陳大鵬
2022年11月,歐洲議會(huì)、歐盟委員會(huì)和歐盟(部長(zhǎng))理事會(huì)就“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”(carbon border adjustment mechanism,簡(jiǎn)稱CBAM)開展了首輪“三方對(duì)話”。歐盟CBAM預(yù)計(jì)于2023年正式進(jìn)入過渡期,將成為全球首個(gè)CBAM機(jī)制。但是,歐盟CBAM尚有重大爭(zhēng)議。我國(guó)需要積極應(yīng)對(duì),把握歐盟CBAM帶來的“綠色機(jī)遇”,推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),呼吁歐盟將CBAM收入用于發(fā)展中國(guó)家的減碳援助,積極參與氣候變化等領(lǐng)域國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的制定,同時(shí)積極完善國(guó)內(nèi)統(tǒng)一減碳大市場(chǎng)。
一、歐盟CBAM“箭在弦上”
2021年,歐委會(huì)提出名為“減碳55計(jì)劃”的綠色轉(zhuǎn)型新政,包括一攬子環(huán)保提案,旨在實(shí)現(xiàn)到2030年歐盟溫室氣體凈排放量與1990年的水平相比至少減少55%,到2050年實(shí)現(xiàn)碳中和,其中就包括建立CBAM機(jī)制。歐盟CBAM的目標(biāo)可從四個(gè)角度來理解。一是從公平競(jìng)爭(zhēng)的角度,歐盟CBAM和歐盟碳排放權(quán)交易體系(ETS)調(diào)整是“孿生改革”,其中歐盟ETS改革針對(duì)歐盟企業(yè),重點(diǎn)是逐步擴(kuò)大碳排放權(quán)交易覆蓋范圍、取消免費(fèi)碳排放權(quán)配額、縮小碳排放權(quán)上限,是對(duì)歐盟內(nèi)部企業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型要求;而CBAM則針對(duì)向歐盟出口商品的非歐盟企業(yè),重點(diǎn)是將相關(guān)企業(yè)的碳成本提高到歐盟企業(yè)的相同水平,避免其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲取不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。二是從貿(mào)易隱含碳的角度,CBAM可以避免非歐盟經(jīng)濟(jì)體以低于歐盟標(biāo)準(zhǔn)的方式進(jìn)行生產(chǎn)并對(duì)歐盟出口,從而造成“碳泄漏”。三是從全球減碳的角度,CBAM向不符合綠色低碳要求的企業(yè)和產(chǎn)品額外征稅,可敦促相關(guān)企業(yè)改進(jìn)技術(shù)和設(shè)備、減少高排放產(chǎn)品生產(chǎn),從而助力全球減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。四是從預(yù)算收入的角度,雖然歐盟強(qiáng)調(diào)取得收入并非是CBAM初衷,但客觀上CBAM收入納入歐盟預(yù)算,歐盟委員會(huì)承認(rèn)CBAM收入可用于支持“下一代歐盟”計(jì)劃實(shí)施。
2021年7月,歐盟委員會(huì)正式提出CBAM方案。2022年3月,歐盟(部長(zhǎng))理事會(huì)正式就CBAM達(dá)成協(xié)議。2022年6月,歐洲議會(huì)正式投票對(duì)CBAM修正案表示支持。三個(gè)版本的CBAM方案對(duì)比如表1所示。目前,歐盟CBAM已經(jīng)進(jìn)入歐洲議會(huì)、歐盟委員會(huì)和歐盟(部長(zhǎng))理事會(huì)“三方對(duì)話”階段,2022年11月召開了首輪“三方對(duì)話”。
二、歐盟CBAM尚面臨“四大爭(zhēng)議”
一是CBAM具體執(zhí)行機(jī)制的爭(zhēng)議。第一,在碳排放權(quán)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方面,歐盟CBAM力圖將進(jìn)口產(chǎn)品對(duì)應(yīng)的碳價(jià)與歐盟本土產(chǎn)品的碳價(jià)“打通”,CBAM證書價(jià)格將采用歐盟碳排放權(quán)配額的周平均拍賣價(jià)格。但是,目前已經(jīng)建成碳市場(chǎng)的國(guó)家和地區(qū),碳價(jià)差異較大。粗暴利用某個(gè)國(guó)家的碳價(jià)作為“標(biāo)準(zhǔn)碳價(jià)”,可能帶來新的扭曲。第二,在碳含量和境外碳成本測(cè)定方面,歐盟要求相關(guān)市場(chǎng)主體“自我證明”,對(duì)于不能提供有效證據(jù)的,按照所在國(guó)或者歐盟同類企業(yè)最高的碳排放強(qiáng)度確認(rèn)碳排放量。這一機(jī)制執(zhí)行難度較大,歐盟在判定企業(yè)提供的碳排放證明材料乃至一國(guó)碳排放統(tǒng)計(jì)體系可靠性時(shí)具有較大的自由裁量權(quán),不排除利用這種裁量權(quán)實(shí)施歧視性限制的可能。第三,在CBAM收入用途方面,在歐盟境外企業(yè)生產(chǎn)商品中蘊(yùn)含的碳價(jià)格低于歐盟水平的情況下,歐盟將收取“差額”作為CBAM收入,這部分收入如何使用對(duì)于系統(tǒng)整體效率至關(guān)重要。從全球減排的角度,這部分碳稅應(yīng)該用于發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行設(shè)備綠色化改造等,而非用于補(bǔ)貼歐盟的企業(yè)或者消費(fèi)者。
二是CBAM是否違反WTO規(guī)則的爭(zhēng)議。歐盟認(rèn)為,該機(jī)制并不針對(duì)具體國(guó)家,而是針對(duì)企業(yè),讓外國(guó)企業(yè)承擔(dān)與歐盟企業(yè)相似的減排成本,從而保障公平競(jìng)爭(zhēng)、推動(dòng)全球減碳,不違反WTO相關(guān)規(guī)則。但是,有學(xué)者認(rèn)為,雖然歐盟CBAM和ETS改革是同步推進(jìn)、兩者碳價(jià)打通,但具體操作很可能存在銜接不暢的問題,可能有違WTO國(guó)民待遇原則,且“必需”性要求中的碳稅可作為替代措施與歐盟將自身標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)加給貿(mào)易伙伴也涉嫌違反GATT第20條“一般例外”實(shí)質(zhì)性和程序性要求。甚至有智庫(kù)報(bào)告認(rèn)為,CBAM是新型的綠色保護(hù)主義典型代表。
三是碳排放權(quán)免費(fèi)配額取消速度和節(jié)奏的爭(zhēng)議。世界自然基金會(huì)等22家機(jī)構(gòu)發(fā)表公開信,認(rèn)為免費(fèi)碳配額構(gòu)成對(duì)高碳行業(yè)的高額補(bǔ)貼,要求盡快取消免費(fèi)碳配額,支持歐洲議會(huì)的方案,即2026—2030年每年減少初始值的10%,2032年全面取消;同時(shí),要優(yōu)化碳配額的分配機(jī)制,將投資于綠色低碳轉(zhuǎn)型作為企業(yè)獲得免費(fèi)碳配額的前提條件。但是歐盟水泥、鋼鐵、化肥、鋁業(yè)和金屬等相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)認(rèn)為,當(dāng)前歐盟面臨能源危機(jī)、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇脆弱,CBAM的實(shí)施和免費(fèi)碳配額的取消應(yīng)該慎重,避免碳成本飆升沖擊歐盟產(chǎn)業(yè)鏈,故支持歐盟(部長(zhǎng))理事會(huì)關(guān)于取消碳配額應(yīng)“先慢后快”的方案。
四是目前歐盟CBAM僅針對(duì)進(jìn)口,未來是否需要對(duì)出口進(jìn)行碳邊境調(diào)節(jié)的爭(zhēng)議。歐盟水泥、鋼鐵、化肥、鋁業(yè)和金屬等相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)認(rèn)為,CBAM是將進(jìn)口相關(guān)產(chǎn)品的碳價(jià)與歐盟內(nèi)部碳價(jià)打通,但目前尚無出口CBAM機(jī)制,可能導(dǎo)致歐盟出口企業(yè)要承受高于國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)者的碳成本,從而在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)。但是,針對(duì)出口環(huán)節(jié)的CBAM實(shí)質(zhì)上構(gòu)成“出口補(bǔ)貼”,可能明顯有違WTO規(guī)則,容易引發(fā)新的經(jīng)貿(mào)沖突。
三、政策建議
(一)充分利用CBAM帶來的“綠色競(jìng)爭(zhēng)機(jī)遇”,加速推動(dòng)國(guó)內(nèi)高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)
綜合來看,歐盟CBAM一方面引入“綠色競(jìng)爭(zhēng)”,出口歐盟的境外企業(yè)在CBAM管理下需要與歐盟內(nèi)部企業(yè)在綠色低碳方面“同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)”,承受相同的碳成本;另一方面也創(chuàng)造“綠色機(jī)遇”,在我國(guó)積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的過程中,我國(guó)企業(yè)在綠色發(fā)展方面的技術(shù)優(yōu)勢(shì)、流程優(yōu)勢(shì)和管理優(yōu)勢(shì)有望進(jìn)一步凸顯,中歐綠色合作將持續(xù)深化。例如,根據(jù)上官方欽、劉正東和殷瑞鈺(2021)研究分析,我國(guó)鋼鐵行業(yè)噸鋼CO2排放量從1991年的3.91噸降低到2019年的1.63噸,下降幅度達(dá)58%。而全球噸鋼二氧化碳排放量平均為2噸,歐盟也達(dá)到1.9噸,在統(tǒng)一的碳排放強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)下,我國(guó)企業(yè)反而有望獲得更大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。且我國(guó)持續(xù)加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型,推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)流程優(yōu)化、技術(shù)升級(jí),將進(jìn)一步降低相關(guān)企業(yè)的碳排放強(qiáng)度、提升全球“綠色競(jìng)爭(zhēng)力”,在CBAM條件下可能獲得更強(qiáng)的比較優(yōu)勢(shì)擴(kuò)大對(duì)歐盟等海外市場(chǎng)出口。對(duì)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)所需要的資金,要充分發(fā)揮綠色金融機(jī)制作用。在堅(jiān)持淘汰落后產(chǎn)能的同時(shí),完善淘汰機(jī)制和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),通過建立對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)重組、不良資產(chǎn)處置等金融機(jī)制來實(shí)現(xiàn)高碳產(chǎn)能穩(wěn)步退出、避免嚴(yán)重沖擊當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。
(二)強(qiáng)調(diào)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”,呼吁歐盟將CBAM所得稅收用于發(fā)展中國(guó)家的減碳援助
“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則是全球氣候治理的基石。發(fā)展中國(guó)家為應(yīng)對(duì)全球氣候變化作出巨大貢獻(xiàn)。一方面,中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體發(fā)揮“世界工廠”的功能,產(chǎn)品行銷世界各地而碳排放和環(huán)境污染留在本地,客觀上減少了發(fā)達(dá)國(guó)家本國(guó)的碳排放。另一方面,廣大發(fā)展中國(guó)家處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)深化期,有擴(kuò)大碳排放的內(nèi)在需求,主動(dòng)承諾碳達(dá)峰碳中和客觀上需要犧牲部分發(fā)展權(quán)。中國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家,應(yīng)代表廣大發(fā)展中國(guó)家發(fā)聲,要求發(fā)達(dá)國(guó)家更好履行承諾,切實(shí)幫助發(fā)展中國(guó)家加速綠色低碳轉(zhuǎn)型。具體措施之一就是將CBAM收入用于發(fā)展中國(guó)家的減碳援助。既然歐盟聲稱CBAM是為了提高全球碳排放標(biāo)準(zhǔn)、推動(dòng)低碳技術(shù)普及,強(qiáng)調(diào)CBAM初衷不在于創(chuàng)造財(cái)政收入,就應(yīng)落實(shí)相關(guān)機(jī)制,保證CBAM收入更多用于支持發(fā)展中國(guó)家的綠色低碳轉(zhuǎn)型,包括低價(jià)甚至免費(fèi)向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)讓綠色低碳技術(shù)、支持發(fā)展中國(guó)家相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行綠色節(jié)能設(shè)備改造等。
(三)積極參與氣候變化等領(lǐng)域國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的制定,提升我國(guó)參與全球治理的能力和影響力
積極主動(dòng)參與構(gòu)建科學(xué)的、廣泛認(rèn)可的碳排放監(jiān)測(cè)核算—報(bào)告—核查(MRV)體系。一是增強(qiáng)第三方核查的科學(xué)性和公正性,建議通過全球氣候變化基金支持第三方評(píng)估,避免因企業(yè)或者某一具體國(guó)家付費(fèi)導(dǎo)致利益沖突、干擾評(píng)估公正。二是充分發(fā)揮區(qū)塊鏈等新技術(shù)在MRV體系中的作用,減少虛報(bào)、誤報(bào)等情況,提高監(jiān)管和認(rèn)定效率。三是在保障國(guó)家安全的前提下探索MRV數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)機(jī)制,在合理范圍內(nèi)增強(qiáng)數(shù)據(jù)的透明度和可得性。
充分發(fā)揮現(xiàn)有國(guó)際金融機(jī)制在低碳發(fā)展中的積極作用,積極參與綠色氣候基金的制度完善,發(fā)揮氣候變化南南合作基金的引領(lǐng)作用,形成支持全球低碳發(fā)展的金融機(jī)制。利用金磚國(guó)家新開發(fā)銀行、絲路基金等機(jī)構(gòu)鼓勵(lì)和支持發(fā)展中國(guó)家發(fā)行綠色債券用于碳達(dá)峰碳中和相關(guān)的投資。把全球低碳發(fā)展作為我國(guó)企業(yè)全面國(guó)際化的契機(jī),支持我國(guó)企業(yè)發(fā)揮在綠色技術(shù)和產(chǎn)品上的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),積極融入“綠色絲綢之路”高質(zhì)量發(fā)展。
(四)持續(xù)完善碳交易市場(chǎng),適時(shí)啟動(dòng)碳稅體系
目前,全國(guó)碳市場(chǎng)存在覆蓋范圍有限、交易規(guī)模不大、碳價(jià)長(zhǎng)期偏低、不確定性較大等問題。我國(guó)應(yīng)持續(xù)完善碳排放交易市場(chǎng),主動(dòng)對(duì)接和引領(lǐng)國(guó)際碳市場(chǎng)的定價(jià)機(jī)制。從歐盟、美國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行的實(shí)踐來看,合理的機(jī)制設(shè)計(jì)能夠在一定程度上緩解碳市場(chǎng)定價(jià)存在的問題,包括在碳交易的分配環(huán)節(jié)推行以拍賣為主的交易機(jī)制,在交易環(huán)節(jié)引入期貨等衍生品,更好發(fā)揮碳信用、碳風(fēng)險(xiǎn)管理等綠色金融服務(wù)功能等。
在完善碳排放權(quán)交易市場(chǎng)同時(shí),研究適時(shí)啟動(dòng)碳稅,積極探索構(gòu)建碳交易和碳稅協(xié)同互補(bǔ)機(jī)制。一方面,碳稅可以覆蓋未參與碳排放權(quán)交易的企業(yè),規(guī)避碳泄露問題,有助于培育全國(guó)統(tǒng)一的“減碳大市場(chǎng)”,整合各地、各個(gè)行業(yè)的減排目標(biāo),真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、政府引導(dǎo),推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向著綠色發(fā)展的方向調(diào)整。另一方面,碳稅貢獻(xiàn)的財(cái)政收入可用作綠色低碳技術(shù)改造補(bǔ)貼,支持企業(yè)投資綠色減碳新技術(shù)。同時(shí),碳稅將對(duì)碳價(jià)格發(fā)揮“托底”作用,有利于國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)價(jià)格穩(wěn)定,且更好與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌。
(作者單位:國(guó)家發(fā)展改革委外經(jīng)所)
中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊2022年12期