歷史。隨著合并的深入和征管體制改革的不斷深化，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的職能也越來越清晰，各部門的分工也越來越精細(xì)。與此同時(shí)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，稅收征收管理所面臨的問題也越來越多樣化和復(fù)雜化。但基層稅務(wù)機(jī)關(guān)各部門之間往往存在著溝通不順暢、配合不及時(shí)以及協(xié)作不充分的問題，最終導(dǎo)致稅收征管的效果不理想。例如在處理一項(xiàng)具體稅收業(yè)務(wù)時(shí)，政策部門給出了相關(guān)的政策解釋，但該解釋在辦稅窗口受理業(yè)務(wù)時(shí)無法完全適用甚至難以實(shí)現(xiàn)；再如，稅收風(fēng)險(xiǎn)管理部門將風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)任務(wù)下達(dá)至稅源管理部門，稅源管理部門通過實(shí)地核查作業(yè)或案頭分析，最終反饋的結(jié)果卻與任務(wù)中列出的風(fēng)險(xiǎn)疑點(diǎn)關(guān)聯(lián)不大等。這些實(shí)際問題的存在影響著稅收征管的質(zhì)量，因此，如何妥善地解決這類現(xiàn)實(shí)問題考驗(yàn)著稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理智慧。積極探究這些問題形成的根源并且提出行之有效的解決方案，對(duì)于提升基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收征管質(zhì)量十分必要。

解決上述問題的切入點(diǎn)在于解決“信息孤島”問題。各部門所掌握的工作信息大多不能有效共享，雖然從本部門角度來說，這些信息準(zhǔn)確無誤，但在面對(duì)綜合性較強(qiáng)、復(fù)雜程度較高的問題時(shí)，這些“準(zhǔn)確無誤”的信息卻因未能有效整合，而在客觀上形成了“單點(diǎn)有效而多面無效”、“單環(huán)節(jié)有效而全環(huán)低效”的局面，問題最終得不到解決。

用“法約爾跳板”原理來解決這種“信息孤島”問題，探索有效整合各部門工作信息的方式及途徑，從而推動(dòng)形成內(nèi)容全面、解釋可行和操作性強(qiáng)的有效信息，促進(jìn)征管質(zhì)量的提高。

二、理論基礎(chǔ)和核心概念

（一）理論基礎(chǔ)

法國(guó)管理學(xué)家亨利·法約爾根據(jù)自己多年的工作經(jīng)驗(yàn)提出了管理學(xué)上著名的十四條原則，本文所依據(jù)的理論基礎(chǔ)為其中的第一至五條以及第九條。該六條原則基本符合現(xiàn)代政府部門的組織架構(gòu)。第一條原則為勞動(dòng)分工，擁有明確的勞動(dòng)分工是組織運(yùn)行的基礎(chǔ)；第二條原則為權(quán)力和責(zé)任，在規(guī)定責(zé)任范圍內(nèi)行使權(quán)力是組織運(yùn)行的保障。法約爾認(rèn)為，凡是有權(quán)力的地方就有責(zé)任，為了保證權(quán)力的正確使用必須規(guī)定責(zé)任的范圍，制定獎(jiǎng)懲的標(biāo)準(zhǔn)；第三條原則為紀(jì)律，任何組織要想實(shí)現(xiàn)有效工作，必須擁有統(tǒng)一的紀(jì)律來規(guī)范人的行為；第四、第五條原則分別為統(tǒng)一指揮和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，人們通過統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)來完善組織，通過統(tǒng)一指揮來發(fā)揮人員的作用，二者相輔相成；第九條原則為等級(jí)制度，它是組織內(nèi)部傳遞信息和信息反饋的重要渠道。

（二）法約爾跳板

“法約爾跳板”是后人對(duì)亨利·法約爾相關(guān)思想的叫法。它指的是不同部門的領(lǐng)導(dǎo)允許他們各自的下屬直接聯(lián)系?！胺s爾跳板”理論基于“等級(jí)制度”。法約爾認(rèn)為，等級(jí)制度是從組織的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)直至基層管理人員的領(lǐng)導(dǎo)系列，它是組織內(nèi)部傳遞信息和信息反饋的正常渠道，依據(jù)這條路線來傳遞信息對(duì)于各層統(tǒng)一指揮是非常重要的，但它并不是最迅速的途徑。如果機(jī)構(gòu)的規(guī)模較大、層次較多，利用這種方法反而會(huì)影響行動(dòng)速度，從而降低行動(dòng)效率。為解決這一矛盾，法約爾設(shè)計(jì)了一種“聯(lián)系板”的方法，以便使組織中的不同等級(jí)線路中相同層次的人員能在有關(guān)上級(jí)同意的情況下直接聯(lián)系。法約爾認(rèn)為，各級(jí)人員都應(yīng)養(yǎng)成使用這種最短通路的習(xí)慣。

（三）信息孤島

信息孤島原指相互之間在功能上不關(guān)聯(lián)互助、信息不共享互換、信息與業(yè)務(wù)流程和應(yīng)用相互脫節(jié)的計(jì)算機(jī)應(yīng)用系統(tǒng)。在基層稅務(wù)工作中，各部門在解決同一問題時(shí)，其所掌握的信息未能形成有效的共享與整合，以至于給出的解決方案出現(xiàn)互相矛盾的狀況。

三、基層稅務(wù)工作存在的問題

（一）工作信息散落不主動(dòng)共享

基層稅務(wù)工作中涉及的數(shù)據(jù)信息數(shù)量龐大且種類繁多，這些數(shù)據(jù)信息大多散落在對(duì)應(yīng)的部門，內(nèi)容專業(yè)性較強(qiáng)。例如稅源管理部門掌握企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)狀況信息，貨勞、所得稅部門掌握轄區(qū)納稅人的涉稅數(shù)據(jù)，風(fēng)險(xiǎn)管理部門掌握企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)疑點(diǎn)等。除非某一專項(xiàng)任務(wù)需要多個(gè)部門協(xié)同工作，否則掌握上述數(shù)據(jù)信息的部門一般不會(huì)主動(dòng)與其他部門進(jìn)行分享。此外，由于部分?jǐn)?shù)據(jù)信息需要從本條線的上級(jí)部門獲取，申請(qǐng)與審批相對(duì)耗時(shí)，因此即便是在專項(xiàng)工作中，數(shù)據(jù)信息的共享也較為被動(dòng)。

（二）各自為政不主動(dòng)交流

在實(shí)際的稅收征管工作中，各部門往往容易出現(xiàn)各自為政的狀態(tài)。例如政策部門負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家相關(guān)稅收文件進(jìn)行傳達(dá)和解讀，納稅服務(wù)部門負(fù)責(zé)將相關(guān)優(yōu)惠政策進(jìn)行宣傳，稅源管理部門依靠以往的工作經(jīng)驗(yàn)和工作模式來處理問題，辦稅窗口依托業(yè)務(wù)系統(tǒng)自身的運(yùn)行邏輯來完成工作。隨著新政策的陸續(xù)出臺(tái)，新的問題也隨之出現(xiàn)。在各部門各自為政的狀態(tài)下，就有可能出現(xiàn)政策部門的解釋不清楚，納稅服務(wù)部門的宣傳不到位，稅源管理部門的處理不得當(dāng)，辦稅窗口的辦理不合規(guī)等負(fù)面情況。各部門的工作內(nèi)容由簡(jiǎn)入繁，工作量不減反增，但面臨的問題卻沒有得到有效解決。

（三）“部門壁壘”不直接溝通

“部門壁壘”是指各部門負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)的工作人員遇到疑難問題時(shí)，首先向部門負(fù)責(zé)人請(qǐng)示，再由部門負(fù)責(zé)人向主管領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示，主管領(lǐng)導(dǎo)了解情況后責(zé)成其他相關(guān)部門負(fù)責(zé)人處理，最終，問題被傳遞至相關(guān)部門負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)的工作人員那里。

傳統(tǒng)方式下的解決流程

如圖所示，A科科員所遇到的問題不能直接與B科科員溝通，要經(jīng)過科長(zhǎng)和主管領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)節(jié)。這樣一個(gè)流程運(yùn)行下來不僅耗時(shí)，而且某些問題在交流和傳達(dá)的過程中容易出現(xiàn)理解上的偏差。這也在一定程度上造成了信息傳遞的低效，進(jìn)而影響工作效率。

四、問題成因探究

（一）工作機(jī)制“條線化”

目前，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)現(xiàn)行的工作機(jī)制特點(diǎn)可以概括為“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”與“多線指導(dǎo)”并存。一方面，各職能部門集中在同一空間內(nèi)辦公，由機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。由于各部門處于同一層級(jí)的不同領(lǐng)域，在沒有主管局領(lǐng)導(dǎo)牽頭的情況下，彼此間無法施加主動(dòng)進(jìn)行信息共享的壓力。另一方面，在具體業(yè)務(wù)領(lǐng)域中，各部門還要接受上一級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)部門的指導(dǎo)。以區(qū)縣級(jí)稅務(wù)局為例，貨物和勞務(wù)稅科（股）、納稅服務(wù)科（股）、征收管理科（股）為三個(gè)不同的業(yè)務(wù)部門，在行政序列上歸屬局長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。但在具體工作中，上述三部門還要分別接受市級(jí)稅務(wù)局內(nèi)設(shè)的貨物和勞務(wù)稅處、納稅服務(wù)處、征管和科技發(fā)展處的業(yè)務(wù)指導(dǎo)并接受相應(yīng)的工作信息。這在客觀上出現(xiàn)了工作機(jī)制“條線化”的問題，即各條線互不隸屬，缺少交流，各個(gè)部門的數(shù)據(jù)不互通，信息不共享，在較大程度上造成了“信息孤島”的出現(xiàn)。

（二）工作流程“固定化”

首先，各部門的工作流程不同。如前文所言，各部門在接受統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，也要接受上級(jí)不同條線的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，在長(zhǎng)久的工作實(shí)踐中，形成了相對(duì)特定與固定的工作流程。

其次，針對(duì)新出現(xiàn)的工作，各部門在解決方案的提出上“共識(shí)度”并不高。模式化的工作有章可循，而新派生的工作無據(jù)可依。一方面，對(duì)于日?；墓ぷ?，機(jī)關(guān)內(nèi)部已存在既定的工作流程，各部門各司其職，規(guī)律作業(yè)，這種自上而下的安排相對(duì)清晰，可操作性強(qiáng)。但對(duì)于新問題派生出的新工作，則需要自下而上不斷地磨合與嘗試。例如，稅收風(fēng)險(xiǎn)管理部門下達(dá)了風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)任務(wù)，在稅源管理部門應(yīng)對(duì)反饋結(jié)束后，政策部門應(yīng)否復(fù)核以及如何復(fù)核在一段時(shí)間內(nèi)仍存在著較大的爭(zhēng)議和矛盾。這使得負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)的工作人員只能依照本部門既定的工作流程開展工作，無法脫離“信息孤島”的限制，從而各自為政，難以實(shí)現(xiàn)與其他部門工作人員的通力配合。

（三）信息傳遞“被動(dòng)化”

當(dāng)前，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)各部門之間實(shí)現(xiàn)信息的傳遞大多要以某一專項(xiàng)工作的開展為前提。如今年4月份開始的大規(guī)模留抵退稅專項(xiàng)工作，其內(nèi)容涉及企業(yè)劃型、納稅申報(bào)、政策適用情況、納稅信用等級(jí)以及稅收統(tǒng)計(jì)等多類信息數(shù)據(jù)。信息數(shù)據(jù)的來源涉及收入核算、貨勞、政策法規(guī)和納稅服務(wù)等多個(gè)部門。因此，在工作推進(jìn)進(jìn)程中，單個(gè)部門難免需要其他部門提供信息數(shù)據(jù)支撐。以納稅服務(wù)部門的宣傳輔導(dǎo)工作為例，為了實(shí)現(xiàn)政策的精準(zhǔn)輔導(dǎo)，納稅服務(wù)部門必須要掌握企業(yè)的具體劃型、適用政策以及信用等級(jí)信息，收入核算、貨勞以及政策法規(guī)部門則會(huì)提供相應(yīng)的支持。不僅針對(duì)專項(xiàng)工作，在日常工作中，這種信息數(shù)據(jù)的主動(dòng)化傳遞和共享也能夠大大地提高工作效率。

但工作機(jī)制的“條線化”與工作流程的“固定化”在客觀上又導(dǎo)致了各部門在信息共享上意愿不足和動(dòng)力不夠，從而強(qiáng)化了“部門壁壘”。這使得負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)的工作人員無法通過最優(yōu)渠道實(shí)現(xiàn)信息交互，不得不遵從最基本的“等級(jí)線路”，將所遇到的問題逐級(jí)反映，被動(dòng)地等待解決方案的出臺(tái)。

五、基于“法約爾跳板”原理的對(duì)策建議

（一）搭建“中層跳板”完善工作機(jī)制

根據(jù)“法約爾跳板”中“最短通路”的設(shè)想，在相同層次人員之間建立“跳板”，以實(shí)現(xiàn)高效率的信息共享及工作交流。在基層稅務(wù)工作中，中層干部是中堅(jiān)力量，是起到承上啟下作用的重要一環(huán)。領(lǐng)導(dǎo)層的想法要通過中層干部進(jìn)行傳達(dá)和執(zhí)行，上級(jí)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)意見也由中層干部予以下達(dá)和貫徹，一般干部的意見建議更需要通過中層干部反饋至領(lǐng)導(dǎo)層。因此，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)工作的開展能否取得良好成效，中層干部至關(guān)重要。在中層干部間建立“跳板”，將能大幅提升工作效率。

“中層跳板”的建立要由機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)層來主導(dǎo)。在工作需要的前提下，以問題為導(dǎo)向，建立由相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成的專項(xiàng)工作小組，搭建“中層跳板”，以實(shí)現(xiàn)中層干部之間的直接交流。通過機(jī)制性與常態(tài)化的工作小組會(huì)議，將具體專項(xiàng)問題所涉及的不同領(lǐng)域工作信息進(jìn)行有效共享和整合，通過協(xié)商與協(xié)調(diào)形成最優(yōu)的工作方案。

（二）建立“科員跳板”理順工作流程

法約爾認(rèn)為，人員之間的思想交流特別是面對(duì)面的口頭交流有助于增強(qiáng)團(tuán)結(jié)，而全體人員的團(tuán)結(jié)將產(chǎn)生巨大的力量。科員是基層稅務(wù)機(jī)關(guān)工作中最基礎(chǔ)的因素，處于執(zhí)行環(huán)節(jié)的終端。在負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)的科員間搭建“跳板”，有助于實(shí)現(xiàn)科員間的直接對(duì)話。科員間針對(duì)彼此所遇到的實(shí)際問題進(jìn)行直接交流，互相提供數(shù)據(jù)，互相提出建議。例如某項(xiàng)稅收風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)任務(wù)，涉及稅收風(fēng)險(xiǎn)管理部門、政策部門和稅源管理部門三個(gè)主體。稅收風(fēng)險(xiǎn)管理部門在下發(fā)風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)前，首先要了解該任務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)詳情，然后通過風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)將任務(wù)下發(fā)至稅源管理部門，稅源管理部門在接到任務(wù)并了解風(fēng)險(xiǎn)信息后要與政策部門取得聯(lián)系，確認(rèn)應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)所適用的政策法規(guī)，最終再將應(yīng)對(duì)結(jié)果反饋至稅收風(fēng)險(xiǎn)管理部門。在整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)過程中，三個(gè)部門的人員要及時(shí)溝通和交換信息，從而在科員這一層級(jí)形成信息共享和應(yīng)對(duì)閉環(huán)，最終梳理合理、高效和清晰的工作流程。

（三）強(qiáng)化“跳板平臺(tái)”有效共享信息

以“中層跳板”和“科員跳板”為基礎(chǔ)，各部門可通過“跳板”這一平臺(tái)實(shí)現(xiàn)工作信息的共享與整合，從而形成共識(shí)度高、可操作性強(qiáng)和相關(guān)保障充足的最優(yōu)工作方案，以促進(jìn)征管工作的高效開展。從本層級(jí)角度來看，通過運(yùn)作“跳板”，可以將工作中實(shí)際接觸的問題進(jìn)行有效分解，各部門共同深入研究，有助于找到科學(xué)合理的解決途徑。從各條線角度來看，本層級(jí)各部門在交流與協(xié)作過程中發(fā)現(xiàn)的問題可以通過各條線進(jìn)行上報(bào)，從而引起上一級(jí)相關(guān)部門的關(guān)注。

以2022年某區(qū)縣稅務(wù)局執(zhí)行制造業(yè)中小微企業(yè)延緩繳納部分稅費(fèi)政策為例。在《國(guó)家稅務(wù)總局 財(cái)政部關(guān)于制造業(yè)中小微企業(yè)延緩繳納2021年第四季度部分稅費(fèi)有關(guān)事項(xiàng)的公告》下達(dá)后，局內(nèi)成立了專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成員包括收入核算、貨勞、所得稅、納服、征管、風(fēng)控和稅源管理等多個(gè)部門。通過召開工作會(huì)議，由收入核算部門牽頭相關(guān)科室，列出轄區(qū)內(nèi)符合享受優(yōu)惠政策的納稅人清單。貨勞、所得稅等政策部門明確文件要求，確定轄區(qū)納稅人享受該項(xiàng)優(yōu)惠政策的條件及相關(guān)注意事項(xiàng)。征收管理部門提供配套的業(yè)務(wù)系統(tǒng)操作流程及運(yùn)維支持。在前期工作完備的基礎(chǔ)上，納稅服務(wù)部門據(jù)此形成宣傳工作方案向轄區(qū)納稅人進(jìn)行宣傳。稅源管理部門據(jù)此核查相關(guān)企業(yè)并確認(rèn)申報(bào)信息，窗口部門據(jù)此開展業(yè)務(wù)辦理工作完成終端落實(shí)。此外，對(duì)于各部門在政策宣傳和業(yè)務(wù)受理等過程中遇到的超出自身權(quán)限且難以解決的個(gè)案與個(gè)例，可以提交小組會(huì)議商議，以單位名義上報(bào)至上一級(jí)稅務(wù)局內(nèi)設(shè)的對(duì)應(yīng)部門以尋求進(jìn)一步的解決。

（作者單位：沈陽師范大學(xué)）