牛忠志，李澤君

（河北大學(xué) 法學(xué)院，河北 保定 071000）

引言

2018年頒布的《監(jiān)察法》只是狹義監(jiān)察法，除了狹義的監(jiān)察法以及憲法關(guān)于監(jiān)察規(guī)定部分的內(nèi)容，廣義上還包括刑法、刑事訴訟法中關(guān)于打擊職務(wù)犯罪的規(guī)定。狹義的監(jiān)察法只是反腐敗法律制度的基干，倘若國家僅靠監(jiān)察法治理腐敗行為，明顯是不充分[1]。因此，我國一直注重整合刑法、刑事訴訟法和監(jiān)察法的力量進(jìn)行反腐斗爭。2015年的《刑法修正案（九）》，對貪污數(shù)額特別巨大或者有其他特別嚴(yán)重情節(jié)的犯罪分子新設(shè)了終身監(jiān)禁制度；2018年修改的《刑事訴訟法》，增設(shè)了缺席審判制度，對逃匿、死亡的貪污賄賂罪犯仍可判處沒收刑、罰金刑，追繳贓款贓物。2018年頒行的《監(jiān)察法》，明確了我國監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位，擴(kuò)大監(jiān)察監(jiān)督的范圍，賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)強(qiáng)大的監(jiān)察權(quán)。迄今為止，我國基本上形成了以《監(jiān)察法》為主干，整合各有關(guān)法律相應(yīng)內(nèi)容的廣義上的監(jiān)察制度體系，為規(guī)范公職人員行使公權(quán)力，促進(jìn)國家廉政建設(shè)，提供了基本遵循。

一、我國監(jiān)察制度的立法現(xiàn)狀

然而，在2021 年十九屆中央紀(jì)委五次全會上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，黨的十八大以來，盡管黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭取得了歷史性成就，但形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜。必須清醒看到，腐敗這個黨執(zhí)政的最大風(fēng)險仍然存在，存量還未清底，增量仍有發(fā)生[2]。這其中的一個重要原因是我國監(jiān)察立法發(fā)展起步較晚，目前仍屬于起始階段，監(jiān)察法律制度尚存在諸多法律疏漏。

（一）事前預(yù)防腐敗機(jī)制的不足

我國一直強(qiáng)調(diào)嚴(yán)懲觸犯職務(wù)犯罪的公職人員，卻缺乏構(gòu)建完善的預(yù)防腐敗機(jī)制，尤其是無公務(wù)員財產(chǎn)公示制度，對公務(wù)員及其近親屬財產(chǎn)收入難以形成有效約束。

1. 我國公務(wù)員財產(chǎn)公示制度發(fā)展進(jìn)程曲折

2017年修訂的《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》，也僅限于內(nèi)部財產(chǎn)報告審查，無公示財產(chǎn)規(guī)定。面對貪腐經(jīng)驗(yàn)豐富的職務(wù)罪犯，缺乏群眾的有效監(jiān)督易致執(zhí)行審查機(jī)制流于形式，省部級干部的“落馬”也幾乎無一是因財產(chǎn)審查而東窗事發(fā)。遺憾的是，2018年《監(jiān)察法》作為監(jiān)察法律的集大成者應(yīng)對以上具有監(jiān)察性質(zhì)的行政法規(guī)借鑒與補(bǔ)充，但其既無審查監(jiān)察公職人員及其近親屬財產(chǎn)收入的規(guī)定，也無公示其財產(chǎn)的要求?？v使百姓“千呼萬喚”，公務(wù)員財產(chǎn)公示制度仍是“猶抱琵琶半遮面”，一直停留在國民的愿景之中[3]。

2. 各監(jiān)察法律之間關(guān)于法律調(diào)整的主體范圍銜接存在問題

依據(jù)《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》第三、四條，審查財產(chǎn)的主體僅限于領(lǐng)導(dǎo)干部及其配偶、子女，其父母、兄弟姐妹、親友、司機(jī)等其他關(guān)系人未納入審查范圍?！缎谭ā返摹袄糜绊懥κ苜V罪”，其犯罪主體即關(guān)系人的范圍較大，包括親友、下屬等關(guān)系密切的人。而《監(jiān)察法》第十五條規(guī)定的監(jiān)察范圍包含所有行使公權(quán)力的公職人員，但并未將公職人員的近親屬等關(guān)系人納入監(jiān)察范圍，缺乏對關(guān)系人腐敗行為的有效預(yù)防機(jī)制，也與其他反腐法律在調(diào)整主體之間存在銜接問題?，F(xiàn)實(shí)中，關(guān)系人貪腐情況嚴(yán)峻，即使事后對行為人予以嚴(yán)懲，其行為已造成國家的重大損失。若無監(jiān)察法的預(yù)防與監(jiān)察功能，刑法難以有效發(fā)揮其保障作用，難以及時對腐敗關(guān)系人以刑罰制裁。

（二）檢舉人制度的瑕疵

目前，我國監(jiān)察法、司法解釋等皆有關(guān)于檢舉制度的規(guī)定，但這些規(guī)定較為簡單，不夠詳細(xì)，存在立法瑕疵。

1. 對于舉報職務(wù)犯罪、職務(wù)違法的舉報人，我國法律未明確規(guī)定對其保護(hù)、獎勵的主導(dǎo)機(jī)關(guān)

根據(jù)《最高人民檢察院、公安部、財政部關(guān)于保護(hù)、獎勵職務(wù)犯罪舉報人的若干規(guī)定》第八、十、十二條，檢察機(jī)關(guān)具有保護(hù)、救濟(jì)舉報人及其近親屬的權(quán)力和義務(wù)，該舉報人的范圍當(dāng)然包括了舉報職務(wù)犯罪、職務(wù)違法的舉報人。《監(jiān)察法》第六十四、六十五條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)處理監(jiān)察對象對檢舉人報復(fù)陷害，以及監(jiān)察人員泄露舉報事項(xiàng)、舉報受理情況和舉報人信息的行為。由此可見，監(jiān)察機(jī)關(guān)也具有保護(hù)檢舉人的權(quán)力和義務(wù)。而對于保護(hù)、獎勵舉報職務(wù)違法、犯罪的檢舉人的主導(dǎo)地位歸哪個機(jī)關(guān)，法律未明確規(guī)定，存在主體混亂問題。《監(jiān)察法》也未對保護(hù)檢舉人設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，保護(hù)檢舉人的力度有所欠缺。我國更需確立一個機(jī)關(guān)為保護(hù)舉報職務(wù)犯罪、職務(wù)違法的檢舉人的主導(dǎo)機(jī)關(guān)并在其中設(shè)立專門保護(hù)機(jī)構(gòu)。若保護(hù)機(jī)構(gòu)多元化，各機(jī)構(gòu)可能會相互推諉，也會削弱檢舉的保密性。在泄密后，非但不利于查處腐敗案件，也不利于追查、懲處泄密人員。

2. 我國沒有檢舉罰金分享制度，僅有舉報職務(wù)犯罪獎勵制度

《關(guān)于保護(hù)、獎勵職務(wù)犯罪舉報人規(guī)定》第十六條規(guī)定，每案獎金數(shù)額一般不超過二十萬元。舉報人有重大貢獻(xiàn)的，經(jīng)省級人民檢察院批準(zhǔn)，可以在二十萬元以上給予獎勵，最高不超過五十萬元。有特別重大貢獻(xiàn)的，經(jīng)最高人民檢察院批準(zhǔn)，不受上述數(shù)額的限制。該法條限制了獎勵力度，且獎金偏少不利于鼓勵檢舉人的積極性。從功利主義角度看，檢舉人冒著巨大風(fēng)險舉報公職人員的違法犯罪行為，若無豐厚的獎賞，除非涉及本人利益，否則任何舉報都是得不償失。

（三）監(jiān)察機(jī)關(guān)缺乏有效的外部監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)察機(jī)關(guān)由紀(jì)委和反貪局合并組成，既有黨政機(jī)關(guān)性質(zhì)又有司法職權(quán)，立法賦予其行使監(jiān)督、詢問、留置、調(diào)查等多項(xiàng)權(quán)能。若不能對強(qiáng)大的監(jiān)察權(quán)進(jìn)行更為嚴(yán)格的監(jiān)督，則極易滋生腐敗。但在法律規(guī)定或在監(jiān)察實(shí)務(wù)中，對監(jiān)察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督比較軟弱。

1. 國家權(quán)力機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督乏力

《監(jiān)察法》第五十三條規(guī)定，各級監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)接受本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督，并向其做專項(xiàng)工作報告。雖法條規(guī)定人大對監(jiān)察機(jī)關(guān)有監(jiān)督權(quán)，但2020 年8 月十三屆全國人大常委會第二十一次會議，國家監(jiān)委才“首次”向全國人大常委會報告專項(xiàng)工作，且將報告范圍限制在反腐敗國際追逃追贓工作情況內(nèi)，不包括其他反腐情況的報告。同時，為防止監(jiān)察信息的泄露，所以法條規(guī)定的是“專項(xiàng)報告”，與《憲法》第九十二條規(guī)定“國務(wù)院對全國人民代表大會及其常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報告工作”對比，限縮了監(jiān)察機(jī)關(guān)的報告范圍[4]。

2. 司法機(jī)關(guān)怯于監(jiān)督

《監(jiān)察法》第四條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。但在實(shí)務(wù)中，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)大的監(jiān)察權(quán)，審判、檢察、公安機(jī)關(guān)也受其監(jiān)察，其往往因不敢“得罪”監(jiān)察機(jī)關(guān)而未能有效與監(jiān)察機(jī)關(guān)“互相制約”。

3. 社會監(jiān)督?jīng)]有具體的機(jī)制而難以落實(shí)

雖然《監(jiān)察法》第五十四條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。但是法條對于如何公開、何時公開監(jiān)察工作信息，以及公開信息的范圍皆沒有明確規(guī)定。在實(shí)踐中，監(jiān)察工作信息的公布時間較為滯后，公布渠道較為單一，公布內(nèi)容不夠清晰，這不利于社會輿論對監(jiān)察工作的監(jiān)督[5]。

（四）職務(wù)犯罪的罪犯所處制裁偏輕

廣義上的監(jiān)察制度包括反腐刑法及刑事訴訟法，打擊職務(wù)犯罪最終還需靠刑罰強(qiáng)力制裁。但在刑事立法上對職務(wù)犯罪配置的財產(chǎn)刑偏少，在司法審判上一般對觸犯職務(wù)犯罪尤其是貪污受賄罪的犯罪分子判處的刑罰偏輕，且對其缺乏非刑罰制裁措施，削弱了對罪犯的震懾力。

我國在立法上對貪污罪等職務(wù)犯罪的主刑配置較重，但司法判刑往往較輕。例如，2019 年中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會內(nèi)蒙古自治區(qū)委員會原黨組書記李世镕受賄上億元、貪污93.23 余萬元、挪用公款1.5 億元，給國家造成1.8 億余元的巨額經(jīng)濟(jì)損失，被判處無期徒刑，剝奪政治權(quán)利終身，并處沒收個人全部財產(chǎn)[6]。與之對比，2013 年四川省遂寧市中級人民法院因劉玉珊集資詐騙、非法吸收公眾存款共6 242.68萬元，扣除已退還的贓款，尚欠集資款項(xiàng)人民幣5 814.795 萬元，以集資詐騙罪判處其無期徒刑，剝奪政治權(quán)利終身，并處沒收個人全部財產(chǎn)。李世镕案涉及贓款更多，其侵害的是公共財產(chǎn)，致使國家利益遭受特別重大損失，而劉玉珊侵占的是私人財產(chǎn)，其社會危害性相比較低，但二者卻判處相同刑罰，明顯不妥。

我國刑法對職務(wù)犯罪配置財產(chǎn)刑偏弱。職務(wù)犯罪包括三大類：侵犯公民人身權(quán)利民主權(quán)利的犯罪、貪污賄賂犯罪、瀆職罪。但是并非所有職務(wù)罪犯，法院都可判處財產(chǎn)刑。例如，挪用公款罪、巨額財產(chǎn)來源不明罪、濫用職權(quán)罪、徇私枉法罪等，法無明文規(guī)定需判處財產(chǎn)刑。同時，刑法僅在介紹賄賂罪、對有影響力的人行賄罪、私分罰沒財物罪、私分國有資產(chǎn)罪等少數(shù)幾個罪名的刑罰中規(guī)定了罰金刑。即使貪污罪、受賄罪的刑罰包含“沒收刑”，但在司法實(shí)務(wù)中一般只對罪行極其嚴(yán)重并被判處有期徒刑十年以上的罪犯適用?？傮w看來，職務(wù)犯罪適用財產(chǎn)刑的比例偏低，造成罪犯愿“犧牲一人，幸福家人”的局面，反腐效力也會大打折扣。

犯罪分子接受刑罰后的相關(guān)制裁措施不足，警戒力度不強(qiáng)。觸犯金融犯罪的公司高管即使刑滿釋放后仍有從業(yè)禁止令，登上法院“老賴清單”的人也會承擔(dān)償還債務(wù)之外限制高消費(fèi)的法律后果，而對負(fù)隅頑抗，不肯如實(shí)供述其貪污受賄財產(chǎn)的職務(wù)罪犯，其人身危險性、社會危害性較前兩者更大，卻缺乏刑滿釋放后的禁止性制裁措施，其在刑滿釋放后仍可能利用擔(dān)任要職期間積累的人脈關(guān)系“東山再起”[7]。

二、監(jiān)察制度文化寶庫中的“他山之石”

在法治發(fā)達(dá)的國家以及我國香港地區(qū)，先后建立了公務(wù)員財產(chǎn)公示制度、檢舉人制度、對監(jiān)察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督制度，以及注重對貪污賄賂罪犯的財產(chǎn)刑等反腐法律機(jī)制，成為世界法律文化中的瑰寶。

（一）公務(wù)員財產(chǎn)公示制度

美國的《政府道德法案》、日本的《國家公務(wù)員倫理法》、法國的《政治家生活財產(chǎn)透明度法》等皆規(guī)定了政府官員及其家屬的財務(wù)申報公示制度。綜合比較各國的公務(wù)員財產(chǎn)公示制度的情況，可概括為以下方面。

1. 申報財產(chǎn)的公務(wù)員的級別要求有所不同

新加坡、俄羅斯等國要求所有公務(wù)員都要申報財產(chǎn)，不分級別。而美國、韓國等國則規(guī)定高級公務(wù)員才需申報財產(chǎn)。此外，設(shè)立公務(wù)員財產(chǎn)公示制度的國家中，大多數(shù)都規(guī)定申報財產(chǎn)的公務(wù)員的近親屬也需申報其個人財產(chǎn)。

2. 財產(chǎn)申報內(nèi)容以及公開方式的異同

各國規(guī)定財產(chǎn)申報的內(nèi)容大同小異，主要包括債權(quán)、債務(wù)、動產(chǎn)、不動產(chǎn)、有價證券以及可能與公職發(fā)生沖突的利益等財產(chǎn)，范圍廣泛細(xì)致。但是，各國對財產(chǎn)申報的公開方式則有所不同，主要有三種模式：（1）公開原則，落實(shí)公眾監(jiān)督權(quán)，如法國；（2）有限公開原則，如美國除了國家安全部門或其他不宜暴露身份的官員外，其他公職人員均應(yīng)申報并公開個人財產(chǎn)；（3）保密原則，如泰國在打擊貪腐的同時為避免民眾對政府貪腐的抨擊，只要求公務(wù)員申報個人財產(chǎn)而不向社會公開相關(guān)信息[8]。

3. 違法申報的法律責(zé)任

各國對違反者規(guī)定了相應(yīng)的紀(jì)律、行政處分以及罰款乃至刑罰，以嚴(yán)厲的法律后果迫使公職人員遵守該制度。例如，美國審查機(jī)關(guān)對拒不申報、謊報、漏報、無故拖延的公職人員予以行政處分，并將案情通報聯(lián)邦司法部長，司法部可對該違反者向法院提出民事訴訟甚至是刑事訴訟[9]。

（二）美國完善的檢舉人制度

美國的檢舉人制度保護(hù)對象既包括舉報政府官員違法犯罪行為的政府雇員，也包括檢舉公司、公益事業(yè)單位中違法犯罪行為的工作人員。其規(guī)定較為完善，其中有益之處值得我國借鑒。

1.確立了保護(hù)檢舉人途徑的專門化

《舉報人保護(hù)法》規(guī)定，機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)不得對“告密”雇員的任命、晉升、績效評估、薪酬、福利、培訓(xùn)等其他重大決定打擊報復(fù)。雇員發(fā)現(xiàn)有上述情況的，既可向法院提起人事訴訟，也可向獎懲制度保護(hù)委員會提出上訴或者向特別顧問辦公室提起申訴。此外，2012 年奧巴馬總統(tǒng)還簽署了《加強(qiáng)檢舉人保護(hù)法案》，設(shè)立“檢舉人保護(hù)巡視員”，加大對打擊報復(fù)檢舉人的行為的懲處力度。

2. 設(shè)立檢舉人分享罰金制度

美國的1989 年的《吹口哨人保護(hù)法》中的核心部分就是檢舉人分享罰金制度，以激發(fā)民眾檢舉的積極性：司法部在收到舉報人投訴、告發(fā)并決定作為原告或證人參與起訴的，舉報人可以分到賠償額的13%至25%；司法部不參與的，舉報人可自行調(diào)查、起訴，可分到罰款的25%至30%。政府無須將納稅人的錢獎勵給檢舉人，其分享的是公權(quán)力對腐敗者的罰金[10]。例如，2020 年美國證券交易委員向一名舉報人支付1.14億美元，并且其自2012年以來已向108 名舉報人發(fā)放了約6.76 億美元，所有款項(xiàng)均來自證券交易委員對違反證券法者懲罰的罰款。

（三）我國香港地區(qū)對監(jiān)察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督制度

香港廉政公署全權(quán)獨(dú)立處理香港特別行政區(qū)的一切反貪工作，在擁有強(qiáng)大監(jiān)察權(quán)的同時，也受其他機(jī)關(guān)、社會更為嚴(yán)格廣泛的外部監(jiān)督，以防止其腐化。

1. 四大咨詢委員會的監(jiān)督

香港行政長官委任社會賢達(dá)組成防止貪污咨詢委員會、審查貪污舉報咨詢委員會、貪污問題咨詢委員會以及社區(qū)關(guān)系市民咨詢委員會。四大咨詢委員會全方位監(jiān)督廉政公署監(jiān)察工作的正常運(yùn)行，包括向廉政公署提供監(jiān)察整體工作方針、要求審閱所有完成的防貪研究報告、建議防止貪污研究的優(yōu)先次序等[11]。

2. 社會輿論的監(jiān)督

廉政公署自覺接受社會輿論監(jiān)督、媒體監(jiān)督，通過新聞發(fā)布會以及網(wǎng)站公布監(jiān)察工作信息等形式，方便公眾對廉署的監(jiān)督。例如，廉政公署和律政司主動向新聞界透露重大貪污受賄案件的相關(guān)過程細(xì)節(jié)，每周還會印發(fā)“廉政案件排期表”，保障公民的知情權(quán)，使社會公眾提前獲悉法院審理腐敗案件的案情[12]。

（四）新加坡關(guān)于貪污賄賂罪犯財產(chǎn)刑的法律制度

新加坡反腐的口號是：“讓腐敗者在政治上身敗名裂，在經(jīng)濟(jì)上傾家蕩產(chǎn)！”新加坡刑法尤其注重對觸犯貪污賄賂犯罪的公職人員處以財產(chǎn)刑，并且加重財產(chǎn)刑的懲罰力度，加強(qiáng)對贓款贓物的追繳。

1. 新加坡法律加重對貪腐人員的懲罰

在1960年新加坡制定了《預(yù)防腐敗法案》，又相繼出臺《公務(wù)員懲戒條例》、《不明財務(wù)充公法令》，其中針對不同職務(wù)的公職人員“量身”制定了不同的罰金刑和自由刑。同時，附加額外的罰款，包括將入職以來每月薪金的40%比例積累下來的全部公積金和養(yǎng)老金上繳國庫[13]。

2. 新加坡法律注重對貪污賄賂罪犯財產(chǎn)的沒收，以加強(qiáng)對贓款贓物的追繳

新加坡的《刑法典》《沒收貪污所得利益法》中規(guī)定，在審理貪污賄賂犯罪中，被指控人不能充分說明與其正常收入不相當(dāng)?shù)馁Y產(chǎn)來源，法院可以認(rèn)定這些資產(chǎn)都是貪污賄賂的贓款，依法予以沒收。若被告已經(jīng)去世，而其名下資產(chǎn)超出已知收入來源的數(shù)額，可視為貪污所得。同時，為了更好地追繳贓款贓物，防止貪腐者還能有“余額”，新加坡國會授權(quán)法庭凍結(jié)和沒收貪污者的產(chǎn)業(yè)和資產(chǎn)，并通過法律的形式規(guī)定法官可以判決罰沒因貪污獲得的收益[14]。

三、完善我國監(jiān)察法律制度的建議

他山之石，可以攻玉，汲取境外監(jiān)察立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的實(shí)際情況，建立完備的具有中國特色的監(jiān)察法律制度。

（一）建立并完善公務(wù)員財產(chǎn)公示制度

以習(xí)近平為首的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人提出“懲治和預(yù)防相結(jié)合的反腐敗方針”，因此在《監(jiān)察法》第四章的監(jiān)察權(quán)限中增設(shè)關(guān)于公務(wù)員財產(chǎn)公示制度是預(yù)防腐敗的應(yīng)有之義。

《監(jiān)察法》需具體詳細(xì)地規(guī)定公務(wù)員財產(chǎn)公示制度，建議如下：（1）在財產(chǎn)申報的主體方面，增設(shè)：“公職人員及其近親屬應(yīng)向監(jiān)察機(jī)關(guān)申報其個人財產(chǎn)，接受監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察”。不僅擴(kuò)大監(jiān)察對象的范圍，而且以立法的形式明確賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)審查相關(guān)人員財產(chǎn)的權(quán)力。同時，為防止有“漏網(wǎng)之魚”，還需制定：“公職人員的級別晉升時，應(yīng)接受監(jiān)察機(jī)關(guān)對其及其近親屬個人財產(chǎn)的審查”[15]。此外，對于與領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)系密切、跟隨時間長的專屬司機(jī)進(jìn)行個人財產(chǎn)審查，嚴(yán)防此類關(guān)系人利用領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系實(shí)施腐敗行為。（2）在財產(chǎn)申報的審查機(jī)關(guān)方面，增設(shè)：“各級監(jiān)察機(jī)關(guān)與同級審計機(jī)關(guān)共同負(fù)責(zé)對其管轄范圍內(nèi)的公職人員及其近親屬的財產(chǎn)申報與審查”。既可以將監(jiān)察機(jī)關(guān)的反腐經(jīng)驗(yàn)與審計機(jī)構(gòu)的專業(yè)知識結(jié)合起來，提高審查的效率，又使二者互相監(jiān)督，避免監(jiān)察機(jī)關(guān)“獨(dú)攬大權(quán)”。（3）在財產(chǎn)申報的內(nèi)容方面可以增設(shè)：“公職人員需對其及其近親屬的動產(chǎn)、不動產(chǎn)、有價證券、禮品饋贈及可能與公職發(fā)生沖突等利益向有關(guān)部門申報”。盡量規(guī)定詳細(xì)，嚴(yán)防漏洞。（4）在違法申報的法律責(zé)任方面，增設(shè)：“對違反法律不申報、隱瞞財產(chǎn)的公職人員及其近親屬，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對該公職人員進(jìn)行黨紀(jì)處分，并可向其所在機(jī)關(guān)提出行政處分的監(jiān)察建議。所在機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況對該公職人員處以記大過以上的處分以及進(jìn)行適當(dāng)罰款，扣除獎金、公積金等財產(chǎn)性懲罰措施?！保?）至于公示的方式，建議：“省部級以上公職人員及其近親屬應(yīng)向監(jiān)察機(jī)關(guān)申報個人財產(chǎn)，并接受社會監(jiān)督，其個人財產(chǎn)應(yīng)向社會公示?！笨紤]到我國公職人員數(shù)量龐大以及隱私權(quán)保護(hù)的問題，且將所有的公職人員及其近親屬的個人財產(chǎn)全部公示，成本較高。因此，建議采取有限公開原則，緊緊抓住高級干部便可。

（二）完善我國的檢舉人制度

國家監(jiān)察機(jī)關(guān)成立后，對于舉報職務(wù)犯罪、職務(wù)違法的舉報人，應(yīng)明確對其保護(hù)、獎勵的主導(dǎo)機(jī)關(guān)僅為監(jiān)察機(jī)關(guān)，而不能是檢察機(jī)關(guān)。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)而非監(jiān)察部門，其主要職責(zé)是監(jiān)督制約審判機(jī)關(guān)，代表國家提起公訴，反觀監(jiān)察機(jī)關(guān)具有監(jiān)察公職人員職務(wù)犯罪、職務(wù)違法的職權(quán)，所以將保護(hù)、獎勵該舉報人的職責(zé)賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)，更加符合其監(jiān)察職責(zé)。因此，建議修改《關(guān)于保護(hù)、獎勵職務(wù)犯罪舉報人規(guī)定》中的相關(guān)法條，將檢察機(jī)關(guān)保護(hù)、獎勵的舉報人的范圍限縮在舉報非職務(wù)犯罪的舉報人范圍內(nèi)，并將其保護(hù)、獎勵職務(wù)犯罪檢舉人的措施移植到《監(jiān)察法》中。

為完善檢舉人制度，建議《監(jiān)察法》修正如下：（1）在第二章的監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)中增設(shè)：“監(jiān)察機(jī)關(guān)依法負(fù)責(zé)對舉報職務(wù)犯罪、職務(wù)違法的舉報人保護(hù)、獎勵措施，監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中需要協(xié)助的，有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求依法予以協(xié)助?！币源藖泶_認(rèn)監(jiān)察機(jī)關(guān)是保護(hù)職務(wù)犯罪、職務(wù)違法舉報人的主導(dǎo)機(jī)關(guān)。（2）在第五章監(jiān)察程序中增設(shè)：“在各級監(jiān)察機(jī)關(guān)中設(shè)立保護(hù)檢舉人的專門機(jī)構(gòu)，按照管理權(quán)限依法對檢舉人進(jìn)行保護(hù)、獎勵”。“國家監(jiān)察委員會設(shè)立檢舉人保護(hù)巡視員，對下級監(jiān)察機(jī)關(guān)關(guān)于舉報人的保護(hù)、獎勵措施進(jìn)行監(jiān)督”。通過設(shè)立專門機(jī)構(gòu)和專門人員，著重保護(hù)檢舉人。（3）在第八章的法律責(zé)任中增設(shè)：“對負(fù)責(zé)處理舉報案件的監(jiān)察人員實(shí)行終身責(zé)任追究?！币苑乐贡O(jiān)察人員泄露舉報人信息，存在“燈下黑”的情形。（4）設(shè)立檢舉人分享罰金制度，在第五章監(jiān)察程序中增設(shè)：“檢舉人檢舉情況屬實(shí)，法院判處職務(wù)罪犯罰金刑的，舉報人可以分到罰金的10%”。通過豐厚的罰金獎賞給舉報人，以激勵回報舉報人。這就需要刑法與之配合，對于職務(wù)犯罪，犯罪分子皆需判處罰金刑。

（三）加強(qiáng)對監(jiān)察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督

在十九屆中央紀(jì)委五次全會上，習(xí)近平總書記著重強(qiáng)調(diào)肅清紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部腐敗分子，對監(jiān)察機(jī)關(guān)采取最嚴(yán)格的約束和監(jiān)督，扎緊織密制度籠子，堅決防止“燈下黑”，加強(qiáng)對監(jiān)察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督。

1. 強(qiáng)化全國人大對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督

在全國人大內(nèi)部設(shè)立專門委員會，專門負(fù)責(zé)監(jiān)督全國的監(jiān)察工作。將憲法與監(jiān)察法中相關(guān)條款修正為：各級監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)接受本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督，并向其專門委員會做工作報告。將原來的“專項(xiàng)報告”改為“報告”，擴(kuò)大監(jiān)察機(jī)關(guān)報告工作情況的范圍。而規(guī)定“向?qū)ｉT委員會做報告”，既能加強(qiáng)對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，又能有效管控監(jiān)察信息泄露的風(fēng)險。

2. 監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)“依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督”的規(guī)定

細(xì)化相關(guān)監(jiān)察法規(guī)，凡檢控重大職務(wù)犯罪案件，尤其涉及高級領(lǐng)導(dǎo)干部的案件，需主動提供相關(guān)信息給新聞界報道。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)使社會公眾能夠獲悉未來法庭關(guān)于審判職務(wù)犯罪案件的資料，強(qiáng)化公民對職務(wù)犯罪案件的知情權(quán)。

3. 著重發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用

單純依靠國家機(jī)關(guān)以外的社會主體監(jiān)督是不夠的，還得在公權(quán)力之間形成制約，由檢察機(jī)關(guān)專門監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)[16]。理由有二：（1）《監(jiān)察法》第四條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)與檢察機(jī)關(guān)相互制約，已有法律依據(jù)。（2）檢察機(jī)關(guān)具備豐富的反腐斗爭經(jīng)驗(yàn)。檢察機(jī)關(guān)曾經(jīng)相繼成立經(jīng)濟(jì)檢察部門，反貪污賄賂總局和職務(wù)犯罪預(yù)防廳等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)貪污賄賂、挪用公款等類犯罪案件的偵查工作。同時，檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對法院的審判活動有豐富的監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)。因此，建議在《監(jiān)察法》第七章的對監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督中制定：“監(jiān)察人員觸犯職務(wù)犯罪的，在監(jiān)察機(jī)關(guān)的留置、調(diào)查階段，檢察機(jī)關(guān)可以介入，并由監(jiān)察機(jī)關(guān)配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查案件”。

（四）加強(qiáng)腐敗犯罪的刑事制裁力度

監(jiān)察法律體系的完善也必然要求刑法、刑事訴訟法加強(qiáng)對職務(wù)犯罪的打擊，追回贓款贓物，彌補(bǔ)國家損失。

1. 加重對觸犯職務(wù)犯罪的公職人員的財產(chǎn)刑及執(zhí)行力度

我國刑法對職務(wù)犯罪的自由刑、生命刑較重，雖然從嚴(yán)反腐，但不宜再加重主刑，可加重財產(chǎn)刑，畢竟職務(wù)犯罪行為給國家?guī)淼膿p失遠(yuǎn)超其違法所得，并可直擊貪官的“貪財”要害。建議以刑法修正案的方式對相應(yīng)罪名中的刑罰修改：“對于犯貪污賄賂罪的罪犯應(yīng)當(dāng)判處沒收刑與罰金刑并罰，其他被判處職務(wù)犯罪的罪犯皆適用罰金刑。”即使是犯貪污賄賂罪的罪犯被判處沒收全部財產(chǎn)與罰金刑并罰，也應(yīng)全部執(zhí)行，摒棄原來的吸收原則，使其處以“負(fù)資產(chǎn)”狀態(tài)，至于罰金可以分期繳納。同時，擴(kuò)大財產(chǎn)刑的范圍，例如，參考新加坡法律制定：“被判處職務(wù)犯罪的公職人員的全部公積金和養(yǎng)老金上繳國庫”。此外，需繼續(xù)完善刑事訴訟中的缺席審判制度，建議規(guī)定：“對于貪污賄賂犯罪案件的犯罪嫌疑人、被告人死亡、逃匿的，可由法院先行扣押、查封其及其近親屬的財產(chǎn)，并對其及其近親屬名下的動產(chǎn)或者不動產(chǎn)超出其正常收入來源的數(shù)額，可以視為貪污受賄所得，法庭依法予以沒收”。加強(qiáng)追繳贓款贓物的力度。

2. 建立并完善觸犯職務(wù)犯罪的罪犯刑滿釋放后的非刑罰制裁措施

（1）專門制定關(guān)于觸犯職務(wù)犯罪的罪犯的從業(yè)禁止令?？梢詤⒖肌缎谭ㄐ拚福ň牛返摹皬臉I(yè)禁止”，以及《證券法》關(guān)于“對違反法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的有關(guān)規(guī)定的人員禁止進(jìn)入證券市場”的規(guī)定。建議規(guī)定：“因職務(wù)犯罪被判處刑罰的犯罪分子，人民法院應(yīng)當(dāng)禁止其自刑罰執(zhí)行完畢之日或者假釋之日起從事與其原職務(wù)相關(guān)的職業(yè)，期限為五年以上”。例如，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)觸犯職務(wù)犯罪后，法院應(yīng)禁止其設(shè)立與原職務(wù)范圍相關(guān)的公司或者擔(dān)任該公司、企業(yè)的高級管理人員，防止其利用在原來職務(wù)中累積的人脈關(guān)系“東山再起”。（2）建議制定：“拒不配合司法機(jī)關(guān)如實(shí)供述贓款下落的貪污受賄罪犯，在其刑滿釋放后，對其及其近親屬適用《最高人民法院關(guān)于限制被執(zhí)行人高消費(fèi)的若干規(guī)定》第三條?！币源藦氐状蚱破洹盃奚蝗?，幸福家人”的想法，迫使其主動返還贓款贓物，彌補(bǔ)國家損失。