管新裙 遼寧省朝陽市喀喇沁左翼蒙古族自治縣財政局

近年來，我國預算制度改革取得了豐碩成果。但是，在實踐中現有的行政事業(yè)單位預算管理水平與政府治理現代化的要求相比、與財稅體制改革的戰(zhàn)略目標相比，還存在一定差距，制約了現代預算制度效能的充分發(fā)揮。因此，健全預算管理機制，完善財政基礎工作，對加快完善現代預算制度、合理保證預算資金的高效使用尤顯重要。

一、行政事業(yè)單位預算管理概述

（一）行政事業(yè)單位預算管理的主要內容與基本特點

預算管理是指行政事業(yè)單位在財務運行過程中對財政資金進行有效控制，提高資金使用效率，促進經濟發(fā)展的管理方式。主要內容包括：（1）基礎信息管理是對預算單位信息、人員信息、資產信息、非稅收入信息、政府采購等基礎信息的管理?；A信息管理是預算管理的初始環(huán)節(jié)，發(fā)揮著重要的支撐作用。（2）預算編制管理是指行政事業(yè)單位按照預算法等法律法規(guī)，實行財政部門統(tǒng)一的編制口徑、編制原則和管理流程，將單位業(yè)務活動編制預算系統(tǒng)的過程。（3）預算執(zhí)行管理是指單位的預算收入和預算支出具體實施過程，達到規(guī)范化、科學化的要求。預算執(zhí)行管理是單位預算實施過程的核心環(huán)節(jié)，是財政管理的重要組成部分。（4）預算績效管理是指單位預算資金（包括收入和支出）在一定時期內所達到的產出和結果的績效管理活動，包括預算績效目標設定、預算績效運行監(jiān)控安排、績效評價的實施、績效評價結果有效利用等四個環(huán)節(jié)的全過程管理。（5）預算監(jiān)督管理是指對預算資金的執(zhí)行情況進行的監(jiān)督，及時發(fā)現問題，解決問題，嚴格的監(jiān)督管理體系是保證單位預算執(zhí)行的必要措施。預算管理基本特點：預算管理是運用有效方法，對單位財政資金規(guī)范使用進行的預算編制、執(zhí)行、控制和考核的管理活動，為單位決策管理提供可靠的信息依據，具有戰(zhàn)略性、規(guī)范性、全程性、全面性、機制性等特點。

（二）行政事業(yè)單位預算管理的現實意義

（1）有助于提高政府資金配置效率。隨著單位預算管理水平日益提升，預算管理不斷規(guī)范，行政事業(yè)單位編制預算應當按照統(tǒng)籌兼顧、量入為出、講求績效和收支平衡的原則，合理安排支出預算規(guī)模，強化預算執(zhí)行約束，壓縮經費支出，堅決取消不必要的項目支出，打破支出固化僵化格局。同時加強資產管理，確保資產安全完整，按規(guī)定處置不需使用及閑置的國有資產，提高政府資金配置效率。（2）有助于優(yōu)化財政支出結構。財政支出結構是各種財政支出在總支出中所占的比重。合理的財政支出結構能夠提高政府資金配置，促進經濟發(fā)展。行政事業(yè)單位強化財政預算管理行為，規(guī)范預算編制方法，在預算編制中推行零基預算法，且精打細算，厲行節(jié)約，聚焦重點領域和重點環(huán)節(jié)，嚴格控制“三公”經費和一般性支出，確保政府資金的安全使用，從而優(yōu)化財政支出結構。（3）有助于提升單位社會服務能力。行政事業(yè)單位具有履行公共服務和社會管理職能。強化預算管理工作，減少經費開支，從而增大政府公共服務購買力度，加強公益事業(yè)建設投入。規(guī)范公共服務資金管理，有效使用財政資金，降低成本、提高效率，緩解公共服務供需矛盾。同時，通過推進公共服務投入運行和監(jiān)管體系，可以調動提供社會服務的積極性，不斷提升行政事業(yè)單位服務社會的能力和預算管理水平。

二、行政事業(yè)單位預算管理存在的主要問題

（一）預算管理意識淡薄

首先，一些行政事業(yè)單位尚未建立有效的預算管理體系，也沒有完善單位預算管理的內部控制制度，對所編預算的有效性、準確性未進行監(jiān)督，根本沒有形成預算管理意識。其次，行政事業(yè)單位的資金來源主要為部門預算收入，財政部門按部門預算核定金額每月撥付經費，部分領導預算管理意識淡薄，認為預算編制是履行手續(xù)而已，對預算編制沒有進行合理的安排和對接，沒有提供可行的編制依據，不能有效發(fā)揮領導在工作中的引領作用。最后，少數單位部門負責人不主動參與預算管理工作，置身事外，認為預算編制是財務人員的事情，與業(yè)務部門沒有直接關系，工作不主動配合，消極應付，導致整體預算編制質量不高。

（二）預算編制與執(zhí)行方面不科學

（1）預算編制沒有達到全面的要求，不能完全反映單位的收支情況新預算法明確規(guī)定，單位的一切收入和支出都必須列入單位預算。但是，在實際工作中，預算編制范圍不完整，仍有一些事業(yè)單位的經營收入和其他收入等單位資金收入未納入預算管理，游離于財政監(jiān)督之外，不能提高資金使用的透明度。在預算執(zhí)行中，一些單位資金甚至不使用或少使用，從而沒有發(fā)揮單位資金的社會效益。（2）預算執(zhí)行與預算編制脫節(jié)。在單位預算管理中，做好預算的編制只是第一步，更為重要的是后續(xù)的預算執(zhí)行工作。有一些行政事業(yè)單位預算編制前的準備工作做得不夠，在沒有進行調查研究就隨意編制預算，部門之間缺乏有效溝通，造成項目前期費用沒有編入預算，經常會出現支出無預算或超預算的情況，導致預算編制內容脫離實際。例如，公路部門養(yǎng)護工程施工，事前需要對修復路段進行勘察設計，此項工作由單位業(yè)務部門組織實施。由于公路養(yǎng)護工程每年具有不確定性，業(yè)務部門與財務部門又溝通不夠，致使勘察設計費未納入年初預算，引起預算編制與執(zhí)行不銜接。

（三）預算管理與績效管理銜接不到位

預算績效管理將績效管理的理念和方法貫穿于預算編制、實施和監(jiān)督的全過程，實現與預算管理有效融合，提高財政資金使用績效。目前，部分行政事業(yè)單位沒有建立績效激勵約束機制，績效理念不強，預算績效管理沒有充分發(fā)揮其在提高財政資金使用效率方面的作用，有的單位收入、支出預算未全部納入績效管理計劃，導致單位支出、產出和效果評價不客觀、不公正，預算管理與績效管理脫節(jié)，嚴重影響財政預算資金管理質量。

（四）預算管理信息化建設滯后

近年來，由于缺乏先進的信息化手段作為支撐，預算編制與預算執(zhí)行沒有形成有機整體，各類預算管理信息系統(tǒng)分散開發(fā)，既不能相互銜接，也無法進行有效的信息共享。例如，有時主管部門在年中追加項目支出預算不夠及時，導致下屬單位預算執(zhí)行進度緩慢。項目支出年度預算與本年度項目執(zhí)行金額不符，尤其是各類項目資金支付進度緩慢，執(zhí)行績效低下。預算執(zhí)行情況的信息反饋時間也需要加強，不能為預算編制和調整提供更有效的參考，嚴重影響行政事業(yè)單位重大決策有效貫徹落實。

（五）預算管理的監(jiān)督檢查機制存在缺位

預算管理監(jiān)督是行政事業(yè)單位預算管理的重要組成部分，預算管理監(jiān)督可通過事前審核、事中控制起到指引作用，通過事后檢查，發(fā)現不足，提出改進措施。因為一些領導對預算管理沒有引起足夠的重視，思想認識不到位，忽視了對預算實施過程中的監(jiān)督檢查和考核評價，造成單位缺乏預算執(zhí)行約束，不能覺察預算編制及執(zhí)行中存在的主要問題，難以提高財政資金的科學使用和管理水平。

（六）預算管理人員素質不高

目前，行政事業(yè)單位預算管理人員整體素質偏低，由于全面預算管理編制程序復雜，數據錄入工作量比較大，對預算管理人員的素質要求很高。但是目前財務人員結構不合理，年齡偏大，對新事物接收能力差，大多數預算管理人員對預算管理重要性認識不夠，競爭意識、創(chuàng)新意識不強，預算編制時沒有進行必要的研究和論證，使預算管理缺乏信息支撐。

三、加強行政事業(yè)單位預算管理的對策

（一）增強預算管理意識

隨著我國經濟的快速發(fā)展，預算管理在行政事業(yè)單位的發(fā)展中起著非常重要的作用，有效發(fā)揮預算管理的作用，必須把全面預算管理理念貫穿于每個部門和下屬單位。行政事業(yè)單位要大力宣傳，積極組織預算管理知識的學習，讓領導、職工從思想上轉變觀念，充分認識加強預算管理的重要意義；提高全員參與預算管理的主動性，應該成立以第一責任人為首的領導小組，各部門密切配合，全員參與預算管理全過程，切實提高預算管理意識，強化預算管理工作質量。

（二）完善預算編制與執(zhí)行工作

（1）加強綜合預算管理。確保預算編制的完整性行政事業(yè)單位要完善預算體系，建立健全預算制度，將單位的所有預算內、外收入全部納入預算，統(tǒng)一編制，不得少編預算，增強預算的完整性。實現各項收入共同管理，支出統(tǒng)籌安排，強化“收支兩條線”，加強對單位的事業(yè)收入、經營收入、其他收入等單位資金的管理，不斷提升預算的編制質量。（2）加強預算編制與執(zhí)行相互銜接。強化系統(tǒng)內部預算執(zhí)行管理，行政事業(yè)單位的財務部門和業(yè)務部門要相互配合，及時溝通協調。業(yè)務部門應及時將項目支出的預算安排反饋給財務部門，提供政策依據，財務部門據實納入預算，爭取項目資金，履行政府采購流程，按合同約定付款，共同推進預算執(zhí)行與預算編制銜接。（3）完善資產管理、預算管理有效結合的制 度體系。預算管理是加強資產管理，調節(jié)增量的有效手段，兩者之間互為促進又相互制約。編制資產配置預算，是實現預算管理科學化、精細化的要求，單位應嚴格按標準進行資產配置，沒有標準的，從嚴控制配置，不斷提高預算編制的科學性、準確性。同時，單位要建立資產管理信息系統(tǒng)，反映資產配置、使用、價值變動、存量等情況，完善資產管理信息與財務核算資產信息對接，確保賬實相符，達到資產管理與預算管理的有效聯結。

（三）推進預算管理與績效管理的有效結合

行政事業(yè)單位應健全預算績效管理內部協調機制，強化績效與預算的結合，對預算編制、執(zhí)行、結果要引入績效理念和績效管理，還要對重大項目全過程進行績效評價，實現預算績效管理全覆蓋，保證預算管理的規(guī)范性、提高管理精確度。建立績效激勵約束機制，預算編制部門應將績效評價結果作為預算安排、調整和管理改進的參考依據，分析原因并按財政部門有關規(guī)定執(zhí)行，構建更為有效、健全的績效評價體系，強化預算績效評價結果應用，促進預算管理整體水平進一步提升。

（四）推進預算管理信息化建設

隨著我國預算管理制度改革深入和現代信息技術迅速發(fā)展，行政事業(yè)單位可以利用“互聯網+”、大數據等現代信息技術，將預算管理全流程作為一個完整的體系，創(chuàng)建統(tǒng)一的預算管理流程和規(guī)則，構建預算管理一體化系統(tǒng)，并完成業(yè)務管理與信息系統(tǒng)緊密結合。例如，通過上下級之間加強預算管理銜接和促進一體化系統(tǒng)建設，實現各層級預算信息的集中管理，推進預算信息按規(guī)定互聯共享；通過推進單位會計信息集中存放，完善會計核算管理體系，推動各單位預算管理信息的動態(tài)反映和集中管理，以信息化推動預算管理現代化，提高預算管理效率和信息質量。

（五）建立預算管理的監(jiān)督檢查機制

首先，行政事業(yè)單位應當結合本單位的實際情況，建立預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的相互制約、相互協調的預算管理監(jiān)督體系，做到單位的監(jiān)督行為有據可依。其次，預算管理監(jiān)督要依靠單位內部相關部門相互協調，對預算管理實行全方位監(jiān)督檢查，有效地實現單位發(fā)展目標。然后，監(jiān)督工作要強化預算編制與執(zhí)行過程的監(jiān)管，從“減支出、控成本、創(chuàng)高效、促管理”等方面，檢查本單位預算收支指標是否與核定預算相符、預算收入是否與實際情況相符、預算內容是否與本單位總體預算目標相符、各項收費項目是否符合政策規(guī)定、是否嚴格執(zhí)行“收支兩條線”管理。最后，形成預算分析制度，將年度實際收支與部門預算對比分析，發(fā)現預算執(zhí)行中的差異，分析原因，糾正偏差，為以后的預算編制工作提供借鑒經驗，實現預算管理工作的合理性和規(guī)范化。

（六）提高預算管理人員業(yè)務素質

預算體現國家的戰(zhàn)略和政策，隨著我國預算管理制度改革完善，對預算管理人員提出了更高的要求。預算管理人員不僅要熟練掌握互聯網、大數據等高科技信息技術，還要掌握更多全新的相關法律條例和規(guī)章制度，使其能夠參與單位預算管理的每個環(huán)節(jié)。因此，行政事業(yè)單位必須重視對預算管理者的專業(yè)培訓，組織他們學習新的專業(yè)知識，提高預算管理人員專業(yè)技術水平，本著與時俱進的原則，結合工作實踐，將新的理論應用于實際工作中去，為后續(xù)的工作提供保障。行政事業(yè)單位要著力提高預算管理人員的職業(yè)道德及行為規(guī)范，預算管理人員大多數是單位的財務人員，需要有較高的廉潔自律意識和職業(yè)道德素養(yǎng)。因此，單位要完善相應的監(jiān)督、考核機制，將職業(yè)道德作為年度目標考核的內容之一，從而提高行政事業(yè)單位預算管理人員的整體素質，全面推進預算管理人才隊伍建設。

四、結語

預算管理是優(yōu)化資源配置，規(guī)范財政資金的管理使用，加強單位財務管理，有效提高財政資金使用績效的重要保證，是促進單位持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。行政事業(yè)單位應完善預算管理體系，改進相關規(guī)章制度，運用科學合理、規(guī)范統(tǒng)一的編制方法，加強預算執(zhí)行過程的控制，并不斷優(yōu)化相關的考評機制，合理利用績效評價結果。相信通過加強預算管理意識、提升預算編制、預算執(zhí)行和預算績效管理質量，切實硬化預算約束，推進預算管理一體化系統(tǒng)建設，真正提高預算管理的規(guī)范化、科學化、標準化水平。