曹曉娟，潘 雯

(江西理工大學，江西 贛州 341400)

0 前 言

自2018年“新基建”首次提出，到2020年4月國家發(fā)展改革委圈定新基建范圍，再結(jié)合已經(jīng)出臺的“十四五”規(guī)劃建議來看，“十四五”時期政府的投資重點在于基建，而在基建中，新基建的投資將成為國民經(jīng)濟增長的重要引擎。在我國“十四五”的大背景下，PPP(Public-Private Partnership)模式的項目融資管理屬性，已開始理性回歸，PPP模式指的是公共部門與私人企業(yè)合作模式。2021年，PPP進入理性發(fā)展階段，在這一階段下，PPP相關(guān)政策的出臺將更加理性和謹慎，入庫篩選更加理性和嚴格，項目實施更加理性和慎重。與此同時，項目數(shù)量及投資金額正進一步提高，PPP數(shù)量及投資金額也逐步趨于穩(wěn)定。項目的入庫與退庫工作在有條不紊的進行，入庫程序?qū)⑦M一步優(yōu)化，退庫的項目數(shù)量在持續(xù)減少。當然，也要清楚地認識到，雖然當前PPP全面進入了理性發(fā)展階段，但仍處于PPP規(guī)范發(fā)展的前期。為了真正實現(xiàn)我國PPP的規(guī)范發(fā)展，要積極地從各方面創(chuàng)造條件，完善相應(yīng)政策和法規(guī)，健全市場體系和制度，豐富金融投資工具，增強信用觀念和契約觀念。

1 啟動新基建，關(guān)鍵在于新

1.1 新的推動力量

“新基建”與高新技術(shù)的發(fā)展一體，二者緊密相連，是數(shù)字化、信息化、智能化的載體?！靶禄ā笨梢酝ㄟ^數(shù)字技術(shù)等大量高新技術(shù)，著眼于未來重要技術(shù)領(lǐng)域，可以在短期內(nèi)創(chuàng)造就業(yè)，同時帶動傳統(tǒng)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級。投資、消費、外貿(mào)是振興經(jīng)濟的三大重要手段。在過去長期且團結(jié)的舉國上下戰(zhàn)“疫”期間，人們都體驗了在線教育、在線辦公、線上交易、遠程會議等宅在家里的數(shù)字化的生活，各種提升后的消費需求井噴式發(fā)展，“新基建”新在人工智能、大數(shù)據(jù)、云技術(shù)這種超大規(guī)模的運用，帶動新產(chǎn)業(yè)、新服務(wù)的發(fā)展。

1.2 新的適應(yīng)地區(qū)

我國幅員遼闊，各地區(qū)繁榮程度不一，但究其本質(zhì)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是為人口和產(chǎn)業(yè)服務(wù)的，未來城鎮(zhèn)化的人口將更多地涌入到長三角、粵港澳、京津冀等地區(qū)，這些大城市群和都市圈的教育、醫(yī)療、軌道交通、5G基站等基礎(chǔ)設(shè)施將面臨短缺等新的挑戰(zhàn)，在這些地區(qū)合理適度地進行先進的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，能夠擴大該地區(qū)的經(jīng)濟社會效益。在人口流入地區(qū)，應(yīng)降低地方債務(wù)要求，以積極引進和加強推入大規(guī)?；ǎ坏谌丝诹鞒龅貐^(qū)，要以市場需求為導向，結(jié)合當?shù)貞?zhàn)略規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃好新基建發(fā)展的路線以及投資計劃，避免造成資源浪費。要用創(chuàng)新改革的方式推進新基建，而不是一味地走老路，這樣只會出現(xiàn)資源過剩和“鬼城”現(xiàn)象。

1.3 新的投資主體

培育新經(jīng)濟最好的方法是開放，眾所周知開放才能促進繁榮。基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)由政府和市場一起主導，商業(yè)應(yīng)用則更多地依賴于市場和企業(yè)的聯(lián)合作用。要讓新基建更深入、更長遠、更有效地發(fā)展，則要進一步擴大新基建的市場準入，降低準入門檻，擴大投資主體，對有一定可觀收益的新基建項目，同樣歡迎民營資本的加入，現(xiàn)如今像華為、騰訊等多種企業(yè)已大力投入到新基建中來。從效率出發(fā)，市場能做的盡可能交給市場；從支持出發(fā)，政府提供財稅、金融、政策等助力。政府的投資要用好方向，同時也要引導好企業(yè)投資、引導社會投資。在項目投資建設(shè)模式、生產(chǎn)組織模式加速變革的今天，投資主體多元化逐漸成為主流，政府、市場、企業(yè)三者相互支持、相互配合，新基建將煥發(fā)出無窮的生命力。

1.4 新的基建內(nèi)涵

“新基建”是帶有時代烙印的，20年之前的“新基建”是鐵路、公路、機場，俗稱“鐵公雞”；但現(xiàn)在及未來20年，除了狹義的七大領(lǐng)域硬的“新基建”，還有許多軟的“新基建”，包括教育資源平等、補齊醫(yī)療短板、保障社保、信息公開透明等民生新基建；也包括減稅降費以及優(yōu)化減稅降費的方式，降低社保費率和企業(yè)所得稅稅率，完善個稅制度，拓展基稅，真正讓企業(yè)和居民都有獲得感、幸福感。此外還有繼續(xù)擴大對外開放、加大知識產(chǎn)權(quán)保護力度、優(yōu)化運營環(huán)境、建立獎勵機制、積極發(fā)展資本市場、調(diào)動企業(yè)積極性等“新基建”。

2 PPP模式與“新基建”相適應(yīng)

2.1 PPP與“新基建”相互融合，互促發(fā)展

“新基建”聚焦的數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域更具市場化特征，需要社會資本的深度和廣泛參與，需要良好的合作共享機制和高水平運營能力，這與PPP模式的合作、運營特征十分匹配。近年來，我國豐富的PPP實踐恰好為“新基建”提供了經(jīng)驗和工具。因此，一方面，PPP能夠有效助推“新基建”提供發(fā)展新動能[2]；另一方面，“新基建”這類領(lǐng)域也為PPP項目提供了廣闊發(fā)展空間。筆者認為，PPP與“新基建”將相互融合，互促發(fā)展，不僅為應(yīng)對疫情做出貢獻，而且是為今后我國新舊動能轉(zhuǎn)換、實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展打下基礎(chǔ)。

目前，全國PPP綜合信息平臺管理庫已收錄項目10 094個、投資額15.6萬億元，覆蓋19個行業(yè)，其中簽約落地項目7 286個、投資額11.9萬億元，落地率72.2%；開工建設(shè)項目4 423個、投資額6.8萬億元，落地項目開工率60.7%。且在新入庫項目中，“兩新一重”類PPP項目占比較大。后疫情時代，在“兩新一重”政策的引導下，PPP市場煥發(fā)新動能。PPP雙庫專家孟春表示，PPP與“新基建”天然契合，二者相輔相成[3]。

2.2 合作共贏的PPP模式與“新基建”的合作思維、運營理念不謀而合

“新基建”中的5G、大數(shù)據(jù)、人工智能等領(lǐng)域是最為活躍的市場化競爭和創(chuàng)新領(lǐng)域。與傳統(tǒng)基建相比，政府部門對此新領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施投資運營能力和效率更低?！靶禄ā钡慕ㄔO(shè)對科技能力的要求較高，這些領(lǐng)域的高科技創(chuàng)新型企業(yè)是“新基建”的參與者。在這些領(lǐng)域，政府部門與高科技創(chuàng)新型企業(yè)進行合作開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是效率最高的路徑選擇。倡導合作共贏的PPP模式與“新基建”的合作思維、運營理念不謀而合，“新基建”是天然適宜PPP模式發(fā)揮作用的領(lǐng)域。

1)PPP模式能夠拓展基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的資金來源，私營部門的投資使基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的資金來源不再局限于財政資金及其融資，從而滿足“新基建”的巨大資金需求。

2)PPP模式可以充分發(fā)揮政府與私營部門各自的專業(yè)優(yōu)勢，令“新基建”項目權(quán)責更加明晰、管理更加透明、運營更加高效，這方面的優(yōu)勢其實比融資更加重要。

2.3 PPP帶動“新基建”項目融資并提供創(chuàng)新機會

傳統(tǒng)基建項目為主也是近年來PPP領(lǐng)域重建設(shè)輕運營的重要原因，間接推動了地方政府巨額融資和債務(wù)風險，而后進入了規(guī)范發(fā)展的調(diào)整期。但是，在當前經(jīng)濟的宏觀環(huán)境下，PPP依舊是極富潛力和非常有效的政策工具。PPP更是市場化的公共產(chǎn)品有效供給機制和透明規(guī)范的融資模式[4]。

自疫情爆發(fā)，財政部PPP文件有：《關(guān)于全國PPP綜合信息平臺(新平臺)上線運行的公告》及《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引》，多份文件的下發(fā)致力于完善PPP法治環(huán)境，再次明確了PPP仍然是我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資的重要政策工具。

“新基建”政策和項目的陸續(xù)推出，為PPP模式的中國化提供了無限可能。5G、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等為代表的信息基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)平臺，在此之上，未來將催生眾多新應(yīng)用，這些領(lǐng)域蘊藏著巨大的商業(yè)機遇和市場價值，給社會資本以PPP模式參與“新基建”提供了廣闊的實踐和創(chuàng)新機會。

3 新基建PPP項目應(yīng)重點關(guān)注的問題

3.1 融資難，融資貴

涉及到5G、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)中心、人工智能和智慧交通等信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類PPP項目時，所參與的社會資本方多是具有強大技術(shù)驅(qū)動力的高科技企業(yè)，但除了一些行業(yè)龍頭的科技企業(yè)，大部分科技企業(yè)的資本積累程度較低、融資能力較為欠缺，難以滿足PPP項目的融資需求。

而另一方面，由于我國PPP項目融資市場缺少第三方評級機構(gòu)風險揭示。國內(nèi)金融機構(gòu)更青睞于政府付費、大型國有資本牽頭等有政府信用背書的項目，不利于PPP項目融資市場化發(fā)展，限制了使用者付費模式項目的融資渠道，而且金融機構(gòu)對項目風險的判斷容易高估，反而加大了項目融資成本，風險的高估、成本的增加使得民營企業(yè)PPP項目融資難、融資貴的問題未得到根本解決。

PPP模式自財辦金〔2017〕92號、國資發(fā)財管〔2017〕192號和財金〔2019〕10號文之后，資本金融資的困頓一直存在。財政部PPP中心于2019年推出了PPP二級市場交易規(guī)則，雖然這一規(guī)則尚在起步中，但人們依舊對其盤活存量PPP市場，加速促進PPP股權(quán)交易，釋放社會資本新動能寄予厚望。

3.2 缺標準，少指引

新基建PPP項目的發(fā)力，需要國家政策的引導。包括標準的確定，以及實打?qū)嵉拇碳ふ摺?/p>

對于信息基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的新基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目，缺乏統(tǒng)一行業(yè)的標準和規(guī)范指引。一方面，會引起在項目操作時的無所適從，給實施方案的編制和后期項目的落地帶來障礙；另一方面，信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要目的之一就是通過信息間的互聯(lián)實現(xiàn)資源的共享，若標準和指引的不同則會帶來不同區(qū)域甚至同一區(qū)域內(nèi)部項目之間無法有效銜接的問題。

此外，政企協(xié)作似乎也是新基建建設(shè)的一個難點。新基建所涉及的行業(yè)中，民營企業(yè)參與較多。政府和企業(yè)出發(fā)點有所差異，比如政府可能更傾向于從政治、社會民生的角度去考慮新基建，而企業(yè)則可能更多地考慮盈利。

3.3 需求大，觀望多

新基建PPP項目中的城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車充電樁、特高壓等是傳統(tǒng)基建領(lǐng)域的短板項目，對于這一類項目的潛力和需求量是無需置疑的。但由于建設(shè)周期長、投資體量大、不確定性風險大[5]，民營企業(yè)受制于資金和技術(shù)的壓力很難進入。再者，民營企業(yè)對此類PPP項目參與意愿不高，決策較為慎重[6]。

從融資主體看，地方國有企業(yè)普遍面臨更加嚴格的政策限制和融資條件。各類民營企業(yè)是最活躍的市場主體，在特定領(lǐng)域已經(jīng)具備相對競爭優(yōu)勢，但由于融資環(huán)境和條件的嚴格限制，難以普遍、持續(xù)、大規(guī)模開展重資產(chǎn)的PPP項目投資。這種過度依賴于所有制背景和強信用主體的融資主體篩選機制，嚴重制約著PPP項目全生命周期綜合運營效率的實質(zhì)性提升。而具有能力的央企則受制于國務(wù)院國資委對于負債率的要求而只能“望洋興嘆”。

這些因素造成了在這些補短板領(lǐng)域新基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目中，雖然存在著大量的需求，但無奈真正有能力進入實施的社會資本較少，項目的落地仍存在較大疑慮。

4 針對新基建PPP項目困境的建議

4.1 推融智，促融資，合理選擇融資模式

在信息基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域新基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目中，融智是基礎(chǔ)，融資是保障，科技作為信息基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目核心競爭力的地位固然不容動搖，但真正想要項目成功落地還是需要一定的融資保障。這就要求地方政府和財政部門為這類PPP項目中的參與方——高科技企業(yè)，在融資上提供一定的支持和幫助。當然，也非常鼓勵高科技企業(yè)能夠和具有雄厚資金實力的金融社會資本合作，為PPP項目的全生命周期管理貢獻力量。

根據(jù)風險收益的特征可以將新基建分為三類：第一類是特高壓與城際高速鐵路和城際軌道交通，這兩個領(lǐng)域具有顯著的低風險和低投資收益的特征，公共服務(wù)屬性較強，由于這些特點，這類新基建融資模式上以債權(quán)融資為主；第二類是新能源充電樁領(lǐng)域，這一領(lǐng)域的區(qū)域性差異較大，在新能源汽車普及性較好的發(fā)達地區(qū)，新能源充電樁市場競爭比較激烈，市場化投融資主體參與程度較高，而在資源稟賦較差的地區(qū)，市場化投融資主體參與的積極性不高，需要政府提供一定的支持和補貼，因此，新能源充電樁領(lǐng)域在投融資模式的選擇上，應(yīng)根據(jù)行業(yè)特色和地域性差異，合理選擇投融資模式；第三類是5G基建、大數(shù)據(jù)中心、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)和人工智能，這四個領(lǐng)域具有典型的高風險和高投資收益回報特征，這類“新基建”領(lǐng)域內(nèi)的行業(yè)風險收益雙高，初期投入較大，且項目的現(xiàn)金流難以預測，適合采用PE/VC、產(chǎn)業(yè)投資基金等創(chuàng)新的股權(quán)投融資模式。

4.2 項目未動，規(guī)范先行

正如前文所述，為了避免項目實施的困難和同類項目間的銜接困難，涉及到信息基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域相關(guān)行業(yè)的主管部門應(yīng)當積極做出響應(yīng)，加快相關(guān)行業(yè)標準和操作指引等規(guī)范性文件的出臺。此外，由于信息基礎(chǔ)領(lǐng)域新基礎(chǔ)PPP項目自身的特性——高科技程度高、迭代快、項目復雜性高、技術(shù)性強，還需要重點關(guān)注對這類項目進行績效考核，保證技術(shù)不斷更新下的項目運營質(zhì)量。隨著數(shù)字化、大數(shù)據(jù)、5G時代來臨，云計算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能等最新科技的運用為產(chǎn)業(yè)帶來了無限機遇也升級了改造平臺，同時也為企業(yè)高速高質(zhì)發(fā)展提供了有力支撐[7]。數(shù)字化手段將能發(fā)揮更大的作用助力基建投資企業(yè)抓住這樣的機會，真正實現(xiàn)從項目管理，到全生命周期資產(chǎn)管理的轉(zhuǎn)變。

PPP績效管理是財政預算績效管理的重要組成部分，PPP模式通過VFM的定性和定量評價、財政承受能力論證等工具，把財政績效管理落到實處。在落實全面深化財政預算管理、促進公共服務(wù)提質(zhì)增效、強化項目全生命周期管理等方面具有重要意義。在2021年全國財政系統(tǒng)PPP項目績效管理工作會議上，財政部PPP中心主任焦小平表示，我國PPP改革取得階段性成果，當前PPP市場呈現(xiàn)出制度深化細化、理性平穩(wěn)恢復、監(jiān)管規(guī)范有力和信息更加透明等特點。

4.3 加大扶植民企進入力度，放寬央企進入標準

近年來PPP項目政策的不斷收緊讓一部分民企的關(guān)注重點逐漸從PPP模式轉(zhuǎn)移，民營企業(yè)在新基建PPP項目領(lǐng)域尤其是補短板領(lǐng)域的回歸是值得期待的，但是在當前經(jīng)濟背景下，民企的資金壓力無疑是十分巨大的。

因此，就民企而言，需要加大扶植力度，尤其是在企業(yè)融資領(lǐng)域的扶植力度，確保其能夠付得起進入補短板領(lǐng)域新基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的“門票”。而不是讓這些企業(yè)心有余而力不足，長期下來，會打擊民企的積極性，促使其對新基建PPP項目望而卻步。

對于央企而言，需要釋放其對外投資的“額度”，達到放寬其參與補短板新基建領(lǐng)域新基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目標準的目的。

5 結(jié) 語

隨著PPP模式在新基建領(lǐng)域的融合與推行，工程央企承接了大量的PPP項目，2020年中國建筑其PPP項目總投資額達到478億元，2020年中國交建、中國中冶PPP項目新簽合同額分別為0.18萬億元和0.09萬億元，由此可見，PPP項目現(xiàn)已逐漸成為工程央企承接業(yè)務(wù)的重要模式?，F(xiàn)代經(jīng)濟社會要發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)必不可少，它不僅是發(fā)展的基礎(chǔ)和保障，而且具有戰(zhàn)略性和先導性作用。疫情后中國經(jīng)濟恢復，基建投資更是不可或缺。隨著傳統(tǒng)基建領(lǐng)域投資邊際效益的遞減，需要尋求更能有效推動經(jīng)濟發(fā)展的引擎，發(fā)揮新基建的“乘數(shù)效應(yīng)”。同時，PPP模式的“兩評一案”是政府監(jiān)管的核心要件[8]。2021年乃至“十四五”期間PPP助力新基建的過程中遇到的問題肯定不會少。建立一個完整、健全、高效的新基建PPP市場，需要政府、企業(yè)、金融機構(gòu)的共同努力。

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